Myndigheternas miljöansvar

Transkript

1 Myndigheternas miljöansvar Vidareutveckling av det särskilda sektorsansvaret Rapport 5352 Februari 2004

2 Myndigheternas miljöansvar Vidareutveckling av det särskilda sektorsansvaret NATURVÅRDSVERKET

3 Beställningar Ordertel: Orderfax: E-post: Postadress: CM-Gruppen, Box , Bromma Internet: Naturvårdsverket Tel , fax E-post: Postadress: Naturvårdsverket, SE Stockholm Internet: ISBN pdf ISSN Naturvårdsverket 2004 Tryck: CM Digitaltryck AB Omslag: bild: Jinger Bremberg

4 Förord Riksdagen beslutade 1988 att alla samhällssektorer har ett miljöansvar inom sitt verksamhetsområde. Detta s.k. sektorsansvar är en viktig del i genomförandet av svensk miljöpolitik. Myndigheternas ansvar för miljön är en del av sektorsansvaret. En förstärkning av sektorsansvaret för vissa sektorer genomfördes 1998 då regeringen gav 24 myndigheter ett särskilt sektorsansvar för ekologiskt hållbar utveckling. Denna rapport är en redovisning av det uppdrag som Naturvårdsverket har haft att lyfta fram förslag till vidareutveckling och förtydligande av det särskilda sektorsansvaret för ekologiskt hållbar utveckling samt att stödja myndigheternas arbete med särskilt sektorsansvar. Förslagen bygger bl.a. på redovisningar gjorda av de myndigheter som har ansvaret. En sammanställning av redovisningen återfinns i bilaga 3. Rapporten innehåller Naturvårdsverkets förslag, med utgångspunkten att vidareutveckla och förtydliga det ansvar som finns idag, men även ett alternativt förslag där vi tänker oss att ta bort det särskilda sektorsansvaret. En viktig fråga som tas upp i rapporten är hur ett sektorsansvar för miljö förhåller sig till myndigheternas arbete med miljökvalitetsmål och miljöledning. Rapporten har sammanställts av Elisabeth Lidbaum och Maria Daléus. Katrin Dahlgren har arbetat med sammanställning av myndigheternas redovisningar. Naturvårdsverket, februari

5 Innehåll Förord 3 Innehåll 4 Sammanfattning 5 Naturvårdsverkets slutsatser och förslag 6 Alternativt förslag 9 Integrationsarbete i EU 9 Summary 10 Integration of environmental considerations into other policy areas 10 The Government remit to the authorities 11 The Swedish EPA s proposal for development and clarification of sectoral responsibility 12 Alternative proposal eliminating special sectoral responsibility 14 The EU and the Cardiff process 14 1 Inledning Sektorsintegration och sektorsansvar Naturvårdsverkets arbete och uppdragen Myndigheternas arbete och erfarenheter 20 2 Angränsande områden De nationella miljökvalitetsmålen Införande av miljöledningssystem på myndigheter Andra generella eller horisontella krav 31 3 Vidareutveckling av det särskilda sektorsansvaret Det särskilda ansvarets mål och inriktning Sektorsavgränsning Val av myndigheter med olika uppdrag Myndigheternas uppgifter och arbetssätt Statens styrning av myndigheterna Konsekvensbeskrivning av förslaget vidareutveckling 52 4 Alternativt förslag avskaffa det särskilda sektorsansvaret Konsekvensbeskrivning av förslaget avskaffa särskilt sektorsansvar 55 5 EU:s arbete med integration av miljöfrågor i andra verksamhetsområden Cardiffprocessen Analys av Cardiffarbetet Kopplingar mellan arbetet i EU och nationellt 61 Referenser 64 Bilaga 1 Myndigheternas uppdrag från Bilaga 2 Naturvårdsverkets frågemall till myndigheterna 80 Bilaga 3 Myndigheternas rapportering Bilaga 4 Politikområden 99 Bilaga 5 Utdrag ur myndigheternas instruktioner 103 Bilaga 6 Akronymer 106 4

6 Sammanfattning Tanken om att alla samhällssektorer har ett ansvar för miljön, s.k. sektorsansvar, har varit en viktig del i genomförandet av svensk miljöpolitik de senaste femton åren beslutade riksdagen 1 att alla samhällssektorer har ett miljöansvar inom sitt verksamhetsområde. Sektorsansvaret har sedan dess utvecklats. Myndigheternas ansvar för miljön är en del av sektorsansvaret. En förstärkning av sektorsansvaret för vissa sektorer genomfördes 1998 då regeringen gav 24 myndigheter ett särskilt sektorsansvar för ekologiskt hållbar utveckling. I regleringsbreven för 2003 fick 21 av de 24 myndigheter som har ett särskilt sektorsansvar för ekologisk hållbarhet i uppdrag att redovisa sitt arbete. Uppdragen skiljer sig på vissa punkter åt mellan myndigheterna vissa myndigheter fick också i uppdrag att beskriva hur arbetet med miljöledning, miljökvalitetsmål och sektorsansvaret för miljön integreras samt att föreslå eventuella förbättringar. Naturvårdsverket fick inte detta uppdrag, men istället ett uppdrag att stödja myndigheternas arbete med särskilt sektoransvar för ekologisk hållbarhet samt att sammanställa och analysera övriga myndigheters rapporter och lyfta fram förslag till vidareutveckling och eventuella behov av att förtydliga sektorsansvaret. Denna rapport är en redovisning av detta uppdrag. Naturvårdsverket bedriver ett långsiktigt stödjande arbete gentemot många av de myndigheter som har ett särskilt sektorsansvar, bl.a. genom de kontaktpersoner på Naturvårdsverket som finns utsedda för ett antal myndigheter. Under 2003 har också två seminarier genomförs för myndigheterna med särskilt sektorsansvar. Naturvårdsverket har fått in rapporter från 20 av de myndigheter som fick uppdraget om redovisning samt från Kommerskollegium, som redovisat trots att de inte fick uppdraget i sitt regleringsbrev. Det finns stora skillnader när det gäller myndigheternas karaktär och hur de arbetar och därför varierar myndigheternas synpunkter på hur uppdraget bör utvecklas och förtydligas. Det är dock klart att om det särskilda sektorsansvaret ska behållas så behöver det bli tydligare speciellt vad avser ansvarets innebörd, sektorsbegreppet och kopplingen mellan det särskilda sektorsansvaret, arbetet med miljökvalitetsmålen och miljöledningssystemet. Ett viktigt konstaterade i sammanhanget är att det idag ligger många uppdrag av liknande karaktär på myndigheterna med ett särskilt sektorsansvar för ekologiskt hållbar utveckling. Alla myndigheter har t.ex. i uppdrag att införa miljöledningssystem och flera av myndigheterna har ansvar inom olika delar av miljömålsarbetet. Dessutom ligger flera andra s.k. horisontella krav eller ansvar, inom andra områden, på myndigheterna, t.ex. att beakta krav som rör regional utveckling eller att arbeta med handikappfrågor. När det gäller det särskilda sektorsansvarets framtid finns två huvudalternativ; antingen behålls sektorsansvaret eller så tas det bort. I föreliggande rapport ägnar vi 2 mest uppmärksamhet åt förslag med utgångspunkt i att behålla sektorsansvaret. 1 Regeringen, 1987/88, prop. 1987/88:145. Riksdagen, 1987/88, Jordbruksutskottets betänkande 1987/88:23. Riksdagen, 1987/88, Riksdagsskrivelse 1987/88: Med vi avses i denna rapport Naturvårdsverket 5

