MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN

Transkript

1 EUROPEISKA KOMMISSIONEN Bryssel den COM(2013) 820 final MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN Arbetet med att främja Europeiska unionens agenda för rättssäkerhetsgarantier för misstänkta eller tilltalade och stärka grunden för det europeiska straffrättsliga området SV SV

2 MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN Arbetet med att främja Europeiska unionens agenda för rättssäkerhetsgarantier för misstänkta eller tilltalade och stärka grunden för det europeiska straffrättsliga området Det är en välkänd grundsats att det inte räcker med att rättvisa faktiskt skipas, utan rättskipningen måste kunna iakttas av dem som kan komma att beröras (justice must not only be done, but be seen to be done). Inom det europeiska området med rättvisa innebär detta att medborgarna inte bara ska vara tillförsäkrade en rättvis rättegång i hela Europeiska unionen, utan även att de ska vara förvissade om att denna garanti faktiskt gäller dem när de utnyttjar sin rätt att röra sig fritt i Europeiska unionen. De rättsliga myndigheterna i medlemsstaterna måste också kunna förlita sig på att rättssystemen i andra medlemsstater fungerar på ett rättvist sätt. För att utveckla detta område med rättvisa som bygger på ömsesidigt erkännande och ömsesidigt förtroende uppmanades Europeiska kommissionen i Stockholmsprogrammet 1 att lägga fram förslag för att stärka de processuella rättigheterna för misstänkta eller tilltalade 2. Detta politiska mandat att lägga starkt fokus på att stärka medborgarnas rättigheter i straffrättsliga förfaranden, för att därigenom garantera rätten till en rättvis rättegång i hela Europeiska unionen, ledde fram till kommissionens agenda för processuella rättigheter. Detta paket är en fortsättning på ett framgångsrikt lagstiftningsprogram. Steg för steg har mycket goda framsteg har gjorts och Europeiska unionen har antagit tre direktiv om processuella rättigheter. Ett direktiv om rätt till tolkning och översättning vid straffrättsliga förfaranden antogs 2010 och ska införlivas senast den 27 oktober Tilltalade kommer att erhålla kostnadsfri tolkning inte bara under själva rättegången utan också i samband med polisförhör och viktiga möten med den egna försvararen, samt en skriftlig översättning av handlingar som är av stor vikt för att de ska kunna utöva sin rätt till försvar. Ett direktiv om rätt till information vid straffrättsliga förfaranden antogs 2012 och ska införlivas senast den 2 juni Misstänkta som anhållits bör alltid förses med skriftlig rättighetsinformation på ett lättbegripligt språk, med uppgifter om deras rättigheter. Rättighetsinformationen översätts vid behov. Ett direktiv om rätt till tillgång till försvarare och rätt till kontakter vid frihetsberövande antogs i oktober Denna åtgärd hör till kärnan i agendan för processuella rättigheter. Var och en som misstänks för brott garanteras rätten att träffa en försvarare från de inledande skedena av förfarandena och fram till dess att de avslutas. Dessutom har var och en som är frihetsberövad möjlighet att kommunicera med sin familj och, om de har frihetsberövats i ett annat EU-land, med konsulatet EUT C 115, , s. 1. EUT C 291, , s. 1. Direktiv 2010/64/EU av den 20 oktober 2010, EUT L 280, , s. 1. Direktiv 2012/13/EU av den 22 maj 2012, EUT L 142, , s. 1. Direktiv 2013/48/EU av den 22 oktober 2013, EUT L 294, , s. 1. SV 2 SV

3 Dessa direktiv representerar viktiga framsteg när det gäller förstärkningen av de processuella rättigheterna för EU-medborgare. Det är de nyheter som Lissabonfördraget fört med sig på det straffrättsliga området, däribland omröstningen med kvalificerad majoritet i rådet och Europaparlamentets roll som medlagstiftare, som har lett fram till dessa banbrytande instrument, vilka utarbetades genom gemensamma insatser av institutionerna. Dessutom offentliggjordes i juni 2011 en grönbok om tillämpningen av EU:s straffrättsliga lagstiftning på frågor som rör frihetsberövande. Där undersöks kopplingarna mellan reglerna om frihetsberövande och det ömsesidiga förtroendet i EU. Förhållandena vid frihetsberövande kan ha en direkt inverkan på hur väl systemet för ömsesidigt erkännande av rättsliga avgöranden fungerar, eftersom undermåliga förhållandena vid frihetsberövande kan leda till att en domstol vägrar att överlämna en eftersökt person, t.ex. vid förfaranden i samband med en europeisk arresteringsorder 6. Svaren och en analys av dessa har offentliggjorts på kommissionens webbplats. Slutsatsen är att även om frihetsberövande före rättegång och främjande av alternativ till det är viktiga frågor som tagits upp av medlemsstaterna och det civila samhället, prioriteras att befintlig EU-lagstiftning genomförs korrekt och inom föreskriven tid 7. Genom detta meddelande presenteras ett paket med fem lagstiftningsåtgärder för att driva arbetet med agendan för processuella rättigheter framåt och ytterligare stärka grunden för det europeiska straffrättsliga området. Nyligen antogs tre direktiv