Kostnadseffektiv upphandling av städtjänster med kombinatorisk anbudsgivning: En studie av tre genomförda upphandlingar

Kostnadseffektiv upphandling av städtjänster med kombinatorisk anbudsgivning: En studie av tre genomförda upphandlingar Anders Lunander Trade Extensions AB, Uppsala Augusti 2008 Innehåll Promemorian beskriver utformning av anbudsgivning, utvärdering och observerat budgivningsbeteende i tre offentliga upphandlingar av städtjänster. Det gemensamma för dessa upphandlingar är att varje upphandling har varit uppdelad i flera separata objekt och att anbudsgivarna har haft möjlighet att lämna s.k. kombinatoriska anbud. Studien ger exempel på olika sätt att formulera kombinatoriska anbud och hur man i en sådan miljö kan utvärdera anbud efter både pris och kvalitet. Vidare påvisas olika sätt att utforma anbudsgivningen i syfte att stimulera konkurrens från små och medelstora leverantörer. Promemorian tar även upp frågan i vilken utsträckning anbudsgivarnas avgivna rabatter i kombinationsbuden är att se som verkliga rabatter och inte som fiktiva rabatter. Analysen ger stöd för att kombinationsanbud har en stor potential att kunna sänka upphandlarens kostnad jämfört med en upphandling utan kombinatoriska betingade anbud, framförallt om det kan antas att leverantörerna har större eller mindre skalfördelar i sin produktion. Anders Lunander, Trade Extensions AB, Kungsängsgatan 17-19, 753 22 Uppsala. anders.lunander@tradeext.com 1

1. Introduktion I en upphandling som omfattar flera delar kan det vara en fördel för upphandlaren att ge anbudsgivarna möjlighet att få lämna så kallade kombinatoriska anbud. Om en anbudsgivares kostnad för att leverera en eller flera delar i upphandlingen är beroende av hur många delar eller hur stor volym anbudsgivaren vinner i upphandlingen, så kan hon med hjälp av ett eller flera kombinatoriska anbud uttrycka detta. Genom att anbudsgivaren kan betinga sina anbud kan hon lämna mer konkurrenskraftiga anbud, dvs. anbud med lägre priser, än i en situation där hon endast får lämna enkla anbud på delarna. Detta driver potentiellt ner priserna i anbudsgivningen, vilket gynnar den upphandlande enheten. Kombinatoriska anbud kan uttryckas på många sätt i en upphandling och metoden har framgångsrikt använts i en rad olika upphandlingar i Sverige, både inom privat sektor och inom offentlig sektor. För en beskrivning av metoden se Lunander (2001), för dokumentation av design och utfall från några kombinatoriska upphandlingar se t.ex. Lunander (2001), Karlsson och Lunander (2002, 2003) och Anger (2006). 1 I den här promemorian beskrivs design och utfall från tre olika genomförda offentliga upphandlingar av städtjänster, där den upphandlande enheten gav anbudsgivare möjlighet att, vid sidan av ordinarie enkla separata anbud på olika delar, också lämna kombinatoriska anbud. De tre upphandlingarna av städtjänster skiljer sig åt på olika sätt men har också några gemensamma egenskaper. Syfte med promemorian är att med hjälp av några genomförda upphandlingar illustrera olika sätt att utforma kombinatorisk anbudsgivning på och hur detta potentiellt påverkar anbudsgivarnas budgivningsbeteende. I promemorian diskuteras även frågan i vilken utsträckning som anbudsgivarnas kombinationsbud på olika paket av delar uttrycker verkliga rabatter och inte fiktiva rabatter. Promemorian är disponerad på följande sätt: i avsnitten 2-4 beskrivs de tre upphandlingarna av städtjänster. Beskrivningen tar upp upphandlingarnas design av budgivning och utvärdering. Vidare redogörs för den observerade budgivningen i upphandlingarna. I avsnitt 5 ges en kort diskussion om de strategiska problem som anbudsgivaren ställs inför då hon kan lämna kombinatoriska anbud i en upphandling, och vilken effekt detta får på tolkningen av hennes anbud. 2. Upphandling 1 - Tornberget I slutet av 2006 genomförde Tornbergets Fastighetsförvaltning en upphandling av städtjänster av skollokaler och barnomsorgslokaler. 2 Upphandlingen omfattade totalt ca 105 000 m 2 fördelade på nio städområden. Avtalsperioden var två år, med möjlighet till två års förlängning. Sex av städområden var relativt lika termer av städvolym medan tre områden var betydligt mindre. Tabell 1. Fördelning av städyta- Tornberget Städområde kvm Städområde kvm 1 15 900 6 7 600 2 9 400 7 15 200 3 8 400 8 17 500 4 15 600 9 2 500 5 13 200 1 För en mer teoretisk analys av kombinatorisk budgivning, se Cramton m fl. (2006) 2 Tornbergets Fastighetsförvaltning är ett helägt kommunalt fastighetsbolag i Haninge kommun. 2

