Rapport Finansiell styrning av försvaret. Regeringsuppdrag till Ekonomistyrningsverket avseende anslagsindelning och finansiell uppföljning

Rapport Finansiell styrning av försvaret Regeringsuppdrag till Ekonomistyrningsverket avseende anslagsindelning och finansiell uppföljning ESV 2013:57

ESV:s rapporter innehåller regeringsuppdrag, uppdrag från myndigheter och andra instanser eller egeninitierade utredningar. Publikationen kan laddas ner som pdf-fil eller beställas från www.esv.se Datum: 2013-10-31 Dnr: 312-784/2013 ESV-nr: 2013:57 Copyright: ESV Rapportansvarig: Thomas Loréhn

FÖRORD Förord I denna rapport redovisar Ekonomistyrningsverket regeringsuppdraget avseende anslagsindelning och finansiell uppföljning (Fö2013/1169). Generaldirektör Mats Wikström har beslutat om rapporten. Utredare Thomas Loréhn har varit föredragande. Uppdraget har genomförts av en projektgrupp bestående av experterna Claes-Göran Gustavsson och Anne-Marie Ögren samt utredarna Thomas Loréhn (projektledare) och Ellen Rova. I den slutgiltiga handläggningen har också avdelningschef Pia Heyman och enhetschef Anne Bryne deltagit. 3

INNEHÅLL Innehåll Förord... 3 1 Sammanfattning... 6 2 Inledning... 8 2.1 Bakgrund till uppdraget... 8 2.2 ESV:s tolkning av uppdraget... 8 2.2.1 Förbandsanslaget... 8 2.2.2 Det internationella anslaget... 9 2.2.3 Materielanslagen... 9 2.2.4 Pågående utredningar... 10 2.3 Avgränsningar... 10 2.4 Genomförande... 11 2.4.1 Förbandsanslaget... 12 2.4.2 Materielanslagen... 12 3 Förbandsanslaget... 14 3.1 Inledning... 14 3.2 Indelningsgrund insatsorganisationen... 15 3.2.1 Iakttagelser... 15 3.2.2 Analys... 16 3.3 Indelningsgrund Försvarsmaktens ekonomimodell... 17 3.3.1 Iakttagelser... 17 3.3.2 Analys... 18 3.4 Indelningsgrund gemensam administration... 20 3.4.1 Iakttagelser... 21 3.4.2 Analys... 23 3.5 Indelningsgrund kostnadsslag... 24 3.5.1 Iakttagelser... 24 3.5.2 Analys... 25 3.6 Indelningsgrund förmågor... 25 3.6.1 Iakttagelser... 25 3.6.2 Analys... 26 3.7 Övriga indelningsgrunder... 27 3.7.1 Kärnverksamhet och stödverksamhet... 27 3.7.2 Övningsverksamhet... 27 3.8 Styrning genom återrapporteringskrav och villkor... 28 3.8.1 Iakttagelser... 28 3.8.2 Analys... 29 3.9 Förslag och överväganden... 30 4 Materielanslagen... 33 4.1 Inledning... 33 4.2 Kartläggning av finansieringsmodellen... 34 4.2.1 Redovisningen mot anslagen är utgiftsmässig... 34 4

INNEHÅLL 4.2.2 Klassificering som anskaffning eller vidmakthållande... 35 4.2.3 Bemyndiganderedovisningen är inte förenlig med budgetlagen... 37 4.2.4 Komplexitet på grund av dubbla räntekonton... 41 4.2.5 Förskjutningar mellan effekten på budgetsaldot och utgifterna under taket... 42 4.2.6 Redovisning av förskott till externa leverantörer... 45 4.2.7 Skillnaden mellan anskaffningsutgift och balansgill utgift... 46 4.2.8 Tidsmässig förskjutning mellan leverans och fakturering... 48 4.2.9 Sammanfattande iakttagelser och analys... 48 4.3 Förslag och överväganden... 49 4.3.1 Ett förvaltningsanslag för FMV:s myndighetskostnader... 49 4.3.2 En fungerande finansiell styrning... 55 4.3.3 Indelningen mellan anslaget för anskaffning och anslaget för vidmakthållande. 59 Bilaga 1... 60 5

SAMMANFATTNING 1 Sammanfattning Ekonomistyrningsverket (ESV) har fått i uppdrag av regeringen att utreda hur den finansiella styrningen och uppföljningen av Försvarsmakten och den avgiftsfinansierade stödverksamheten, som utförs av Försvarets materielverk (FMV), kan förändras och förtydligas. Uppdraget redovisas i denna rapport. Baserat på uppdragets frågeställningar har vi valt ett finansiellt angreppssätt. Det innebär att våra analyser och förslag primärt syftar till att förbättra den finansiella styrningen inom ramen för huvuddragen i regeringens övriga styrning av verksamheten. ESV föreslår att anslag 1.1 Förbandsverksamhet och beredskap indelas i följande anslagsposter: Ap. 1 Arméförband Ap. 2 Marinförband Ap. 3 Flygvapenförband Ap. 4 Lednings- och underrättelseförband Ap. 5 Logistikförband Ap. 6 Nationella skyddsstyrkorna Ap. 7 Gemensam administration Förslaget innebär att den finansiella styrningen av Försvarsmaktens förbandsverksamhet anpassas till regeringens resultatstyrning av Försvarsmakten. Därmed blir regeringens ekonomiska styrning av myndigheten mer balanserad. Förslaget förbättrar även regeringens möjligheter att styra omfattningen på myndighetens gemensamma administration. Förslaget är i huvudsak förenligt med Försvarsmaktens ekonomimodell. ESV föreslår att ett särskilt anslag för FMV:s myndighetskostnader förs upp på statens budget. Anslagsmedlen överförs från anslaget 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar och anslaget 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar. Förslaget innebär att de finansiella incitamenten för rationalisering av FMV:s verksamhet ökar. Anslaget kommer att omfattas av de generella rationaliseringskraven inom statsförvaltningen genom systemet för pris- och löneomräkning. Förslaget innebär även att statsmakterna effektivare kan koordinera politiska ambitionsförändringar med motsvarande förändringar av FMV:s kostnader. 6

SAMMANFATTNING ESV föreslår vidare att materielförsörjningens finansiella transaktioner koncentreras till antingen Försvarsmakten eller FMV. Inför ett genomförande behöver konsekvenserna i form av ökade fluktuationer i anslagsutfall mellan åren utredas närmare. ESV anser att materielförsörjningens finansieringsmodell har en sådan komplexitet att en ändamålsenligt finansiell styrning och uppföljning inte är möjlig. Det huvudsakliga skälet är de finansiella transaktionerna mellan Försvarsmakten och FMV. Genom att koncentrera ansvaret för de finansiella transaktionerna till antingen Försvarsmakten eller FMV förenklas modellen. Förutsättningarna för den finansiella styrningen och uppföljningen av verksamheten förbättras därmed väsentligt. 7