7 Vi redovisar Naturvårdsverkets förslag till vidareutveckling och förtydligande av det särskilda sektorsansvaret för ekologiskt hållbar utveckling, vilket har varit Naturvårdsverkets uppdrag att ta fram. Som ett alternativt förslag presenterar vi också kortfattat hur en utveckling med utgångspunkten att ta bort det särskilda sektorsansvaret skulle kunna se ut. Naturvårdsverkets slutsatser och förslag Naturvårdsverkets uppdrag har varit att analysera myndigheternas redovisningar och att lyfta fram förslag till vidareutveckling och eventuella behov av förtydligande av det särskilda sektorsansvaret. Naturvårdsverkets förslag med utgångspunkten att behålla sektorsansvaret, redovisas nedan. Förslagen bygger på myndigheternas redovisningar samt annan bakgrundsinformation, t.ex. om miljökvalitetsmålens syfte och användning. Naturvårdsverket anser att ett förbättrat särskilt ansvar på miljöområdet kräver en stor tydlighet i vad som avses, vilka gränsdragningar som bör göras osv. Naturvårdsverket har därför valt att inom ramen för uppdraget fokusera på förtydliganden inom följande fem områden. Det särskilda ansvarets mål och inriktning Naturvårdsverket menar att det övergripande målet i arbetet med det särskilda ansvaret är hållbar utveckling, men att sektorsansvaret endast bör gälla miljödimensionen av hållbar utveckling. Naturvårdsverket anser vidare att allt miljöarbetet inom sektorn faller inom ramen för miljödimensionen. Det särskilda miljöansvaret för sektorn är också en del i arbetet för att nå miljökvalitetsmålen. Ansvaret bör fortsättningsvis kallas för ett särskilt miljöansvar för sektorn. Sektorsavgränsning Naturvårdsverket anser att det som bör avses med sektor i detta sammanhang är myndighetens ordinarie verksamhetsområde, som beskrivs av de styrdokument som definierar myndighetens ansvar, t.ex. instruktioner och regleringsbrev. I sektorn ingår också de aktörer som myndigheten har beröring med inom sin ordinarie verksamhet. Val av myndigheter med olika uppdrag Naturvårdsverket menar att följande kriterier ska vara riktningsgivande vid urval av vilka myndigheter som ska ha ett särskilt miljöansvar: 1. sektorns 3 negativa miljöpåverkan 2. myndighetens möjlighet att, inom sektorn, nå och påverka ett stort antal viktiga aktörer som genom ett ändrat agerande kan bidra till en positiv miljöpåverkan 3. att uppdraget inte sammanfaller med andra uppgifter som myndigheten har inom miljöområdet 3 se sektorsavgränsning i avsnitt 3.2 6

8 Naturvårdsverket föreslår att 16 myndigheter har/får ett särskilt miljöansvar för sektorn - se tablå nedan Naturvårdsverket föreslår vidare att verket tilldelas följande roll av regeringen: att vara pådrivande, samlande, samordnande och vägledande för myndigheterna med ett särskilt miljöansvar för sektorn. Naturvårdsverket ska i vissa fall också ha en stödjande roll. Vid behov ska Naturvårdsverket dessutom följa upp/utvärdera arbetet med det särskilda miljöansvaret. 4 Naturvårdsverkets förslag; vilka myndigheter bör ha särskilt miljöansvar för sektorn Myndighet Har nuvarande Får särskilt Kommentarer ansvar miljöansvar för sektorn Arbetsmarknadsstyrelsen (Ams) x Ej kriterium 1 eller 2 Arbetsmiljöverket x Ej kriterium 1 eller 2 Banverket x x Kriterium 1 Boverket x x Kriterium 1 Statens energimyndighet x x Kriterium 1 Fiskeriverket x x Kriterium 1 Försvarsmakten x x Kriterium 1 Statens jordbruksverk x x Kriterium 1 Kemikalieinspektionen x Sammanfaller i stort sett med miljömålsansvaret 5 Kommerskollegium x x 6 Kriterium 2 Konsumentverket x x Kriterium 2 Livsmedelsverket x Kriterium 1 och 2 Luftfartsverket x x 7 Kriterium 1 Myndigheten för skolutveckling x x Kriterium 2 Naturvårdsverket x En pådrivande, samlande, samordnande och vägledande roll Verket för näringslivsutveckling x x Kriterium 2 (NUTEK) Riksantikvarieämbetet x Ej kriterium 1 eller 2 Riksförsäkringsverket x Ej kriterium 1 eller 2 Statens räddningsverk x Ej kriterium 1 eller 2 Sveriges geologiska x Ej kriterium 1 eller 2 undersökning (SGU) Styrelsen för internationellt x x Kriterium 2 utvecklingssamarbete (SIDA) Sjöfartsverket x x Kriterium 1 4 Naturvårdsverkets roll varierar mellan de olika myndigheterna beroende på de ansvar och uppgifter som ålagts respektive myndighet samt de avtal som finns mellan Naturvårdsverket och dessa myndigheter. 5 Vilket KemI även själva anser 6 Kommerskollegium ifrågasätter dock om de ska ha ett särskilt ansvar 7 Luftfartsverket för dock en diskussion som visar att de anser sig inte behöva ha ansvaret 7