2.1 Design av anbudsgivning och utvärdering Vid sidan av att lämna enkla anbud på de olika områdena, gavs anbudsgivarna möjlighet till att lämna två typer av kombinatoriska anbud. Den ena typen av kombinatoriskt anbud var paketbud, dvs. betingade anbud på valfritt antal städområden. Ett kombinationsbud bestod av priser på två eller flera städområden som gällde under förutsättning att anbudsgivaren tilldelades samtliga områden som var inkluderade i kombinationsbudet. En anbudsgivare kunde lämna valfritt antal kombinationsbud med valfritt antal städområden i varje kombinationsbud. En regel var dock att anbudsgivare måste lämna ett enkelbud på städområden som ingick i ett eller flera kombinationsbud. Den andra typen av kombinatoriska anbud var anbud som angav begränsad kapacitet. En anbudsgivare som önskade bjuda på en större volym (fler städområden) än denne hade kapacitet att fullgöra, kunde i sitt anbud ange hur många kvm maximalt denne var villig att teckna kontrakt på, om det vid utvärderingen skulle visa sig att anbudsgivaren tilldelats en volym som denne inte hade kapacitet att fullgöra. Denna typ av kombinatoriskt anbud ökar framförallt den potentiella konkurrensen från små och medelstora leverantörer. Anbuden lämnades elektroniskt och manuellt på en anbudsgivningsblankett i Excel som medföljde som bilaga till förfrågningsunderlaget (se figur 1). Blanketten gav utrymme för 50 kombinationsbud, men en anbudsgivare som önskade lämna fler än 50 kombinationsbud kunde rekvirera ytterligare blanketter från upphandlaren. Figur 1. Utdrag av anbudsgivningsblankett Tornberget Utvärderingen skedde efter principen ekonomiskt mest fördelaktiga anbud, dvs. förutom pris så jämfördes anbuden även efter kvalitativa kriterier. Utvärderingsmodellen byggde på prissättning av kvalitet, där ett anbudspris fick ett absolut påslag i kronor per kvm beroende på hur mycket företagets redovisade kvalitet bedömdes avvika från det av upphandlaren bedömd maximal kvalitet (referenskvalitet). 3

Tabell 2. Viktning av kvalitativa kriterier Kvalitetskriterium Vikt Poäng Viktad poäng Kvalitetssäkring och organisation 0,4 1-5 0,4-2 Miljösäkring 0,2 1-5 0,2-1 Referenser 0,4 1-5 0,4-2 Påslaget per kvm beräknades enligt formeln Påslag (kr/kvm) = 6 kronor (5 bedömd viktad kvalitetspoäng ). En anbudsgivare kunde få minst en (1) viktad kvalitetspoäng, dvs. påslaget per kvm varierade linjärt i antalet poäng mellan 0 kronor för maximal poäng och 24 kronor/kvm för minsta poäng. Samtliga inlämnade priser, i såväl enkla anbud som i kombinationsbud, justerades av upphandlaren med hänsyn till bedömd kvalitet av varje anbudsgivare. Efter denna justering av anbuden, räknades den kombination av justerade anbud fram som minimerade den totala justerade anbudssumman för samtliga städområden. De anbudsgivare som lämnat det eller de anbud som ingick i uppsättningen av vinnande anbud tilldelades motsvarande kontrakt och erhöll sitt (ojusterade) anbudspris som ersättning. 2.2 Observerad anbudsgivning 2.2.1 Enkelbud och justering för variation i kvalitet Fjorton anbudsgivare lämnade anbud i upphandlingen. De flesta av anbudsgivarna lämnade enkla anbud på samtliga områden. Spridningen mellan högsta och lägsta enkelbud på de olika städområdena var relativt stor. I genomsnitt låg det högsta enkelpriset 187% över det lägsta enkelpriset. 3 Betraktar vi det genomsnittliga priset per kvm som anbudsgivarna lämnat genom enkelbuden ser vi att det erbjudna genomsnittspriset per kvm tycks sjunka ju större volym (fler kvm) som städområdet har. Figur 2. Lämnat pris per kvm för olika städområden Bud (kr)/kvm 350 300 250 200 150 100 50 0 0 5 000 10 000 15 000 20 000 kvm Det genomsnittliga lämnade priset per kvm för det största städområdet (ca 17 500 kvm) var 106 kr/kvm medan motsvarande pris för det näst minsta området (ca 7 600 kvm) var 143 3 Högsta differens respektive minsta differens uppgick till 246% och 143%. 4

kr/kvm. Bilden av enkelbuden antyder att anbudsgivarna har vissa skalfördelar i sin produktion. Fasta kostnader (administration, viss maskinell utrustning mm) kan fördelas ut på ett större antal kvm vilket sänker genomsnittskostnaden för företaget. 4 Påslaget på anbudsgivarnas lämnade priser för att justera för olikheter i kvalitet uppvisade viss variation. Den redovisade kvaliteten från tre anbudsgivarna värderades till mindre än tre viktade poäng och dessa fick därför ett påslag på över tolv kronor/kvm. Övriga anbudsgivare tilldelades höga kvalitetspoäng och erhöll låga påslag. En anbudsgivare bedömdes ha maximal kvalitet och straffades därför inte med något påslag. Figur 4 illustrerar fördelningen av påslagen mellan anbudsgivarna. Figur 3. Påslag kr/kvm för avvikelser mot referenskvalitet Påslag kr/kvm 16,00 14,00 12,00 10,00 8,00 6,00 4,00 2,00 0,00 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 Anbudsgivare 2.2.2 Kombinatoriska anbud Antalet lämnade kombinationsbud (anbud på paket av städområden) per anbudsgivare uppvisar relativt stor variation. Totalt lämnades 54 kombinationsbud in, varav en anbudsgivare stod för 35 av dessa anbud. Figur 4. Lämnat kombinationspris per kvm Bud (kr)/kvm 160 140 120 100 80 60 40 20 0 0 20 000 40 000 60 000 80 000 100 000 120 000 kvm 4 Resonemanget om skalfördelar bygger på antagandet att kostnaden per kvm är närmast identisk i de olika områdena. Vi kan dock inte utesluta att det finns områdesspecifika kostnader vilket också skulle kunna förklara varför vissa områden får lägre anbud än andra. 5

