2017-03-30 Underlag till strategi för utvecklingssamarbetet med Irak 2017-2021 Sammanfattning Sida har fått i uppdrag av regeringen att ta fram ett underlag till en ny femårig strategi för Irak. En till viss del ny inriktning för utvecklingssamarbetet pekas ut i anvisningarna gentemot tidigare strategier, till följd av den pågående konflikten och den humanitära krisen. Den underliggande konfliktdynamiken och pågående konflikten i Irak har bidragit till att Sida valt att utgå från ett konfliktperspektiv i kontextanalysen med konsekvenser för inriktningen på förslaget och rekommendationer för kommande genomförande. Det är viktigt att understryka att Sverige varit och kommer fortsatt vara en mindre bilateral givare i den irakiska kontexten, oavsett höjda biståndvolymer. Det internationella biståndet har aldrig utgjort huvudintäkt i den irakiska ekonomin och har därför haft en begränsad roll att spela avseende både policy- och samhällsutveckling. Det humanitära biståndet utgör sedan 2014 dessutom lejonpart (humanitära responsplanen för 2017 beräknas preliminärt till 930 miljoner USD) i jämförelse med internationellt utvecklingssamarbete. Bristande politisk vilja, höga nivåer av korruption, lågt ägarskap och bristande kapacitet är faktorer som negativt kan komma att påverka förutsättningarna för utvecklingssamarbetet att nå avsedda effekter. Därför är det viktigt att det finns rimliga förväntningar på vad utvecklingssamarbetet kan åstadkomma i Irak, där allt politiskt fokus dessutom är inriktat på den pågående konflikten. Det är omöjligt att förutspå den kommande utvecklingen. Riskerna för ökad destabilisering av landet efter återtagande av Mosul, till följd av den underliggande konfliktdynamiken som underblåses av regionala och internationella aktörer, är överhängande. Det skulle innebära ökade våldsnivåer i samhället, fortsatt bristande säkerhet och ökad social och ekonomisk utsatthet bland civilbefolkningen, samt stora brister i hanteringen av ett säkert, värdigt och frivillig återvändandet av internflyktingar. Den komplexa och snabbt skiftande konfliktkontexten i Irak innebär genomgående höga risker för utvecklingssamarbetet, med små möjligheter att påverka den högst politiska konfliktsituationen. På sikt är det den politiska maktkampen, på olika nivåer, som kommer avgöra Iraks framtid och utveckling. De av Sida föreslagna målen under de anvisade fokusområdena i) freds- och statsbyggande, och ii) jämställdhet reflekterar ett ökat fokus på jämställdhet, kvinnor fred och säkerhet samt att det långsiktiga utvecklingssamarbetet över tid ska bidra till att minska beroendet av humanitärt stöd. Utvecklingsarbetet avses kunna ta vid där det humanitära mandatet slutar och bidra till att överbygga de glapp (gap-filling) som uppstår i hårt konfliktansatta miljöer. De två områdena 1
freds- och statsbyggande och jämställdhet är delvis överlappande och ömsesidigt förstärkande. Det kommer få konsekvenser för programmeringen som kommer kräva både riktade insatser inom jämställdhetsområdet samtidigt som det krävs jämställdhetsintegrering i alla stöd inom freds- och statsbyggande. På kort- till medellångsikt föreslås utvecklingssamarbetet inriktas på en ökad och jämlik tillgång till grundläggande samhällstjänster och på att stärka mänsklig säkerhet och på så vis bidra till det stabiliserings- och återuppbyggnadsarbete som ger förutsättningar för internflyktingar att återvända. Svenskt utvecklingssamarbete behöver bidra till byggande av resiliens i dessa utsatta miljöer. Det föreslås kompletteras med stöd till stärkt demokratisk samhällstyrning, respekt för mänskliga rättigheter, icke-diskriminering och deltagande som ett led i det långsiktiga statbyggandet i Irak. Därtill föreslås utvecklingssamarbetet bidra till ökad jämställdhet med fokus på förebyggande, skydd och deltagande, samt ökad respekt för kvinnors rättigheter. De relativt breda och öppna målformuleringarna ger utrymme för hög flexibilitet i val av fokus under genomförandet, något som är nödvändigt givet den komplexa, riskfyllda och snabbt skiftande kontexten i landet. Någon avgränsning till eller prioritering av geografiska områden låter sig inte göras i detta skede. Utgångspunkten är svenskt utvecklingssamarbete ska inkludera hela Irak, men med fokus på områden som drabbats särskilt hårt av konflikten. Erfarenheter från tidigare strategiperioder är av stor vikt för utformande av kommande program samt val av samarbetspartners. En dynamisk och komplex konfliktkontext kräver fältnärvaro och förutsättningar för personalkontinuitet. Det krävs delvis andra arbetssätt och metoder än de traditionella för att kunna inhämta kunskap om de verkliga förhållandena som påverkar resultaten i insatserna, det krävs således reell kontextkännedom. Fördjupade lokala makt- och aktörsanalyser kommer vara nödvändiga i operationaliseringen av strategin. Det kommer också att krävas att samarbetspartners har upparbetade system och metoder för att arbeta konfliktkänsligt. Insatser behöver dessutom utformas på ett sätt som kan bidra till att skapa förtroende mellan olika folkgrupper och tillvarata möjligheter till dialog, medling och konflikthantering. Det kommer krävas en blandning av aktörer och samarbetsformer för att nå effektivitet i genomförandet. Under målområdet för grundläggande samhällsservice och mänsklig säkerhet förutses ett fortsatt stöd till FNs stabiliseringsfond, med komplettering inom minhanteringsområdet samt identifiering av INGOs inom det humanitära området som har mandat och möjlighet att arbeta långsiktigt med grundläggande samhällservice på sätt som är förenliga med och främjar föreslagna svenska prioriteringar. Inom målområdet för demokratisk samhällstyrning och mänskliga rättigheter bedöms det fortsatt relevant att bygga vidare på upparbetade samarbetsrelationer mellan svenska och internationella aktörer i partnerskap med irakiska aktörer, med fortsatt fokus på institutions- och kapacitetsutveckling genom insatser som inkluderar omfattande expertstöd. Genom återetablering av bilateraler som exempelvis Tyskland, UK, Nederländerna samt EU förutses att på sikt finnas möjlighet till samfinansiering inom 2