9 Skogsstyrelsen x Sammanfaller i stort sett med miljömålsansvaret 8 Socialstyrelsen x Ej kriterium 1 eller 2 Turistdelegationen x Kriterium 1 och 2 Vägverket x x Kriterium Myndigheternas uppgifter och arbetssätt Naturvårdsverket anser att följande beskrivning bör användas för att ange vilka uppgifter som en myndighet med särskilt miljöansvar för sin sektor har: Myndigheten ansvarar inom sitt ordinarie verksamhetsområdet för: - att införa styrmedel och genomföra åtgärder för att myndigheten och aktörer inom sektorn ska integrera miljöfrågorna i sin verksamhet, så att sektorns negativa miljöpåverkan minskas och därmed bidrar till att uppnå miljökvalitetsmålen och till en hållbar utveckling - bygga upp kunskap om sektorns miljöpåverkan - rapportera till regeringen vart fjärde år (första tillfället 31 dec 2006) (se nästa punkt) - föra dialog med målansvariga myndigheter om målspecifika åtgärder och om dataförsörjning för att följa upp miljökvalitetsmålen. Naturvårdsverket föreslår att rapportering från myndigheterna ska samordnas tidsmässigt med den fördjupade utvärderingen av miljökvalitetsmålen, dvs. ske vart fjärde år. Den första rapporteringen bör lämnas senast 31/ Rapporten lämnas till regeringen, med kopia till Naturvårdsverket och Miljömålsrådet. Rapporten ska innehålla: - en redogörelse för genomförda åtgärder/genomfört arbete - styrmedel och åtgärder som myndigheterna har identifierat att det finns behov av men som de inte har mandat att genomföra - identifierade målkonflikter och synergieffekter inom sektorn samt gentemot andra sektorer - en redogörelse för hur myndigheten ser sitt arbete med miljöintegration kopplat till sektorsarbetet i EU och hur sektorn påverkas av internationella beslut. Rapporteringen bör också innehålla en koppling till de 15 miljökvalitetsmålen. Naturvårdsverket förslår vidare att om verket framöver ska göra sammanställningar och analyser av myndigheternas rapportering bör verket ha rätt att i samråd med Miljömålsrådet ta fram direktiv för innehållet. 8 Vilket Skogsstyrelsen även själva anser 8

10 Statens styrning av myndigheterna Naturvårdsverket föreslår att det särskilda miljöansvaret för sektorn skrivs in i respektive myndighets instruktion eller kopplas på annat sätt till den ordinarie styrningen av myndigheterna. Verket föreslår vidare att en kontinuerlig dialog om ansvaret förs mellan respektive myndighet och sakdepartement. En fördel med att på detta sätt vidareutveckla och förtydliga sektorsansvaret är att det då kommer finnas tillgång till ett bättre och mer samordnat underlag för att föra in sektorsperspektivet i utvecklingen på miljöområdet. Det kommer även finnas ny information om myndigheternas arbete inom och påverkan av den internationella nivån. Vi bedömer att förslagen förstärker incitamentet hos myndigheterna att arbeta med miljöfrågor och att föra ut dessa till sektorns aktörer. Ett problem med förslaget är att den komplexitet som vi nu ser inom miljöarbetet kommer att kvarstå. Alternativt förslag Ett alternativt förslag som vi presenterar i rapporten är att det särskilda sektorsansvaret tas bort. Detta skulle inte behöva innebära att tanken om sektorsintegration försvinner, men att just det särskilda ansvar som riktar sig till vissa myndigheter tas bort. Detta alternativ har vissa uppenbara brister, t.ex. att vissa myndigheters ansvar för miljö begränsas samt att vissa frågor kan falla mellan stolarna om sektorsperspektivet försvinner. Vinsterna skulle vara ett enklare system som det är lättare att överblicka. Sektorsperspektivet skulle dock kunna lyftas in i någon annan process i samhället, t.ex. i arbetet med miljökvalitetsmålen. Integrationsarbete i EU I den här rapporten har verket också valt att komplettera diskussionen om sektorsintegrationsarbetet på den nationella nivån med en beskrivning av den process för miljöintegration som pågår i EU, den s.k. Cardiffprocessen. Verket menar att det kan finnas anledning att i vissa fall jämföra de två processerna för att få erfarenheter och underlag för att fortsätta utvecklingen av sektorsintegrationen i samhället. 9

11 Summary Integration of environmental considerations into other policy areas Integration of environmental considerations into other policy areas, known as sectoral integration, has been an important part of Swedish environmental policy for the past fifteen years. In 1988 the Riksdag (Swedish parliament) decided that all sectors in society bear responsibility for the environment within their sector. Sectoral integration has been high on the international agenda during the past decade. It was discussed at the UN Conference on Environment and Development in Rio de Janeiro in 1992, and Agenda 21 stated that environmental considerations should be taken into account at all levels in society. In the EU, the Cardiff process of integration of environmental considerations into other policy areas was started in This report is the Swedish Environmental Protection Agency s (Swedish EPA) official response to the Government remit of 2003 regarding sectoral responsibility for the ecological dimension of sustainable development. The responsibility of government authorities Sectoral responsibility means that all sectors in society are given responsibility for environmental issues in their particular spheres of activity. The responsibility of government authorities for the ecological dimension of sustainable development is a part of sectoral responsibility. In a regulation applying to most of the government authorities it is stated that they should consider environmental aspects in their activities. Furthermore, the Government has on several occasions in government bills presented their views on environmental responsibility within policy areas with particularly great impact on the environment. Among these policy areas are forestry, energy, fisheries and agriculture, and transport. Special responsibility for certain government authorities In 1998 the responsibility of government authorities for the ecological dimension of sustainable development was more narrowly defined in the sense that 24 government authorities were specifically instructed to take responsibility for the ecological dimension of sustainable development. The 24 authorities The Swedish International Development Cooperation Agency, the National Social Insurance Board, the National Board of Health and Welfare, the Swedish National Railway Administration, the Swedish National Road Administration, the Swedish Maritime Administration, the Swedish Civil Aviation Administration, the National Agency for Education, the Swedish Board of Agriculture, the National Board of Fisheries, the Swedish National Labour Market Administration, the Swedish Work Environment Authority, the National Heritage Board, the Swedish Business Development Agency, the Geological 10