Kombinationsrabatten för de kombinationsbud som omfattade minst åtta av upphandlingens nio delar varierade mellan 2 % och 9 %. Det finns dock inget mönster i kombinationsbuden som antyder att anbudsgivarna skulle lämna allt lägre pris per kvm ju fler kvm som ingick i kombinationen. Figur 4 visar samtliga kombinationsbud där vi dividerat det enskilda kombinationsbudet med antalet kvm som budet omfattar. Figuren antyder att priset per kvm inte tycks falla ju större volym som kombinationsbudet omfattar. Här kan noteras att enkelbuden från de tre företag, som tillsammans lämnade in 49 av de totalt 54 kombinationsbuden, i genomsnitt var 36 %, 23 % respektive 19 % högre än motsvarande bästa enkelbud från de företag som ej lämnade kombinationsbud. Kombinationsrabatterna var med andra ord alldeles för låga för att kunna konkurrera med de starka enkelbuden. Vid utvärderingen visade det sig att samtliga städområden vanns med enkelbud. Ingen anbudsgivare valde möjligheten att i anbudet uttrycka begränsad kapacitet. Det vinnande anbudet per område illustreras i tabell 3 (pris/kvm). Kolumnen längst till höger i tabellen visar vilket påslag (kr/kvm) som den vinnande anbudsgivaren fick på samtliga sina anbud. Tabell 3. Vinnande anbudspriser per kvm -Tornberget Städområde kvm Vinnande bud (kr/kvm) Påslag (kr/kvm) 1 15 900 99 0 2 9 400 113 3,50 3 8 400 132 0 4 15 600 89 3,50 5 13 200 72 3,50 6 7 600 109 0 7 15 200 98 0 8 17 500 74 0 9 2 500 124 5,60 6

3. Upphandling 2 Västerås stad Västerås stad upphandlade i november 2005 städning av både skollokaler, barnomsorg, kontor och trappor. Upphandlingen omfattade ca 420 000 kvm vilka fördelades på sju städområden. Avtalsperioden var fyra år, med möjlighet till ett års förlängning. Tabell 4. Fördelning av städyta - Västerås Städområde kvm 1 57 637 2 56 940 3 79 334 4 34 673 5 55 875 6 78 639 7 55 875 3.1 Design av anbudsgivning och utvärdering I likhet med Tornbergets upphandling av städtjänster så gavs anbudsgivare möjlighet att, vid sidan av enkelbud på valfritt antal enskilda städområden, också få lämna dels anbud på paket av städområden, dels anbud som uttryckte begränsad kapacitet. De senare anbuden fick dock inte uttryckas som antal kvm som maximalt kunde skrivas kontrakt på, utan den begränsade kapaciteten uttrycktes som maximal kontraktssumma som kunde skrivas kontrakt på. I upphandlingen valde upphandlaren att lägga en restriktion på hur många städområden en anbudsgivare maximalt fick inkludera i ett kombinationsbud. Antalet var tre områden. En anbudsgivare var dock fri att välja vilka städområden som skulle ingå i en tre-kombination (eller två-kombination) och hur många tre- eller två kombinationer som hon ville lämna anbud på. I syfte att kunna kontraktera minst tre leverantörer efter avslutad upphandling, valde upphandlaren att lägga en restriktion på utvärderingen. Ingen anbudsgivare skulle kunna bli kontrakterad för mer än tre städområden. Vid utvärderingen minimerades sålunda den totala anbudssumman för hela upphandlingen under villkoret att minst tre anbudsgivare tilldelades åtminstone var sitt städområde. I upphandlingsföreskrifterna angav upphandlaren följande: Tilldelning enligt fördelningsnyckel Beställaren vill i sin upphandling medverka till god leverantörsmarknad och kommer därför att tilldela områden med följande begränsningar: En leverantör kan maximalt få tilldelning på tre områden. En leverantör kan maximalt få tilldelning som uppgår till ett belopp som motsvarar den verifierade omsättning som uppges i bilaga B punkt B2 för år 2004. Med leverantör avses i detta sammanhang företag som ingår i samma koncern. Dessa begräsningar kan leda till att anbudsgivare har det lägsta anbudet på flera områden än vad fördelningsnyckeln tillåter. Om så är fallet har beställaren frihet att välja vilken/vilka av dessa han tilldelar honom för att erhålla den kombination av samtliga anbud som totalt sett är förmånligast för beställaren. (Upphandlingsföreskrifter lokalvård 2006, Västerås Stad, 3.53) Anbuden lämnades elektroniskt på en anbudsblankett i Excel eller för hand på motsvarande blankett. I likhet med Tornbergets upphandling tillämpades regeln att anbudsgivaren var tvungen att också lämna ett enkelbud på de städområden som hon valde att inkludera i ett eller flera kombinationsbud. Utvärderingen skedde efter principen om lägsta pris. 7