exempelvis decentraliserings- och jämställdhetsområdet. Stöd till relevanta FN-program som speglar de svenska prioriteringarna är en annan möjlighet som behöver undersökas. Inom jämställdhetsområdet föreslås med utgångspunkt i Iraks nationella handlingsplan för genomförande av FNs säkerhetsrådsresolution 1325 att Sida ska bidra till genomförandet av agendan för kvinnor, fred och säkerhet. Stöd inom området sexuell och reproduktiv hälsa, förebyggande och hantering av följderna av sexuellt och könsbaserat våld samt pyskosocialt stöd kommer ställa höga krav på identifiering och bedömning av samarbetspartners. Stöd till civilsamhället och mediasektorn är fortsatt relevant att bygga vidare på, men strategins nya inriktning öppnar upp för nya civilsamhällsaktörer, framför allt inom området för kvinnor, fred och säkerhet. Viktigt att ta i beaktandet vid programmeringen är Sidas tidigare erfarenheter av multilateralernas låga grad av effektivitet i den svåra konfliktmiljö som Irak utgör. Därför är det viktigt att huvuddelen av svenskt stöd inte binds upp i multilateralt ledda fonder eller program. Sverige är en ansedd givare i den irakiska kontexten. Framför allt Sidas och partners ansats i tidigare samarbeten avseende: lokalt ägarskap och efterfrågestyrning, inkludering och deltagande, flexibilitet (anpassningsförmåga) samt långsiktighet har varit mycket uppskattat och kan sägas utgöra svenskt mervärde. Profilering inom jämställdhetsområdet, samt en mer sammanhållen ansats (humanitärt/utvecklingssamarbete) i förhållande till långsiktigt statsbyggande i konfliktkontext skulle också kunna bidra till ökat genomslag för svenskt utvecklingssamarbete under kommande strategiperiod. Sida bedömer att en strategivolym på minst 200 MSEK/år är nödvändig för att ta sig an de nya omfattande målområdena. Det svåra säkerhetsläget i Irak innebär också att de flesta insatser inkluderar höga omkostnader för säkerhetsarrangemang för att överhuvudtaget kunna genomföras, vilket måste tas i beaktande. Strategivolym och de omfattande förvaltningskostnaderna bör också stå i rimlig proportion till varandra för att utvecklingssamarbetet ska anses kostnadseffektivit. Mål Inriktning Område 1: Freds- och statsbyggande Ökad jämlik tillgång till grundläggande samhällstjänster och stärkt mänsklig säkerhet (kort- medellångsikt) Bidra till att skapa förutsättning för frivilligt, säkert och värdigt återvändande för internflyktingar och stärkt resiliens i värdsamhällen genom ökad tillgång till grundläggande samhällstjänster som fungerande vatten- och elförsörjning, möjlighet till utbildning samt hälso- och sjukvård samt juridiskt stöd. Bidra till människors säkerhet genom insatser för att säkerställa en miljö fri från odetonerad ammunition, minor och storskalig försåtminering. Insatser bör utformas på ett sätt som kan bidra till att skapa förtroende mellan olika folkgrupper och tillvarata möjligheter till dialog, medling och konflikthantering. 3
Stärkt demokratisk samhällsstyrning och mänskliga rättigheter med fokus på ickediskriminering och deltagande (långsiktigt) Bidra till stärkande av det sociala kontraktet mellan stat och medborgare samt stärkta relationer inom och mellan samhällen genom stöd till att bygga effektiva, ansvarstagande och inkluderande offentliga institutioner i kombination med stöd till individers och samhällens kapacitet att verka ansvarsutkrävande på lokal och nationell nivå. Bidra till organisering inom civilsamhället för ökat ansvarsutkrävande, förbättrade förutsättningarna för att offer ska få upprättelse och stöd, samt bekämpande av straffrihet. Stöd till pågående decentraliseringsprocess för att bidra till ökad kapacitet, planering, genomförande och ytterst leverans av samhällstjänster på lokal nivå. Fokus på ansvarsutkrävande mekanismer och stärkt transparens på provinsnivå. Stöd förutses också till civila samhällets organisering och arbete för mänskliga rättigheter, särskilt kvinnors rättigheter, samt oberoende media och för ökat skydd och säkerhet för såväl journalister som MRaktivister. Område 2: Jämställdhet Ökad jämställdhet med fokus på förebyggande, skydd och deltagande, samt ökad respekt för kvinnors rättigheter Med utgångspunkt i Iraks nationella handlingsplan för implementeringen av FNs säkerhetsresolution 1325, bidra till genomförandet av agendan för kvinnor, fred och säkerhet med fokus på kvinnors politiska deltagande, jämställdhetsperspektiv på fredsoch statsbyggande, förebyggande arbete, skyddsinsatser och stöd till civilsamhällsaktörer inkl. kvinnorättsorganisationer. Bidra till ökad tillgång på stöd och tjänster inom sexuell och reproduktiv hälsa och rättigheter (SRHR), samt stöd som avser förebygga och hantera följderna av sexuellt och könsrelaterat våld (SGBV) riktade till flickor och kvinnor. Bidra till ökat psykosocialt stöd och traumahantering riktat till både kvinnor och män. Arbete med pojkar, män och maskulinitetsfrågor bör integreras i program i största möjliga utsträckning. 4
Underlag till strategi för utvecklingssamarbetet med Irak 2017-2021 Inledning Sida har fått i uppdrag av regeringen att ta fram underlag till en ny femårig strategi för Irak. I anvisningarna till Sida betonas behovet av långsiktiga utvecklingsinsatser som kompletterar internationella samfundets militära och humanitära stöd och möjliggör försoning och en positiv utveckling i Irak. De understryker att en ny utvecklingsstrategi ska utgå från Iraks konfliktsituation och utgöra en del av Sveriges samlade engagemang i landet. Anvisningarna pekar därmed ut en till viss del ny inriktning för utvecklingssamarbetet gentemot tidigare strategier. De inkluderar ett starkare fokus än tidigare på jämställdhet och kvinnor, fred och säkerhet. Därutöver ges också en instruktion om att det långsiktiga utvecklingssamarbetet ska bidra till att minska beroendet av humanitärt bistånd. Givet den pågående konflikten och den underliggande konfliktdynamiken i Irak har Sida valt att genomgående utgå från ett konfliktperspektiv i kontextanalysen. Det är genom konfliktlinsen som övriga analyser gjorts avseende fattigdom, jämställdhet och miljö. Dessa har legat till grund för att synliggöra var behoven är som störst och vilka grupper som är de mest sårbara och utsatta. Kontextanalysen tillsammans med Sidas tidigare erfarenheter och resultat från områden som demokratisk samhällstyrning, jämställdhet och mänskliga rättigheter har bidragit till Sidas föreslagna inriktning till stöd inom de av regeringen angivna fokusområdena för den nya strategin i) freds- och statsbyggande och ii) jämställdhet. 