DOM 2013-09-02 Meddelad i Linköping

DOM 2013-09-02 Meddelad i Linköping Mål nr 4597-13 1 KLAGANDE Linköpings kommun Kommunstyrelsen 581 81 Linköping MOTPART Polismyndigheten i Östergötlands län Box 345 581 03 Linköping ÖVERKLAGAT BESLUT Polismyndigheten i Östergötlands läns beslut den 31 maj 2013, dnr AO80.335/2013, AO386/2013 SAKEN Skyldighet att ersätta kostnader för ordningshållning enligt ordningslagen (1993:1617). FÖRVALTNINGSRÄTTENS AVGÖRANDE Förvaltningsrätten avslår överklagandet. Dok.Id 132087 Postadress Besöksadress Telefon Telefax Expeditionstid Box 406 Brigadgatan 3 013-25 11 00 013-25 11 40 måndag fredag 581 04 Linköping E-post: 08:00-16:00 forvaltningsrattenilinkoping@dom.se

2 BAKGRUND Linköpings kommun (kommunen) ansökte den 28 maj 2013 om tillstånd enligt ordningslagen för att anordna Linköpings Stadsfest 2013 (Stadsfesten). Polismyndigheten i Östergötlands län (polisen) beslutade den 31 maj 2013 att det högsta belopp som kommunen kan komma att få betala i ersättning för Polisens kostnader för ordningshållning vid Stadsfesten utgör 276 000 kr. Av beslutet framgår att polisen slutligen beslutar om ersättningsskyldigheten efter att tillställningen eller sammankomsten ägt rum och att polisens kostnader redovisas och specificeras i samband med att kostnaden debiteras arrangören. Polisen har för den delen av Stadsfesten som utgör allmän sammankomst lämnat tillstånd den 15 juli 2013, varvid åter angavs att det högsta belopp som kommunen kan åläggas att betala utgör 276 000 kr. Polisen har vidare den 23 juli 2013 lämnat tillstånd för den del av Stadsfesten som utgör offentlig tillställning. YRKANDEN M.M. Kommunen överklagar polisens beslut den 31 maj 2013 samt, för det fall beslutet om ersättningsskyldighet den 15 juli 2013 ersätter eller gäller parallellt med det tidigare fattade beslutet, även detta beslut i den del det avser ersättningsskyldighet för polisens kostnader. Kommunen yrkar i första hand att beslutet alternativt besluten upphävs och att kommunen inte ska åläggas att betala polisens kostnader för ordningshållning. Kommunen yrkar i andra hand att ersättningsskyldigheten ska sättas ned så att den inte överstiger de kostnader för polisinsatsen som Stadsfesten föranleder. Till stöd för sin talan anför kommunen i huvudsak följande. Eftersom kommunen inte anordnar Stadsfesten i vinstsyfte uppkommer ingen ersättningsskyldighet för kommunen. Om ersättningsskyldighet skulle föreligga finns särskilda skäl för att sätta ned den. Ersättningsskyldigheten kan aldrig