12 Survey of Sweden, the National Board of Forestry, the National Board of Trade, the Swedish Energy Agency, the National Board of Housing, Building and Planning, the Swedish Consumer Agency, the National Chemicals Inspectorate, the Swedish Environmental Protection Agency, the Swedish Armed Forces, the Swedish Rescue Services Agency The special responsibility given to these 24 government authorities requires them to promote efforts towards ecological sustainability in their respective sectors. According to the most recent government bill on the environment 9, their responsibility includes identifying the role of the authority and how activities in their sector affect the ecological dimension of sustainable development. The task also includes formulating a proposal on environmental quality objectives for the sector, ensuring that measures are adopted, continuously monitoring developments in the sector, and cooperating with and informing other actors in the sector about their efforts. The Government remit to the authorities In the spending authorizations for 2003, 21 of the 24 authorities with special sectoral responsibility were instructed by the Government to report on their work. Other environmentally related assignments have also been given to several government authorities in recent years. In addition to reporting on their work with sectoral responsibility, several of the authorities were asked to describe how they integrate their various assignments and to propose ways to improve this integration. In its spending authorization for 2003, the Swedish EPA was instructed to support the government authorities in their work with sectoral responsibility. The EPA is also supposed to compile the reports submitted by the authorities on the topic and perform an analysis. Furthermore the agency is supposed to offer proposals on how to develop sectoral responsibility, and if necessary suggest clarifications. The Swedish EPA supports the government authorities in their work with sectoral integration. For this assignment the EPA sent out detailed questions based on the Government assignment to help the authorities compile their reports. In October a seminar was held to inform the authorities of the general conclusions from the first reading of the reports. Most of the report is devoted to an analysis of the reports and how to continue to develop and clarify sectoral responsibility. There are great differences between the different government authorities and the way they work, so the reports from the authorities do not offer a uniform answer as to how sectoral responsibility should be developed or clarified. But there is no doubt that if the decision is to keep sectoral responsibility, clarification is needed, especially in areas such as defining a sector and what sectoral responsibility actually includes. In the report the Swedish EPA presents two alternatives: the first to keep and develop special sectoral responsibility, the second to eliminate the responsibility. 9 Gov. Bill 2000/01:130 11

13 The Swedish EPA s proposal for development and clarification of sectoral responsibility In the analysis the EPA has focussed on five central and widely discussed issues. Overall objective and focus of special sectoral responsibility Delimitation of a sector Choice of authorities with different assignments The role of the authorities and how they work Government control Overall objective and focus of special sectoral responsibility The Swedish EPA suggests that although the long-term objective of special sectoral responsibility is sustainable development with its three dimensions, special responsibly should continue to focus on the environmental dimension. Integrating the other dimensions should be encouraged, but optional. The EPA considers all environmental work done in the sector to be part of the environmental dimension. This means that the environmental dimension is not solely limited to the environmental quality objectives approved by the Swedish Parliament. But sectoral responsibility is a part of efforts to achieve the environmental quality objectives. The EPA also suggests that the name of this responsibility should be changed from special sector responsibility for ecologically sustainable development to special environmental responsibility for the sector. Delimitation of a sector Another widely discussed issue is what the concept of a sector encompasses. What should the authority consider to be its sector? With the current directives, many authorities find it hard to fully understand their mission. The EPA suggests that the word sector in this context should mean the authority s normal sphere of responsibility, which is defined by the formal directives from the Government. The sector also includes actors to which the authority has a connection in its normal activities. Choice of authorities with different assignments Today, 24 authorities have special sectoral responsibility. Some of these have questioned why they should have this responsibility. The EPA proposes that the following criteria should be used in determining which authorities should have special sectoral responsibility: the sector s adverse environmental impact the ability of the authority to reach a large number of actors within its sector whose changed actions could have a positive environmental impact. It is also important to make sure that special sectoral responsibility does not duplicate but complements other activities within the environmental field at the authority. The EPA proposes that not all of the authorities that have special sectoral re- 12

14 sponsibility should continue to have it. The EPA suggests that the following authorities should have special responsibility in the future: The Swedish International Development Cooperation Agency, the Swedish National Railway Administration, the Swedish National Road Administration, the Swedish Maritime Administration, the Swedish Civil Aviation Administration, the National Agency for Education, the Swedish Board of Agriculture, the National Board of Fisheries, the Swedish Business Development Agency, the National Board of Trade, the Swedish Energy Agency, the National Board of Housing, Building and Planning, the Swedish Consumer Agency, the Swedish Armed Forces, the National Food Administration and the Swedish Tourist Authority. The EPA suggests that the EPA should not be included in the group with special responsibility. The agency believes that it can better serve its purpose as a coordinator and guide for other authorities in their work with sectoral responsibility and as a driver of the integration process. Sometimes the EPA should also provide support and when needed the EPA should follow up and evaluate the work done. The EPA s responsibility will differ between authorities depending on the responsibility and missions that have been assigned to different authorities and the agreements concluded between the EPA and other authorities. The role of the authorities and how they work Against the background of the previous chapter, the EPA discusses what the authorities special sectoral responsibility should include. The EPA suggests that this special responsibility should include: Implementation of policy instruments and measures to encourage actors within the sector to integrate environmental considerations into their activities in order to reduce the sector s adverse environmental impact and thereby contribute to achievement of the environmental quality objectives and sustainable development Build-up of knowledge concerning the sector s environmental impact Reporting every fourth year Conducting a dialogue with authorities responsible for the national environmental quality objectives 10 concerning measures specific to the different objectives and provision of data to be used for monitoring progress towards the environmental quality objectives. The EPA also suggests that the government authorities should report every fourth year on their efforts to integrate environmental considerations. Government control Today, sectoral responsibility is communicated to the authorities in different ways, either through their spending authorizations or through the Government s directives to the authority. How sectoral responsibility is communicated has an impact on how it will be handled in the future. The EPA suggests that special sectoral responsibility be incorporated into the Government directives, and thereby be 10 For more information on the Swedish national environmental quality objectives please see and our website 13