1. Utvecklingsutmaningar 1.1.1 Pågående konflikt och humanitära kris Irak präglas idag av den väpnade konflikten mellan de irakiska säkerhetsstyrkorna med dess allierade och IS som pågått sedan 2014 och som fått till följd att den humanitära krisen i Irak nu är en av de största, mest komplexa och oförutsägbara i världen 1. Mer än 10 miljoner irakier beräknas vara i behov av någon form av humanitärt stöd och 3,4 miljoner är internflyktingar av en befolkning på cirka 34 miljoner. Den humanitära krisen sammanfaller med en ekonomisk kris främst till följd av fortsatt låga oljepriser som medfört att staten förlorat mycket av sina intäkter. Krisen förvärras dessutom av kvardröjande effekter av tidigare perioder av diktatur, ockupation, krig, våld och långvariga politiska, etniska och sekteristiska spänningar i landet och regionen. Konflikten har också bidragit till en tillbakagång avseende jämställdhet och kvinnors rättigheter. 5
Bakgrunden till dagens konflikt och humanitära kris behöver förstås i ett längre historiskt perspektiv. De senaste tre decennierna av misslyckat politiskt styre, maktmissbruk, våld, terror och marginalisering av olika etniska och religiösa grupper utgör grundorsakerna till konfliktsituationen och har bidragit till att skapa djup misstro och splittring i samhället. Alla etniska och religiösa grupper, kurder, sunni- och shiaaraber har varit drabbade och utsatta för politisk marginalisering, våld och förtryck i olika skeden av närhistorien. 2 Det pågående kriget mot Islamiska Staten (IS) har bidragit till att dra fram gamla oförätter och konflikter i ljuset som plågat landet i decennier och som förblivit olösta. Staten är försvagad på alla nivåer och centralregeringen i Bagdad handlingsförlamad. Det finns tillsynes ingen långsiktig, nationell plan för vad som ska ske efter det militära återtagandet av Mosul. Det parlamentariska systemet är utformat för att främja representation bland de olika folkgrupperna men politiken är djupt splittrad mellan kurdiska, sunni- och shiaarabiska eliter samt präglad av konflikter inom dessa grupper. De flesta partier representerar ett etniskt eller religiöst intresse med dominans av shiamuslimska grupper inom centralregeringen. Systemet har istället för att bidra till enighet förstärkt etniska och sekteristiska rivaliserande skiljelinjer. 3 Säkerhetssektorn är också försvagad, dysfunktionell och återspeglar den politiska polariseringen. Decennier av övervåld och straffrihet för säkerhetsstyrkorna har bidragit till att människor vänt sig till milisbaserade alternativ för skydd och säkerhet som i praktiken innebär skydd för vissa grupper och utgör hot för andra. 4 Den pågående konflikten ser ut att driva på och förstärka gamla resurs- och maktanspråk, politiska som territoriella mellan shia- och sunniaraber, samt mellan centralregeringen i Bagdad och den självständiga Kurdiska regeringen (KRG) 5. Gränserna mellan de kurdiska områdena och övriga Irak är omtvistade, inte minst de oljerika områdena i Kirkuk, samt provinserna Nineve, Diyala och Salaheddin. IS-konflikten har också lett till att regionala och andra externa aktörer 6 ytterligare dragits in och bidrar till att underblåsa konfliktlinjerna. Civilbefolkningen drabbas hårt av konflikten med ständiga och allvarliga kränkningar av såväl internationell humanitär rätt som mänskliga rättigheter. Den humanitära krisen karaktäriseras av stora behov inte bara hos internflyktingar och värdsamhällen utan även hos det ökande antalet återvändare. Förhållandena för människor som tvingas leva under IS-kontroll har varit extremt svåra med måttlöst våld och förtryck, begränsningar av rörelsefrihet, kidnappningar och tvångsrekryteringar av pojkar och män, massavrättningar, tortyr och sexuellt våld som drabbat flickor och kvinnor extremt hårt. De över tre miljoner internflyktingarna, som främst utgörs av sunniaraber, kommer till stor del från de centrala och norra delarna av Irak där konflikten varit mest intensiv och många har fått fly i flera omgångar. Det är också i de norra delarna som majoriteten av interflyktingarna finns och deras möjligheter att röra sig fritt mellan olika provinser är starkt begränsad. I norra Irak finns också över 200 000 syriska flyktingar. En majoritet av internflyktingarna är inhysta hos 6
familj och vänner eller i någon form av hyrd bostad eller offentliga byggnader. Övriga har tagit sin tillflykt till läger. Alltmer utdragen internflykt leder till att resurser utarmas och till en ökad psykosocial press. Den massiva tillströmningen av internflyktingar som mer än dubblat befolkningen på vissa orter har också lett till stora påfrestningar på värdsamhällena med stor arbetslöshet, knappa resurser och sviktande sociala skyddsnät. Samtidigt som den irakiska befolkningens beredvillighet att stödja och ta emot landsmän på flykt generellt varit hög, finns också spänningar mellan internflyktingar och värdsamhällen, som ofta förstärks av underliggande konfliker mellan etniska och religiösa grupper. I områden som återtagits från IS råder stor förstörelse av bostäder och infrastruktur liksom av vatten och elförsörjning. Grundläggande samhällsservice som hälsovård och skolor samt försörjningsmöjligheter och infrastruktur behöver återuppbyggas. För att det ska vara möjligt krävs att områdena rensas från övergiven eller kvarlämnad odetonerad ammunition och en storskalig försåtminering. Människor som förmodas ha någon form av koppling till IS kommer ha svårt att återvända till återtagna områden och det finns oro för att dessa blir kvar i läger på längre sikt. Det förekommer hämndaktioner som demolering av bostadshus i återtagna byar där invånarna antas ha sympatiserat med IS. Dessutom finns indikationer på att återvändandet av internflyktingar till ISbefriade områden används som en strategi för att rita om den demografiska kartan i maktkampen om politiskt inflytande och territoriella anspråk, i avsaknad av en rättighetsbaserad nationell plan för återvändande. Kurderna har genom omfattande militärnärvaro i de omtvistade områdena lyckats flytta fram sina positioner med ökat politiskt inflytande på lokal nivån som följd. Etniska och religiösa minoriteter samt arabisk lokalbefolkning vittnar om fall där de förvägrats återvända till hus och byar, anklagelserna riktar sig också mot de shiamiliser som finns på plats. 