3 uppgå till högre belopp än som motsvarar den kostnad för polisinsatser som Stadsfesten medför. Syftet med Stadsfesten, som anordnats sedan 2010, är att årligen anordna ett evenemang för alla boende i Linköpings kommun. Stadsfesten arrangeras tillsammans med Arenabolaget i Linköping AB (Arenabolaget), Harryskompaniet i Linköping AB, Mediahuset Corren samt Linköpings Hotell- och reseförening. Den totala budgeten för Stadsfesten uppgår till 3,5 miljoner kr, varav kommunen lämnar bidrag med 1,5 miljoner kr medan resterande finansieras av övriga anordnare och sponsorer. För att ersättningsskyldighet ska föreligga krävs enligt ordningslagen att det finns ett vinstsyfte med arrangemanget för anordnaren. Kommunen varken kan eller får bedriva verksamhet i vinstsyfte, vilket framgår av 8 kap. 3 c och 2 kap. 7 kommunallagen (1991:900). Stadsfesten har inget vidare syfte än att vara en fest för kommunens invånare. Några intäkter, vare sig direkta eller indirekta, genereras varken till kommunen eller övriga anordnare. Om Stadsfesten skulle anses vara anordnad i vinstsyfte finns det särskilda skäl att efterge eller sätta ned ersättningsskyldigheten. Av förarbetena till ordningslagen framgår att bestämmelsen om ersättningsskyldighet ska tillämpas restriktivt. Kostnadsansvar torde huvudsakligen vara motiverat bara vid större rock- och popkonserter och andra arrangemang av motsvarande karaktär och omfattning. Det framgår inte av polisens beslut hur det högsta beloppet för ersättningen har räknats fram. Stadsfesten borde dock inte medföra en sådan ökning av polisresurserna som polisen beslutat om. Av polisens redovisade statistik framgår att det i princip inte förekommer fler ingripanden under Stadsfesten än under en vanlig helg. Det enda som ökat betydligt är omhändertagande för fylleri, men denna ökning föranleds inte av Stadsfesten utan av olika nollningsaktiviteter som pågått samtidigt. Kommunen måste vidare enligt polisens tillståndsbeslut tillhandahålla totalt minst 44 ordningsvakter under Stadsfesten, något som borde medföra att fler polisinsatser än vad som krävs en vanlig helg inte behövs. Polisen har den 15 juli 2013 lämnat tillstånd för allmän sammankomst för de konserter som ingår i Stadsfesten och samti-

4 digt beslutat om ersättningsskyldighet för polisens kostnader för ordningshållning. Beslutet innehåller ingen hänvisning till det tidigare beslutet. Polisens beslutsfattare har emellertid uppgivit att beslutet i denna del får betraktas som en bekräftelse på det tidigare beslutet. Polisen vidhåller sitt beslut och yrkar att överklagandet ska avslås. Polisen anför i huvudsak följande. Tidigare år har ansökan om att anordna Stadsfesten gjorts av Arenabolaget. Arenabolaget inkom den 14 mars 2013 med en ansökan om tillstånd. När sökanden upplystes om att polismyndigheten i Östergötland hade för avsikt att kräva ersättning för polisbevakning under Stadsfesten återtogs ansökan och kommunen kom sedan in med en ansökan med exakt samma innehåll som Arenabolagets. Den omständigheten att kommunen numera står som sökande för arrangemanget förändrar inte polismyndighetens bedömning. Harryskompaniet i Linköping AB, Mediahuset Corren samt Linköpings Hotell- och reseförening är vinstdrivande bolag. Att Stadsfesten inte genererar intäkter till kommunen i sig torde kunna vitsordas. Anordnarens och uppdragstagarens organisatoriska form har inte någon avgörande betydelse för frågan om vinstsyfte föreligger. Om syftet är att skapa ett mervärde för kommunen och regionen i ekonomiska termer får det anses anordnat i vinstsyfte i enlighet med 2 kap. 26 ordningslagen. Det är heller inte nödvändigt att verksamheten genererar ett överskott och inte heller nödvändigt att det ekonomiska utbytet tillfaller anordnaren själv. Vid bedömning av huruvida en verksamhet bedrivs i vinstsyfte ska även ekonomisk vinst i andra eller tredje led beaktas så länge den eftersträvas av arrangören. Av det anförda följer att Stadsfesten får anses anordnad i vinstsyfte enligt 2 kap. 26 ordningslagen. Polisen delar kommunens uppfattning om att i vart fall delar av Stadsfesten är att anse som en allmän sammankomst. Eftersom kommunen i ansökan angett att det förväntade publiktalet vid de allmänna sammankomsterna ska uppgå till 15 000 personer föreligger det särskilda skäl för att ålägga kommunen ersättningsskyldighet. Vidare är polisens bedömning av hur många poliser som krävs vid