15 clearly linked to normal Government control of the authorities. The EPA also suggests that there should be a continuous dialogue on the issue between the authorities and their respective ministries. Alternative proposal eliminating special sectoral responsibility The premise in this report is that sectoral responsibility should be kept, which is in line with the assignment. Keeping sectoral responsibility is a good option but not the only one. Other environmental assignments to the authorities have recently developed to become more similar to sectoral responsibility. This makes the picture very complex. An alternative could therefore be to abandon special sectoral responsibility. This would probably make the environmental work less complex. On the other hand, abandoning sectoral responsibility could lead to the loss of the sectoral perspective and the consequent loss of incentives for integration of environmental considerations for some authorities. The EU and the Cardiff process In this report the Swedish EPA also looks at what is being done to promote integration of environmental considerations at the EU level. Here the Agency has no clear suggestions, but points out that there are similarities between the Cardiff process at the EU level and the work being done at the national level in Sweden. Issues brought up for discussion are: The sector concept in the EU and the national process Sharing experience The national sectoral authorities The nature of the assignment For more information please see our website 14

16 1 Inledning Vid FN-konferensen i Rio de Janeiro 1992 slogs det i dokumentet Agenda 21 fast att miljöhänsyn borde integreras på olika samhällsnivåer. I Sverige har idén om sektorernas miljöansvar och sektorsintegration, dvs. att miljö bör integreras i andra politikområden, varit aktuell sedan slutet av 80- talet. Integration betyder att miljöhänsyn ska karaktärisera all aktivitet som har betydelse för miljöproblemen. Det kan innefatta allt från individers livsstil till företagens produktion. Sektorsintegration är ett viktigt arbetssätt för att nå de miljökvalitetsmål som riksdagen lagt fast. En del i arbetet med sektorsintegration är det utdelade sektorsansvaret. Riksdagen beslutade att alla samhällssektorer har ett miljöansvar inom sitt verksamhetsområde. Sektorsansvaret har allt sedan dess utvecklats och samma tanke återfinns nu i verksförordningen (SFS 1995:1322) och i miljöbalken (SFS 1998:808). Sektorsansvaret innebär att ansvaret för miljön inte bara ligger på Naturvårdsverket och länsstyrelsernas miljöenheter, utan på alla sektorer. Utvecklingen inom miljöområdet avspeglas tydligt i förändringen av Naturvårdsverkets roll under de senaste decennierna. När Naturvårdsverket grundades i slutet av 60- talet var verket, tillsammans med ideella miljöorganisationer och miljöforskare, den drivande kraften för miljöfrågan. I och med tanken om sektorsintegration har dock Naturvårdsverkets roll ändrats. Naturvårdsverket är fortfarande den centrala förvaltningsmyndigheten på miljöområdet, men arbetar nu mer som pådrivare av en integrationsprocess där andra aktörer också förväntas ta sitt ansvar för miljöfrågan. Den nya formen som miljöpolitiken nu har antagit innebär ett nytänkande i miljöpolitiken. Tidigare gav statsmakterna mer detaljerad styrning, nu baseras arbetet mer på mål och resultatstyrning. Idén om att myndigheter med ett huvudansvar inom ett annat område än miljö även ska ta hänsyn till dessa aspekter är inte helt enkel att genomföra. I många fall uppstår målkonflikter mellan myndighetens kärnverksamhet och miljöaspekten vilka inte alltid är helt lätta att lösa. Krav på att integrera även andra s.k. horisontella frågor, som t.ex. handikappanpassning, jämlikhet osv., har de senaste åren kommit in i myndigheternas arbete, vilket inte gör myndigheternas arbetssituation lättare att hantera. Under de senaste åren har dessutom myndigheter tilldelats flera olika miljöuppdrag, som innebär uppgifter inom miljöområdet för många myndigheter. Det är viktigt att hitta fungerade och effektiva arbetssätt för dessa frågor i myndigheternas miljöarbete, att utnyttja de synergieffekter som finns och att i största möjliga mån försöka hantera de målkonflikter som uppstår. 11 Regeringen, 1987/88, prop. 1987/88:145. Riksdagen, 1987/88, Jordbruksutskottets betänkande 1987/88:23. Riksdagen, 1987/88, Riksdagsskrivelse 1987/88:

17 1.1 Sektorsintegration och sektorsansvar Ett allmänt sektorsansvar 12 för miljö I riksdagens miljöpolitiska beslut betonades att alla samhällssektorer har ett miljöansvar inom sitt verksamhetsområde. Enligt beslutet bör varje samhällssektor ansvara för att nya miljöproblem undviks och att existerande problem i möjligaste mån löses. Sektorsansvaret har därefter utgjort en del av grunden för det miljöpolitiska arbete som bedrivits under 90-talet. Ett exempel är utveckling av styrmedel för kretsloppsarbetet, som exempelvis producentansvar för olika varuslag. Principen att förorenaren betalar (PPP 14 ), som bl.a. återfinns i Miljöbalken, är också ett exempel på principen att ansvaret ligger hos den som påverkar miljön. Enligt regeringens proposition Svenska miljömål - delmål och åtgärdsstrategier 15 innebär sektorsansvaret att myndigheter, företag och andra organisationer inom olika samhällssektorer tar ansvar för miljöfrågor inom sina verksamhetsområden Myndigheternas ansvar för miljö Myndigheternas ansvar är en del av frågan om sektorsansvar på miljöområdet. Förutom det ovan beskrivna allmänna ansvaret är det också fastslaget i Verksförordningen att myndighetschefen ska beakta de krav som ställs på myndigheten när det gäller ekologiskt hållbar utveckling. Vidare har regeringen för vissa politikområden som är av särskilt stor betydelse för miljön, under 90-talet redovisat sin syn på miljöansvar inom respektive område. Detta har skett i samband med förslag till riksdagen om riktlinjer för skogspolitiken, energipolitiken, transportpolitiken, fiske och jordbruk samt kulturmiljön och kulturarvsområdet 16. En förstärkning av sektorsansvaret för vissa sektorer genomfördes 1998, då regeringen gav 24 myndigheter ett särskilt sektorsansvar för ekologiskt hållbar utveckling. De 24 myndigheter som utsågs var Arbetarskyddsstyrelsen (numer Arbetsmiljöverket) Arbetsmarknadsstyrelsen (Ams) Banverket 12 Begreppet sektorsansvar används i många betydelser när man diskuterar myndigheters ansvar och arbete. Ibland beskriver man en myndighets ansvar för ett samhällsområde som ett sektorsansvar, t.ex. säger man att Sjöfartsverket har ett sektorsansvar för sjöfarten och att Vägverket har ett sektorsansvar för vägransportsystemet. I andra fall talar man om att myndigheter har ett sektorsansvar för en speciell fråga och då menar man, enkelt beskrivet, att myndigheten ska se till att man tar hänsyn till denna fråga inom den sektor som myndigheten verkar - detta kan t.ex. gälla miljö- eller handikappfrågor. Begreppen sektorsansvar eller sektorsmyndighet används i många lydelser och en tydlighet i vilken betydelse man avser är alltid viktig. 13 Regeringen, 1987/88, prop. 1987/88:145. Riksdagen, 1987/88, Jordbruksutskottets betänkande 1987/88:23. Riksdagen, 1987/88, Riksdagsskrivelse 1987/88: Polluter Pays Principle 15 Regeringen, 2000/01, prop. 2000/01:130. (Med miljömålspropositionen avses i texten fortsättningsvis denna proposition.) 16 Regeringen, 1992/93, prop. 1992/93:226. Regeringen, 1996/97, prop. 1996/97: 84. Regeringen, 1997/98, prop. 1997/98:56. Regeringen, 1997/98, prop. 1997/98:2. Regeringen, 1997/98, prop. 1997/98:158. Regeringen, 1998/99, prop. 1998/99:

18 Boverket Fiskeriverket Försvarsmakten Kemikalieinspektionen (KemI) Kommerskollegium Konsumentverket Luftfartsverket Närings- och teknikutvecklingsverket (numer Verket för näringslivsutveckling) (NUTEK) Riksantikvarieämbetet (RAÄ) Riksförsäkringsverket (RFV) Sjöfartsverket Skogsvårdsorganisationen Socialstyrelsen Statens energimyndighet Statens jordbruksverk Statens naturvårdsverk Statens räddningsverk Statens skolverk (ansvaret senare överfört till Myndigheten för skolutveckling) Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (SIDA) Sveriges geologiska undersökning (SGU) Vägverket Vad det särskilda sektorsansvaret innebär skiljer sig åt i de olika besluten 17 från Enligt regeringens proposition Svenska miljömål delmål och åtgärdsstrategier från 2001 innebär det att myndigheten har ett ansvar för att driva arbetet för en ekologiskt hållbar utveckling framåt i sin sektor. Ansvaret innefattar att: identifiera sektorsmyndighetens roll och hur sektorns verksamheter påverkar utvecklingen mot ekologisk hållbarhet ta fram underlag i form av tänkbara sektorsmål och åtgärder samt beskriva dessa åtgärders samhällsekonomiska konsekvenser verka för att åtgärder genomförs fortlöpande följa utvecklingen inom ansvarsområdet samarbeta med och informera om arbetet till andra som är verksamma inom sektorn. I miljömålspropositionen från 2001 skriver regeringen även att Det särskilda sektorsansvaret innebär att myndigheten har ett ansvar för att driva arbetet för en ekologiskt hållbar utveckling framåt i sin sektor. Miljökvalitetsmålen anger inriktningen för arbetet inom sektorn. I de fall sektorsmål utformas skall alltså miljökvalitetsmålen med tillhörande delmål och strategier vara en utgångspunkt. Införandet av miljöledningssystem hos myndigheterna innebär också en integrering av miljöhänsyn i myndigheternas verksamheter och ett verktyg för att systematiskt styra miljöarbetet. 17 Regeringen, 1998, beslut Fo98/1533/CIV. Regeringen, 1998, beslut Fo98/1532/MIL. Regeringen, 1998, beslut M98/2998/8. Se besluten i bilaga 1. 17

19 Det är helt klart att regeringen i propositionen uttrycker att det finns kopplingar mellan miljömålsarbetet, miljöledningsarbetet och sektorsansvar och att detta bör utvecklas på flera punkter. Följande är några exempel från propositionen: Utvecklingen av sektorsansvaret för miljön, införandet av miljöledning och arbetet med att nå miljökvalitetsmålen är sammankopplade och kompletterar varandra. Genom sektorsansvaret fördelas ansvaret för att uppnå miljökvalitetsmålen inom samhällets alla sektorer. Det ansvar som regeringen nu avser lägga på vissa myndigheter, som därigenom får miljömålsansvar eller ansvar för övergripande miljömålsfrågor, fråntar dock inte andra myndigheter deras ansvar för miljöarbetet, t.ex. inom ramen för det särskilda sektorsansvaret. Att öka samspelet mellan utvecklingen av miljömål, miljöledningssystem och sektorsansvar är väsentligt för att få en god struktur, systematik och effektivitet i det samlade miljöarbetet och arbetet för ekologisk hållbarhet. Uppföljning och utvärdering av myndigheternas arbete med sektorsansvar bör integreras på lämpligt sätt med den centrala uppföljningen och utvärderingen av miljömålsarbetet. 1.2 Naturvårdsverkets arbete och uppdragen Naturvårdsverkets arbete med sektorsansvar Naturvårdsverket har i sin instruktion inskrivet att verket särskilt ska bevaka att miljöaspekterna blir en integrerad del inom alla sektorer. På verket bedrivs också ett aktivt arbete på många fronter för att så ska ske. Ett exempel är MaTsarbetet 19 inom transport sektorn där verket deltog aktivt. Verket har också utsett särskilda kontaktpersoner för flera av myndigheterna, vilket kan vara ett sätt att vara extra tillgänglig för att bistå i samarbeten och i integrationsarbetet. Under hösten 2002 startade Naturvårdsverket också ett särskilt projekt inriktat på det särskilda sektorsansvaret för ekologisk hållbarhet. Projektet hade följande syften: Att bidra till att det arbete med sektorsintegrering av ekologisk hållbarhet som 24 myndigheter har fått ett särskilt ansvar för blir effektivare och tydligare. Att klargöra och utveckla Naturvårdverkets roll i relation till de övriga 23 myndigheternas arbete med sektorsintegrering av ekologisk 18 SFS 2001:1096, Förordning med instruktion för Naturvårdsverket. 19 Ett miljöanpassat transportsystem (MaTs) - ett samarbetsprojekt mellan myndigheter och branschorganisationer. 18