INLEDNING 2 Inledning 2.1 Bakgrund till uppdraget I propositionen Ett användbart försvar (2008/09:140) presenterade regeringen en ny försvarspolitisk inriktning. Sveriges försvarsförmåga ska enligt propositionen stärkas genom att försvarets användbarhet och tillgänglighet ökar. Den nya inriktningen innebär att insatsförbanden kommer att vara fullt bemannade, materiellt uppfyllda, samövade och inte kräva någon återtagning för att vara fullt användbara. Ett nytt personalförsörjningssystem som bygger på frivillighet införs och förändringar inom materielförsörjningen innebär att nyanskaffning i första hand ska ske av på marknaden befintlig, färdigutvecklad och beprövad materiel. Regeringen framhåller i propositionen att den föreslagna utvecklingen mot ett mer användbart och tillgängligt försvar bara kan ske i den takt som ekonomin medger. Resurser kommer att behöva frigöras genom förändringar och rationaliseringar ifråga om personal, materiel- och logistikförsörjning samt övrig stödverksamhet. I takt med att resurser frigörs ska det nya mer användbara försvaret skapas, där kostnads- och ambitionshöjningar i operativ verksamhet balanseras mot rationaliseringar och ambitionssänkningar. Försvarsmakten har i budgetunderlaget för 2014 redovisat att insatsorganisationen, med nuvarande anslagsramar, inte långsiktigt kan realiseras och vidmakthållas. Skälen till detta är främst att kostnaderna för förbandsverksamheten och materielförsörjningen av insatsorganisationen bedöms överskrida anslagsramarna. Regeringen har den 5 juni beslutat om uppdraget till Ekonomistyrningsverket (ESV) avseende anslagsindelning och finansiell uppföljning (Fö2013/1169/ESL). 2.2 ESV:s tolkning av uppdraget ESV ska enligt uppdraget utreda hur den finansiella styrningen och uppföljningen av Försvarsmakten och den avgiftsfinansierade stödverksamheten, som utförs av Försvarets materielverk (FMV), kan förändras och förtydligas. Uppdraget till ESV består av tre delar. 2.2.1 Förbandsanslaget Den första delen i uppdraget avser det under utgiftsområde 6 uppförda anslaget 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap. ESV ska föreslå en lämplig indelningsgrund för ytterligare anslagsposter samt pröva möjligheterna att genom preciserade återrapporteringskrav, villkor etc. åstadkomma en tydligare ekonomisk uppföljning. 8

INLEDNING Vår tolkning av denna del i uppdraget baseras på att fullt användbara insatsförband utgör en central beståndsdel i den försvarspolitiska inriktningen. Vi utgår även från Försvarsmaktens redovisning i budgetunderlaget för 2014 om att förbandsverksamheten på sikt bedöms överskrida anslagsramarna. Förbandsverksamhetens betydelse för förverkligandet av den nya förvarspolitiska inriktningen i kombination med Försvarsmaktens indikationer om långsiktigt otillräckliga anslagsramar ställer enligt vår bedömning väsentligt högre krav på den finansiella styrningens utformning. Mot bakgrund av detta har vi uppfattat att uppdraget efterfrågar en väsentlig förbättring av den finansiella styrningen på detta område. 2.2.2 Det internationella anslaget ESV har samrått med Regeringskansliet (Försvarsdepartementet) avseende den del i uppdraget som avser anslaget 1:2 Internationella insatser. Då förutsättningarna har förändrats sedan uppdraget beslutades, vilket påverkat när i förhållande till uppdragets tidsplanering som underlag har kunnat erhållas, gör ESV bedömningen att en vidare utredning inte längre skulle tillföra något värde för uppdragsgivaren. Efter samråd med Regeringskansliet (Försvarsdepartementet) har ESV därför valt att fokusera på uppdragets övriga delar. 2.2.3 Materielanslagen Den tredje delen i uppdraget avser de under utgiftsområde 6 uppförda anslagen 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar samt 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar. ESV ska enligt uppdraget utreda hur nuvarande finansieringsmodell förhåller sig till kraven på utveckling och rationalisering av stödverksamheten, hur beställningsbemyndiganderamarnas innehåll kan förtydligas i förhållande till begreppet ekonomiskt åtagande för staten i budgetlagen, hur den ekonomiska uppföljningen kan bli tydligare samt huruvida indelningen mellan anslagen kan förtydligas. ESV har konstaterat att den verksamhet som utgör ändamålen för anslagen ovan varit föremål för flera utredningar under de senaste åren. Några exempel på dessa är Försvarsstrukturutredningen, Stödutredningen, Försvarsförvaltningsutredningen och Försvarsstyrningsutredningen. Vi kan samtidigt konstatera att ingen av dessa utredningar har redovisat närmare hur finansieringsmodellen för denna verksamhet är utformad. Det innebär enligt vår bedömning att finansieringsmodellens karaktäristika inte fullt ut har kunnat beaktas när verksamhetens utformning har prövats. ESV anser att finansieringsmodellens utformning är av väsentlig betydelse för en välfungerande styrning och uppföljning av verksamheten. Vår tolkning av denna del i 9

INLEDNING uppdraget är därför att vi ska utreda hur materielförsörjningens finansieringsmodell förhåller sig till uppdragets frågeställningar samt vid behov föreslå hur modellen skulle behöva förändras för att uppdragets frågeställningar ska kunna omhändertas på ett ändamålsenligt sätt. Vi har valt att utforma förslagen på ett sådant sätt att de kan implementeras inom ramen för regeringens inriktning för verksamhetsområdet. De närmare verksamhetsmässiga konsekvenserna har vi inte utrett, detta har inte ingått i uppdraget och det har inte varit möjligt inom uppdragets tidsramar. 2.2.4 Pågående utredningar ESV har identifierat två pågående utredningar (motsvarande) som har inverkan på detta uppdrag. Regeringen har tillsatt en utredning som ska föreslå en ändrad process för hur regeringen styr investeringar i försvarsmateriel. Uppdraget ska redovisas senast den 31 mars 2014. ESV har utbytt information med utredningen. På grund av uppdragens skilda tidsförhållanden har det dock inte funnits några förslag från denna utredning som har kunnat beaktas. ESV har även fått information om att det inom Försvarsmakten och FMV pågår ett projekt benämnt LoB2. Syftet med projektet är enligt FMV att omsätta regeringens beslut om omdaning av försvarslogistiken. Projektet ska ta fram en tydligare och effektivare uppgifts- och ansvarsfördelning mellan Försvarsmakten som beställare och FMV som leverantör. Vi har vidare informerats om att det inom ramen för LoB2 utarbetats förslag om en ny anslagsstruktur. Detta förslag innefattar, enligt den information vi har fått, väsentliga förändringar av ändamålen för anslagen 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap, 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar samt 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar. Eftersom det ännu inte finns något beslut från riksdag och regering om en sådan ny anslagsstruktur har vi valt att i detta uppdrag utgå från den nuvarande strukturen. 2.3 Avgränsningar Det framgår av uppdraget till ESV att vi inte ska identifiera och föreslå kostnadsbesparingar. Detta har därmed inte varit en del i vår utredning. 10