om processuella rättigheter och detta paket är en uppföljning av detta. Paketet består av tre förslag till direktiv om 1) förstärkning av vissa delar av oskuldspresumtionen och rätten att närvara vid rättegång i straffrättsliga förfaranden, 2) särskilda rättssäkerhetsgarantier för barn som är misstänkta eller tilltalade i brottmål, och 3) provisorisk rättshjälp för frihetsberövade misstänkta eller tilltalade och om rättshjälp inom ramen för förfaranden i samband med en europeisk arresteringsorder. Eftersom de åtgärder som vidtas ska vara proportionerliga i förhållande till målet för EU:s insatser, omfattar paketet även två rekommendationer från kommissionen: 4) rättssäkerhetsgarantier för sårbara misstänkta eller tilltalade i straffrättsliga förfarande, och 5) rätt till rättshjälp för misstänkta eller tilltalade i straffrättsliga förfaranden. 1. SKÄLEN FÖR ÅTGÄRDER PÅ EU-NIVÅ Den gemensamma grunden: EU-stadgan och Europakonventionen EU har en stark tradition av att utveckla och främja grundläggande rättigheter. Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) och Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (nedan kallad Europakonventionen) ligger till grund för skyddet misstänktas eller tilltalades rättigheter i de straffrättsliga systemen i Europeiska unionen. Fördraget gör stadgan rättsligt bindande 8, och föreskriver att Europeiska unionen kommer att ansluta sig till Europakonventionen 9. Alla medlemsstater har undertecknat Europakonventionen. Rätten till Rådets rambeslut 2003/584/RIF av den 13 juni 2002 om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna (EGT L 190, , s. 1). Artikel 6.1 i EU-fördraget. Artikel 6.3 i EU-fördraget. SV 3 SV

4 ett effektivt rättsmedel och till en rättvis rättegång, rätten att presumeras oskyldig samt rätten till försvar, som tas upp i artiklarna 47 och 48 i EU:s stadga respektive artikel 6 i Europakonventionen måste respekteras inom EU:s område med rättvisa. Detta innebär att det finns en betydande rättslig ram som erkänns i medlemsstaterna för de rättigheter som omfattas av paketet. Ändrat fokus: komplettering av rättssäkerheten med processuella rättigheter och ömsesidigt förtroende som en förutsättning för ömsesidigt erkännande. Under årtiondet före ikraftträdandet av Lissabonfördraget, var EU:s lagstiftning inriktad på att underlätta brottsbekämpningen, vilket ledde till ett imponerande antal instrument för rättsligt samarbete och ömsesidigt erkännande som huvudsakligen syftade till att åtala lagöverträdare. Det mest kända av dessa är rambeslutet om en europeisk arresteringsorder, som gör att eftersökta personer snabbt kan överföras mellan medlemsstaterna. Syftet är främst att se till att medborgarnas fria rörlighet över gränserna i EU inte hämmar den gränsöverskridande brottsbekämpningen. Dessa EU-instrument gör det möjligt för nationella rättsliga myndigheter att ömsesidigt, enkelt och snabbt erkänna utredningsåtgärder och avgöranden om påföljder mot tilltalade i hela Europeiska unionen. De förutsätter att begäran bör erkännas och verkställas, eftersom varje medlemsstat har ett rättsväsende som garanterar rätten till en rättvis rättegång i ungefär samma utsträckning. Systemet för ömsesidigt erkännande kan bara fungera på ett tillfredsställande sätt om medlemsstaterna har förtroende för varandras straffrättsliga system. Skyddet av misstänktas och tilltalades processuella rättigheter varierar dock fortfarande avsevärt mellan medlemsstaterna. Denna situation ger upphov till hinder för att uppnå det nödvändiga ömsesidigt förtroende mellan EU:s medlemsstater. För att undanröja bristerna måste Europeiska unionen se till att alla medlemsstater upprätthåller en gemensam miniminivå av processuella rättigheter, och att dessa rättigheter kan genomdrivas med hjälp av EU:s lagstiftning. Detta är skälet till att Lissabonfördraget ger möjlighet att vidta åtgärder på EU-nivå när det gäller individers rättigheter i straffrättsliga förfaranden, vilket anges i artikel 82.2 b i EUFfördraget. Budskapet framgår också av det mandat som Europeiska rådet gav kommissionen för perioden :... stora framsteg har gjorts på området straffrättsligt samarbete och polissamarbete när det gäller åtgärder som gör det lättare att väcka åtal. Det är nu dags att agera för att förbättra balansen mellan dessa åtgärder och skyddet av den enskildes processuella rättigheter. Ansträngningar bör göras för att stärka rättssäkerheten och respekten för rättsstatsprincipen i straffrättsliga förfaranden, oavsett om befolkningen börjar resa, studera, arbeta eller bo i Europeiska unionen. 10 Medborgarnas förtroende för lika villkor i fråga om processuella rättigheter Behovet av att skydda misstänktas eller tilltalades rätt till en rättvis rättegång har en tydlig gränsöverskridande dimension. Omkring 14,1 miljoner EU-medborgare är permanent bosatta utanför sitt hemland, % av EU-medborgarna har levt och arbetat utomlands under någon period av sitt liv och 13 % har rest utomlands för utbildning eller fortbildning 12. Eftersom människor ständigt reser och förflyttar sig över gränserna i Europeiska unionen och riskerar att bli inblandade i straffrättsliga förfaranden utanför hemlandet, måste Europeiska unionen se till att det råder lika villkor i fråga om processuella rättigheter i straffrättsliga förfaranden Skäl 10, EUT C 291, , s. 1. Eurostat, Statistik om migration och medborgarskap i EU (mars 2013). Eurobarometer 337/2010. SV 4 SV