5 Stadsfesten baserat på samtliga tidigare års polisinsatser. De ordningsvakter som arrangören är ålagd att tillhandahålla är begränsat till vissa områden inom festivalområdet. Utanför dessa områden ska ordningshållningen upprätthållas av polis. Det antal poliser som polisen anser erforderligt är 16 poliser per dag. Jämfört med förra årets Stadsfest är detta en minskning med 8 poliser per dag. Vad som i övrigt anförts utgör inte särskilda skäl för nedsättning av ersättningsskyldigheten. Det slutliga beslutet om ersättningsskyldighet är ännu inte fattat. Genomförda resurstimmar måste beräknas för att den slutgiltiga kostnaden för polisbevakningen ska kunna fastställas. Kommunen har i gensvar i huvudsak anfört följande. Det övergripande syftet med arrangemanget är helt ideellt och inte ekonomiskt i något led. Någon entréavgift tas inte ut och evenemanget garanteras genom skattefinansierade kommunstyrelsebeslut. Det är kommunen som arrangerar Stadsfesten, men man samarbetar även med ett antal företag, som i viss utsträckning sponsrar sammankomsten. Dessa företag är förvisso vinstdrivande men eftersom det inte finns något övergripande vinstsyfte med Stadsfesten kommer företagen inte gå med någon vinst på grund av evenemanget. När det gäller andrahandsyrkandet konstateras att tidpunkten för Stadsfesten sker i samband med löneutbetalning vilket sannolikt medför att fler människor rör sig i staden, något som också kommer att påverka den allmänna ordningen. Den enda kostnad för polisbevakning som rätteligen skulle kunna komma ifråga är den som uppstår på och kring festivalområdet och som beror på sammankomsten. Det ifrågasätts om polisen redan den 31 maj 2013 hade en tillräckligt klar uppfattning om insatsernas omfattning. Utifrån det anförda anses en nedsättning med minst 75 % som skälig.

6 SKÄLEN FÖR FÖRVALTNINGSRÄTTENS AVGÖRANDE Lagtext m.m. Enligt 2 kap 1 ordningslagen avses med allmän sammankomst bl.a. teaterföreställningar, biografföreställningar, konserter och andra sammankomster för att framföra konstnärligt verk, samt andra sammankomster vid vilka mötesfriheten utövas. Bestämmelserna i ordningslagen om allmänna sammankomster gäller även om det vid en sammankomst förekommer mindre inslag av underhållning eller förströelse av annat slag än framförande av konstnärligt verk. Av 2 kap. 3 ordningslagen framgår att med offentlig tillställning avses bl.a. danstillställningar, tivolinöjen och festtåg, marknader och mässor samt andra tillställningar som inte är att anse som allmänna sammankomster eller cirkusföreställningar. Enligt 2 kap. 11 ordningslagen ska beslut med anledning av en ansökan om tillstånd till allmän sammankomst eller offentlig tillställning meddelas skyndsamt. Beslutet ska innehålla de villkor enligt 16 andra stycket som polismyndigheten meddelar för sammankomsten eller tillställningen. Vidare skall beslutet innehålla uppgift om det högsta belopp som anordnaren av en allmän sammankomst eller offentlig tillställning kan komma att bli tvungen att betala i ersättning för polisens kostnader för att hålla ordning. Enligt 2 kap. 16 ordningslagen ska den som anordnar en allmän sammankomst eller offentlig tillställning svara för att det råder god ordning vid sammankomsten eller tillställningen. Polismyndigheten får meddela de villkor som behövs för att upprätthålla ordning och säkerhet vid sammankomsten eller tillställningen. Villkoren får innefatta skyldighet för anord-