INLEDNING Den del i uppdraget som avser anslaget 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap är avgränsat till att föreslå förändringar i den finansiella styrningen. Det innebär att vi inte har värderat huruvida regeringens resultatstyrning av Försvarsmakten är ändamålsenlig. I den del av uppdraget som avser materielförsörjningen har regeringen inte inkluderat anslaget 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap. ESV har därför inte utrett finanseringsmodellen för bland annat de förråd, serviceställen och verkstäder som överförts från Försvarsmakten till FMV, då denna verksamhet till stor del finansieras av ovanstående anslag. Vi har vidare noterat att finansieringsformerna för denna verksamhet ännu inte fastställts och att Statskontoret har fått i uppdrag att följa den pågående logistikreformen. Vi har dock utformat förslag som kan fungera oavsett vilken finansieringsform som beslutas för förråden, serviceställena och verkstäderna. Enligt den del i uppdraget som avser materielförsörjningen ska ESV pröva hur finansieringsmodellen avseende anslagen 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar och 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar förhåller sig till de krav på rationalisering och utveckling av stödverksamheten som regeringen ställt. Vi har därför prövat huruvida finansieringsmodellen innefattar sådana krav. Vi har inte utrett huruvida FMV de facto bedriver ett rationaliseringsarbete. Detta har inte ingått i uppdraget. Den stödverksamhet inom materielförsörjningen som andra myndigheter, till exempel Totalförsvarets forskningsinstitut och Försvarshögskolan, utför på uppdrag av FMV har inte utretts närmare. Detta har inte ingått i uppdraget. 2.4 Genomförande Uppdraget till ESV avser finansiella frågeställningar. Vi har därför valt ett finansiellt angreppssätt. Det innebär att våra analyser och förslag primärt syftar till att förbättra den finansiella styrningen och uppföljningen inom ramen för regeringens övriga styrning av verksamheten. ESV har under arbetets gång inhämtat information och synpunkter från Regeringskansliet, Försvarsmakten och FMV. Vi har haft tre arbetsmöten med Regeringskansliet (Försvarsdepartementet och Finansdepartementet). Syftet med mötena har varit informationsinhämtning till ESV och kunskapsöverföring från ESV till Regeringskansliet. 11

INLEDNING Vi har haft två arbetsmöten och ett avstämningsmöte med Försvarsmakten. Inför avstämningsmötet fick Försvarsmakten ta del av utkast till rapport. Försvarsmakten har även faktagranskat utkastet till rapport i arbetets slutskede. Vi har även haft två arbetsmöten och ett avstämningsmöte med FMV. Inför avstämningsmötet fick FMV ta del av utkast till rapport. FMV har även faktagranskat utkastet till rapport i arbetets slutskede. 2.4.1 Förbandsanslaget Uppdraget till ESV är att föreslå förändringar i den finansiella styrningen. Angreppsättet har därför varit att identifiera hur den finansiella styrningen bör preciseras för att utgöra ett komplement till resultatstyrningen i dess nuvarande utformning. 2.4.2 Materielanslagen Försvarets materielförsörjning är enligt ESV:s bedömning en relativt omfattande, sammansatt och mångfacetterad verksamhet. Omfattningen följer av att det samlade utfallet på anslagen för anskaffning och vidmakthållande uppgår till cirka 16 000 miljoner kronor årligen. Verksamheten kan beskrivas som sammansatt eftersom anskaffningen och vidmakthållandet är indelat i cirka 800 olika projekt. Det mångfacetterade inslaget följer av att vissa materielförsörjningsprojekt avser komplexa materielsystem som är av väsentlig betydelse för försvarets samlade förmåga. Dessa projekt omsätter flera miljarder kronor och kan pågå i upp till tio år eller ännu längre. Andra projekt avser enkel mängdmateriel. Dessa projekt är ofta kortvariga och omsätter ofta relativt små belopp. ESV kan konstatera att det saknas en heltäckande beskrivning över materielförsörjningens finansieringsmodell. Delar av modellen finns beskriven i samordningsavtalet mellan Försvarsmakten och FMV samt i respektive myndighets ekonomimodell (motsvarande). Den samlade modellen från riksdagens anvisande av anslagsmedel, beviljande av kontokrediter i Riksgäldskontoret och medgivande om beställningsbemyndiganden till myndigheternas redovisning mot anslag, utnyttjande av kontokediten och utestående åtaganden i bemyndiganderedovisningen finns dock inte närmare beskriven. ESV har för denna del av uppdraget därför valt en metod som syftar till att förmedla en fördjupad förståelse för materielförsörjningens finansieringsmodell. 12

INLEDNING Vi vill särskilt framhålla att finansieringsmodellen har en komplexitet som enligt vår bedömning gör den oöverskådlig. Det är viktigt att vår kartläggning betraktas i ljuset av detta faktum. Vi har eftersträvat att kartlägga de viktigaste delarna i finansieringsmodellen, vi gör dock inte anspråk på att ha beskrivit modellen i alla dess former och tillämpningar. Metoden för att kartlägga och åskådliggöra materielförsörjningens finansieringsmodell har varit att utforma ett hypotetiskt exempelprojekt. På detta sätt skapas initialt en förståelse för de finansiella transaktioner som ett enskilt projekt genererar. Denna förståelse kan sedan vidgas till att även omfatta en förståelse för den aggregerade finansiella informationen eftersom denna utgör summan av varje projekts finansiella transaktioner. Försvarsmakten och FMV har bidragit till utformningen av exempelprojektet och beskrivningen av dess finansiella transaktioner. 13