7 Risken för en eskalering av de interna konflikterna grundad på etnisk, religiös men också stamtillhörighet (avgörande för identitet och lojalitet) i symbios med de beväpnade milisgrupperna på plats och den ökade civila militariseringen, utgör ett uppenbart hot mot stabilisering och fred när väl operationen mot IS är avslutad. Nuvarande konflikt bidrar också till förvärra den negativa miljöpåverkan som Irak fortfarande har att återhämta sig från sen tidigare krig. Kontaminering av land, vatten och luft till följd av de militära operationerna, IS krigföring med antändning av oljekällor som en taktik, raserad infrastruktur och byggnader, industriellt avfall och föroreningar påverkar människors hälsa och ekosystemen nu och för en lång tid framåt. 8 De grundläggande miljöproblem i Irak förvärras också av klimatpåverkan och begränsar ekonomisk tillväxt, samt ökar sårbarheten hos fattiga kvinnor och män både på landsbygd och i urbana områden, med risk för att ytterligare destabilisera landet. 9 Avsaknad av en fungerande förvaltning bidrar till en ohållbar användning av naturresurser och en oförmåga att hantera klimatpåverkan. Konkurrerande maktanspråk 7
avseende naturresurser som vatten, land och olja bidrar dessutom till att underblåsa den regionala men framför allt interna konfliktdynamiken. 1.1.2 Ökad resursfattigdom och sårbarhet Kriget mot IS samt det sjunkande oljepriset beräknas 10 ha lett till en nationell ökning av andelen människor som lever under den nationella fattigdomslinjen till cirka 23 % jämfört med knappt 18,5 % 2012. Det innebär att fattigdomsnivån är tillbaka på samma nivå som 2007 och gjorda välfärdsvinster under de senaste åren har utraderats. 11 Iraks oljeberoende ekonomi, uteblivna reformer inom sektorn och brist på internationella investeringar bidrar till den omfattande ekonomiska stagnationen. I områden som påverkas av IS beräknas fattigdomen ha ökat kraftigt, från cirka en fjärdedel fattiga år 2012 till drygt 40 % några år senare. I irakiska Kurdistan (KRI) beräknas fattigdomen ha ökat från den låga nivån 3,5 % till 12,5 %. Resursfattigdomen är trots det fortsatt högst i södra delarna av Irak, cirka 40 % av befolkningen beräknas nu leva under fattigdomslinjen. 12 Fler människor är mer sårbara nu än någonsin tidigare under konflikten och den ekonomiska stagnationen påverkar alla delar av det irakiska samhället med stigande arbetslöshet, uteblivna socialbidragsutbetalningar och inställda löneutbetalningar till offentliganställda som exempel. Sårbarhet och risk att falla under fattigdomslinjen är stor hos de som ännu klarar sig. Livsmedelsproduktionen har minskat med 40 % och därmed minskat livsmedelstryggheten. 13 Människor migrerar i större utsträckning till städer för jobb och uppehälle. Värdfamiljerna som tagit emot internflyktingar har tärt på sina resurser, fattigdom och sårbarhet bland dem har ökat påtagligt. Fattigdomen har därmed ökat bland såväl irakier generellt, som internflyktingar. Den största delen fattiga utgörs av vanliga irakier, men fattigdomen bland internflyktingarna är djupare och svårare. Störst behov finns bland de människor från IS-kontrollerade områden, såväl hos dem som stannat kvar som hos dem som flytt, och de samhällen och familjer som tagit emot internflyktingar, samt i de södra delarna av landet där fattigdomen alltid varit högst. De kvinnoledda hushållen, till följd av tidigare krig och nuvarande konflikt, tenderar att öka i antal. Dessa hushåll uppgår till omkring 10 %. Endast ett par procent av dessa kvinnor har tillgång till lönearbete och är därför speciellt utsatta för fattigdom och livsmedelsbrist. De utgör dessutom en speciellt missgynnad grupp vad gäller tillgång till utbildning, arbetsmarknad, skydd och boende. 14 Oproportionerligt många barn är fattiga eftersom det finns fler barn i fattiga familjer än i det genomsnittliga hushållet. Barn är hårt drabbade, av Iraks 10 miljoner skolbarn har 3,5 miljoner fått sin skolgång avbruten till följd av konflikten och av de omkring en miljon barn som i början av 2017 är internflyktingar har 70 % förlorat minst ett skolår. 15 Flickors tillgång till utbildning är dessutom lägre än pojkars. I kombination med den ökade fattigdomen bidrar det till ökad risk för 8
barnarbete, tidiga äktenskap för flickor, och rekrytering till väpnade grupper främst av pojkar. Barn, både flickor och pojkar, framstår som en speciellt utsatt och sårbar grupp. 1.1.3 Svag samhällsstyrning och bristande mänskliga rättigheter Grundlagen från 2005 syftar till att de olika folkgrupperna representeras i det politiska systemet och avser bidra till att jämka samman olika gruppers intressen. Enligt författningen är Irak en federal stat, vilket främst gäller det kurdiska självstyret. Men innebörden i författningen avseende landets federala struktur är omstridd. Bred parlamentarisk förankring i många frågor krävs med avsikt att hålla samman landet och tvinga fram brett uppgjorda kompromisser. Det har lett till en tröghet i systemet och gjort det svårstyrt. Främst för att systemet lett till att förstärka etniska och religiösa gruppers skiljelinjer istället för att bidra till enighet. Premiärminister al-abadi tillträdde 2014 och introducerade en långtgående reformagenda 2015 efter omfattande folkliga demonstrationer avseende bristen på tillgång till grundläggande samhällsservice och mot den utbredda korruptionen. Korruptionen genomsyrar alla nivåer av förvaltningen i Irak. Enligt Transparency International korruptionsindex 2016 hamnar Irak i bottenskiktet på plats 166 av 176 länder. 16 Reformerna avsåg bl a att krympa statsförvaltningen, ersätta politiskt tillsatta tjänstemän med teknokrater samt tackla korruptionen inom förvaltningen som undergräver regeringens legitimitet och förtroende hos allmänheten. Reformerna mötte stort politiskt motstånd och kom att bidra till ytterligare låsningar och polarisering inom det irakiska politiska systemet vilket lett till att reformagendan avstannat. 