5 2. TID FÖR VÄL ÖVERVÄGDA ÅTGÄRDER FÖR ATT UTVECKLA EUROPEISKA UNIONENS AGENDA FÖR PROCESSUELLA RÄTTIGHETER Varför gå vidare på EU-nivå? När de har införlivats av medlemsstaterna kommer de nyligen antagna direktiven om processuella rättigheter att säkerställa att misstänkta eller tilltalade kommer i åtnjutande av en rad nödvändiga garantier. Men agendan för processuella rättigheter måste stärkas. Misstänkta eller tilltalade kommer omedelbart att informeras om sin rätt att tiga, men vad händer om de använder sig av denna rättighet? I vissa medlemsstater kan de rättsliga myndigheterna anse att den tilltalades tystnad stärker eventuell bevisning mot vederbörande. Rätten till en rättvis rättegång bör vila på en solid grund, och det måste säkerställas att oskuldspresumtionen respekteras på ett EU-övergripande plan. De som inte kan tala eller förstå det språk som används vid det straffrättsliga förfarandet har tillgång till tolkning och översättning, men hur är det med de som exempelvis på grund av låg ålder eller mentala funktionshinder saknar förmåga att följa med och delta i det straffrättsliga förfarandet? De befintliga EU-direktiven om rättssäkerhetsgarantier för misstänkta och tilltalade gäller också för barn. Det är dock en allmän uppfattning bland berörda aktörer och medlemsstater att barn, på grund av deras inneboende sårbarhet, behöver ett förstärkt skydd, t.ex. i form av obligatoriskt biträde av en advokat om de ställs inför polis eller domstolar 13. För närvarande är rätten till en rättvis rättegång för barn och andra sårbara personer inte tillräckligt garanterad i EU. Det saknas ett övergripande skydd. I Stockholmsprogrammet anges uttryckligen att en särskild åtgärd bör antas för att tillhandahålla gemensamma minimiregler för utsatta personer. Sådana minimiregler kommer att stärka medlemsstaternas förtroende för de straffrättsliga systemen i andra medlemsstater, och därigenom bidra till att förbättra det ömsesidiga erkännandet av avgöranden i brottmål. Särskilda skyddsåtgärder behövs för att tillgodose barns och sårbara personers behov under de straffrättsliga förfarandena. Direktivet om rätt till tillgång till försvarare ger varje misstänkt eller anklagad rätt att få en försvarare redan i de tidigaste skedena av förfarandet, t.ex. i samband med polisförhör. Men vad händer om de inte har råd med en advokat? De kommer att behöva rättshjälp för att säkerställa att deras rätt till tillgång till försvarare kan omsättas i praktiken. Behovet av väl avvägda åtgärder Kommissionen lägger fram ett väl avvägt paket av åtgärder som tar hänsyn till och respekterar skillnaderna mellan medlemsstaternas rättsliga traditioner och rättssystem i enlighet med artikel 82.2 i EUF-fördraget, som syftar till att främja det ömsesidiga förtroendet utan att göra avkall på proportionalitetsprincipen (artikel 5 i EU-fördraget). Varje element har bedömts noggrant för att ge underlag för beslutet om huruvida åtgärder bör vidtas på EU-nivå och, om så är fallet, för att avgöra vilken nivå åtgärderna bör ligga på och vilken form de bör ha. Även de potentiella kostnaderna för medlemsstaterna har tagits med i beräkningen. Behovet av försiktighet är särskilt uppenbart under tider av finanspolitisk konsolidering, när kostnadseffekterna behöver övervägas noga. Det är till exempel därför som kommissionen, i fråga om rättshjälp, inte föreslår rättsligt bindande kriterier för prövningen av rätt till 13 Se t.ex. riktlinjerna från Europarådets ministerkommitté om barnanpassad rättskipning. SV 5 SV

6 rättshjälp i ett direktiv. Kostnaderna för medlemsstaterna att tillhandahålla provisorisk rättshjälp och rättshjälp inom ramen för förfaranden i samband med en europeisk arresteringsorder kommer att bli begränsade. Ett bredare perspektiv: rättssäkerhetsgarantier och Europeiska åklagarmyndigheten Lagstiftningspaketet kommer också att bidra till att stärka rättssäkerhetsgarantierna för enskilda i förfaranden vid Europeiska åklagarmyndigheten. I det nyligen framlagda förslaget till rådets förordning 14 klargörs att en misstänkt har alla rättigheter som garanteras i EUlagstiftningen, i EU:s stadga och i tillämplig nationell lagstiftning, och det hänvisas uttryckligen till rätten till rättshjälp och rätten att presumeras oskyldig. Införandet av stärkta rättigheter kommer att innebära ökade rättssäkerhetsgarantier i samband med förfaranden vid Europeiska åklagarmyndigheten och kommer att främja allmänhetens förtroende för att denna myndighet fungerar på ett bra sätt. 3. HUVUDDRAGEN I FÖRSLAGEN 3.1 En stark grund för rätten till en rättvis rättegång oskuldspresumtionen Oskuldspresumtionen en grundläggande rättsprincip Att en tilltalad presumeras vara oskyldig till dess att motsatsen bevisats i domstol genom en lagakraftvunnen dom, och att det är åklagaren som måste bevisa den tilltalades skuld är en av de äldsta och viktigaste principerna inom straffprocessen. Denna princip fastslås i alla viktiga internationella och regionala instrument som behandlar mänskliga rättigheter. Med inspiration från artikel 6.2 i Europakonventionen och artikel 11.1 i den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna, förklaras i artikel 48.1 i EU-stadgan att Var och en som har blivit anklagad för en lagöverträdelse ska betraktas som oskyldig till dess att hans eller hennes skuld lagligen fastställts. Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (nedan kallad Europadomstolen) har preciserat räckvidden av principen om oskuldspresumtion under åren. Artikel 6.2 i Europakonventionen inrymmer tre viktiga grundsatser: 15 den tilltalades rätt att inte utpekas som skyldig av offentliga myndigheter fram till dess att det finns en lagakraftvunnen dom, 16 åklagarens bevisbörda och det förhållandet att varje rimligt tvivel i skuldfrågan bör tala till den tilltalades fördel, 17 samt den tilltalades rätt att bli informerad om vad anklagelserna gäller 18. Oskuldspresumtionen är en nödvändig förutsättning för en rättvis rättegång och Europadomstolen har konstaterat att en underlåtelse att iaktta oskuldspresumtionen undergräver rätten till en rättvis rättegång 19. Detta gäller särskilt rätten att inte vittna mot sig själv, rätten att inte samarbeta och rätten att tiga 20. Rätten att betraktas som oskyldig medför olika behov och skyddsnivåer för fysiska och juridiska personer, i enlighet med EU-domstolens rättspraxis om rätten att inte vittna mot sig Förslag till rådets förordning om inrättande av Europeiska åklagarmyndigheten (COM(2013) 534 final, ). Barbera, Messegué och Jabardo mot Spanien, ansökan nr 10588/83, 10589/83 och 10590/83, dom av den 6 december Minelli mot Schweiz, ansökan nr 8660/79, dom av den 25 mars Se fotnot 14. Detta behandlas i direktiv 2012/13/EU av den 22 maj 2012 om rätten till information vid straffrättsliga förfaranden. John Murray mot Förenade kungariket, ansökan nr 18731/91, dom av den 26 januari Murray mot Förenade kungariket, se ovan, Funke mot Frankrike, ansökan nr 10828/84, dom av den 25 februari 1993, Saunders mot Förenade kungariket, ansökan nr 19187/91, dom av den 17 december SV 6 SV

7 själv 21. Förslaget till direktiv tar hänsyn till dessa skillnader och gäller därför bara fysiska personer. Oskuldspresumtionen som fundament och bindemedel när det gäller direktivens bestämmelser om processuella rättigheter. Den rätt till en rättvis rättegång som avses i EU:s befintliga instrument, inbegripet rätten att få information, att kunna förstå och följa förfarandet och att få tillgång till en försvarare, fungerar således som ett komplement till oskuldspresumtionen och kan inte hållas isär från denna om man vill säkerställa en rättvis rättegång och ömsesidigt förtroende. I Stockholmsprogrammet uppmanades kommissionen att undersöka om miniminormerna rörande processuella rättigheter för misstänkta eller tilltalade behövde kompletteras med ytterligare inslag. Oskuldspresumtionen nämndes särskilt i detta sammanhang. Kommissionen föreslår i ett direktiv att stärka vissa aspekter av oskuldspresumtionen i straffrättsliga förfaranden. Det handlar om vissa nära sammankopplade och oundgängliga aspekter för att få såväl instrumenten om processuella rättigheter som instrumenten om ömsesidigt erkännande att fungera i ett klimat av ömsesidigt förtroende. Den kommer att dessutom att fortsätta att främja en kultur bland rättstillämpare som går ut på att minska användningen av åtgärder som frihetsberövande före rättegång. Att på EU-nivå stärka vissa aspekter av rätten att presumeras oskyldig Förslaget till direktiv är inriktat på vissa aspekter av oskuldspresumtionen som behandlas i Europadomstolens rättspraxis och där det finns ett behov av att fastställa gemensamma miniminormer för att uppnå ett ömsesidigt förtroende. Det ger en solid grund för andra instrument om processuella rättigheter som redan har antagits eller som föreslås tillsammans med det här direktivet. Vidare, och med tanke på att den tilltalade personens rätt att närvara vid rättegången är ett grundläggande inslag i rätten till försvar och en del av rätten till en rättvis rättegång, såsom dessa rättigheter har tolkats av Europadomstolen, 22 kommer en förstärkning av denna rättighet att bidra till att stärka rätten till en rättvis rättegång och den tas följaktligen också upp i förslaget. Skyddet i medlemsstaternas lagstiftning är generellt sett godtagbart, och det tycks inte finnas några systematiska problem på detta område. På vissa punkter behöver rättssäkerhetsgarantierna emellertid fortfarande stärkas. Dessutom förekommer överträdelser av oskuldspresumtionen fortfarande alltför ofta i hela Europeiska unionen. (a) Inga offentliga uttalanden om skuld före fällande dom Ett offentligt