20 hållbar utveckling så att ett väl fungerande arbete kring detta kan byggas upp och bedrivas. Inom ramen för projektet genomfördes ett antal aktiviteter. En gick ut på att klargöra hur Naturvårdsverket har tolkat det egna sektorsansvaret och tolkat sin roll i förhållande till de 23 övriga myndigheterna med särskilt sektorsansvar för ekologisk hållbarhet. Naturvårdsverkets roll tolkades då på följande sätt: 20 Naturvårdsverket ska vara pådrivande, samlande, samordnande och vägledande gentemot myndigheterna med ett särskilt ansvar för miljön och/eller ett särskilt ansvar för ekologiskt hållbar utveckling. Naturvårdsverket ska i vissa fall också ha en stödjande roll. Vid behov ska Naturvårdsverket dessutom följa upp/utvärdera arbetet med det särskilda sektorsansvaret. Naturvårdsverkets roll kommer att variera mellan de olika myndigheterna beroende på de ansvar och uppgifter som ålagts respektive myndighet samt de avtal som finns mellan Naturvårdsverket och dessa myndigheter. För de övriga 23 myndigheterna med ett särskilt sektorsansvar för ekologiskt hållbar utveckling anordnade Naturvårdsverket bl.a. ett seminarium i januari 2003 för att diskutera det särskilda sektoransvaret, utbyta erfarenheter och diskutera ett antal kärnfrågor. En dokumentation från seminariet kompletterat med bakgrund och reflexioner presenterades som en rapport, Myndigheternas sektorsansvar för ekologiskt hållbar utveckling Uppdragen 2003 I regleringsbrevet för 2003 fick Naturvårdsverket ett uppdrag gällande det särskilda sektorsansvaret. Det regeringsuppdrag som Naturvårdsverket har haft, och som redovisas i och med denna rapport är att stödja myndigheternas arbete med särskilt sektorsansvar för ekologisk hållbarhet. Naturvårdsverket ska också sammanställa och analysera myndigheternas redovisningar och lyfta fram förslag till vidareutveckling och eventuella behov av förtydligande av sektorsansvaret. Naturvårdsverkets stödjande roll Den första delen av uppdraget handlar om Naturvårdsverkets stödjande roll. Naturvårdsverket bedriver som tidigare nämnts ett mer långsiktigt stödjande arbete gentemot många av de myndigheter som har ett särskilt sektorsansvar för ekologisk hållbarhet bl.a. i och med de kontaktpersoner som verket har för många myndigheter. Under år 2003 anordnade Naturvårdsverket ett första seminarium för att diskutera det särskilda sektorsansvaret med de andra myndigheterna som fått uppdraget. I arbetet med, det i denna rapport redovisade, uppdraget har Naturvårdsverket varit stödjande gentemot de andra myndigheterna genom att skicka ut en, utifrån uppdraget formulerad, frågemall för att strukturera arbetet med redovisningarna. Naturvårdsverket anordnade ett nytt seminarium i oktober när myndigheterna hade lämnat in sina redovisningar för att kommunicera hur dessa tagits emot. Efter att 20 Naturvårdsverket, 2002, PM med Dnr Hs. 21 Naturvårdsverket, 2003, rapport

21 detta uppdrag har redovisats till regeringen avser Naturvårdsveket att anordna ännu ett seminarium med myndigheterna för att diskutera verkets rapportering av regeringsuppdraget. Vi 22 avser även att framöver vid lämpliga tillfällen ordna seminarier, stödja och vara sammanhållande för den grupp myndigheter som har fått ett särskilt sektorsansvar för ekologisk hållbarhet. Den del av uppdraget som handlar om en stödjande roll behandlas inte vidare i denna rapportering av uppdraget. Analys samt förslag till vidareutveckling och förtydligande Fokus i vår redovisning ligger istället på analys av myndigheternas redovisningar samt förslag till vidareutveckling och behov av förtydligande av sektorsansvaret. De redovisningar från myndigheterna med ett särskilt ansvar som omnämns i uppdragstexten till Naturvårdsverket har gjorts på uppdrag av regeringen under av de 24 myndigheterna har av regeringen uppdragits att lämna en redovisning. Uppdragen varierar mellan olika myndigheter beträffande vad som ska ingå i redovisningen. Den mest omfattande versionen av uppdraget visas nedan. (Variationer på detta förekommer också, där myndigheter kan ha fått formuleringar som påminner om endast del 1 eller del 2.) Del 1 Myndigheten xx skall redovisa arbetet med det särskilda sektorsansvaret för ekologiskt hållbar utveckling. Redovisningen skall innehålla sektorns huvudsakliga miljöpåverkan i förhållande till de nationella miljökvalitetsmålen, hur myndigheten arbetar för att minska sektorns miljöpåverkan, eventuella problem samt ge förslag till vidare utveckling och eventuella behov av förtydligande av sektorsansvaret. Del 2 Myndigheten skall även redovisa hur arbete med sektorsansvaret för miljön, arbetet med de nationella miljökvalitetsmålen och miljöledningssystem integreras samt föreslå eventuell förbättring av integrering. Integreringen skall bl. a. gälla aktiviteter såsom utvecklande av mål och handlingsplaner, samarbete med andra aktörer, information samt redovisning, uppföljning och revidering. Uppdraget skall redovisas till Naturvårdsverket senast den 1 september En sammanställning av myndigheternas redovisningar finns i bilaga 3. Nedan kommenteras redovisningarna. Naturvårdsverkets förslag bygger till stor del på myndigheternas synpunkter och information om arbetet. 1.3 Myndigheternas arbete och erfarenheter Vid två tillfällen har merparten av myndigheterna med särskilt sektorsansvar för ekologiskt hållbar utveckling samtidigt haft ett uppdrag att redovisa sitt arbete. Första gången var 1999, då myndigheterna gjorde en lägesredovisning. Många av de slutsatser som kunde dras av dessa redovisningar upprepar sig i den redovisning som gjorts under Där framgick bl.a. att majoriteten av myndigheterna tyckte att rollen som ansvarig för att driva arbetet med ekologiskt hållbar utveckling inom 22 Med vi avses i denna rapport Naturvårdsverket 23 Kommerskollegium, SIDA och Naturvårdsverket har inte haft ett sådant uppdrag. Kommerskollegium har ändå lämnat en redovisning. Däremot har inte Sjöfartsverket gjort det. 20

