Justitiekanslern Box 2308 103 17 STOCKHOLM Yttrande över anmälan om Kemikalieinspektionens handläggningstider för vissa ansökningar om produktgodkännande Sammanfattning Den komplexa EU-lagstiftning som sätter ramarna för tillståndsprövningen av bekämpningsmedel har inneburit en ökad arbetsinsats för myndigheten. Handläggningstiderna har till följd av detta blivit längre. Kemikalieinspektionen har framfört till regeringen att en förutsättning för kortare handläggningstider är en kombination av effektivare arbetsprocesser och en resursförstärkning. Ett omfattande förändringsarbete med fokus på att effektivisera myndighetens arbetssätt pågår och en ny organisation trädde i kraft den 1 juni 2013. Av höstens budgetproposition framgår att anslaget för prövningen av bekämpningsmedel föreslås öka med tio miljoner kronor per år från och med 2015. 1 Bakgrund Svenskt Växtskydd har gjort en anmälan till Justitiekanslern (JK). JK har bett Kemikalieinspektionen yttra sig över anmälan avseende myndighetens handläggningstider för vissa ansökningar om produktgodkännande. Svenskt Växtskydd har i sin anmälan uppgett att: Kemikalieinspektionen har under våren 2014 meddelat att myndigheten inte avser att handlägga några nya ansökningar om produktgodkännande enligt Växtskyddsmedelsförordningen under hela 2014. Kemikalieinspektionen har vidare meddelat att det kan bli så att inga sådana ansökningar kan handläggas under 2015 heller. Kemikalieinspektionen har därtill meddelat att man inte kommer att ta på sig att vara s.k. zonrapportör. Av artikel 35 i Växtskyddsmedelsförordningen framgår att det förutsätts att medlemsstater i samma zon ska fördela arbetet mellan sig på ett rättvist sätt. Kemikalieinspektionens vägran att ta på sig att vara zonrapportör står således i strid mot denna bestämmelse. Kemikalieinspektionen Postadress Besök & leverans Faktureringsadress Telefon & fax Internet Org nr Box 2 172 13 Sundbyberg Esplanaden 3A 172 67 Sundbyberg FE 124 838 80 Frösön Telefon 08-519 41 100 Fax 08-735 76 98 www.kemi.se kemi@kemi.se 202100-3880
1.1 Kort om Kemikalieinspektionen Kemikalieinspektionen arbetar för att minska riskerna för att människor och miljö skadas av kemikalier. Kemikalieinspektionens uppdrag är att utveckla lagstiftning och andra styrmedel pröva ansökningar om tillstånd att få sälja och använda växtskyddsmedel och biocidprodukter utöva tillsyn över importörer och tillverkare av kemiska produkter, bekämpningsmedel och varor. Eftersom kemikaliereglerna är harmoniserade inom EU, sker en stor del av Kemikalieinspektionens arbete inom ramen för EU-samarbetet. Kemikalieinspektionen finansieras till största delen av anslag. Detta gäller även verksamheten för prövning av bekämpningsmedel. Kemikalieinspektionen tar in avgifter för prövningen som redovisas mot inkomsttitel vilket innebär att myndigheten tar in avgifter, men att dessa går in till statskassan. För prövningen och tillsynen av bekämpningsmedel tilldelas myndigheten ett årligt anslag. 2 Lagstiftning på området 2.1 Bekämpningsmedel Bekämpningsmedel delas in i två kategorier, växtskyddsmedel och biocidprodukter. Växtskyddsmedel används främst till att skydda växter och växtprodukter inom jord-, skogs- och trädgårdsbruk. Biocidprodukter är avsedda att förebygga eller motverka att djur, växter eller mikroorganismer, däribland virus, orsakar skada eller olägenhet för människors hälsa eller skada på egendom. Svenskt Växtskydds anmälan riktar endast in sig på Kemikalieinspektionens hantering av växtskyddsmedelsärenden, varför i första hand denna typ av bekämpningsmedel kommer att behandlas i den fortsatta framställningen. Reglerna för att få sätta ut växtskyddsmedel på marknaden finns i förordning (EG) nr 1107/2009. 