17 Istället för att tillgodose befolkningens behov och rättigheter har fokus från det politiska ledarskapet lagts på konflikten och kriget mot IS. I KRI sitter president Barzani kvar trots att mandatet löpt ut och inget nyval har hållits vilket lett till ett politiskt dödläge med ökade intra kurdiska spänningar mellan de rivaliserande politiska lägren som följd. Centralregeringen i Bagdad och regeringen i KRI är båda försvagade och karaktäriseras av handlingsförlamning i allt som inte avser det militära, säkerhetsfrågorna och den ekonomiska situationen. Självständighetsanspråken från KRG bl a kopplat till den olösta striden om oljeintäkterna liksom kampen kring de omstridda oljerika områdena har dessutom intensifierats. Samhällsystemet och förvaltningen karaktäriseras av brist på ansvarsutkrävande, dysfunktionella institutioner med bristande transparens, kapacitet och kompetens samt icke ändamålsenlig organisation på alla nivåer. Det saknas därtill en demokratisk tradition och erfarenhet av maktdelning. Det faktum att Irak i stor utsträckning lever på sina oljeintäkter (så kallad rentier state) och fortfarande är en centraliserad ekonomi med en oproportionerligt stor andel offentliganställda samt andel av befolkningen som på andra sätt lever direkt av offentliga medel, påverkar förhållandet stat-medborgare. Regeringen är inte beroende av skatteintäkter från medborgarna utan har som primär roll i relation till medborgarna att fördela oljeresurserna. Detta präglar också relationen mellan den centrala och lokala administrativa nivån. Grundlagen ger långtgående självstyre till den lokala nivån även om decentraliseringsprocessen är oklar och haltande, och ser olika ut i olika provinser. 9
Irak har skrivit under flertalet grundläggande konventioner om mänskliga rättigheter och humanitär rätt 18 men skillnaden mellan lag och praktik är stor. Kvinnors rättigheter garanteras i stor utsträckning i lagen samtidigt som omfattande diskriminering förekommer i praktiken. Flera politiska och religiösa rättigheter garanteras av författningen men övergrepp från både statliga och icke statliga aktörer, etniska uppdelningar och klientism inskränker rättigheterna. 19 Många formella rättegångar uppfyller inte internationellt fastställda normer och tusentals människor har hållits fängslade utan rättegång. Rättssystemet står inte fritt från politisk kontroll och påtryckningar från olika aktörer. 20 Tortyr och annan misshandel av fångar har varit och är utbrett. Domstolarna har fortsatt att utdöma dödsstraff, huvudsakligen för terrorism. 21 Mänskliga rättighetsförsvarare som arbetar i konfliktområden och försöker dokumentera övergrepp har själva utsatt för övergrepp inklusive mord och kidnappning. 22 Eftersom omfattande brott mot mänskliga rättigheter inte anmäls eller beaktas till följd av att det formella rättsväsendet saknar kapacitet förblir flertalet övergrepp ostraffade. Detta i sin tur undergräver förtroendet för institutioner som polis och rättsväsende till förmån för ett ökat inflytandet från alternativa rättskipare inklusive milisgrupper. 1.1.4 Bristande jämställdhet Enligt Iraks grundlag är alla lika inför lagen och diskriminering på grund av kön är uttryckligen förbjuden. Samtidigt slår den fast att ingen lag som motsäger islams föreskrifter får antas, vilket ger domstolarna stort tolkningsutrymme. Irak ratificerade CEDAW 1986 men med inskränkningar i flera artiklar och har fortfarande inte ratificerat tilläggsprotokollet som avser våld mot kvinnor. 23 Både rättsystem och lagstiftningen diskriminerar i praktiken kvinnor, framför allt inom familjelagstiftningen, med ökat inflytande från det religiösa ledarskapet. Exempel på diskriminering som kvinnor utsätts för är att kvinnors vittnesmål i vissa fall räknas hälften av en mans, att det är straffbelagt för en kvinna att lämna sin man och att kvinnor ärver hälften av vad en man gör. Enligt lag har kvinnor rätt att äga mark och tillgångar men i praktiken är det ovanligt. Kvinnor står under manligt förmyndarskap (far, bror eller make) vilket innebär att de måste söka godkännande från den manliga förmyndaren för exempelvis utbildning, lönearbete och för att införskaffa identitetshandlingar som exempelvis pass. 24 Endast 14 % av kvinnor från15 år och över förvärvsarbetar, jämfört med 69 % av männen. 25 I gruppen ungdomar 15-29 år är 18,5 % av kvinnorna icke skriv- och läskunniga, jämfört med 10,3 % av männen i Irak, i KRI är siffrorna 11,6 % för kvinnor och 4,6 % för män. 26 Kvinnor som grupp diskrimineras således i förhållande till män när det gäller tillgång till utbildning, arbete, hälsa och rörelsefrihet. Sexuellt och könsrelaterat våld är utbrett och har ökat i och med konflikten och tar sig olika uttryck, bland annat som ökat våld i hemmet, ökad förekomst av barnäktenskap, människohandel och i de kurdiska områdena förekommer också hedersvåld och könsstympning. 27 I åldersgruppen 15-49 år har 25 % av kvinnorna gift sig före 18 års ålder och endast hälften av kvinnorna känner 10
till några preventivmedelsmetoder eller reproduktiv hälsa. 28 Abort är enbart möjligt då kvinnans liv är i fara. Diskrimineringen mot kvinnor ser samtidigt olika ut i olika delar av landet och det är skillnad mellan stad och landsbygd. De är sannolikt att kvinnor i större städer har en större rörelsefrihet, högre utbildning och deltar i arbetslivet i större utsträckning än på landsbygden. Kvinnor har haft rösträtt sen 1980 och ett kvoteringssystem infördes till parlamentet 2009, minst 25 % av platserna i parlamentet i Bagdad ska utgöras av kvinnliga politiker och i KRG är siffran 30 %. Trots det förekommer få kvinnor på framstående poster, i beslutande organ eller återfinns på provinsiell nivå. Jämställdhet är generellt sett lågt prioriterat i Irak. Trots det har Irak som enda land i Mellanöstern tagit fram en nationell handlingsplan (INAP) för implementering av FNs säkerhetsrådsresolution 1325, kvinnor, fred och säkerhet. Planen som löper under perioden 2014-2018 syftar bl a till att öka kvinnors inflytande, införa kvoter och förbättra lagstiftningen samt att införa ett jämställdhetsperspektiv i politiskt beslutsfattande, säkerställa kvinnors rättigheter inklusive att skydda kvinnor från könsbaserat våld, integrera jämställdhet i alla policys och processer knutna till konfliktlösning, ge kvinnor lika möjligheter och tillgång till resurser som män och anpassa rättsväsendet till att säkerställa kvinnors rättigheter. 29 Det har framförts kritik avseende framtagandet av handlingsplanen, att processen saknade tillräckligt brett deltagande från civilsamhället och saknade dessutom representation från statliga institutioner som säkerhetssektorn och militären. 