FÖRBANDSANSLAGET 3 Förbandsanslaget 3.1 Inledning ESV ska enligt uppdraget för anslaget 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap (i det följande benämnt förbandsanslaget) föreslå lämplig indelningsgrund för ytterligare anslagsposter, som till exempel kostnadsslag (lön med lämplig underindelning, lokaler m.m.) eller verksamhetsgrenar enligt Försvarsmaktens ekonomimodell (FEM). Förslaget ska baseras på en analys av de styrnings- och verksamhetsmässiga konsekvenserna av olika indelningsgrunder, i förhållande till rådande anslagskonstruktion. Vårt förslag ska motiveras utifrån för- och nackdelar med olika indelningsgrunder. ESV ska vidare pröva möjligheterna att genom preciserade återrapporteringskrav, villkor etc. åstadkomma en tydligare ekonomisk uppföljning. Förbandsanslagets tilldelade medel uppgår för 2013 till 22 571 miljoner kronor. Anslaget är indelat i två anslagsposter. Anslagspost 1 för förbandsverksamhet och beredskap samt anslagspost 2 för den militära underrättelsetjänsten (MUST). Anslagets ändamål är enligt budgetpropositionen för 2014 att finansiera utbildningsoch övningsverksamhet för utvecklingen av insatsorganisationen, planering, insatser samt försvarsunderrättelseverksamhet. Anslaget används även för stöd till frivilliga försvarsorganisationer samt för stöd till veteran- och anhörigorganisationer. Anslaget används också till exportfrämjande åtgärder inom försvarssektorn, samt till avveckling av materiel. Även fasta kostnader för multinationella samarbeten såsom SALIS (Strategic Airlift Interim Solution) och Strategic Airlift Capability (SAC) finansieras från detta anslag. En väl fungerande ekonomisk styrning förutsätter enligt ESV att olika styrformer stöder varandra när det gäller inriktning och detaljeringsgrad. Med inriktning avses att styrningen bör ske i samma dimensioner, eller i dimensioner som kompletterar varandra. Med detaljeringsgrad avses att styrformerna är lika långtgående i detaljeringsgrad. ESV har i uppdraget valt att särskilt fokusera på relationen mellan resultatstyrning och finansiell styrning. Vi anser att den finansiella styrningen i princip inte bör ha en högre detaljeringsgrad än resultatstyrningen. En sådan alltför detaljerad finansiell styrning skulle gå utöver vad resultatstyrningen kräver och därmed skapa onödiga risker för suboptimering, trögrörlighet och administrativ belastning. 14

FÖRBANDSANSLAGET 3.2 Indelningsgrund insatsorganisationen Regeringens resultatstyrning av Försvarsmakten utgör grunden för våra förslag till en utvecklad finansiell styrning. I detta avsnitt beskriver vi därför resultatstyrningen av Försvarsmakten samt analyserar vilka konsekvenser denna får för en indelning av anslaget i anslagsposter. 3.2.1 Iakttagelser I instruktionen anger regeringen myndighetens uppgifter. I Försvarsmaktens instruktion framgår följande i första paragrafen: 1 Försvarsmakten ska upprätthålla och utveckla ett militärt försvar. Grunden för detta ska vara förmågan till väpnad strid. I regleringsbrevet anger regeringen bland annat vilka anslagsmedel myndigheten disponerar samt årliga mål, uppdrag och återrapporteringskrav för myndigheten. Första till tredje målet i regleringsbrevet för Försvarsmakten avser insatsorganisationens förmåga, utformning och utveckling. Organisationens utformning preciseras i en tabell över insatsorganisationen i regleringsbrevet. Tabellen består av fem delrubriker (stridskrafter eller motsvarande), 45 rader (typförband eller motsvarande) och regeringen preciserar i tabellen även hur många enheter (förband eller motsvarande) det ska finnas per typförband. Det innebär att tabellen delar in insatsorganisationen i sammanlagt 108 enheter. Regeringen styr därutöver förbandens beredskap med mera genom beslut om anvisningar för försvarsplaneringen, beslut om anmälan till styrkeregister samt beslut om pågående och planerade insatser. De tidigare militära myndigheterna sammanfördes i början av 1990-talet till den gemensamma myndigheten Försvarsmakten. Före sammanförandet hade de olika försvarsgrenarna varit relativt självständiga. Ett syfte med att bilda en gemensam myndighet var därför att förbättra samordningen dem emellan. Styrningen av Försvarsmakten har under åren haft olika inriktning. För att få en jämförelse över tid har ESV undersökt hur regeringens resultatstyrning av Försvarsmakten utformades i regleringsbreven i början av 2000-talet. Av detta har framkommit att större vikt då lades vid en styrning i termer av förmågor och delförmågor. Insatsorganisationens huvudsakliga utformning fanns även tidigare med i regleringsbrevet men först efter de omfattande mål och återrapporteringskrav som relaterade till förmågorna. 15

FÖRBANDSANSLAGET 3.2.2 Analys Uppgifterna i instruktionens första paragraf ställer i första hand krav på en fungerande insatsorganisation med en ändamålsenlig utformning. Utformningen av denna insatsorganisation styr regeringen sedan i de inledande delarna av myndighetens regleringsbrev, medan de mer precisa beredskapskraven för förbanden styrs genom särskilda regeringsbeslut. Insatsorganisationen utgör därmed enligt ESV:s bedömning det mest centrala inslaget i regeringens resultatstyrning av Försvarsmakten. Vi bedömer vidare att regeringen tillämpar en detaljerad resultatstyrning av insatsorganisationen. Den finansiella styrningen har inte samma detaljeringsgrad som resultatstyrningen. ESV:s bedömning är därmed att det givet resultatstyrningens utformning finns utrymme för en underindelning av förbandsanslaget i ytterligare anslagsposter. Vi kan vidare konstatera att förutsättningarna för en underindelning av anslaget ökat när insatsorganisationen utvecklats till den centrala delen i resultatstyrningen. Detta eftersom förbanden i insatsorganisationen utgör tydliga och definierbara kostnadsbärare. ESV:s bedömning är att en indelningsgrund i anslagsposter baserat på regeringens resultatstyrning i form av insatsorganisationens utformning bör baseras på insatsorganisationens delrubriknivå, det vill säga stridskrafter eller motsvarande. Vi baserar bedömningen på att den finansiella styrningen inte bör bli för detaljerad i förhållande till resultatstyrningen. En indelning i anslagsposter baserad på insatsorganisationens delrubriknivå följer nedan: Ap 1. Lednings- och underrättelseförband Ap 2. Logistikförband Ap 3. Arméstridskrafter Ap 4. Marinstridskrafter Ap 5. Flygstridskrafter Denna indelningsgrund har likheter med den vapengrensstruktur som det militära försvaret före bildandet av myndigheten Försvarsmakten var indelad i. Det är enligt ESV dock en väsentlig skillnad mellan dåvarande modell med självständiga myndigheter och vapengrenar i förhållande till en gemensam Försvarsmakt vars förbandanslag är underindelat i anslagsposter. Indelningsgrunden ska därför betraktas som en anpassning till ett en ökad betoning av förbanden i resultatstyrningen, inte som en återgång till de tidigare vapengrenarna. 16