7 naren att anlita personal. Skyldighet för anordnaren att anlita ordningsvakter enligt lagen (1980:578) om ordningsvakter får åläggas endast i fråga om konserter och offentliga tillställningar. Villkoren får inte medföra att anordnaren belastas med onödiga kostnader eller att möjligheten att hålla sammankomsten eller tillställningen onödigtvis försvåras på något annat sätt. Av 2 kap. 26 ordningslagen framgår att den som i vinstsyfte anordnar en offentlig tillställning ska ersätta polismyndighetens kostnader för att hålla ordning vid tillställningen. Om det finns särskilda skäl får också den som i vinstsyfte anordnar en allmän sammankomst åläggas en motsvarande ersättningsskyldighet. Ersättningsskyldigheten gäller inte sådana ideella föreningar som anges i 7 kap. 7 första stycket inkomstskattelagen (1999:1229). Ersättningsskyldigheten enligt första stycket får sättas ned eller efterges, om det finns särskilda skäl. Polismyndigheten beslutar om ersättningsskyldighet. Därvid får det högsta belopp som har bestämts enligt 11 inte överskridas. Regeringen får meddela föreskrifter om hur polismyndighetens kostnader för ordningshållning skall beräknas. Högsta Förvaltningsdomstolen har i avgörandet HFD 2013 ref. 13 prövat om anordnandet av Kulturkalaset 2010 i Göteborg anordnats i vinstsyfte i ordningslagens mening. Av domen framgår bl.a. följande. Några klara hållpunkter för hur termen vinstsyfte ska tolkas ger varken lagtexten eller förarbetena. Förarbetsuttalandena, tillsammans med det förhållandet att utgångspunkten är att det är anordnaren som ska svara för att det råder god ordning vid tillställningen eller sammankomsten, indikerar enligt Högsta förvaltningsdomstolens mening att termen vinstsyfte har en vid innebörd i ordningslagen. Någon tydligare avgränsning än att anordnandet ska ske i syfte att tillställningen eller sammankomsten ska generera ett ekonomiskt utbyte av något slag inte nödvändigtvis för anordnaren själv kan knappast göras. Kulturkalaset är ett mycket omfattande arrangemang som inbegriper en mängd olika aktiviter i form av offentliga tillställningar och allmänna sammankomster varav många av kommersiell natur. Anordnarens och uppdragsgivarnas organisatoriska form har inte i

8 sig någon avgörande betydelse för frågan om vinstsyfte föreligger. Kommun får inte bedriva näringsverksamhet i vinstsyfte. Även vid ett kompetensenligt anordnande av en tillställning eller sammankomst kan emellertid ett vinstsyfte i ordningslagens mening föreligga. Det övergripande syftet med att anordna Kulturkalaset måste enligt Högsta förvaltningsdomstolens bedömning anses vara att skapa ett mervärde för kommunen och regionen i ekonomiska termer. Kulturkalaset 2010 får därför anses ha anordnats i vinstsyfte i den mening som avses i 2 kap. 26 ordningslagen. I förarbetena till ordningslagen (prop. 1992/93:210 s. 94) lämnas som exempel, på fall då det anses befogat att låta anordnaren bära kostnaden för ordningshållningen som en allmän sammankomst för med sig, pop- eller rockgalor och liknande konserter då rent kommersiella intressen utgör syftet med sammankomsten. Vidare anförs att det måste anses rimligt att ålägga den som anordnar t.ex. en konsert i vinstsyfte och med stor publiktillströmning att svara för polisens kostnader för att upprätthålla ordningen vid sammankomsten. Ett kostnadsansvar för arrangörer är motiverat huvudsakligen bara i fråga om större pop- och rockkonserter och andra arrangemang av motsvarande karaktär och omfattning. Av förarbetena till bestämmelserna om möjligheten att sätta ned eller efterge ersättningsskyldigheten (prop. 1979/80: 17 s. 21) framgår bl.a. följande. Möjligheten att göra undantag kan tillämpas i fråga om ideella föreningar, som inte helt uppfyller vad som krävs för skattefrihet, och andra organisationer som kan anses jämställda med ideella föreningar. Förvaltningsrätten gör följande bedömning. Frågan i målet är om Linköpings kommun kan åläggas ersättningsskyldighet för polisens kostnader för ordningshållning vid Stadsfesten samt, för det fall så är fallet, om det finns särskilda skäl för nedsättning av ersättningsskyldigheten. Förvaltningsrätten har inledningsvis att bedöma om prövningen ska avse endast polisens beslut den 31 maj 2013 eller om den även ska avse tillståndet till allmän sammankomst den 15 juli 2013, såvitt avser den del där polisen återigen angav att det högsta belopp som anordnaren kan åläggas att betala för polisens kostnader för ordningshållning uppgår till 276 000 kr.