Figur 5. Utdrag av anbudsgivningsblankett Västerås 3.2 Observerad anbudsgivning 3.2.1 Enkelbud Upphandlaren utvärderade anbud från sex anbudsgivare. Fyra av dem lämnade enkla anbud på samtliga sju städområden, medan två av anbudsgivarna begränsade sina anbud till tre respektive fyra områden. Spridningen mellan lägsta och högsta enkelbud för var och ett av städområdena var även i denna upphandling relativt stor. I genomsnitt var det högsta enkelbudet 100 % högre än det lägsta enkelbudet. Även vad gäller effekten av städområdenas storlek på anbudspriserna finns en likhet med Tornbergets upphandling. Vi kan av anbudsdata inte förkasta hypotesen att ju större volym ett område har i termer av antalet kvm, desto lägre pris per kvm lämnar anbudsgivarna. 5 Figur 6. Lämnat pris per kvm för olika städområden - Västerås 300 250 Bud (kr)/kvm 200 150 100 50 0 0 20 000 40 000 60 000 80 000 100 000 kvm 5 Det skal noteras att vi i likhet med analysen av enkelbuden från Tornbergets upphandling 1 inte kan utesluta att det existerar områdesspecifika kostnader som också förklarar variationen i priser. En anpassning av en linjär funktion genom punktsvärmen, med s.k minsta kvadratmetod (OLS), där vi dock exkluderat två extremobservationer (kvm-pris högre än 200 kr), ger stöd för antagandet av ett negativt samband mellan antal kvm och pris per kvm. 8

3.2.2 Kombinationsbud Antalet lämnade kombinationsbud på paket om två eller tre städområden var 103. Kombinationsrabatterna uppgick till 2 %-6 %. Till skillnad från Tornbergets upphandling så antyder kombinationsanbuden att anbudsgivarna har avtagande genomsnittskostnader i antalet kvm. Figur 7 visar att det finns ett negativt samband mellan lämnat pris per kvm och storleken på området. Genom möjligheten att med ett kombinationsbud erhålla ett större antal kvm i händelse av vinst, så erbjuder anbudsgivarna upphandlaren ett allt lägre pris. 6 Figur 7. Lämnat kombinationspris per kvm 120 100 Bud (kr)/kvm 80 60 40 20 0 0 50 000 100 000 150 000 200 000 250 000 kvm Ingen av anbudsgivarna lämnade någon begränsning på hur mycket hon maximalt kunde åta sig att fullgöra i termer av maximal kontraktssumma. Den restriktion som upphandlaren lagt vad gäller maximalt antal städområden en leverantör fick vinna, visade sig vara bindande vid utvärderingen. Den kostnadsminimerande lösningen utan restriktion hade tilldelat en anbudsgivare sex områden och en anbudsgivare ett område. Tabell 5 visar på vilket sätt restriktionen påverkade upphandlingens totalkostnad och fördelningen av områden mellan vinnande leverantörer. En tolkning av de två översta scenarierna (av vilken den som är markerad med grå färg också realiserades) är att upphandlarens premie för att bibehålla en leverantörsmarknad om minst tre leverantörer efter kontraktstidens utgång uppgick till ca 1,4 milj kronor. Det tredje scenariot i tabell 5 illustrerar vilken effekt som kombinationsbuden potentiellt har haft för att sänka upphandlarens totala kostnad. Om vi antar att de lämnade enkelbuden återpeglar de enkelbud som skulle ha lämnats i en upphandling utan möjlighet till kombinationsbud, dvs. det kontrafaktiska tillståndet, så sänkte kombinationsbuden upphandlarens kostnad med närmare 2,4 miljoner kronor (7 %). 7 6 Genom att kombinationsbuden blandar olika städområden mer eller mindre slumpmässigt, så reduceras den påverkan som eventuella områdesspecifika kostnader kan ha på kombinationsbudet. Det blir med andra ord mer sannolikt att det avtagande genomsnittspriset per kvm kan förklaras av att antalet kvm ökar. 7 I vilken utsträckning som en anbudsgivares enkelbud påverkas av möjligheten att i samma upphandling också få lämna kombinationsbud diskuteras i avsnitt 5. 9

Tabell 5. Utvärdering av anbud Västerås Tilldelning antal områden och kontraktssumma (kr) Total kostnad (kr) Anbudsgivare A Anbudsgivare B Anbudsgivare C Kostnadsminimerande lösning utan restriktion Kostnadsminimerande lösning med restriktion 30,4 milj 31,8 milj 6 områden 26,4 milj 3 områden 12,6 milj - 1 område 4,0 milj - 3 områden 15,2 milj 1 område 4,0 milj Kostnadsminimerande lösning med restriktion - exklusive komb.bud 34,2 milj 3 områden 15,7 milj 2 områden 10,8 milj 2 områden 7,7 milj 4. Upphandling 3 Försäkringskassan Försäkringskassan i Sverige beslutade 2006 att låta genomföra en central upphandling av myndighetens samtliga lokalkontor i landet inklusive de centrala kontoren i Stockholm och Sundsvall. Kontoren delades in i olika områden där ett område kom att utgöra en del (ett separat kontrakt) i upphandlingen. Varje kontrakt bestod av i regel flera olika lokalkontor inom ett visst geografiskt område. Stockholmsområdet utgjordes dock av fem separata kontrakt. Antalet kontrakt i upphandlingen var 42 med en total städyta på ca 450 000 kvm. Figur 8 visar att den totala städytan fördelade sig relativt ojämnt mellan kontrakten. Figur 8. Fördelning av total städyta - Försäkringskassan 60 000 50 000 40 000 kvm 30 000 20 000 10 000 0 1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25 27 29 31 33 35 37 39 41 Kontrakt 4.1 Design av anbudsgivning och utvärdering 4.1.1 Kombinatoriska anbud Utformningen av den kombinatoriska anbudsgivningen i Försäkringskassans upphandling av städtjänster kom att bli något mer flexibel än upphandlingen för Tornberget resp. Västerås. Förutom möjligheten att lämna valfritt antal kombinationsbud på valfria paket av kontrakt (rena kombinationsbud), så kunde anbudsgivarna i denna upphandling lämna s.k. 10