FÖRBANDSANSLAGET 3.3 Indelningsgrund Försvarsmaktens ekonomimodell Försvarsmakten har under de senaste åren utvecklat en ny ekonomimodell (FEM). Syftet med denna modell är att synliggöra förbandens kostnader. Ekonomimodellen har legat till grund för utformningen av Försvarsmaktens nya affärssystem, Prio. Det finns flera fördelar med en samstämmighet mellan regeringens finansiella styrning av Försvarsmakten och Försvarsmaktens interna ekonomistyrning. Den viktigaste fördelen är att det förenklar myndighetens möjligheter att implementera regeringens intentioner med styrningen. En annan fördel är att den administrativa belastningen minskar om myndigheten inte behöver använda parallella modeller för extern respektive intern styrning. Vi har därför valt att undersöka förutsättningarna för en sådan samstämmighet. 3.3.1 Iakttagelser Försvarsmaktens samtliga intäkter och kostnader hänförs till en produkt som slutlig kostnadsbärare. Produkterna återfinns i en särskild kostnads-/resultatenhetsserie som är frikopplad från den ordinarie linjeorganisationen. Produktstrukturen utgörs av de tre nivåerna verksamhetsgrenar, produktgrupper och produkter. Verksamhetsgrenarna utgör den översta nivån i ekonomimodellens produktstruktur. De består av: Verksamhetsgren 1: Insatser. Verksamhetsgren 2: Uppbyggnad av insatsorganisation och beredskap. Verksamhetsgren 3: Utveckling. Verksamhetsgren 4: Övriga verksamheter. Verksamhetsgren 5: Fredsfrämjande verksamhet. Verksamhetsgren 6: Stöd till samhället. Verksamhetsgren 0: Verksamhet som inte är direkt knuten till produkt, men som är en förutsättning för att Försvarsmakten ska kunna producera efterfrågade produkter. Under 2012 var cirka 90 procent av kostnaderna under förbandsanslaget hänförliga till verksamhetsgren 2: Uppbyggnad av insatsorganisation och beredskap och cirka sju procent var hänförliga till verksamhetsgren 1: Insatser. Verksamhetsgrenarna är underindelade i produktgrupper. Under verksamhetsgren 2: Uppbyggnad av insatsorganisation och beredskap ingår följande produktgrupper (kostnaderna under förbandsanslaget 2012 i parentes): 17

FÖRBANDSANSLAGET 01 Arméförband (5 701 miljoner kronor). 02 Marinförband (4 071 miljoner kronor). 03 Flygvapenförband (6 082 miljoner kronor). 04 Lednings- och underrättelseförband (1 642 miljoner kronor). 05 Logistikförband (518 miljoner kronor). 06 Nationella skyddsstyrkorna (1 696 miljoner kronor). 08 För insatsorganisationen gemensamt (0 miljoner kronor). Under verksamhetsgren 1: insatser ingår följande produktgrupper (kostnaderna under förbandsanslaget 2012 i parentes): 07 Internationella insatser (1 445 miljoner kronor) 09 Nationella insatser (30 miljoner kronor) Produktgrupperna under verksamhetsgren 2 är underindelade i produkter (till exempel 191. mekaniserade bataljonen) och delprodukter (till exempel 1911. mekaniserade skyttekompaniet). Produktgrupperna under verksamhetsgren 1 är underindelade i produkter som utgörs av de specifika insatserna (till exempel ISAF: Afghanistan). 3.3.2 Analys Huvuddelen (cirka 90 procent) av förbandsanslagets kostnader är hänförliga till verksamhetsgren 2: Uppbyggnad av insatsorganisation och beredskap. Det innebär att en indelning av förbandsanslaget utifrån verksamhetsgrenar blir relativt obalanserad och av begränsat värde som finansiellt styrinstrument. Med obalanserad avses i detta sammanhang en stor spridning avseende storleken på de tilldelade beloppen per anslagspost. Detta behöver inte vara en nackdel, men uppdelningen bör i sådana fall vara motiverad av att de anslagsposter med låga tilldelade belopp är av särskilt intresse att följa. Så antas inte vara fallet när det gäller de övriga verksamhetsgrenarnas betydelse i förhållande till verksamhetsgren 2. Snarare kan det omvända förhållandet antas råda, det vill säga att den verksamhet som ingår i verksamhetsgren 2: Uppbyggnad av insatsorganisationen och beredskap utgör det primära intresset för styrning under förbandsanslaget. Antagandet baseras på de iakttagelser avseende resultatstyrningen av Försvarsmakten, i form av dess detaljerade styrning av insatsorganisationen, som presenterades i kapitel 3.2 Indelningsgrund insatsorganisationen. En indelning baserad på nivån produktgrupper i ekonomimodellen skulle med utgångspunkt i resultatstyrningen vara mera ändamålsenlig. En sådan 18

FÖRBANDSANSLAGET indelningsgrund skulle dock resultera i ett stort antal poster (kostnaderna under förbandsanslaget fördelades under 2012 på 14 produktgrupper). Ett sätt att minska antalet poster som följer av denna indelningsgrund skulle vara att renodla förbandsanslaget till att endast omfatta verksamhetsgren 2. Detta skulle kunna åstadkommas genom att justera definitionerna av verksamhetsgrenarna något. ESV kan konstatera att en indelningsgrund baserad på produktgrupperna under verksamhetsgren 2 i huvudsak är överensstämmande med den indelningsgrund som följer av insatsorganisationens utformning enligt Försvarsmaktens regleringsbrev, se kapitel 3.2 Indelningsgrund insatsorganisationen. Den enda skillnaden är att de nationella skyddsstyrkorna (hemvärnsbataljonerna) är särredovisade som en egen produktgrupp i Försvarsmaktens ekonomimodell men inkluderade i arméstridskrafterna enligt regleringsbrevets insatsorganisationstabell. En indelning baserad på produktgrupp i Försvarsmaktens ekonomimodell följer nedan (motsvarande indelningsgrund från regleringsbrevets insatsorganisationstabell inom parentes): Ap. 1 Arméförband (Arméstridskrafter) Ap. 2 Marinförband (Marinstridskrafter) Ap. 3 Flygvapenförband (Flygstridskrafter) Ap. 4 Lednings- och underrättelseförband (Lednings- och underrättelseförband) Ap. 5 Logistikförband (Logistikförband) Ap. 6 Nationella skyddsstyrkorna Skillnaden mellan stridskrafter och förband, för anlagsposterna 1 till 3, i begreppsapparaten ovan är i detta avseende enligt ESV:s bedömning i huvudsak en fråga om semantik. Med utgångspunkt i våra iakttagelser ovan antas att produktgrupp 08 För insatsorganisationen gemensamt, vars utfall under förbandsanslaget 2012 uppgick till 0 miljoner kronor, inte behöver omfattas om medlen fördelas på de övriga posterna. Med denna indelningsgrund skulle inriktningen för den finansiella styrningen i huvudsak överensstämma med resultatstyrningens inriktning. Den finansiella styrningen skulle öka i detaljeringsgrad jämfört med den nuvarande utformningen, men resultatstyrningen skulle fortsatt vara den mer detaljerade styrformen. 19

