Säker användning av teknik för avskiljning lagring av koldioxid i Europa och Klimatåtgärder
Avskiljning och lagring av koldioxid (CCS) är en ny teknik som kan få stor betydelse i kampen mot klimatförändringarna. Som med all ny teknik är det viktigt att noggrant överväga eventuell påverkan på miljön och människors hälsa. Europeiska unionen antog 2009 lagstiftning 1 i syfte att säkerställa att CCS-teknik införs på ett säkert sätt och att man, så långt det är möjligt, undviker risker som kan påverka miljön och människors hälsa. Den här broschyren förklarar hur lagstiftningen är utformad för att tillgodose kravet på säker CCS-teknik i Europa. Vad är avskiljning och lagring av koldioxid? Avskiljning 1 och lagring av koldioxid, CCS, innebär att den koldioxid (CO 2 ) som bildas vid kraftverk och industrianläggningar fångas upp och transporteras till en särskild plats där den släpps ut i slutna geologiska formationer för långtidsförvaring. Lämpliga geologiska formationer kan finnas så väl till havs som på land, exempelvis i uttömda olje- eller gasfält, saltvattensakviferer eller flera kilometer under såväl havsytan som jordytan. CCS-direktivet antogs som en del i ett paket av flera åtgärder inom klimat- och energiområdet, i syfte att minska utsläppen av växthusgaser (som bidrar till klimatförändringen), öka energisäkerheten och fortsätta den inslagna vägen mot en koldioxidsnål ekonomi. Det är EU:s målsättning att CCS ska bli kommersiellt gångbart och därigenom förverkliga sin potential som en nyckelteknik när det gäller att minska koldioxidutsläppen i Europa och världen. Europa anses vara världsledande när det gäller utveckling av CCS-teknik. Själva processerna i sig (avskiljning, transport och lagring) är inte nya. Avskiljning och lagring av koldioxid har bland annat skett i Norge, på gasfältet Sleipner, sedan 1996. I USA och Kanada finns redan tusentals kilometer rörledning avsedd för koldioxid. Den största utmaningen ligger i att koncentrera avskiljning, transport och lagring till en och samma process och att i kommersiell skala integrera denna med elkraftverk och industrier. I syfte att utveckla sådana metoder finansierar EU flera demonstrationsprogram i kommersiell skala. Av ekonomiska skäl införs CCS troligen först inom energibranschen. Europeiska kommissionen förutspår att den kommer att bli en av flera koldioxidsnåla tekniker och energibesparingsåtgärder som kommer att bidra till minskningen av koldioxidutsläppen från energibranschen fram till 2050. 2 Det mer omfattande kommersiella införandet av CCS-teknik vid industrianläggningar, till exempel stålverk och cementverk, förväntas ske från år 2030 och framåt. 1 Europeiska parlamentets och rådets direktiv 2009/31/EG av den 23 april 2009 om geologisk lagring av koldioxid och ändring av rådets direktiv 85/337/EEG, Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG, 2001/80/EG, 2004/35/EG, 2006/12/EG och 2008/1/EG samt förordning (EG) nr 1013/2006. 2 KOM(2011) 112: En färdplan för ett konkurrenskraftigt utsläppssnålt samhälle 2050 (8 mars, 2011) Shutterstock, Gary Whitton
Det internationella samfundet har kommit överens om att den globala uppvärmningen måste hållas på mindre än 2 C, jämfört med temperaturnivån under förindustriell tid, om förödande klimatförändringar ska kunna undvikas. För att uppnå detta krävs att världens samlade utsläpp av koldioxid och andra växthusgaser minskas avsevärt under de kommande decennierna. CCS är en av de tekniker som kan bidra till att nå detta mål. Europeiska unionen, som står för omkring 11 % av världens samlade utsläpp av växthusgaser, har infört obligatorisk lagstiftning med målsättningen att fram till år 2020 minska utsläppen till en nivå 20 % under 1990 års nivåer. Europa har också erbjudit sig att höja minskningsmålet till 30 % om andra stora ekonomier, såväl industriländer som utvecklingsländer, går med på att dra sitt strå till stacken i en gemensam ansträngning att minska utsläppen. I det längre