22 sin sektor var meningsfull, medan ett färre antal fann rollen mindre naturlig. Det kunde också konstateras att myndigheterna hade olika förutsättningar och arbetssätt. De flesta hade samordnat arbetet med miljömål, miljöledningssystem, särskilt sektorsansvar och övrigt miljörelaterat arbete. Under 2003 har myndigheterna åter haft i uppdrag att lämna en redovisning (se även avsnitt 1.2.2). Den redovisning som myndigheterna har gjort finns sammanställd i bilaga 3. Omfattningen på rapporterna varierar mycket, från två till 36 sidor. Myndigheterna rapporterar både sitt arbete och åsikter om utvecklingen av det särskilda sektorsansvaret. Myndigheternas önskningar om hur uppdraget bör förändras skiljer sig stort sinsemellan och ger inte något givet svar på frågan om hur ansvaret ska vidareutvecklas och förtydligas. Det förekommer vitt skilda åsikter, alltifrån att de anser uppdraget vara mycket viktigt och avgörande för att genomföra miljöarbetet till önskemål om att avskaffa det särskilda sektorsansvaret. Något som vi åter igen kan konstatera, och som kan vara en förklaring till de så olika åsikterna från myndigheterna, är att de skiljer sig mycket åt när det gäller såväl förutsättningar som sätt att arbeta. Myndigheterna har t.ex. olika mandat och de har hunnit olika långt i miljöarbetet. I avsnitt beskrivs detta ytterligare och några försök att gruppera myndigheterna görs Redovisningarnas tyngdpunkt; tydlighet och samordning Av de svårigheter som sektorsarbetet medför är de mest frekventa problemen målkonflikter samt resurs- och organisationsproblem. Problemkategorin organisationsproblem kan tillsammans med problemen med begrepp och definitioner samt avgränsningar grupperas till en kategori som i huvudsak rör tydlighet i uppdraget. Sådana problem rapporteras tydligt från 12 av 21 myndigheter. Detta intryck av att uppdraget behöver förtydligas förstärks av de förslag till vidareutveckling av uppdraget som lämnats av flera myndigheter. Frågorna om tydlighet kan delas in i följande tre områden: Myndighetens ansvar. Flera myndigheter anger att formuleringen av rollen är otydlig. De efterlyser att regeringen gör tydligt vilka ansvarsområden som gäller och vilka förväntningar den har. På frågan om hur det särskilda sektorsansvaret bör förändras svarar åtta myndigheter att uppdraget måste bli tydligare. Sektorsbegreppet. Många tycker att det är oklart vad som avses med en sektor eller att det uppstår problem när de ska dra gränser mot andra sektorer. Kopplingen mellan det särskilda sektorsansvaret, arbetet med miljökvalitetsmålen och miljöledningssystemet. Flera anser att kopplingen mellan de tre uppdragen behöver förtydligas, bl.a. vad gäller ansvarsfördelningen. En viktig del av myndigheternas redovisning är just hur de förhåller sig till samordning mellan det särskilda sektorsansvaret, miljökvalitetsmålen och miljöledning. Detta var en fråga som flera myndigheter haft i uppdrag att kommentera. I 21

23 stort sett alla myndigheter, med något undantag, beskriver att de på något sätt samordnar två eller alla tre uppdragen. Flera myndigheter hänvisar till eller använder sig av den modell som redovisas i miljömålspropositionen 2001 när de beskriver förhållandet mellan de tre. Där definieras de som ansvar, inriktning och verktyg. Flera myndigheter anger att de betraktar miljöledningssystemet som ett verktyg för miljökvalitetsmålen och/eller det särskilda sektorsansvaret. Vid samordning av miljöledningssystemet och sektorsansvaret uppger myndigheterna att de har integrerat sektorsansvaret med de indirekta miljöaspekterna. Vid samordning med miljökvalitetsmål anser de att arbetet för att nå målen helt eller i vissa delar överensstämmer med arbetet att integrera miljö i sektorn. De arbetsområden där myndigheterna uppger att de samordnar täcker i stort sett hela arbetsfältet: organisation, mål, planer, genomförande och uppföljning och redovisning. Hur myndigheterna ser på sambandet mellan de tre uppdragen handlar ofta om konkreta frågor, t.ex. hur de organisatoriskt ska strukturera arbetet eller hur de kan samordna sin rapportering. Myndigheterna redovisar dock även mer övergripande funderingar, t.ex. om de olika uppdragen fyller någon funktion. Om detta råder delade åsikter. Nära hälften anger att de anser att de tre uppdragen bör samordnas tydligare till form och innehåll. Ett önskemål är att miljöledning och sektorsansvar bör integreras till ett uppdrag, ett annat att sektorsansvar och miljöledning bör ha en formaliserad koppling till miljökvalitetsmålen. Svårigheten för myndigheterna att samordna de olika uppdragen är att det är otydligt vad de förväntas genomföra inom uppdragen och gränsdragning till andra sektorer. Att det saknas direktiv för hur och när det särskilda sektorsansvaret ska rapporteras och följas upp ger också en osäkerhet i hur samordning bäst kan ske Skillnader och likheter Som nämndes ovan finns det stora skillnader mellan myndigheterna, både i myndigheternas karaktär och hur de arbetar. Nedan görs ett försök att gruppera myndigheterna utifrån olika aspekter, för att sedan undersöka om det går att hitta likheter inom dessa grupper. En aspekt är sektorns tydlighet. Grovt kan myndigheterna delas in i två grupper där den ena gruppen samlar myndigheter med relativt tydliga sektorer som t.ex. Jordbruksverket och de olika trafikverken. Den andra gruppen samlar myndigheter med mindre tydliga sektorer att arbeta mot, som t.ex. Kommerskollegium, Energimyndigheten och Arbetsmiljöverket. Vid en jämförelse av de mest uppenbara fallen i varje kategori kan vi se att i gruppen med mindre tydliga sektorer rapporteras en större andel begrepps-, avgränsnings-, och kompetensproblem än genomsnittet för hela gruppen medan det omvända förhållandet gäller för myndigheter med tydligare sektorer. Gruppen med tydliga sektorer, å andra sidan, rapporterar en större andel resursproblem och målkonflikter än genomsnittet. Vad avser verktygen kan vi notera att gruppen med tydliga sektorer i påtagligt högre utsträckning rapporterar att de har tillgång till och använder hårdare juridiska styrmedel och myndighetsutövning av olika slag i sitt arbete med det särskilda sektorsansvaret jämfört med gruppen med mindre tydliga sektorer. 22