FÖRBANDSANSLAGET ESV har uppmärksammats på att Försvarsmakten ännu inte använder ekonomimodellens verksamhetsindelning som grund för sin interna ekonomistyrning. Denna utgår än så länge från begreppet organisatorisk enhet. Myndighetens målsättning är dock att övergå till en styrning i enlighet med ekonomimodellen. För närvarande fördelas de indirekta kostnaderna på produktgrupper två gånger per år. Kostnadsfördelningen kommer att automatiseras när denna del av ekonomisystemet (Prio) implementeras. ESV vill särskilt betona vikten av såväl flexibilitet som förmåga till framförhållning vid en indelning av anslaget enligt indelningsgrunden ovan. Övergången från ett system med allmän värnplikt till ett system med anställda soldater och sjömän innebär att förbandens kostnadsstruktur kommer att förändras väsentligt. Detta är en långvarig förändringsprocess som enligt den nuvarande planeringen kommer att vara avslutad först 2020. Under sådana förhållanden blir det svårare att beräkna det framtida behovet av anslagsmedel. Planeringsantagandena kommer att vara osäkra och i många fall saknas tillförlitliga erfarenhetsvärden. Det innebär att såväl regeringen som myndigheten måste ha en beredskap för att anslagsmedel behöver föras mellan posterna under innevarande budgetår. Det finns dock fördelar med en implementering av denna indelningsgrund redan under pågående förändringsprocess. Genom indelningen tydliggörs hur anslagsmedlen behöver fördelas mellan insatsorganisationens delar för att åstadkomma den prioritering som regeringen givit uttryck för i resultatstyrningen. Sambandet blir tydligare mellan ambitionerna avseende förbandsvolymer med mera i resultatstyrningen och kostnaderna som följer av dessa på respektive anslagspost. Ekonomiska obalanser under uppbyggnaden kan lättare identifieras och härledas till specifika delar av insatsorganisationen. 3.4 Indelningsgrund gemensam administration ESV har analyserat den finansiella styrningen av de, exklusive Försvarsmakten, största myndigheterna inom statsförvaltningen. Syftet med detta har varit att undersöka huruvida det finns andra styrformer inom statsförvaltningen som skulle kunna vara relevanta att tillämpa även för den verksamhet som finansieras av förbandsanslaget. 20

FÖRBANDSANSLAGET Vi har valt att jämföra med de största myndigheterna eftersom regeringen i uppdraget till ESV konstaterar att förbandsanslaget finansierar en omfattande och sammansatt verksamhet. Liknande förutsättningar torde enligt ESV:s bedömning kunna gälla även för de övriga större myndigheterna i statsförvaltningen. 3.4.1 Iakttagelser Antalet anställda har använts som definition på myndighetens storlek i detta avseende. Denna definition är vedertagen och uppgiften redovisas årligen av samtliga myndigheter. Analyserna av den finansiella styrningen har begränsats till indelningen i anslag och anslagsposter. Förekomsten av finansiella villkor och särskilda återrapporteringskrav har inte analyserats närmare. Denna begränsning motiveras med att uppdraget primärt avser en underindelning av förbandsanslaget i anslagsposter. De tilldelade beloppen i detta avsnitt är hämtade från myndigheternas regleringsbrev med ändringsbeslut till och med juli 2013. De tio myndigheterna med flest antal anställda i statsförvaltningen Myndighet Rikspolisstyrelsen med den regionala polisorganisationen. 25 210 Försvarsmakten 19 512 Försäkringskassan 12 151 Arbetsförmedlingen 11 606 Skatteverket 9 849 Kriminalvården 8 856 Lunds universitet 6 686 Trafikverket 6 169 Domstolsverket 5 539 Uppsala universitet 5 263 Antal anställda Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen och Skatteverket har en verksamhet och en anslagstruktur som gör jämförelser med Försvarsmaktens förbandsverksamhet mindre relevanta. Verksamheten vid dessa myndigheter består i huvudsak av att handlägga system för att hantera stora statliga transfereringar och att initiera verksamhet som bedrivs i annans regi. Universitetens finansieringsmodell är av en sådan särskild karaktär att jämförelser mellan förbandsverksamheten och Lunds respektive Uppsala universitet har ett begränsat värde. 21

FÖRBANDSANSLAGET Karaktären på Domstolsverkets verksamhet skiljer sig från Försvarsmaktens förbandsverksamhet. Den förra är mera likartad mellan de olika verksamhetsställena medan förbandsverksamheten är sammansatt av verksamheter av olika slag. Detta innebär att jämförelser får ett begränsat värde och ESV har valt att inte fördjupa analysen av denna myndighet. Polisorganisationens anslag är 2013 indelat i fyra anslagsposter varav en, ap.1 Polisorganisationen, disponeras av Rikspolisstyrelsen. Det tilldelade beloppet på ap.1 Polisorganisationen uppgår till 20 440 miljoner kronor och av villkoren till anslagsposten i regleringsbrevet för Rikspolisstyrelsen framgår att Rikspolisstyrelsen ska tilldela polismyndigheterna medelsramar. Kriminalvården disponerar anslagsmedel från tre anslag och det sammanlagda anslagsbeloppet som tilldelats myndigheten för 2013 uppgår till 8 010 miljoner kronor. Anslaget 1:6 Kriminalvården under utgiftsområde 4 Rättsväsendet används för Kriminalvårdens verksamhet. Det tilldelade beloppet på anslaget uppgår till 7 764 miljoner kronor och Kriminalvården disponerar hela beloppet under en anslagspost, ap.1 Kriminalvården. Trafikverket disponerar anslagsmedel från nio anslag och det sammanlagda anslagsbeloppet som tilldelats myndigheten för 2013 uppgår till 41 191 miljoner kronor. Huvuddelen av det tilldelade beloppet är hänförligt till anslaget 1:1 Väghållning, anslaget 1:2 Banhållning och anslaget 1:3 Trafikverket. De övriga anslagen används för driftbidrag till ickestatliga flygplatser, trafikavtal, från EUbudgeten finansierade stöd till transeuropeiska nätverk, trängselskatt i Stockholm, trängselskatt i Göteborg samt avveckling av Affärsverket Statens järnvägar. Anslaget 1:1 Väghållning används för statlig väghållning m.m. och det tilldelade beloppet på anslaget uppgår till 22 205 miljoner kronor. Anslaget 1:2 Banhållning används för investeringar i statliga järnvägar samt drift och underhåll av statliga järnvägar m.m. och det tilldelade beloppet till Trafikverket uppgår under 2013 till 15 187 miljoner kronor. Anslaget 1:3 Trafikverket används för Trafikverkets förvaltningskostnader. Från anslaget finansieras kostnader för ledning, ekonomiadministration, personaladministration, planering och uppföljning av verksamheten, övrigt verksamhetsstöd och intern utveckling till den del dessa aktiviteter inte är direkt hänförliga till kärnverksamhetens produkter och tjänster/prestationer. Det tilldelade beloppet uppgår under 2013 till 1 382 miljoner kronor. 22