1 På grund av övergångsbestämmelser i förordningen tillämpas fortfarande det gamla direktivet 91/414/EEG parallellt med den nya EUförordningen för vissa ansökningsärenden. Det gamla direktivet genomförs i svensk rätt genom bestämmelser i miljöbalk (1998:808), i förordning (2014:425) om bekämpningsmedel och i förordning (2006:1010) om växtskyddsmedel som innehåller regler om nematoder, insekter och spindeldjur. Slutligen finns bestämmelser i Kemikalieinspektionens föreskrifter om bekämpningsmedel (KIFS 2008:3). 1 Europaparlamentets och rådets (EG) nr 1107/2009 av den 21 oktober 2009 om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden och om upphävande av rådets direktiv 79/117/EEG och 91/414/EEG. 2 (12)
2.2 Särskilt om växtskyddsmedel och handläggningstider För att släppa ut och använda växtskyddsmedel krävs produktgodkännande enligt artikel 28 i förordning (EG) nr 1107/2009. En ansökan om produktgodkännande ska enligt artikel 33 i förordningen lämnas in till varje medlemsstat på vars marknad växtskyddsmedlet ska släppas ut. Enligt artikel 35 i förordningen ska en ansökan om produktgodkännande sedan prövas av den medlemsstat i zonen som sökanden föreslår (zonrapportören). 2 De andra medlemsstaterna inom zonen får inte handlägga samma ansökan under den tid som den prövande medlemsstaten gör sin bedömning. Den medlemsstat som ska pröva ansökan har tolv månader på sig att avgöra ärendet. Tiden för prövning kan förlängas med högst sex månader om ansökan inte är komplett och därför kräver kompletteringar från den sökandens sida. Efter det att zonrapportören beslutat i ärendet ska övriga berörda medlemsstater fatta beslut i sina ärenden. Detta ska ske senast inom 120 dagar efter det att de tagit emot bedömningsrapporten och kopian av produktgodkännandet från den prövande medlemsstaten. 3 Förfarandet om ömsesidigt erkännande av produktgodkännanden som meddelats av medlemsstater i samma zon och även av medlemsstater i andra zoner beskrivs i artiklarna 40-42 i förordning (EG) nr 1107/2009. Medlemsstaterna ska avgöra ärenden om ömsesidigt erkännande inom 120 dagar. De harmoniserade tidsfrister som anges i förordning (EG) nr 1107/2009 är fasta. Tidsfristerna är olika beroende på ärendetyp. Som framgått av redogörelsen ovan ska direktiv 91/414/EEG ibland tillämpas på grund av övergångsbestämmelser i förordning (EG) nr 1107/2009. Direktivet innehåller till skillnad från förordningen inga bestämmelser om tidsfrister. I sådana ärenden gäller istället den svenska förvaltningslagens bestämmelser om effektiv ärendehandläggning, se 7 förvaltningslag (1986:223). 3 Kemikalieinspektionens arbete med handläggningstiderna 3.1 Utvecklingen från 2007 och framåt Kemikalieinspektionen har länge och systematiskt arbetat för att komma tillrätta med myndighetens, i vissa fall, för långa handläggningstider. Mellan åren 2007-2010 genomförde Kemikalieinspektionen en handlingsplan som bland annat ledde till en effektivare handläggningsprocess. Myndigheten fick ökade personella resurser och kompetensförsörjningen sågs över. Av årsredovisningen för 2011 framgår att handläggningstiderna minskade. 2 EUs växtskyddsmedelsförordning delar in medlemsstaterna i olika zoner. Avgörande för zonindelningen är att jordbruks-, växtskydds- och miljöförhållandena (inklusive klimatförhållanden)bedöms vara likvärdiga inom zonen. Sverige tillhör den norra zonen tillsammans med Danmark, Estland, Lettland, Litauen, och Finland. 3 Se artikel 36.2, 36.3 och 37.4 i förordning (EG) nr 1107/2009. 3 (12)