perspektivet har EU förbundit sig att minska sina utsläpp till 80 95 % under 1990 års nivåer fram till 2050, som ett led i de samlade åtgärder som krävs från hela den utvecklade delen av världen. I mars 2011 publicerade Europeiska kommissionen en färdplan med riktlinjer för hur man på ett kostnadseffektivt sätt genomför övergången till den konkurrenskraftiga, koldioxidsnåla europeiska ekonomi som en sådan målsättning kräver. Forskning kring och utveckling av CCS-teknik samt att den så snart som möjligt införs, är av allra högsta vikt när det gäller att snabbt få till stånd en säker och kostnadseffektiv användning i stor skala. CCS-direktivet CCS-direktivet utgör ett kraftfullt juridiskt ramverk för säker geologisk lagring av koldioxid och fastställer hårda normer för att såväl garantera säkerheten som för att hjälpa Europa att uppnå sina mål i kampen mot klimatförändringarna. Direktivet prioriterar miljöskydd och skydd av människors hälsa allt för att minimera riskerna och eliminera eventuell negativ påverkan. Fokus ligger främst på lagringsaspekten i CCS-processen, avskiljningen och transporten av koldioxid omfattas av annan EU-lagstiftning. 3 Välja säkra lagringsplatser EU:s medlemsstater kan fritt välja om de vill tillåta geologisk lagring av koldioxid inom landets gränser. De länder som väljer att tillåta verksamheten förbinder sig även att följa direktivet. Varje land måste då bedöma den tillgängliga lagringskapaciteten, antingen inom särskilda regioner eller i hela landet, vilket i sin tur kräver geologiska undersökningar. Geologisk undersökning får inte utföras utan tillstånd och utfärdandet av sådant tillstånd måste ske i en öppen process med objektiva kriterier. Tillstånd ska gälla ett begränsat område och endast under så lång tid som krävs för undersökningen. Vid behov kan tillstånd dock förlängas om den geologiska undersökningen drar ut på tiden. Courtesy of the Zero Emissions Platform Beslutet om huruvida en geologisk formation är lämplig för koldioxidförvaring eller inte måste grunda sig på noggrann beskrivning och bedömning av den föreslagna förvaringsplatsen och dess omgivningar. Samtliga kriterier som anges i direktivet måste bedömas. Det gäller bland annat utvecklingen av datormodeller och simuleringar av koldioxidinjektionen, riskbedömning och kartläggning av möjliga faror, till exempel koldioxidläckage. De tilltänkta utvecklarna måste ta hänsyn till människor som bor i området samt växt- och djurarterna på platsen och deras livsmiljöer. En analys över tänkbara effekter på såväl miljö som människors hälsa måste också utföras. 3 Bland annat innehåller rådets direktiv från 2008 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (IPPC) riktlinjer för koldioxidavskiljningens påverkan på miljö och människors hälsa. Alla utsläpp av koldioxid i saltvattensakviferer måste ske i enlighet med EU:s lagstiftning angående skydd för grundvatten mot föroreningar och försämring.
Lagringstillstånd Lagringstillståndet är det främsta verktyget när det gäller att säkerställa att avskiljning och lagring av koldioxid sker på ett miljömässigt säkert sätt. Ingen CCS-verksamhet får bedrivas utan tillstånd. Den som önskar bedriva CCS-verksamhet måste tillhandahålla information som styrker företagets tekniska kompetens att bedriva koldioxidlagring på ett säkert sätt. De måste även tillhandahålla detaljerade uppgifter om den tilltänkta lagringsplatsen och tillhörande anläggningar, för att säkerställa att den önskade geologiska formationen endast används om det inte föreligger risk för koldioxidläckage eller annan miljömässig eller hälsomässig skada. Den som ansöker om tillstånd måste också lämna en redogörelse för hur eventuella störningar ska förhindras, föreslå övervakningsplaner, korrigeringsåtgärder och en underhållsplan efter stängning av anläggningen. Den sökande måste också kunna lämna giltiga finansiella garantier innan koldioxidinjektionen påbörjas, för att på så sätt kunna styrka att alla