FÖRBANDSANSLAGET I budgetpropositionen för 2014 föreslås en ny indelning av Trafikverkets anslag. I den nya indelningen är anslagen trafikslagsövergripande och delas in i Utveckling av statens transportinfrastruktur och Vidmakthållande av statens transportinfrastruktur. Anslaget Trafikverket med dess definition kvarstår. Med anledning av denna förändring pågår även ett arbete med att utarbeta anslagsposter där inriktningen är en indelning i verksamhetsområden eventuellt med ytterligare undernivåer i form av delposter. 3.4.2 Analys Anslaget för polisorganisationen är liksom anslaget för förbandsverksamheten inte underindelat i flera större anslagsposter, det pågår dock en reformering av polisorganisationens myndighetsstruktur med mera. Även den finansiella styrningen av Kriminalvården utgör ett exempel på en statlig verksamhet där anslagstilldelningen för myndighetens verksamhet inte underindelats. Trafikverket har flera likheter med Försvarsmakten. Båda verksamheterna består i anskaffning, vidmakthållande och drift av samhälleliga investeringar. De båda myndigheterna disponerar ungefär lika mycket anslagsmedel. Till skillnad från Polisorganisationen och Kriminalvården har Trafikverket flera större anslag för verksamheten. Dessa likheter är anledningen till att vi analyserar Trafikverket närmare. Den största delen av Trafikverkets anslag är till och med 2013 indelade i banhållning, väghållning och Trafikverkets förvaltningskostnader. Riksdagen har för denna myndighet således genom anslagsstrukturen valt att särskilja medlen för den gemensamma administrationen från kärnverksamheten. Anslagsstrukturen för Trafikverket innebär bland annat att lönekostnader för anställda som arbetar med den gemensamma administrationen redovisas mot anslaget Trafikverket medan lönekostnaderna för anställda som arbetar med kärnverksamheten redovisas mot anslagen Väghållning respektive Banhållning. I förslaget till ny anslagsstruktur som finns i budgetpropositionen för 2014 särskiljs fortfarande den gemensamma administrationen från kärnverksamheten. Indelningen i verksamhetsområden finns också kvar men beslutet flyttas från riksdagen till regeringen genom att indelningsgrunden flyttas från anslagsnivån till anslagspostnivån. Förändringen innebär att anslagsstrukturen för Trafikverkets verksamhet får likheter med anslagsstrukturen för Försvarsmaktens verksamhet. 23

FÖRBANDSANSLAGET Med utgångspunkt i Trafikverkets anslagsstruktur och utvecklingen av denna skulle en indelning i gemensam administration och kärnverksamhet kunna överföras till anslagsposterna för förbandsanslaget. Det skulle innebära att indelningsgrunden som vi presenterade i kapitel 3.3 Indelningsgrund Försvarsmaktens ekonomimodell kompletteras med en sjunde anslagspost enligt nedan: Ap. 1 Arméförband Ap. 2 Marinförband Ap. 3 Flygvapenförband Ap. 4 Lednings- och underrättelseförband Ap. 5 Logistikförband Ap. 6 Nationella skyddsstyrkorna Ap. 7 Gemensam administration Genom att komplettera indelningsgrunden med en sjunde anslagspost för gemensam administration får regeringen möjlighet att ta ställning till den gemensamma administrationens omfattning i förhållande till insatsorganisationens omfattning. Upprättandet av en särskild anslagspost för gemensam administration innebär att indelningsgrunden i detta avseende avviker från produktgrupperna i Försvarsmaktens ekonomimodell. I Trafikverkets regleringsbrev finns en definition av vad anslaget Trafikverket ska användas för. Vilka funktioner som ska finansieras genom en anslagspost för gemensam administration behöver på motsvarande sätt preciseras i Försvarsmaktens regleringsbrev. 3.5 Indelningsgrund kostnadsslag Med kostnadsslag avses den indelning i kostnader som följer av kontoplanen. I uppdraget till ESV exemplifieras kostnadsslag som en möjlig indelningsgrund för förbandsanslaget. Vi har därför utrett förutsättningarna för en sådan indelningsgrund. 3.5.1 Iakttagelser Historiskt har anslag indelats i poster för olika utgiftsslag. I Sverige inleddes under 1960-talet försök med att gå ifrån denna indelningsgrund genom så kallad programbudgetering inom några förvaltningsområden, bland annat försvaret. Försöken innebar att anslag istället anvisades i programtermer, det vill säga för väsentliga verksamhetsgrenar. En utgångspunkt för försöken var bedömningen att så kallad input-styrning genom anvisning av medel grundat på utgiftsslag försvårade effektivisering av förvaltningen. 24

FÖRBANDSANSLAGET I början av 1990-talet infördes ramanslag i hela statsförvaltningen. Myndigheterna är dock fortfarande skyldiga att redovisa en fördelning i utgiftsslag, numera kostnadsslag, under anslag. Detta behov tillgodoses emellertid med andra metoder än indelning i anslagsposter. 3.5.2 Analys För att en indelning av anslag i poster ska kunna fungera väl som styrinstrument bör indelningsgrunden i möjligaste mån vara endimensionell. Med detta följer att en indelning i anslagsposter utifrån kostnadsslag inte bör kombineras med poster i andra dimensioner, till exempel särskilda verksamhetsområden. Då resultatstyrningen av Försvarsmakten utgår från en verksamhetsdimension (insatsorganisationens utformning) skulle indelningsgrunden kostnadsslag inte komplettera resultatstyrningen. Enligt ESV skulle indelningsgrunden kostnadsslag skapa en obalans mellan resultatstyrningen och den finansiella styrningen. Om det finns ett särskilt behov av att styra resurstilldelningen i något kostnadsslag är det bättre att använda tekniken med särskilda villkor. Till detta kommer att det då blir enklare att utforma slaget av kostnad mer specifikt efter behovet. De kostnadsslag som redovisas mot anslag är kopplade till de så kallade S-koder som används i rapporteringen till den gemensamma statsredovisningen och som används för flera ändamål. Det gäller till exempel för nationalräkenskaperna där redovisningen behöver vara generell för statsförvaltningen. 3.6 Indelningsgrund förmågor Regeringens resultatstyrning baserades i början av 2000-talet till stor del på dimensionen förmåga. Denna dimension är fortfarande en viktig del i statsmakternas styrning av det militära försvaret. ESV har därför valt att utreda förutsättningarna för en indelningsgrund utifrån denna styrdimension. 3.6.1 Iakttagelser Försvarsmakten ska enligt återrapporteringskrav i regleringsbrevet värdera och redovisa den samlade operativa förmågan. Den samlade operativa förmågan delas i Försvarsmaktens årsredovisning för 2012 in i följande förmågor: förmåga att kunna genomföra omvärldsbevakning, förmåga att kunna genomföra insatser, förmåga till utveckling av insatsorganisationen, förmåga att förebygga konflikter samt förmåga att ge och ta emot militärt stöd. 25