Mellan 2011-2013 har handläggningstiderna återigen ökat när det gäller växtskyddsmedelsärenden som prövas enligt den nya förordningen (EG) nr. 1107/2009. En viktig förklaring till att handläggningstiderna för tillståndsprövningen är längre än önskvärt är den nya EU-lagstiftningen som är mer komplex och kräver mer av myndigheten än den gamla. Eftersom lagstiftningen är ny saknas tillgång till vägledande rättspraxis, vilket innebär att nya situationer uppkommer som kräver arbete med att tolka lagstiftningen. Den nya lagstiftningen på EU-nivå har därutöver inneburit en ökad arbetsinsats för myndigheten. EU-förordningen är mer omfattande och ställer högre krav på utvärderingen av ansökningar. Myndigheten har därmed fått alltmer att utreda och ta ställning till i varje ärende. En annan anledning till att handläggningstiderna ökat är att antalet inkommande ansökningar ökar i takt med att fler produkter kräver godkännanden innan de får sättas ut på marknaden. Mellan åren 2011 och 2013 ökade antalet ansökningar till Kemikalieinspektionen med totalt med 18 procent. I regleringsbrevet 2013 och 2014 fick Kemikalieinspektionen en särskild anslagspost (anslagspost 2) riktad till nationell prövning och tillsyn av bekämpningsmedel. Enligt regleringsbrevet för 2014 ska minst 4 000 000 kr av Kemikalieinspektionens budget reserveras för prövningen av ansökningar om produktgodkännanden av växtskyddsmedel i ärenden som fortfarande regleras av det gamla direktivet 91/414/EEG. Detta innebär att Kemikalieinspektionen styrs att prioritera de gamla växtskyddsmedelsärenden som inte omfattas av de harmoniserade tidsfrister som framgår av förordning (EG) 1107/2009. Kemikalieinspektionens arbete med att effektivisera ärendehandläggningen fortsätter. Fokus ligger på att se över processer, rutiner och arbetssätt i syfte att ytterligare effektivisera ärendeflödet, se även avsnitt 3.5. 3.2 Organisatoriska förändringar Sedan halvårsskiftet 2013 arbetar Kemikalieinspektionen enligt en ny organisatorisk modell. Den nya indelningen på avdelningsnivå innebär även en renodling av de olika delarna i myndighetens uppdrag. Det finns numera en avdelning för Utveckling av lagstiftning och andra styrmedel, en avdelning för Tillsyn och Registratur och en avdelning för Tillstånd och Upplysning. Härutöver finns fyra stödfunktioner: Ekonomi, Juridik, HR och Kommunikation. Renodlingen av verksamheten inom respektive avdelning motverkar en potentiell risk för sammanblandning av olika delar i uppdraget eller konkurrens mellan olika verksamhetsmål, något som ökar tydligheten både internt och externt. Det ger också förutsättningar att använda resurserna mer flexibelt inom respektive avdelning och fredade resurser för tillståndsprövningen. Den nya organisationen skapar betydligt bättre förutsättningar än tidigare att komma tillrätta med myndighetens utmaningar kring långa handläggningstider. Under 2014 har avdelningen för Tillstånd och Upplysning utvecklat en ny arbetsprocess för tillståndsprövningen. Nya rutiner för ett effektivare arbetssätt och tydligare roller och ansvar är ett resultat av det arbetet. 4 (12)
Parallellt med omorganisationen har Kemikalieinspektionen sett över processer och arbetssätt på hela myndigheten. Till grund för det arbetet har en nyligen genomförd omvärlds- och intressentanalys haft stor betydelse. Analysen gjordes för att ta reda på vilka behov och förväntningar intressenterna hade och har på Kemikalieinspektionen. Arbetet med effektivare processer och arbetssätt har även omfattat stödfunktionerna. Stödfunktionernas arbetssätt har stor påverkan på effektiviteten i handläggningen. 