juridiska skyldigheter alltid kan uppfyllas. Lagringstillstånd kan bara utfärdas om samtliga krav i CCS-direktivet och övrig relevant EU-lagstiftning har uppfyllts. Tillståndet ska bland annat innehålla uppgift om lagringsplatsens exakta läge, högsta tilllåtna mängd koldioxid som får lagras, en godkänd övervakningsplan och en redogörelse för korrigerande åtgärder som planeras om problem skulle uppstå. Medlemsstaterna ansvarar för utfärdandet av tillstånd men alla inkomna ansökningar, liksom alla utkast till tillstånd man planerar att utfärda, måste vidarebefordras till Europeiska kommissionen för granskning. Kommissionen får yttra sig över materialet och om de nationella myndigheterna väljer att inte följa kommissionens rekommendationer måste de motivera varför. Förfarandet har utformats i syfte att säkerställa att direktivet tillämpas på samma sätt överallt och därmed öka allmänhetens förtroende för säkerheten. De nationella myndigheterna 4 måste informeras om eventuella förändringar vid lagringsplatserna och vid behov ska tillståndet uppdateras. Skulle koldioxid börja läcka ut, eller om något av de övriga villkoren inte har uppfyllts, kan den behöriga nationella myndigheten dra in tillståndet för verksamheten och ta över driften, på den ursprungliga verksamhetsutövarens bekostnad. Alla lagringstillstånd ska granskas fem år efter det att de utfärdats och därefter vart tionde år. Övervakning Övervakning av lagringsplatsen är av högsta vikt för att kunna säkerställa att den lagrade koldioxiden följer de förväntade modellerna. Den som bedriver verksamheten måste därför ordna med omfattande övervakning av specifika parametrar som tryck, temperatur 4 Alla medlemsstater måste utse en myndighet som ansvarar för tillsynen av de skyldigheter direktivet innebär. Statoil och seismisk aktivitet såväl i lagringskomplexet som, i tillämpliga fall, i det kringliggande området, allt för att upptäcka viktiga avvikelser eller läckage, i synnerhet sådana som påverkar dricksvatten, boende i området eller miljön. Verksamhetsutövaren måste upprätta en övervakningsplan, som i sin tur uppdateras vart femte år för att ta hänsyn till den senaste tekniska utvecklingen och nya vetenskapliga rön. Resultatet av övervakningen ska rapporteras till den behöriga myndigheten minst en gång om året. Inspektioner De nationella behöriga myndigheterna ansvarar för såväl rutininspektioner som andra inspektioner av lagringskomplexen. Rutinkontrollerna måste ske minst en gång om året till dess att anläggningen har varit stängd i minst tre år och därefter vart femte år till dess att ansvaret har överförts till den behöriga myndigheten. Ej rutinmässiga inspektioner utförs då myndigheterna har fått in allvarliga anmälningar om skador på miljön eller människors hälsa, eller rapporter om läckor. En rapport med resultaten från inspektionen ska offentliggöras inom två månader efter inspektionen. Korrigerande åtgärder Om koldioxid börjar läcka ut eller om andra problem uppstår kräver direktivet att verksamhetsutövaren genast vidtar korrigerande åtgärder, inklusive åtgärder som skyddar människors hälsa. Alla verksamhetsutövare måste upprätta en plan för korrigerande åtgärder och få denna godkänd. Om den som bedriver verksamheten inte lyckas genomföra åtgärderna har myndigheterna rätt att ta över. Myndigheternas kostnader för åtgärderna ska ersättas av verksamhetsutövaren med de finansiella säkerheter som krävs för tillstånd enligt direktivet. Ansvaret för miljöskador till exempel skador på naturliga livsmiljöer, vatten och mark omfattas av direktivet om miljöansvar 5. Om koldioxid från lagringsplatsen skulle läcka ut i atmosfären måste verksamhetsutövaren kompensera detta genom att överlåta utsläppsrätter i enlighet med EU:s system för handel med utsläppsrättigheter. 5 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/35/EG av den 21 april 2004 om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador, EGT L 143, 30.4.2004, s. 56.