FÖRBANDSANSLAGET Dessa förmågor finns även nedbrutna i flera nivåer. Som exempel sorterar den mer specifika förmågan att möta kränkningar under vattnet under förmågan att kunna genomföra insatser. 3.6.2 Analys ESV uppfattar att dimensionen förmåga i hög grad karaktäriseras av värderande inslag och kvalitativa egenskaper snarare än kvantifierbara kostnadsbärare. Med detta menar vi att bedömningar och överväganden avgör vilka resurser som ska användas för att lösa respektive förmåga. En förändrad bedömning skulle kunna innebära att helt andra resurser anses utgöra grunden för en förmåga. Som exempel kan nämnas förmågan att bekämpa sjömål. Denna kan till exempel lösas med fartygsburna system (ytstridsfartyg), markbaserade system (landbaserade sjömålsrobotar) och/eller luftburna system (stridsflyg). Valet av vilka system som ska kopplas till respektive förmåga blir därmed beroende av vilka strategiska överväganden som är rådande för tillfället. ESV kan vidare konstatera att en stor del av försvarets resurser kan användas för att lösa flera förmågor. Som exempel kan den ovan nämnda resursen stridsflyg bland annat användas för förmågorna bekämpning av markmål, bekämpning av sjömål, bekämpning av luftmål och spaning. Frågan uppstår då mot vilken förmåga kostnaderna för denna resurs ska redovisas. Denna frågeställning är giltig även på den mest aggregerade förmågenivån. Ska stridsflygets kostnader redovisas under förmågan att kunna genomföra omvärldsbevakning, förmågan att kunna genomföra insatser, förmågan till utveckling av insatsorganisationen, förmågan att förebygga konflikter eller förmågan att ge och ta emot militärt stöd? En gradering av resursens bidrag till respektive förmåga skulle behöva utgöra grund för en kostnadsfördelning. Det kommer dock enligt vår bedömning vara svårt att identifiera en objektiv eller intersubjektiv grund för en sådan gradering. Dimensioner som i en sådan hög grad vilar på värderande inslag är enligt ESV:s bedömning mindre lämpliga som kostnadsbärare eftersom de till sin karaktär är svåra att konkretisera. ESV kan vidare konstatera att förmågorna inte finns definierade med någon närmare detaljeringsgrad i Försvarsmaktens regleringsbrev och de utgör inte kostnadsbärare i Försvarsmaktens ekonomimodell (FEM). Då resultatstyrningen av Försvarsmakten enligt vår bedömning bör ta sin utgångspunkt i insatsorganisationens utformning skulle en indelningsgrund av 26

FÖRBANDSANSLAGET förbandsanslaget utifrån förmågor inte komplettera denna. Enligt ESV skulle indelningsgrunden förmågor istället skapa en obalans mellan resultatstyrningen och den finansiella styrningen. I och med att förmågorna inte utgör kostnadsbärare i Försvarsmaktens ekonomimodell skulle denna styrdimension antingen medföra en parallell struktur till myndighetens interna styrning eller förutsätta att ekonomimodellen förändras i grunden. En sådan förändring kan antas kräva väsentliga förändringar även när det gäller Försvarsmaktens nya affärssystem, Prio. 3.7 Övriga indelningsgrunder ESV har under arbetet med uppdraget fått information om ytterligare indelningsgrunder som skulle kunna vara intressanta. Vi har valt att utreda två av dessa alternativ närmare. 3.7.1 Kärnverksamhet och stödverksamhet En indelning i kärnverksamhet och stödverksamhet kan motiveras med syftet att renodla det som produceras från det stöd som behövs för denna produktion. Stödverksamhet brukar beskrivas som det arbete som måste göras för att förse verksamheten med den information som behövs för att bedriva kärnverksamheten. Exempel på stödverksamheter är IT, ekonomifunktion och personalfunktion (HR). Dessa frågor är integrerade med kärnverksamhetens dagliga liv. I detta synsätt innefattas också att stödverksamheten utöver att stödja kärnverksamheten även står för en viss övervakning och styrning av denna. Ibland utökar man stödverksamheten till att även avse verksamhet som egentligen är serviceverksamhet. Serviceverksamhet är en teknisk tjänst som inte nödvändigtvis behöver utföras i egen regi. Den är i sig nödvändig men skall inte kopplas ihop med ledning och styrning av verksamheten, alltså stödverksamheten. Stödverksamheten enligt definitionen ovan ingår i vårt förslag om en särskild anslagspost för gemensam administration, se kapitel 3.4 Indelningsgrund gemensam administration. 3.7.2 Övningsverksamhet ESV har konstaterat att regeringen i de senaste årens budgetpropositioner betonat övningsverksamhetens betydelse för omställningen till ett tillgängligt och användbart försvar. Vi har därför utrett möjligheterna att skapa en anslagspost för övningsverksamhet. 27

FÖRBANDSANSLAGET ESV ser svårigheter med att definiera vilken verksamhet som ska anses omfattas av en sådan anslagspost. En stor del av den dagliga verksamhet som ett förband bedriver skulle kunna betraktas som övningsverksamhet. Det skulle troligtvis vara möjligt att avgränsa övningsverksamhet till vissa större övningar som genomförs med jämna mellanrum. Inrättandet av en särskild anslagspost för övningsverksamhet förutsätter därför att regeringen tydligt beskriver vilken typ av övningar man avser ska redovisas under den anslagsposten. Vidare måste det i beskrivningen av anslagsposten framgå vilka kostnader som ska inkluderas. Ska det vara någon form av särkostnadsmodell eller ska den deltagande personalens löner omfördelas till anslagsposten under den tid övningen pågår? Ska det ske en särredovisning av den materiel som används och hur stor andel av stödverksamhet och serviceverksamhet ska anses höra till övningsverksamheten? Dessa delar måste tydligt anges i ändamålet för anslagsposten. ESV bedömer att det finns alltför stora avgränsningsproblem för att skapa en anslagspost för övningsverksamhet, varför denna indelningsgrund inte kan rekommenderas. Då övningar inte utgör kostnadsbärare i Försvarsmaktens ekonomimodell skulle denna styrdimension antingen medföra en parallell struktur till myndighetens interna styrning eller förutsätta att ekonomimodellen förändras i grunden. En sådan förändring kan antas kräva väsentliga förändringar även när det gäller Försvarsmaktens nya affärssystem, Prio. 3.8 Styrning genom återrapporteringskrav och villkor En del i uppdraget till ESV har varit att pröva möjligheterna att genom preciserade återrapporteringskrav och villkor åstadkomma en tydligare ekonomisk uppföljning. 3.8.1 Iakttagelser Försvarsmakten har i regleringsbrevet för 2013 under förbandsanslagets anslagspost för förbandsverksamhet och beredskap tio villkor som anger hur mycket anslagsmedel myndigheten som mest får förbruka (så kallade högsta-belopp) för en särskilt definierad verksamhet. Styrinstrumentet finansiella villkor har likheter med styrinstrumentet anslagsposter. I båda fallen styr regeringen hur mycket anslagsmedel myndigheten som mest får använda för en specifik verksamhet. Styrinstrumenten skiljer sig dock åt i flera avseenden. 28