3.3 Närmare om avdelningen för Tillstånd och Upplysning Ett antal medvetna effektiviseringstankar låg bakom beslutet att bilda en särskild avdelning för tillståndsprövningen. Avdelningen har inrättat en särskild enhet som är helt inriktad på samordning och beslut. Det främsta syftet med detta är att åstadkomma kortare handläggningstider. För att öka flexibiliteten i resursanvändningen, minska sårbarheten och bredda kompetensen bland medarbetarna, arbetar handläggarna numera med tillståndsärenden som både rör växtskyddsmedel och biocidprodukter. På så sätt skapas bättre förutsättningar att ta hand om fluktuationer i ärendeflödena och rikta resurserna dit behoven är som störst. Det är också i högre grad än tidigare möjligt att i handläggningen dra nytta av erfarenheter när det gäller likheter mellan rättsområdena. Utöver enheten för Samordning och beslut finns stödjande enheter med fokus på särskilt viktiga delar i ärendeprövningen. Kompetenser för att göra miljö-och hälsobedömningar finns samlade på egna enheter. Expertkompetens och erfarenheter om dessa områden byggs upp, något som snabbar upp handläggningen i kommande ärenden. Ett antal nya roller har tagits fram, bl.a. rollen som "ärendeansvarig", med tydligt ansvar och mandat att driva ärendena framåt till beslut. Andra roller är mer stödjande och har till uppgift att utreda avgränsade delar av ärendet. I den tidigare organisationen saknades denna tydlighet. Trots att dessa nya roller nu är på plats arbetar myndigheten med att ytterligare utveckla dem. Detta arbete sker bl.a. inom ramen för en pågående värdeflödesanalys av handläggningsprocessen som närmare beskrivs i avsnitt 3.5. Tydligare roller och ansvar skapar förutsättningar för en ännu snabbare och bättre beslutsprocess. 3.4 Ärendekompassen Kemikalieinspektionen har utvecklat ett särskilt planeringsverktyg, den s.k. "Ärendekompassen" i syfte att ytterligare effektivisera ärendehanteringsprocessen. Ärendekompassen är ett IT-baserat system för att planera, bemanna, prognostisera och följa upp ärenden. Med hjälp av detta verktyg kan kompetenser och resurser lättare styras till de ärenden där de bäst behövs. 5 (12)
3.5 Arbetet under 2014 och framåt Kemikalieinspektionen har under hösten 2014 påbörjat arbetet med en systematisk värdeflödesanalys av handläggningsprocessen, som är nästa steg i utvecklingen av organisationens arbetssätt. Detta innebär en kartläggning av handläggningen för att upptäcka olika typer av effektivitetsförluster. Exempel på sådana är ställ- och ledtider, överarbete, omtag eller onödiga moment i ärendehandläggningen. Arbetet med att vidareutveckla handläggningsprocessen omfattar också interna stödsystem, att vidareutveckla roller och mandat och inte minst den riskbedömningsmetodik som ligger till grund för ärendeprövningen. Åtgärder baserade på värdeflödesanalysens resultat kommer att vara högt prioriterat under 2015. Förutom att systematiskt arbeta med att förbättra effektiviteten i handläggningen av bekämpningsmedelsärenden har Kemikalieinspektionen i inlämnade budgetunderlag 2013-2015, 2014-2016 och 2015-2017 till regeringen framfört behovet av ökad långsiktighet i finansieringen av prövning av bekämpningsmedel. Av budgetunderlaget 2015-2017 framgår myndighetens behov av höjning av anslag 1:6 anslagspost 2 med 19 900 tkr år 2015 och ytterligare 14 500 tkr år 2016. Denna anslagspost används för att hantera och handlägga bekämpningsmedelsärenden. Förslagen i budgetunderlagen syftar till att skapa möjlighet att - arbeta bort större delen av befintliga ärendeköer - förhindra att nya ärendeköer byggs upp under 2015-2017 - ge bättre förutsättningar att följa EU-förordningarnas krav på ärendeprövningen i samarbetet med andra medlemsstater Kemikalieinspektionen föreslog i samband med budgetunderlaget 2013-2015 en ny avgiftskonstruktion för att förbättra myndighetens möjlighet att möta både förändringar i ärendeflöden och nya krav i regelverken. I budgetpropositionen för 2015 har regeringen anvisat en permanent anslagsökning på ytterligare tio miljoner kr för den nationella prövningen av bekämpningsmedel, vilket ökar förutsättningarna för att handläggningstiderna ska kunna minska. 4 Kemikalieinspektionens synpunkter med anledning av anmälan 4.1 Tidsfrister och ärendeprioritering I sin anmälan riktar Svenskt Växtskydd kritik mot att handläggningstiderna på Kemikalieinspektionen är för långa. Under 2014 kommer Kemikalieinspektionen inte att klara tidsfristerna i alla ärenden. Kemikalieinspektionen beklagar givetvis detta. Myndigheten kommer att göra sitt allra yttersta för att de företag som drabbas ska få beslut i sina ärenden så snabbt som möjligt. 6 (12)