prislistkombinationer. En prislistkombination är en lista med lämnade priser på olika kontrakt, där anbudsgivaren lägger på restriktionen att priserna endast gäller under förutsättning att denne tilldelas en minsta kontraktssumma från prislistan. Tabell 6a och 6b exemplifierar. Tabell 6a. Rena kombinationsbud Kontrakt Enkelbud Kombinationsbud 1 Kombinationsbud 2 A 110 000 105 000 B 208 000 200 000 195 000 C 175 000 D 190 000 173 000 E 240 000 230 000 220 000 G 226 000 221 000 Tabell 6a illustrerar två kombinationsbud på olika paket av kontrakt. Priserna i ett kombinationsbud gäller om anbudsgivaren tilldelas samtliga kontrakt som ingår i kombinationsbudet. I tabell 6b har vi formulerat kombinationsbuden som prislistor. I kombinationsbudet lämnar anbudsgivaren priser på valfritt antal kontrakt och anger att upphandlaren är fri att välja vilka kontrakt som helst ur prislistan under förutsättning att kontraktssumman av de valda kontrakten uppgår till ett minsta belopp som anbudsgivaren angivit. En fördel med ett kombinationsbud formulerat som en prislista med krav på minsta kontraktssumma, är att det kan inrymma väldigt många kombinationer av kontrakt vars priser tillsammans summerar sig över kravet på minsta kontraktssumma. Ju fler kontrakt som anbudsgivaren tar med i prislistan, desto fler av möjliga vinnande kombinationer av kontrakt inrymmer anbudet. Detta sätt att få lämna kombinationsbud på är särskilt lämpligt att använda när antalet kontrakt i upphandlingen är relativt stort och den producerade tjänsten/varan i kontrakten är tämligen homogen. Det viktiga för en anbudsgivare är kanske inte främst att erhålla vissa av upphandlingens kontrakt för att vilja ge lägre priser, utan det viktiga är att denne garanteras en viss volym, uttryckt som minsta kontraktssumma eller minsta volym, för att kunna ge ett mer konkurrenskraftigt anbud. Restriktionen eller betingningen i upphandlingen kunde med andra ord också ha varit att anbudsgivaren garanteras en minsta mängd kvm för att priserna i ett kombinationsbud skulle gälla. Tabell 6b. Kombinationsbud - prislistor Samtliga priser i listan gäller under förutsättning att vi tilldelas kontrakt så att summan av priserna på dessa kontrakt uppgår till minst Samtliga priser i listan gäller under förutsättning att vi tilldelas kontrakt så att summan av priserna på dessa kontrakt uppgår till minst 500 000 kronor 700 000 kronor Kontrakt Enkelbud Prislistkombination 1 Prislistkombination 2 A 110 000 105 000 100 000 B 208 000 200 000 195 000 C 175 000 160 000 155 000 D 190 000 178 000 173 000 E 240 000 230 000 220 000 G 226 000 221 000 11

I den aktuella upphandlingen så gavs anbudsgivare möjlighet att lämna båda typerna av kombinationsbud. Kravet på ett kombinationsbud, oavsett typ, var dock att anbudsgivaren var tvungen att lämna ett enkelbud på varje kontrakt som ingick i ett eller flera kombinationsbud. I syfte att öka konkurrensen från små medelstora leverantörer fanns också möjligheten för en anbudsgivare att lämna uppgift om hur stor volym (uttryckt som kvm) maximalt kunde skriva kontrakt på i händelse av att hons skulle vinna för stor volym. Figur 10 illustrerar ett utdrag av Excelblanketten på vilken anbud lämnades. 4.1.2 Prissättning av kvalitet Principen vid utvärderingen av anbuden var att det ekonomiskt mest fördelaktiga anbud skulle antas, dvs. hänsyn togs till variation i kvalitativa kriterier mellan anbudsgivarna vid utvärderingen. Utvärderingsmodellen byggde på ett absolut avdrag i kronor per kvm för bedömd nivå av tre olika kvalitativa kriterier. Beroende på hur upphandlaren bedömde anbudsgivarens kvalitativa kriterier, så kunde anbudsgivaren tilldelas ett avdrag per kvm på samtliga inlämnade priser. Bedömdes kvaliteten vara av grundnivå på samtliga kriterier utgick inget avdrag. Maximalt avdrag uppgick till 8 kronor/kvm. Tabell 7. Prissättning av kvalitativa kriterier Försäkringskassan Avdrag per kvm för olika bedömd nivå Kriterium Grundnivå God nivå Mervärdesnivå 1 0 kr 2 kr 4 kr 2 0 kr 1 kr 2 kr 3 0 kr 1 kr 2 kr I förfrågningsunderlaget angav upphandlaren vilka krav denne ställde på anbudsgivaren för att anbudsgivaren skulle erhålla olika avdrag. Till förfrågningsunderlaget bifogades en Excelfil där anbudsgivaren själv kunde simulera hur olika nivåer på bedömd kvalitet skulle komma att slå på priset för varje kontrakt. Genom att med ett kryss markera vad anbudsgivaren trodde hon skulle få för bedömd nivå, kunde hon för varje kontrakt se hur avdraget skulle komma att påverkas av olika nivåer. Figur 9. Simulering av avdrag på pris för olika nivåer av bedömd kvalitet 12