30 Då framtagandet av handlingsplanen sammanföll med den tilltagande konflikten med efterföljande ökning av antalet internflyktingar, beslutade dåvarande kvinnoministeriet (som numera är upplöst) att ta fram en så kallad Emergency NAP (ENAP) som syftade till att möta upp de humanitära behoven. Den är ettårig istället för femårig som den ursprungliga handlingsplanen. Den ursprungliga budgeten för genomförandet av handlingsplanen ska också ha borttagits av regeringen. 31 1.1.5 Aktörsanalys För en utveckling mot freds- och statsbyggande i Irak behöver en bredd av aktörer bidra och samspela, däribland staten, central som lokal administration, statliga myndigheter och institutioner, informella strukturer som klanledare, religiösa institutioner och ledare, civila samhället, media och näringslivet. Dessa aktörer präglas av splittring och polarisering och utgör också del av konfliktdynamiken med potential att stödja en fredlig, inkluderande, demokratisk samhällsutveckling men också motverka och försvåra densamma. Det finns därtill fundamentala frågetecken kring säkerhetssektorn där den väpnade kampen mot IS omfattar den federala armén såväl som milisgrupper och peshmerga. Vilken utvecklingen kommer att bli efter ett eventuellt övertagande av landområden från IS är oklar. Ökat förtroende mellan samhällen, individer och de institutioner som har legitimt ansvar för säkerhet och rättvisa är helt nödvändigt för freds- och statsbyggande. Detta gäller i hela Irak, men innebär särskilt stora utmaningar i konfliktområdena. 11
Därtill kommer internationella aktörer vars agerande kommer att påverka förutsättningarna för freds- och statsbyggnad i Irak. Dessa omfattar grannländer och regionala maktcentra, såväl som andra inflytelserika länder och det internationella samfundet. Detta innebär att det inte ensidigt går att definiera vem som är en positiv förändringsaktör alternativt pådrivande konfliktaktör. Behovet av att genomföra makt- och aktörsanalyser både på central men framför allt på lokal nivå kommer vara helt centralt för att bidra till bättre kunskap om aktörers legitimitet, lojaliteter och drivkrafter i olika sammanhang och att undvika att bidra till ökade konfliktnivåer. Staten är en central förändringsaktör för en fredlig, inkluderande, demokratisk samhällsutveckling. Men den centrala politiska nivån är präglad av låsningar och tröghet medan det däremot verkar finnas mer utrymme för handlingskraft på den provinsiella och lokala nivån. Fördjupande analyser både av den centrala som den lokala nivån kan bli relevanta i genomförandefasen för att bidra till kunskap om relevanta aktörer och ingångar för samarbete. Samtidigt avses tidigare erfarenheter och samarbetsrelationer tas tillvara. Utkomsten av parlaments- som provinsval som avses hållas under 2017 och 2018, och troligtvis påverka den politiska maktdynamiken kommer också behöva tas i beaktande. Civila samhället och media är både politiserat och polariserat samt satt under hård press från såväl centralregeringen i Bagdad som från KRG. Civilsamhällsorganisationer har att hantera byråkratiska hinder och säkerhetsrisker. Generellt sett är organisering och kapacitet svagt utvecklad. Samtidigt finns inom civilsamhället relevanta aktörer som bl a jobbar för jämställdhet och kvinnors rättigheter, mänskliga rättigheter brett och dokumentation av MR-övergrepp, samt barns rättigheter. Ungdomar, unga kvinnor och män, utgör en stor outnyttjad potential för samhällsförändring i det irakiska samhället men med låg grad av organisering och tillgång till beslutsfattande fora. Den begränsade rörelsefriheten och hot om våld utgör dessutom försvårande omständigheter för kvinnors deltagande och möjlighet till engagemang. Fördjupade analyser av civilsamhället kommer behöva göras i genomförandefasen för att öka kunskapen om dess bredd och djup, samt för att identifiera nya aktörer att samarbeta med. 1.2 Utvecklingssamarbetets strategiska roll och försvårande omständigheter Många bilaterala givarländer fasade ut sitt engagemang i Irak i efterdyningen av det amerikanska tillbakadragandet av militär närvaro (2012) tillföljd av vad ansågs som politisk normalisering, men framför allt på grund av en förbättrad irakisk ekonomi. Irak var och är fortsatt ett övre medelinkomstland, trots den nuvarande ekonomiska krisen. Biståndet har aldrig utgjort 12
huvudintäkt i den irakiska ekonomin och har därför haft en begränsad roll att spela avseende både policy- och samhällsutveckling. Konfliktsituationen till följd av kriget mot IS och den svåra humanitära situationen har bidragit till ett omfattande och ökat internationellt humanitärt bistånd sen 2014. Det i sin tur har lett till att flera bilaterala givarländer befinner sig i samma situation som Sverige och avser återetablera ett långsiktigt utvecklingssamarbete. Dessa utgörs bl a av Tyskland, Kanada, Storbritannien och Japan. USAid har stor närvaro i landet sen tidigare. För närvarande utgör dock det humanitära biståndet lejonparten i jämförelse. Den humanitära responsplanen för 2017 beräknas preliminärt till omkring 930 miljoner USD. För kommande freds- och statsbyggande krävs närmare samverkan mellan det humanitära biståndet och det långsiktiga utvecklingssamarbetet, där utvecklingssamarbetet kan komplettera det humanitära systemet. Utvecklingssamarbetet bör sträva efter att stävja drivkrafter till konflikt som exempelvis svaga politiska institutioner, ojämlikhet och orättvisa, MR-övergrepp och marginalisering av minoriteter. Utvecklingssamarbetet bör bygga på erfarenheter från tidigare samarbetsperioder och tillvarata de ingångar till den politiska nivån som det samlade svenska biståndet, inklusive det humanitära stödet, bidragit till att upprätta, samt bygga vidare på djupa och förtroendefulla samarbeten som etablerats mellan flera av Sidas samarbetspartners och lokala aktörer. Erfarenheterna från utformandet av program och stöd är också av stor vikt för det fortsatta utvecklingssamarbetet. Gemensamt för de aktörer som lyckades bidra till förändring och resultatuppfyllelse var att stöden karaktäriserades av: lokalt ägarskap och efterfrågestyrning, inkludering och deltagande, flexibilitet (anpassningsförmåga), samt långsiktighet. Principer som Sida ser som fortsatt avgörande för samarbete under kommande strategiperiod och viktiga att framhålla i givargemensamma fora. Säkerhetsläget, bristen på tillträde till utsatta områden och människor, konfliktsituationens komplexitet och den oförutsägbara utvecklingen (på alla nivåer), bidrar till den absolut högsta risknivån för utvecklingssamarbetets genomförande, uppföljning och möjlighet att uppnå resultat. Bristande politisk vilja, ägarskap, och låg kapacitet kan också negativt påverka förutsättningarna för utvecklingssamarbetet att nå avsedda effekter. Samordning och koordinering av utvecklingssamarbetet med andra givare och med irakiska parter i den politiserade kontexten och svåra säkerhetssituationen har tidigare visat sig utgöra en stor utmaning och dessa förutsättningar har inte ändrats i nuvarande situation. Sida bör trots det, i den mån det är möjligt, bidra till att stärka givarkoordinering och samordning. 13