uttalande av polis eller rättsliga myndigheter som antyder att någon som ännu inte är slutgiltigt dömd är skyldig skadar den personens anseende och kan påverka den jury eller den domstol som avgör målet i fråga. I enlighet med Europadomstolens rättspraxis 23 slår direktivet fast principen att officiella beslut eller uttalanden av exempelvis polis eller rättsliga myndigheter före den slutliga domen inte får vara utformade på ett sätt som får den misstänkte eller tilltalade att framstå som skyldig Se bl.a. mål C-301/04 P, kommissionen mot SGL Carbon [2006], REG I- 5915, och mål T-112/98, Mannesmannröhren-Werke mot kommissionen, REG 2001, s. II Minelli mot Schweiz, ansökan nr 9024/80, dom av den 12 februari Minelli mot Schweiz, ansökan nr 8660/79, dom av den 25 mars 1983; Allenet de Ribemont mot Frankrike, ansökan nr 15175/89, dom av den 10 februari 1995; Pandy mot Belgien, ansökan nr 13583/02, dom av den 21 september 2006; Garlicki mot Polen, ansökan nr 36921/07, dom av den 14 juni SV 7 SV

8 Därigenom skyddas anseende och privatliv för misstänkta och tilltalade i straffrättsliga förfaranden. (b) Bevisbördan eventuella tvivel i skuldfrågan bör vara till den misstänktes eller tilltalades fördel I brottmål bör bevisbördan åvila åklagaren och eventuella tvivel bör vara till den misstänktes eller tilltalades fördel, utan att det påverkar rättsväsendets oberoende vid bedömningen av den misstänktes eller tilltalades skuld. En dom ska vara grundad på den bevisning som lagts fram och inte på påståenden eller antaganden. Europadomstolen har dock godtagit att bevisbördan i specifika och begränsade fall kan övergå till försvarssidan, och direktivet kommer att återspegla detta genom en avvägning mellan det allmännas intresse av en effektiv lagföring och rätten till försvar. 24 (c) Rätten att tiga inget tvång att vittna mot sig själv eller att samarbeta Rätten att tiga, rätten att inte vittna mot sig själv och rätten att inte samarbeta är allmänt erkända internationella normer som är av största betydelse för hur begreppet rättvis rättegång ska förstås 25. De garanterar att en misstänkt eller tilltalad inte på ett otillbörligt sätt kan tvingas att lägga fram bevis, vilket skulle utgöra ett åsidosättande av principen att bevisbördan åvilar åklagarsidan. Det föreslagna direktivet nöjer sig inte med att upprätthålla dessa principer med avseende på fysiska personer, utan föreskriver dessutom ett särskilt rättsmedel. All eventuell användning av bevismaterial som erhållits i strid med dessa rättigheter är utesluten utom i undantagsfall, där användningen av sådan bevisning inte utgör ett hinder för en rättvis rättegång överlag. (d) Rätt att närvara vid rättegången en gemensam miniminorm och ett rättsmedel Om en misstänkt eller tilltalad döms i sin utevaro, dvs. inte är närvarande vid rättegången, ställs rätten till försvar i fara. Personen i fråga har då ingen möjlighet att redogöra för sin version av sakförhållandena inför domstolen eller att tillbakavisa bevisning. Rambeslut 2009/299/RIF 26 stärkte skyddet för sådana tilltalade i olika andra EU-instrument om ömsesidigt erkännande av rättsliga avgöranden i enlighet med Europadomstolens normer 27 genom att införa en möjlighet att avslå en begäran inom ramen för rättsligt samarbete om vissa gemensamma minimikrav inte är uppfyllda. Det föreslagna direktivet tar således den tilltalades grundläggande rätt att närvara vid rättegången, som fastslagits av Europadomstolen, och gör den till miniminorm i EU som är tillämplig också på inhemska straffrättsliga förfaranden. Ett fåtal undantag säkerställer att rättskipningen inte försenas i onödan genom att tilltalade medvetet försöker störa förfarandets gång. Ett konkret rättsmedel i form av en möjlighet till förnyad prövning införs, i enlighet med vad Europadomstolen har fastslagit 28 för situationer där rätten att närvara vid rättegången har åsidosatts. 3.2 Skydd för dem som behöver det mest särskilda garantier för utsatta personer Vem behöver särskilt skydd, och varför? Salabiaku mot Frankrike, ansökan nr 10519/83, dom av den 7 oktober 1988; Barberà, Messegué och Jabardo mot Spanien, ansökan nr 10590/83, dom av den 6 december Heaney och McGuiness mot Irland, ansökan nr 34720/97, dom av den 21 december Rådets rambeslut 2009/299/RIF av den 26 februari 2009 om ändring av rambesluten 2002/584/RIF, 2005/214/RIF, 2006/783/RIF, 2008/909/RIF och 2008/947/RIF (EUT L 81, , S ). Colozza mot Italien, ansökan nr 9024/80, dom av den 12 februari Se fotnot 25. SV 8 SV