4.1.3 Internalisering i utvärdering av anbud för kostnad att hantera leverantörer Ett potentiellt problem vid en upphandling av många separata kontrakt, oberoende av om anbudsgivarna får lämna kombinatoriska anbud eller ej, kan vara att antalet vinnande leverantörer kan bli relativt stort. Om upphandlaren har en signifikant (mätbar) hanteringskostnad för att administrera en leverantör, så är det inte säkert att den fördelning av kontrakt mellan anbudsgivarna som genererar den lägsta anbudssumma också är den fördelning som är den ekonomiskt mest fördelaktiga. Om det på marginalen är så att varje (ny) anbudsgivares vinnande anbud sänker den totala anbudssumman i upphandlingen med ett mindre belopp än vad det kostar upphandlaren att administrera en ny leverantör, så är det inte effektivt att tilldela leverantören kontraktet. Annorlunda uttryckt, för att acceptera ett anbud som vinnande anbud, så skall anbudet bidra med en större marginell sänkning av upphandlingens totala anbudssumma än vad upphandlarens marginella administrationskostnad är för att hantera leverantören I Försäkringskassans upphandling tillämpades en sådan regel vid utvärderingen. Brytpunkten för att en leverantör skulle accepteras var att dennes olika anbud medförde att upphandlingens totala anbudssumma sjönk med mer än 21 000 kronor. Figur 10. Utdrag av anbudsgivningsblankett Försäkringskassan 13

4.2 Observerad anbudsgivning 4.2.1 Enkelbud Upphandlingen fick anbud från 22 anbudsgivare. Tre av dem kan sägas vara nationella i den meningen att de lämnade anbud på mer än 30 av de 42 kontrakten. Det totala antalet enkla anbud uppgick till 207, i genomsnitt nästan fem anbud per kontrakt. De fem separata kontrakten i Stockholm hade emellertid fler anbudsgivare än övriga kontrakt, drygt elva anbudsgivare per kontrakt. Differensen mellan det lägsta och det nästa lägsta anbudet på varje kontrakt var i genomsnitt 7,1 %. I likhet med de två andra upphandlingarna ovan så antyder en plott av pris per kvm mot volymen (kvm) i de olika kontrakten att anbudsgivarna erbjuder lägre priser fler kvm städområdet omfattar Figur 10. Lämnat pris per kvm för olika städområden Försäkringskassan 250 200 Bud (kr)/kvm 150 100 50 0 0 10000 20000 30000 40000 50000 60000 kvm 4.2.2 Kombinatoriska anbud Antalet rena kombinationsbud på paket av kontrakt uppgick till 70 anbud, vilket var relativt få med tanke på att både antalet anbudsgivare och antalet kontrakt var relativt stort. Två av anbudsgivarna stod för huvuddelen av kombinationsbuden, ca 25 kombinationsbud från vardera företaget. Två anbudsgivare inkom med vardera tre prislist-kombinationsbud. Figur 11. Lämnat kombinationspris per kvm Bud (kr)/kvm 140 120 100 80 60 40 20 0 0 100 000 200 000 300 000 400 000 500 000 kvm 14