Det är viktigt att understryka att utvecklingssamarbetet även fortsatt, trots ökade finansiella nivåer, kommer ha begränsade möjligheter att påverka den svåra, komplexa och högst politiska konfliktsituationen. Det är den politiska maktkampen, på olika nivåer, som kommer avgöra Iraks framtid och utveckling. 1.3 Övergripande lärdomar från tidigare strategi Sidas övergripande lärdomar från föregående strategiperiod som har relevans också för den nya strategin är följande: 32 Att ambitionsnivån behöver balanseras. Behov av fokusering och realistisk syn på vad som kan åstadkommas resultatmässigt i en svår och komplicerad konfliktmiljö. Att begränsat men strategiskt stöd kan bidra till att stärka eller åtminstone bevara kapacitet inom förvaltning och civilsamhälle i en svår kontext, i avvaktan på förbättrade förutsättningar. En dynamisk och komplex konfliktkontext kräver tillräcklig fältnärvaro och förutsättningar för personalkontinuitet, samt delvis andra arbetssätt och metoder från både Sida och partners än de traditionella, för att kunna inhämta kunskap om de verkliga förhållanden som påverkar resultaten i insatserna. Konfliktkänslighetsperspektivet förutsätter att både Sida och partners går bortom en generell konfliktanalys på landnivå och gör fördjupade lokala makt- och aktörsanalyser som belyser t ex vilka som tjänar respektive förlorar på de förväntade resultaten av en insats. För att nå resultat måste stor vikt läggas vid val av genomförandepart för att säkerställa att de kan verka effektivt i de svåraste miljöerna. Av särskild vikt är fältnärvaro, kontinuitet, personalens kompetens (lokal kunskap)och kapacitet att arbeta konfliktkänsligt i praktiken. För att arbeta effektivt i konfliktkontext krävs nära dialog med partners och beredskap att styra om resurser inom stöden för att göra mest skillnad när förhållandena förändras och försvåras, det kräver hög grad av flexibilitet från både Sida och partners. Erfarenheten av de multilaterala organisationerna, exempelvis FN-organisationer som Sida bidragit till, är att de brister i flera av de viktiga hänseenden som nämnts, med en låg grad reella resultat som följd. Det är därför viktigt att ha en realistisk syn på vad de multilaterala aktörerna kan åstadkomma i den irakiska kontexten och att Sida uppnår en blandning av genomförandepartners som kan verka effektivt i den svåra konfliktmiljön. 14
2 Sidas svar på regeringens anvisningar Tabell 1. Områden i förhållande till anvisningar Område 1. Freds- och statsbyggande med fokus på: 2. Jämställdhet med fokus på: Fokus enlig anvisningarna Försoning, förebyggande och hantering av konflikt, stärkt resiliens baserad på mänskliga rättigheter, ökat förtroende och dialog. En demokratisk utveckling och stärkt kapacitet inom offentliga institutioner på olika nivåer. Förbättrade grundläggande samhällstjänster samt när så är möjligt övergångsrättvisa och rättstatsuppbyggnad. Genomförande av säkerhetsresolution 1325 med hjälp av bl a Iraks nationella handlingsplan för kvinnor, fred och säkerhet. Kapacitetsutveckling avseende institutioner, organsationer samt civilsamhälle som arbetar för mänskliga rättigheter, jämställdhet och skydd, inklusive psykosocialt stöd, för personer i utsatta situationer. Kvinnors deltagande i den politiska processen, inklusive försoning, samt kvinnors ekonomiska egenmakt och hälsa ska främjas. Övergripande tolkning av de två områdena: De två områdena freds- och statsbyggande och jämställdhet är delvis överlappande och ömsesidigt förstärkande. Det kommer krävas riktade insatser inom jämställdhetsområdet för att exempelvis stärka kvinnor som aktörer för fred och säkerhet, samtidigt som det också kommer krävas jämställdhetsintegrering i alla stöd inom området freds- och statsbyggande. Den djupa splittringen i det irakiska samhället bidrar till fokus på MR-principerna som icke-diskriminering och deltagande som också behöver genomsyra allt stöd och återspeglas därmed i målformuleringarna. Arbetet med underlag och förslag givet de speciella förutsättningar som råder i Irak, har lett fram till relativt öppna målformuleringar, vilket ger utrymmer för hög flexibilitet i val av fokus under genomförandet. Sida anser sig sakna grund för mer precisa val för en hel femårsperiod i den svåra och dynamiska konfliktkontext som råder i landet. Inte heller en definiering av geografiska områden som eventuellt bör prioriteras låter sig göras i detta skede. Utgångspunkten är att svenskt utvecklingssamarbete ska inriktas på hela Irak, med fokus på områden som drabbats särskilt hårt av pågående konflikt. Fördjupade behovs- och sektoranalyser avses ingå som en del i själva operationaliseringen av strategin. En tydlig slutsats från den övergripande kontextanalysen är dock att fattigdomen i Irak idag särskilt drabbar barn, såväl flickor som pojkar. Med anledning av den svåra och krävande kontexten, den nya inriktningen mot freds- och statsbyggande samt jämställdhet kommer identifiering av många nya samarbeten krävas, Sida ser därför nödvändigheten av ett långsiktigt svenskt åtagande som går bortom 2021. Perspektiv och synergier: Konflikt-, jämställdhets-, rättighets- och fattiga människors perspektiv genomsyrar förslaget till ny strategi (se avsnitt 3). Miljöperspektivet ser Sida främst behov och möjlighet att inkludera inom ramen för de breda stabiliseringsåtgärderna, återuppbyggnad av infrastruktur och i stödet till minröjning. 15