4.2 Uttalanden från Kemikalieinspektionen Svenskt Växtskydd har i sitt yttrande hänvisat till ett antal e-postmeddelanden från Kemikalieinspektionen. Meddelandena var avsedda att visa inriktningen på ärendeprioriteringen vid prövning av ansökningar om produktgodkännanden. Inriktningen innebär att ärendena ska handläggas i den ordning de inkommer. Svenskt Växtskydd har i sitt yttrande angett att Kemikalieinspektionens generaldirektör, Nina Cromnier, vid ett seminarium i riksdagen den 11 juni 2014 bekräftat att inga nya ansökningar kommer att hanteras under 2014. Det som Kemikalieinspektionen framförde vid seminariet var att det sannolikt rådde ett missförstånd kring frågan om prioriteringen i ärendehandläggningen och att myndigheten som huvudprincip alltid handlägger ärenden i den ordning de inkommer. Nina Cromnier uttalade sig om att myndigheten bl.a. gjort förändringar i organisationen och att en ny avdelning med fokus på tillståndsprövningen och upplysning har inrättats. Nina Cromnier framförde vidare att myndigheten arbetar med att utveckla processer och arbetsmetoder för att kunna handlägga alla ärenden som inkommer inom de tidsfrister som gäller. Verksamheten bedrivs inom ramen för myndighetens anslag och de villkor regeringen ställt upp för hur de ska användas. 4.3 Skyldigheten att ansvara som zonrapportör i ärendeprövningen Svenskt Växtskydd har i sitt yttrande angett följande: Av artikel 35 i Växtskyddsmedelsförordningen framgår att det förutsätts att medlemsstater i samma zon ska fördela arbetet mellan sig på ett rättvist sätt. Kemikalieinspektionens vägran att ta på sig att vara zonrapportör står således i strid mot denna bestämmelse. Kemikalieinspektionen delar inte denna tolkning av artikel 35 och gör gällande att det ur artikeln inte kan utläsas någon juridisk skyldighet att vara s.k. zonrapportör om det inom zonen finns någon annan medlemsstat som är villig att åta sig denna uppgift. Inte heller finns det något i artikel 35 som anger att medlemsstater inom zonen ska fördela arbetet att vara zonrapportör mellan sig på ett rättvist sätt. Enligt Kemikalieinspektionens uppfattning anger förordningen att zonrapportören endast kan begära att de andra medlemsstaterna inom zonen ska samarbeta för att säkerställa en rättvis fördelning av arbetsbördan. 4 Förseningar från zonrapportörens sida kan negativt påverka sökandens möjligheter till marknadstillträde, inte bara på marknaden i det prövande landet utan även i andra medlemsstater. Kemikalieinspektionen tar sitt ansvar för att minimera de effekter som förseningar i handläggningen kan innebära för företagens marknadstillträde. I dialog med de övriga medlemsstaterna inom zonen har Kemikalieinspektionen undersökt möjligheterna att omfördela vissa ansökningar där Sverige föreslås vara zonrapportör, men där myndigheten saknar förutsättningarna för att genomföra uppgiften i enlighet med fastslagna tidsfrister. Därmed har Kemikalieinspektionen utnyttjat det utrymme som finns i förordningen för att åstadkomma snabbare beslut i ansökningsärendena. 4 Se förordning (EG) nr 1107/2009, artikel 35, stycke 2. 7 (12)