Långsiktig säkerhet När en lagringsplats har stängts förblir verksamhetsutövaren ansvarig för övervakning, rapportering och vid behov korrigerande åtgärder. Ansvarsskyldigheten följer den plan för underhåll efter stängning som krävs vid ansökan om tillstånd för verksamheten, och ska vid behov uppdateras innan anläggningen stängs. Så småningom, vanligtvis när en anläggning har varit stängd i minst 20 år, kan verksamhetsutövaren överlåta ansvaret på den behöriga myndigheten. För att detta ska kunna ske måste särskilda villkor i så fall vara uppfyllda. Framför allt måste lagringsplatsen befinna sig i ett långsiktigt stabilt tillstånd och alla tillgängliga uppgifter måste peka på att den lagrade koldioxiden kommer att förbli fullständigt och varaktigt innesluten. Det är verksamhetsutövarens uppgift att sammanställa en rapport som fastställer att så är fallet. Platsen måste också förseglas och injektionsanläggningen avlägsnas innan överföring av ansvaret kan ske. När alla villkoren har uppfyllts kan den behöriga myndigheten godkänna ansvarsöverlåtelsen. Ett utkast till beslut om överföring av ansvar lämnas in till Europeiska kommissionen, som får yttra sig innan det slutgiltiga beslutet fattas. När ansvaret har överförts upphör kravet på rutinkontroller och övervakningen kan begränsas till en nivå som upptäcker koldioxidläckor och betydande störningar. Om koldioxidläckor eller betydande störningar skulle uppstå måste övervakningen ökas i syfte att fastställa problemets omfattning och hur effektiva de korrigerande åtgärderna är. Om den behöriga myndigheten finner att verksamhetsutövaren har undanhållit information eller på annat sätt brustit i sitt ansvar har myndigheten rätt att kräva ersättning för kostnader även efter det att ansvaret har överförts från den tidigare verksamhetsutövaren till myndigheten. Finansiell säkerhet och ekonomiskt bidrag Det är av största vikt att den som driver verksamheten har tillräckliga ekonomiska resurser att uppfylla sina finansiella skyldigheter, i synnerhet sådana som uppstår efter det att anläggningen har stängts och ansvaret har överförts på myndigheterna. Därför måste verksamhetsutövarna redan vid ansökan om tillstånd kunna styrka att de har tillräckliga ekonomiska resurser. De finansiella säkerheterna måste vara giltiga och tillgängliga innan injektionsanläggningen tas i bruk och kan därefter justeras vid behov, till exempel om risken för läckage skulle öka vid drift. När en lagringsplats stängs och överlåts på den behöriga myndigheten måste verksamhetsutövaren även lämna ett ekonomiskt bidrag stort nog att täcka övervakningen av platsen i minst 30 år. Europeiska kommissionens roll för främjandet av säker CCS-teknik Precis som med all EU-lagstiftning är det kommissionens ansvar att säkerställa att medlemsstaterna korrekt inför CCS-direktivet i den nationella lagstiftningen och tillämpar det på rätt sätt. Kommissionen ska bistå och stötta medlemsstater praktiskt vid införandet av CCS-direktivet. I syfte att underlätta kunskapsutbytet och flödet av information mellan medlemsstater har man därför inrättat en grupp för utbyte av information. Gruppen är en del i strävan att genomföra lagstiftningen på ett konsekvent sätt i hela EU. Kommissionen har även publicerat fyra dokument med teknisk information till medlemsstater och verksamhetsutövare, bland annat om säkerhet. 6 Skrifterna är ett resultat av diskussioner och samråd med nationella myndigheter, branschorganisationer, icke-statliga organisationer, forskare och andra relevanta aktörer. 7 Direktivet kräver att kommissionen senast den 31 mars 2015 genomför en omfattande granskning av CCS-direktivet och vid behov föreslår tillägg och ändringar. Vid granskningen ska hänsyn tas till aktuella erfarenheter av CCS, tekniska framsteg och de senaste vetenskapliga rönen. Kim Laland, Statoil 6 Följande dokument har publicerats (endast på engelska): a) CO 2 storage lifecycle risk management framework; b) Characterisation of the storage complex, CO 2 stream composition, monitoring and corrective measures; c) Criteria for transfer of responsibility to the competent authority; d) Financial security and financial mechanism. 7 Se http://ec.europa.eu/clima/policies/lowcarbon/ccs_implementation_en.htm (endast på engelska)
ML-30-11-131-SV-C Mer information: GD Klimatpolitik: http://ec.europa.eu/clima/policies/lowcarbon/ccs_directive_en.htm (endast på engelska) Europeiska unionen, 2012. Kopiering tillåten med angivande av källan. Tryckt på återvunnet papper som tilldelats gemenskapens miljömärke Blomman för grafiskt papper (http://ec.europa.eu/ecolabel) doi 10.2834/1801 ISBN 978-92-79-20272-8