9 Stockholmsprogrammet understryker behovet av att stärka rättigheterna för personer som är särskilt sårbara i straffrättsliga förfaranden: Det är särskilt viktigt att ta hänsyn till situationen för misstänkta eller tilltalade som inte kan förstå eller följa förfarandenas innehåll eller innebörd på grund av exempelvis sin ålder eller sitt mentala eller fysiska tillstånd 29. Deras särskilda behov erkänns i internationella standarder och i Europadomstolens rättspraxis. En person kan vara sårbar eftersom han eller hon inte kan delta på ett effektivt sätt i straffrättsliga förfaranden: faktiskt deltagande förutsätter i detta sammanhang att den tilltalade verkligen förstår rättegångsförfarandets natur och vad som står på spel för honom eller henne, inklusive betydelsen av eventuella påföljder som kan komma att utdömas. 30 Barn anses per definition sårbara på grund av låg ålder, oavslutad fysisk och psykisk utveckling samt emotionell omognad 31. Barn löper också större risk för dålig behandling och hälsoproblem än andra misstänkta eller tilltalade. De kan också ha svårt att ge uttryck för sina svårigheter eller hälsoproblem. Alla medlemsstater anser således att barn kräver särskilda garantier och skyddsåtgärder i straffrättsliga förfaranden. Situationen är annorlunda för vuxna. Det kan finnas många skäl till att en vuxen inte kan delta effektivt i förfarandet, t.ex. psykisk sjukdom, ett fysiskt funktionshinder eller inlärningssvårigheter. Det finns ingen standarddefinition av vem som är att betrakta som en sårbar vuxen i straffrättsliga förfaranden i EU-medlemsstaterna. Ett direktiv som är inriktat på viktiga garantier för barn De tre direktiven om processuella rättigheter som redan har antagits gäller för alla misstänkta eller tilltalade, även barn. Även om de föreskriver vissa särskilda garantier för barn tar de emellertid inte tillräcklig hänsyn till de särskilda behov som barn kan ha, t.ex. på grund av svårigheter eller oförmåga att förstå och följa ärendets gång, ökad risk för dålig behandling på grund av deras sårbarhet etc. Det föreslagna direktivet kommer att säkerställa att rättssäkerhetsgarantierna gäller för barn från den tidpunkt då de blir misstänkta eller anklagas för att ha begått ett brott, att barn får hjälp av sina föräldrar eller andra lämpliga personer vid frihetsberövande, och att både barnen och deras föräldrar informeras om vilka rättigheter som gäller, att barn inte kan frånsäga sig rätten att biträdas av en försvarare, eftersom det finns en risk för att de inte förstår konsekvenserna av sina handlingar; obligatorisk tillgång till en försvarare är kärnan i det föreslagna direktivet, att barns personliga förhållanden och familjesituation blir föremål för en ordentlig bedömning innan dom meddelas och att de erhåller en medicinsk undersökning vid ett eventuellt frihetsberövande, att förhör under hela förfarandena hålls på ett sätt som tar hänsyn till barnets ålder och mognadsnivå, och att polisförhör spelas in med ljud och bild, såvida det inte är oproportionerligt, att barn inte kan dömas i sin utevaro, att barn inte kan dömas utan att ha givits tillfälle att tillbakavisa skälen för en sådan dom och att de förstår skälen för en eventuell dom för att förebygga att de återfaller i brott och främja återintegrering i samhället, EUT C 291, , s. 1. S.C. mot Förenade kungariket, ansökan nr 60958/00, dom av den 10 november Enligt artikel 1 i FN-konvention om barnets rättigheter, som har ratificerats av alla EU-medlemsstater och EU, bör alla personer som är under 18 år anses vara ett barn. SV 9 SV

10 att rättsliga myndigheter som kommer i kontakt med barn erhåller särskild fortbildning samt att barnets privatliv skyddas för att underlätta återintegrering i samhället, t.ex. genom att se till att förfarandena i princip inte är offentliga, att barn endast får frihetsberövas som en sista utväg, och att barn kvarhålls avskilt från vuxna. Det framgår av internationella standarder att barn som konfronteras med det straffrättsliga systemet bör kunna komma i åtnjutande av alternativa åtgärder till fängelsestraff och ha tillgång till utbildning. De bör endast kunna bli föremål för frihetsberövande i undantagsfall. Barn är särskilt sårbara vid frihetsberövande på grund av den inneboende risk det innebär för deras fysiska, psykiska och sociala utveckling. För att förhindra dålig behandling och missförhållanden vid frihetsberövande bör vissa skyddsåtgärder införas. Med tanke på barns särskilda behov innehåller direktivet särskilda bestämmelser om särbehandling av barn vid frihetsberövande. Direktivet kommer således att främja barnets rättigheter, med hänsyn till internationella riktlinjer och rekommendationer om en barnanpassad rättskipning, och det är en del av Europeiska unionens agenda för barns rättigheter 32. Direktivet kommer inte att påverka nationella bestämmelser om straffrättsligt ansvar 33. En rekommendation från kommissionen som syftar till att sårbara personer ska erkännas och deras behov beaktas Det är inte möjligt att i detta skede definiera på vilket sätt personer kan vara sårbara i straffrättsliga förfaranden (utöver låg ålder). Varje definition riskerar att kritiseras som stigmatiserande. Detta framgår av flera samråd och möten med berörda parter och medlemsstaterna. Samtidigt erkänns allmänt bland aktörerna att vissa människor behöver särskilda garantier i straffrättsliga förfaranden för säkerställa att de förstår och verkligen utövar sina rättigheter. Om människor inte förstår ärendets gång eller följderna av exempelvis ett erkännande, antingen på grund av