9 Eftersom det senare beslutet den 15 juli 2013 i fråga om ersättningsskyldighet för poliskostnader anger samma belopp som tidigare fastställts i ett särskilt beslut om ersättningsskyldighet och då beslutsfattaren uppgett att beslutet i denna del ska betraktas som en bekräftelse på tidigare beslut finner förvaltningsrätten inte skäl att göra någon annan bedömning. Beslutet får i denna del anses sakna självständig rättsverkan. Förvaltningsrätten prövar därför endast överklagandet av beslutet den 31 maj 2013. Kommunen har ansökt om tillstånd dels för allmän sammankomst i form av konsert/musikevenemang, dels för offentlig tillställning för olika aktiviteter som anordnas inom ramen för Stadsfesten. Stadsfesten består således av såväl allmänna sammankomster som offentliga tillställningar. Stadsfesten bekostas av kommunala medel och genom bidrag från övriga anordnare och sponsorer och inga entréavgifter utgår för allmänhetens deltagande. Även om det huvudsakliga syftet med Stadsfesten för kommunens del är att ordna ett evenemang för alla boende i Linköping måste syftet för medarrangörernas medverkan i anordnadet, i den mån de är vinstdrivande bolag, vara att generera ett ekonomiskt utbyte i deras respektive verksamhet. Som framgår av Högsta förvaltningsdomstolens dom är det inte nödvändigt att det ekonomiska utbytet tillfaller anordnaren själv. Vidare framgår av samma dom att anordnarens och uppdragsgivarens organisatoriska form inte i sig har någon avgörande betydelse för frågan om vinstsyfte föreligger. Mot denna bakgrund bedömer förvaltningsrätten att Stadsfesten anordnas i vinstsyfte i ordningslagens mening. Som framgår ovan utgörs en del av Stadsfesten av allmänna sammankomster i form av musikevenemang. För dessa kan kostnadsansvar endast komma ifråga om det finns särskilda skäl. Polisen har, utifrån uppgifter från kommunen, uppgett att de konserter som kommer att anordnas förvän-

10 tas bevistas av cirka 15 000 personer. Även med beaktande av att någon entréavgift inte tas ut av åhörarna bedömer förvaltningsrätten att det är fråga om konsertevenemang av sådan omfattning att det föreligger särskilda skäl att ålägga anordnaren ersättningsskyldighet även för de delar av Stadsfesten som utgörs av allmänna sammankomster. Polisen har till uppgift att upprätthålla allmän ordning och säkerhet och är den myndighet som bäst kan bedöma vilka polisinsatser som krävs vid olika händelser. Vad som anförts av kommunen beträffande vilka polisinsatser som Stadsfesten ger upphov till innebär inte att det finns skäl att ifrågasätta polisens behovsbedömning. Det konstateras vidare att den slutliga betalningsskyldigheten, inom ramen för tidigare beslut, bestäms i ett särskilt beslut efter att Stadsfesten ägt rum. Förvaltningsrätten bedömer, mot bakgrund av förarbetsuttalandena om när särskilda skäl för nedsättning av ersättningsskyldigheten kan komma ifråga, att det inte framkommit tillräckliga skäl för nedsättning av kommunens ersättningsskyldighet. Överklagandet ska därför avslås. Sammanfattande bedömning Förvaltningsrätten bedömer att Stadsfesten är anordnad i vinstsyfte i ordningslagens mening. Skyldigheten att ersätta polisens kostnader gäller både för konsertevenemangen, som utgör allmänna sammankomster, och övriga aktiviteter som utgör offentliga tillställningar. Det finns inte skäl att ifrågasätta polisens uppgifter om vilka polisinsatser som krävs. Det har inte heller i övrigt framkommit skäl för att sätta ned ersättningsskyldigheten. Polisen har därför haft rätt att besluta att det högsta belopp som kommunen kan komma att få betala för polisens kostnader för ordningshållning vid Stadsfesten uppgår till 276 000 kr.