Den erbjuda rabatten för en ökning av minsta acceptabla kontraktssumma för att priserna skulle gälla i listorna var dock mycket blygsam. Kombinationsbuden i figur 11 antyder att anbudsgivarna var villiga att lämna lägre priser per kvm ju större volymer de kunde garanteras. En anbudsgivare angav i anbudet maximal städyta denne hade kapacitet att skriva kontrakt på i händelse av hon skulle vinna en för stor volym. Anbudsgivarens överyta dvs. hur stor yta hon totalt lämnade bud på jämfört med vad hon angav som maximal yta, var 14%. 4.2.3. Vinnande anbud och vinnande anbudsgivare Samtliga 42 kontrakt i upphandlingen vanns av en anbudsgivare med ett enda kombinationsbud på drygt 35 miljoner kronor (78 kronor/kvm). Anbudsgivaren hade dessutom lämnat mycket konkurrenskraftiga enkelbud på de flesta av kontrakten, vilket gjort henne till vinnare av många kontrakt även utan kombinationsbudet. Den vinnande anbudsgivarens 25 kombinationsbud illustreras i figur 12. Ju större volym som anbudsgivaren kan garanteras, desto högre rabatt är denne villig att erbjuda upphandlaren. Vinnande anbud motsvarade en rabatt på 6 % jämfört med summan av anbudsgivarens lämnade enkelbud på de 42 kontrakten. Under förutsättning att anbudsgivarens enkelbud motsvarar de enkelbud hon skulle ha lämnat i motsvarande miljö utan kombinationsbud, så innebar kombinationsbudgivningen ett total besparing för upphandlaren på drygt 1,8 miljoner kronor. Figur 12. Erbjuden rabatt av vinnande anbudsgivare för olika volymer Procentuell rabatt 7 6 5 4 3 2 1 0 0 100 000 200 000 300 000 400 000 500 000 kvm Utvärderingen visade att ingen (vinnande) anbudsgivare utestängdes från att bli leverantör på grund av att dennes marginella sänkning av anbudssumman var lägre än administrationskostnaden att kontraktera anbudsgivaren. 5. Innebär kombinatorisk anbudsgivning en kostnadssänkning för upphandlaren? I beskrivningen av de tre upphandlingarna ovan och i diskussionen av utfallet från anbudsgivningen har det hävdats att den kombinatoriska anbudsgivningen, åtminstone i två av upphandlingarna, har inneburit en besparing för upphandlaren. Besparingen har definierats som differensen mellan den minsta totala anbudssumman vid utvärdering av endast enkelbuden och den minsta totala anbudssumman då samtliga anbud tas med i utvärderingen. Men andra ord antas att de lämnade enkelbuden i en upphandling som tillåter kombinatorisk 15

anbudsgivning är desamma som anbudsgivaren skulle ha lämnat om denne inte fått lämna kombinatoriska anbud. En mer relevant definition av besparing och relevant jämförelse för att mäta besparingen vore naturligtvis att jämföra anbuden från upphandlarens tidigare upphandling av samma tjänst. Detta är dock ofta svårt att göra, huvudsakligen för att många omständigheter kring upphandlingen har ändrats över tiden (antal objekt, volymer, konkurrenssituationen, ändrad teknik, ökad produktivitet, andra skall-krav etc). De inlämnade enkelbuden i en kombinatorisk upphandling får i brist på bättre representera det kontrafaktiska tillståndet. En grundläggande fenomen vid kombinatorisk anbudsgivning är att en anbudsgivares enkelbud på ett eller flera kontrakt påverkar dennes förutsättningar att vinna samma kontrakt med ett kombinationsbud. Ju högre anbudsgivaren sätter priset på sina enkelbud, desto större sannolikhet är det att anbudsgivaren istället vinner med sitt kombinationsbud. Ett enkelt exempel med två budgivare och två kontrakt illustrerar sambandet. Tabell 8. Beroende mellan enkelbud och kombinationsbud Kontrakt Anbudsgiv. 1 Anbudsgiv. 2 A 105 120 B 100 80 AB 190 195 Kontrakt Anbudsgiv. 1 Anbudsgiv. 2 A 111 120 B 100 80 AB 190 195 I tabellen till vänster vinner båda anbudsgivarna varsitt kontrakt med ett enkelbud. Anbudsgivare 1: s kombinationsbud slås ut av två enkelbud. Om nu istället anbudsgivare 1 hade lämnat ett något högre anbud på A, så hade det ej gått att kombinera med anbudsgivares 2:s bud på B för att slå ut det egna kombinationsbudet. En liten höjning av det egna enkelbudet höjer med andra ord konkurrenskraften i kombinationsbudet. Anbudsgivaren kan alltså se ekonomisk vinning av att höja sitt enkelbud eller rent av inte låta lämna in det. Ett problem med en strategi som innebär en höjning av enkelbuden i en kombinatorisk upphandling är naturligtvis att anbudsgivaren samtidigt sänker sin sannolikhet att vinna med sina enkelbud. Det blir med svårare för henne att kombinera sina enkelbud med andra anbudsgivares enkelbud för att slå ut andras kombinationsbud. Ekonomisk teori är på detta område fortfarande för lite utvecklad för att ge svar på frågan vad som är den optimala strategin för en anbudsgivare i en kombinatorisk upphandling. Vi vet att närvaron av kombinationsbud i en upphandling inte nödvändigtvis behöver betyda att anbudsgivarna har skalfördelar i sin produktion. Det finns goda strategiska skäl att lämna kombinationsbud även utan skalfördelar. Teori pekar dock på att om anbudsgivaren har skalfördelar i sin produktion så kan hon bli mer konkurrenskraftig genom att utnyttja skalfördelarna i kombinationsbuden. Även om detta betyder att hon höjer enkelbuden för att stärka kombinationsbuden, så är det fortfarande en bästa strategi att via kombinationsbuden erbjuda upphandlaren bättre priser än vad hon kan göra med enkelbuden. Det är rimligt att anta att vissa av enkelbuden från de anbudsgivare som också lämnar kombinationsbud i de tre upphandlingarna ovan är färgade av närvaron av kombinatorisk anbudsgivning. Dock tyder det avtagande priset per kvm i de enkla anbuden på att företagen har vissa skalfördelar av att erhålla en större volym. Det kan också mycket väl vara så att närvaron av kombínationsbud i en upphandling, genererade av skalfördelar, tvingar andra företag i upphandlingen, som kanske inte har samma stordriftsfördelar, att lämna betydligt mer konkurrenskraftiga enkelbud än vad de annars skulle ha behövt göra. Möjligheterna att lämna kombinationsbud i en upphandling sätter så att säga press på de anbudsgivare som inte har samma förutsättningar vad gäller skalfördelar. 16