att deras sårbarhet inte har identifierats eller på grund av att det inte finns tillgång till några särskilda garantier, leder detta till ett underläge som minskar deras möjligheter att få en rättvis rättegång och hotar rättsprocessens integritet. Om inga åtgärder vidtas på EU-nivå skulle en situation med olika skyddsnivåer fortbestå i hela EU. Den enda balanserade strategi som skulle kunna jämka samman proportionalitets- och subsidiaritetsöverväganden med behovet av att förbättra skyddet för sårbara personer är en rekommendation från kommissionen om att främja de grundläggande rättigheterna för sårbara personer i straffrättsliga förfaranden. Kärnan i rekommendationen är att inrätta mekanismer som säkerställer att sårbara personer identifieras och erkänns som sådana, och att deras särskilda behov tillgodoses i straffrättsliga förfaranden. Det rekommenderas att en utvärdering görs av en oberoende expert, med målet att säkerställa att graden av sårbarhet kan fastställas på korrekt sätt och att den berörda personens specifika behov kan bekräftas. Införande av tillräckliga garantier för sårbara personer: i rekommendationen uppmanas medlemsstaterna att införa konkreta garantier på grundval av utvärderingen. Det rör sig om exempelvis obligatorisk tillgång till en försvarare, Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén, KOM(2011) 60 slutlig. Detta är den ålder då barn blir straffrättsligt ansvariga för sina handlingar. SV 10 SV

11 biträde från en lämplig tredjeman, ljud- och bildinspelning av polisförhör och medicinsk hjälp. Samtidigt som rekommendationen innebär större flexibilitet för medlemsstaterna än ett direktiv, kommer den ändå att bidra till att höja nivån på processuella rättigheter för sårbara vuxna och till att stärka det ömsesidiga förtroendet. Kommissionen kommer fyra år efter offentliggörandet att bedöma i vilken utsträckning medlemsstaterna har vidtagit åtgärder för att ge verkan åt rekommendationen och vid behov lägga fram lagförslag för att stärka sårbara personers processuella rättigheter. 3.3 En effektiv rätt till tillgång till försvarare rätt till rättshjälp Med utgångspunkt i artikel 6.3 c i Europakonventionen anger artikel 47 tredje stycket i EUstadgan att [r]ättshjälp ska ges till personer som inte har tillräckliga medel, om denna hjälp är nödvändig för att ge dem en effektiv möjlighet att få sin sak prövad inför domstol. Rätten till rättshjälp är nära knuten till rätten till tillgång till försvarare. För personer som saknar resurser blir den formella tillgången till en försvarare verkningslös om inte staten tillhandahåller rättshjälp för att säkerställa det rättsliga biträdet. För att rätten till försvarare ska bli effektiv, och för att ytterligare stärka det ömsesidiga förtroendet i Europeiska unionen, behöver rättshjälp finnas tillgänglig för dem som behöver det. Ett direktiv som fokuserar på vissa aspekter av rätten till rättshjälp Garantera rättshjälp i syfte att ge tillgång till försvarare när en sådan behövs som mest provisorisk rättshjälp I de tidiga skedena av ett förfarande är den misstänkte eller tilltalade särskilt sårbar, i synnerhet om vederbörande är frihetsberövad. Tillgång till en försvarare i dessa skeden är av största betydelse för att garantera rätten till en rättvis rättegång, inklusive rätten att inte röja sig själv, som har fastslagits genom Europadomstolens rättspraxis. Av artikel 6 i Europakonventionen följer att misstänkta eller tilltalade har rätt till rättsligt biträde från den stund vederbörande frihetsberövas av polis eller häktas, och att sådant biträde vid behov förordnas av behörig myndighet. Misstänkta eller tilltalade bör inte behöva vänta på att få tillgång till en försvarare fram till dess att deras ansökan om rättshjälp har behandlats och deras rätt till rättshjälp prövats. Därför föreskrivs i förslaget till direktiv om rätt till rättshjälp att misstänkta och tilltalade som är frihetsberövade ska ha tillgång till provisorisk rättshjälp i dessa tidiga skeden av förfarandena, fram till dess att den behöriga myndigheten har fattat ett slutligt beslut om rättshjälpsansökan. Särskilt fokus på personer som är föremål för förfaranden i samband med en europeisk arresteringsorder I direktivet om rätt till tillgång till försvarare föreskrivs en rätt till juridiskt biträde såväl i den verkställande och som i den utfärdande medlemsstaten inom ramen för förfaranden i samband med en europeisk arresteringsorder (dual defence). Syftet är att öka det ömsesidiga förtroendet i hela Europeiska unionen. För att detta system ska fungera effektivt krävs emellertid att det finns en garanterad tillgång till rättshjälp i förfaranden i samband med en europeisk arresteringsorder. Personer som är eftersöks inom ramen för en europeisk arresteringsorder måste också ha rätt till provisorisk rättshjälp när de är frihetsberövade i den verkställande medlemsstaten, utan att behöva vänta på att behandlingen av ansökan om rättshjälp ska avslutas innan de kan få tillgång till juridisk rådgivning. SV 11 SV