11 HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga 1 (DV 3109/1D). Kristina André Lilja I avgörandet har även deltagit nämndemännen Anita Johansson, Christer Sandström och Sten-Åke Karlsson.

Bilaga 1 Bilaga HUR MAN ÖVERKLAGAR - PRÖVNINGSTILLSTÅND DV 3109/1D 2013-06 Producerat av Domstolsverket Den som vill överklaga förvaltningsrättens beslut ska skriva till Kammarrätten i Jönköping. Skrivelsen ska dock skickas eller lämnas till förvaltningsrätten. För att kammarrätten ska kunna ta upp Ert överklagande måste Er skrivelse ha kommit in till förvaltningsrätten inom tre veckor från den dag då Ni fick del av domen/beslutet. Om beslutet har meddelats vid en muntlig förhandling, eller det vid en sådan förhandling har angetts när beslutet kommer att meddelas, ska dock överklagandet ha kommit in inom tre veckor från den dag domstolens beslut meddelades. Om sista dagen för överklagande infaller på lördag, söndag eller helgdag, midsommarafton, julafton eller nyårsafton räcker det att besvärshandlingen kommer in nästa vardag. Om klaganden är en part som företräder det allmänna, ska överklagandet alltid ha kommit in inom tre veckor från den dag beslut meddelades. För att ett överklagande ska kunna tas upp i kammarrätten fordras att prövningstillstånd meddelas. Kammarrätten lämnar prövningstillstånd om 1. det finns anledning att betvivla riktigheten av det slut som förvaltningsrätten har kommit till, 2. det inte utan att sådant tillstånd meddelas går att bedöma riktigheten av det slut som förvaltningsrätten har kommit till, 3. det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av högre rätt, eller 4. det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet. Om prövningstillstånd inte meddelas står förvaltningsrättens beslut fast. Det är därför viktigt att det klart och tydligt framgår av överklagandet till kammarrätten varför man anser att prövningstillstånd bör meddelas. Skrivelsen med överklagande ska innehålla 1. Klagandens person-/organisationsnummer, postadress, e-postadress och telefonnummer till bostaden och mobiltelefon. Adress och telefonnummer till klagandens arbetsplats ska också anges samt eventuell annan adress där klaganden kan nås för delgivning. Om dessa uppgifter har lämnats tidigare i målet och om de fortfarande är aktuella behöver de inte uppges igen. Om klaganden anlitar ombud, ska ombudets namn, postadress, e-postadress, telefonnummer till arbetsplatsen och mobiltelefonnummer anges. Om någon person- eller adressuppgift ändras, ska ändringen utan dröjsmål anmälas till kammarrätten. 2. den dom/beslut som överklagas med uppgift om förvaltningsrättens namn, målnummer samt dagen för beslutet, 3. de skäl som klaganden anger till stöd för en begäran om prövningstillstånd, 4. den ändring av förvaltningsrättens dom/beslut som klaganden vill få till stånd, 5. de bevis som klaganden vill åberopa och vad han/hon vill styrka med varje särskilt bevis. Adressen till förvaltningsrätten framgår av domen/beslutet. www.domstol.se