I brist på klara teoretiska resultat så gör Lunander och Lundberg (2008) ett försök att analysera huruvida man i anbudsdata kan se om en anbudgivare lämnar olika enkelbud i en upphandling utan möjlighet att lämna kombinationsbud och i en upphandling med kombinatorisk anbudsgivning. Genom att jämföra ett och samma företags anbud i olika upphandlingar av städtjänster från tidigare perioder utan kombinatorik med dess budgivningsbeteende i de tre upphandlingarna redovisade i denna promemoria, kan man få en bild av om företaget förändrar sitt enkelbud när det möter en annan utformning av anbudsgivning. Med statistiska metoder försöker Lunander och Lundberg studera om det finns en effekt på enkelbuden som enbart kan förklaras av på vilket sätt anbudsgivningen genomförts i upphandlingen och inte av variation i t.ex. kontraktsstorlek, typ av städning, antalet anbudsgivare i upphandlingen, antalet kontrakt i upphandlingen etc. Sett som genomsnitt över samtliga leverantörer som har deltagit i en eller flera av de tre kombinatoriska upphandlingarna ovan, så pekar deras resultat på att anbudsgivarna höjer sina enkelbud något vid kombinatorisk anbudsgivning jämfört med en vanlig upphandling. Det finns sålunda viss risk för överskattning av kostnadsbesparingen från vinnande kombinationsbud, om dessa jämförs med upphandlingskostnaden av att enbart ha haft enkelbud. Emellertid gäller inte detta resultat för samtliga företag i studien. Några större företag har inte lämnat signifikant skilda enkelbud i de kombinatoriska upphandlingarna ovan än vad de har gjort i tidigare upphandlingar. Ett av dessa företag är det företag som vann samtliga kontrakt i Försäkringskassans upphandling. Dess lämnade rabatt skulle alltså i detta fall kunna utgöra en verklig besparing för Försäkringskassan. 5.1 Sammanfattning Det finns få skäl att inte tillämpa kombinatorisk anbudsgivning vid en samtidig upphandling av flera delar (kontrakt) om det går anta att anbudsgivarna har större eller mindre skalfördelar i sin produktion. Även om rabatten i ett vinnande kombinationsbud kan överskatta den verkliga besparingen av kombinationsbudet, så drivs priserna ner av att anbudsgivaren har incitament att utnyttja sina skalfördelar i konkurrensen med andra anbudsgivare. Dock måste upphandlaren vara uppmärksam i sin utformning av anbudsgivningen med dess eventuella restriktioner, så att inte möjligheten till kombinatoriska anbud ger upphov till ett ickeönskvärt budgivningsbeteende. Ibland måste det till restriktioner på anbudsgivningen för att hindra att större leverantörer inte utnyttjar kombinationsbuden för att slå ut mindre leverantörer. Om det kan finnas strategiska implikationer och avvägningsproblem av att tillåta anbudsgivarna att lämna anbud på paket av kontrakt, så är det raka motsatsen vad gäller möjligheten för anbudsgivare att ange begränsningar i kapacitet. 8 En sådan möjlighet ökar potentiellt konkurrensen i upphandlingen från framförallt små och medelstora leverantörer som nu kan vara med och bjuda på i princip samtliga delar i en upphandling utan att behöva riskera att bli kontrakterade på en alltför stor volym. Antalet anbud som uttrycker en begränsning i kapacitet har emellertid varit mycket lågt i de tre städupphandlingarna beskrivna i denna promemoria. En möjlig förklaring är att företeelsen är relativt ny i offentlig upphandling och det finns en betydande osäkerhet hos anbudsgivarna vad en sådan självpåtagen restriktion har för konsekvenser. 8 En invändning kan vara att en anbudsgivare av strategiska skäl är ovillig att i anbudet låta uppge en eventuell begränsning i kapacitet. Tillgången till kapacitet kan vara en affärshemlighet. Det torde dock vara möjligt att vid anbudsutvärderingen låta sekretessbelägga sådana uppgifter. 17

Referenser Anger, G. (2006). Kombinationsbudgivning vid offentlig upphandling av kollektivtrafik Vägverket, Slutrapport från FUD projekt, 2006:43 Cramton, P.; Shoham, Y., and Steinberg, R. (2006). Combinatorial Auctions The MIT Press, Cambridge, USA Lunander, A. (2001) Kombinationsbudgivning vid upphandling: Lägre kostnad genom ökad konkurrens mellan stora och små leverantörer, Affärer, ( 2001), 2, 20-25, Lunander, A. (2001) Vägverkets upphandling av vägmarkering ett test med kombinatorisk anbudsgivning i två regioner. Mimeo, Trade Extensions (www.te.se) Lunander, A; Karlsson, S. (2002). Vägverkets upphandling av beläggningsarbeten inom region Mälardalen 2002, Mimeo, Trade Extensions (www.te.se) Lunander, A; Karlsson, S. (2003). Vägverkets upphandling av beläggningsarbeten inom region Mälardalen 2003, Mimeo, Trade Extensions (www.te.se) Lunander, A; Lundberg, S. (2008) Package Bids and Stand-Alone Bids in Combinatorial Procurement Auctions, Working paper, Swedish Business School, Örebro University; Working Paper, CERUM, Umeå University 18