Länken mellan långsiktigt utvecklingssamarbete och humanitärt bistånd kommer framför allt att prioriteras i relation till den humanitära situationen avseende internflyktingarna, värdsamhällenas utsatthet och återvändandeproblematiken med fokus på grundläggande samhällstjänster, behovet av skydd och breda stabiliseringsåtgärder. Utvecklingssamarbetet avser bidra till att komplettera det humanitära biståndet. Diasporan i Sverige är omfattande och representeras av flertalet av de folkgrupper som finns i Irak. De har en stor potential som utvecklingsaktörer. Det finns möjligheter att i större utsträckning dra nytta av diasporagruppernas engagemang, nätverk, kunskap och idéer i relation till de behov som finns i Irak och bidra till utvecklingssamarbetet. Samtidigt finns också betydande risker och begränsningar förknippade med dessa så kallade sociala, politiska och finansiella remitteringar (överföringar) som kan bidra till att underblåsa konfliktlinjerna i en komplex konfliktmiljö. 33 Därför behövs alltid fördjupade behovs- och kontextanalyser ligga till grund för stöd, i linje med övrigt utvecklingssamarbete. Migration inom strategin avser den inom-irakiska migrationen bl a till följd av konflikten och den försämrade ekonomin. Fokus för utvecklingssamarbetet är att bidra till att stärka kapaciteten hos nationella aktörer att verka för hållbara lösningar avseende den interna flyktingsituationen samt hanteringen av interna migrationsströmmar. Utvecklingssamarbetet syftar således inte till att användas för irakiska migranters återvändande till Irak från Sverige. Långsiktigt kan effekten av utvecklingssamarbetet däremot bidra till att stimulera till återvändande från Sverige till Irak. Kompletterande svenska strategier: MENA-strategin har en regional ansats vilket innebär att Irak även fortsatt kan ingå i program under denna strategi. Strategin omfattar tre sektorer där framför allt områdena miljö- och klimat samt ekonomisk utveckling och integration kan komplettera den bilaterala strategin för Irak som saknar dessa sektorfönster. Syrienkrisstrategin omfattar, förutom stöd till verksamhet i Syrien, också stöd till angränsande värdländer som drabbats hårdast av den omfattande flyktingströmmen från Syrienkonflikten, Irak ingår i den kretsen av värdländer. Därmed kan Syrienkrisstrategin säga både avlasta och komplettera den bilaterala strategin. Dessutom finns möjlighet till synergier mellan strategierna avseende överlappande sektorer och nya innovativa stödformer samt möjlighet att dra nytta av redan upparbetade och väletablerade partnerskap. En ny strategi för Globala insatser för fredliga och inkluderande samhällen, som ersätter strategin för Mänsklig Säkerhet, är under framtagande. Stöd till globala insatser och program som kan inkludera Irak kommer att vara fortsatt möjligt och kan verka förstärkande av fokusområdena i den bilaterala strategin. Ett sådant konkret exempel för kommande period är ett globalt program som får stöd för minhantering och som inkluderar ett landfönster för Irak. Givet de omfattande behoven finns anledning och beredskap att växla upp landstödet, vilket skulle kunna ske via den bilaterala strategin. Den humanitära strategin och dess genomförande i Irak kommer att vara vägledande på de områden där synergier mellan humanitärt stöd och långsiktigt utvecklingssamarbete särskilt eftersträvas. 16
Strategin för Östereuropa, Västra Balkan och Turkiet har inte samma tydliga kopplingar till kompletteringar och synergier i förhållande till Irak då huvudmålet för samarbetena inom strategin är EU närmandet. Samverkan med Folke Bernadotte Akademien (FBA): Anvisningarna inkluderar också ett uppdrag till FBA att ta fram ett förslag i relation till de två fokusområdena. Avstämningar mellan myndigheterna har hållits under processen i framtagandet av respektive underlag. Den gemensamma ansatsen är att verksamheterna ska verka kompletterande. Sida avser inte bidra till specifika, enskilda dialog och försoningsinsatser, för detta har FBA relevanta instrument och metoder. Sida förutser istället att stöden i större utsträckning behöver utformas på ett sätt som kan bidra till dialog, medling och konflikthantering för att bidra till att skapa förtroende och på sikt fredlig samexistens. Sida avser fortsätta samverka med FBA i samband med genomförandet av strategin för att säkerställa potentiella svenska synergieffekter. 3 Förslagets inriktning och mål 3.1 Övergripande utgångspunkter och förändringsteori Freds- och statsbyggande syftar till att åtgärda grundorsakerna till konflikt och sårbarhet. Kontextanalysen (avsnitt 1) visar på bakgrunden till splittringen i det irakiska samhället mellan olika folkgrupper och regioner, de bakomliggande drivkrafterna till nuvarande konflikt och humanitära situation, den ökade fattigdomen, utsattheten och bristen på skydd, bristen på jämställdhet, svaga institutioner samt demokratiska underskott. Med fredsbyggande menas förutom övergång från väpnad konflikt till fred, också konflikthantering och konfliktlösning under pågående konflikt. Fredsbyggande avser därmed faktorer i bred bemärkelse som främjar och upprätthåller processer och förhållningssätt som krävs för att transformera konflikt till hållbara och fredliga relationer. I den irakiska kontexten innebär det att kommande stöd bör utformas på ett sätt som kan bidra till dialog, medling och konflikthantering för att bidra att skapa förtroende och på sikt fredlig samexistens. Statsbyggande omfattar långsiktiga processer för att skapa effektiva, inkluderande, ansvarstagande, öppna stater och institutioner som utövar sin makt på basis av demokratiska och rättsliga principer, liksom mänskliga rättigheter. Statsbyggande innebär även fördelning och reglering av makt. Stärkande av det sociala kontraktet mellan stat och medborgare, samt att stärka relationer inom och mellan samhällen. Institutioner och processer som bör prioriteras enligt den samsyn som nåtts inom den Internationella Dialogen och dess fem mål om freds- och statsbyggande är: inkluderande politiska processer på nationell och sub-nationell nivå, säkerhet, rättvisa, ekonomi och finansiella system, investeringar och samhällsservice. 34 Med utgångspunkt i kontextanalysen och i enlighet med de anvisade områdena fokuserar Sidas förslag framför allt 17