12 En rekommendation om ytterligare några frågor rörande rättshjälp i straffrättsliga förfaranden Mot mer samstämmiga kriterier för beslut om rätt till rättshjälp Av artikel 47 tredje stycket i stadgan och artikel 6.3 c i Europakonventionen följer att medlemsstaterna själva får avgöra huruvida en person har rätt till rättshjälp för det fall att vederbörande har otillräckliga medel ( behovsprövning ), och/eller huruvida det ligger i rättvisans intresse att rättshjälp beviljas, t.ex. i särskilt komplicerat mål eller med hänsyn till den misstänktes personliga omständigheter, hur allvarligt brott det rör sig om eller hur allvarlig påföljd som kan komma i fråga ( rimlighetsprövning ). Sättet på vilket dessa kriterier kombineras och bedöms varierar mycket mellan medlemsstaterna. Vissa medlemsstater tillämpar endast behovsprövning, andra gör enbart en rimlighetsprövning, medan ytterligare andra kombinerar båda typerna. Det finns också avsevärda skillnader i fråga om hur behovsprövningen och rimlighetsprövningen tolkas och förstås. På grund av det stora antalet olika rättshjälpssystem och behovet av att hålla eventuella åtgärder på en rimlig nivå, särskilt i tider av ekonomiska och finansiella utmaningar, behandlas denna fråga i en rekommendation. I den föreskrivs gemensamma, objektiva kriterier som bör beaktas vid bedömningen av rätten till rättshjälp. Den klargör också den bedömningsram som har utvecklats genom Europadomstolens rättspraxis och främjar överensstämmelse mellan de olika rättssystemen, i syfte att stärka det ömsesidiga förtroendet. Säkerställa kvalitativa och effektiva rättshjälpstjänster Europadomstolen har funnit att statens skyldighet att tillhandahålla kostnadsfri rättshjälp inte kan anses uppfylld enbart genom att man utser en offentligt finansierad försvarare 34. Det finns en skyldighet att se till att det rättsliga biträde som tillhandahålls av offentliga försvarare är praktiskt och effektivt. Därför uppmanas medlemsstaterna i rekommendationen att införa mekanismer för att säkerställa rättshjälpstjänster av hög kvalitet, främja system för ackreditering av advokater och kontinuerlig fortbildning i rättshjälpsfrågor för yrkesverksamma på rättshjälpsområdet och advokater. Genomförandet av denna rekommendation kommer att bidra till mer kvalitativa och effektiva rättshjälpstjänster och stärka det ömsesidiga förtroendet för andra medlemsstaters rättssystem. För att främja verkan och tillämpningen av rekommendationen kommer kommissionen att använda sig av den befintliga expertgruppen för straffrättsligt samarbete. Gruppen kan bistå kommissionen vid utarbetandet av riktlinjer för tillämpningen och underlätta utbytet av bästa praxis mellan medlemsstaterna. Kommissionen kommer fyra år efter offentliggörandet att bedöma i vilken utsträckning medlemsstaterna har vidtagit åtgärder för att ge verkan åt rekommendationen och vid behov lägga fram lagförslag för att stärka rätten till rättshjälp i straffrättsliga förfaranden. 4. SLUTSATS Detta paket behandlar gemensamma miniminormer för rätten till en rättvis rättegång i EU, och är således en del av utvecklingen av kommissionens agenda för processuella rättigheter. I kombination med hela den rad av instrument som har införts för att förverkliga det gränsöverskridande rättsliga samarbetet i en anda av ömsesidigt förtroende, genom gemensamma miniminormer, bidrar det till att främja utvecklingen av det europeiska området med frihet, säkerhet och rättvisa. 34 Pavlenko mot Ryssland, ansökan nr 42371/02, dom av den 4 oktober 2010, punkt 99. SV 12 SV

13 Den nya ordning som infördes genom Lissabonfördraget börjar gälla fullt ut inom kort. Fördragets övergångsordning för rättsliga och inrikes frågor som tidigare ingick i den så kallade tredje pelaren löper ut den 30 november Från detta datum kommer kommissionen att ha genomförandebefogenheter med avseende på hela regelverket rörande rättsliga och inrikes frågor och EU-domstolen kommer att ha full behörighet med avseende på instrument om ömsesidigt erkännande från tiden före Lissabonfördraget. Tillsammans med inrättandet av ett EU-omfattande åklagarväsende för att bekämpa bedrägerier som skadar EU:s ekonomiska intressen kommer detta förändra det straffrättsliga landskapet i EU. Med hänsyn till brottslighetens tendens att bli alltmer internationell bör detta leda till ett ökat antal framställningar om utredningar och om verkställighet av domar i brottmål i hela EU som görs med stöd av de många åtgärderna för ömsesidigt erkännande. Desto starkare är skälen att främja utvecklingen av europeiska unionens agenda för processuella rättigheter genom att snabbt anta detta nya paket. På längre sikt kommer denna ram för processuella rättigheter på EU-nivå att införlivas i nationell rätt. Dess inverkan på möjligheterna att omsätta rätten till en rättvis rättegång i praktiken kommer att behöva utvärderas omsorgsfullt samtidigt som det är viktigt att identifiera eventuella luckor, eventuellt i syfte att utarbeta ett konsoliderat förslag rörande rätten till en rättvis rättegång. SV 13 SV