Kemikalieinspektionen har genom zonsamarbetet fått en inblick i hanteringen av tidsfrister i andra medlemsstater. En slutsats som myndigheten drar är att problemen med att hålla de harmoniserade tidsfristerna förekommer även i andra medlemsstater. Kemikalieinspektionen vill betona att detta inte är ett argument som legitimerar myndigheten att bryta mot harmoniserade handläggningstidsfrister. Det är en förklaring som fäster uppmärksamheten på relationen mellan de omfattande krav som EU- lagstiftaren ställer på såväl prövningen som handläggningstiderna och den ibland bristande förmågan hos medlemsstaterna att hantera dessa krav inom befintliga ramar. Kemikalieinspektionen är fullt på det klara med vad dessa krav innebär för den egna verksamheten och arbetar långsiktigt för att komma tillrätta med de i vissa fall för långa handläggningstiderna. 4.4 Tidigare problem med handläggningstiderna Svenskt Växtskydd har anfört att Kemikalieinspektionens långa handläggningstider har varit ett problem under många år. Flera offentliga rapporter och liknande har pekat på detta problem. I Svenskt Växtskydds anmälan förekommer en rad hänvisningar till offentliga rapporter för att påvisa olika brister i Kemikalieinspektionens verksamhet. Dessa delar av anmälan vill myndigheten bemöta. Kemikalieinspektionen anser att flera av de hänvisningar till offentliga rapporter som Svenskt Växtskydd gör i sitt yttrande speglar förhållanden som till viss del inte längre är helt relevanta. Kemikalieinspektionen anser också att det är angeläget att JK ges en bättre helhetsbild kring budskapet i dessa rapporter än vad som framkommit av Svenskt Växtskydds anmälan. Av Svenskt Växtskydds anmälan framgår att År 2003 fick Ekonomistyrningsverket (ESV) i uppdrag av regeringen att utreda frågor om finansieringen av Kemikalieinspektionens arbete med bekämpningsmedel, bl.a. i vilken utsträckning som arbetet med prövning och tillsyn skulle finansieras med skattemedel respektive med sådana avgifter som myndigheten kan ta ut för prövningar och tillsyn enligt bemyndigande i miljöbalken. Utredningen mynnade ut i rapport ESV 2003:11. ESV kom fram till att en bidragande orsak till ärendekön var att avgiftsmedlen dittills hade använts till arbetsuppgifter som inte ligger inom bemyndigandet. Kemikalieinspektionen anser att det i sammanhanget är viktigt att nämna att de brister som ESV påtalade hade att göra med den dåvarande avgiftskonstruktionen som inte längre är aktuell. Sedan år 2013 har Kemikalieinspektionen en ny avgiftskonstruktion. ESV konstaterade att en väsentlig höjning av ansökningsavgifterna för prövningen behövdes och att årsavgifterna behövde reduceras betydligt jämfört med den då rådande avgiftsmodellen. ESV nämner också behovet av en ny avgiftskonstruktion för att finansiera Kemikalieinspektionens bekämpningsmedelsprövning. 8 (12)
Av Svenskt Växtskydds anmälan framgår att År 2004 gjorde Statskontoret en omfattande översyn av Kemikalieinspektionens verksamhet. Arbetet mynnade ut i rapport 2004:01. Statskontoret konstaterade när det gäller handläggningstider att det genom ändrade rutiner skulle gå att minska handläggningstiderna utan någon kraftig inverkan på resursbehovet. Det konstaterades vidare att Kemikalieinspektionens verksamhet i hög utsträckning utgick från det politiska miljömålet "giftfri miljö" och dess effekter i samhället snarare än mål för myndighetens egna prestationer. Det var ett elegant sätt av Statskontoret att uttrycka att Kemikalieinspektionen ägnade sig för mycket åt politik och opinionsbildning och för lite åt sin roll som förvaltningsmyndighet. Kemikalieinspektionen menar att Statskontoret i sin rapport visserligen pekar på att effektiviseringar av Kemikalieinspektionens verksamhet behöver göras. Samtidigt framhåller Statskontoret att myndigheten vid det tillfället saknade tillräckliga resurser för att täcka den basnivå för handläggningen som EU-lagstiftningen kräver. När det gäller den kritik som Svenskt Växtskydd tycker sig kunna utläsa mot Kemikalieinspektionens hantering av förvaltningsärenden vill Kemikalieinspektionen betona att det just handlar om en tolkning från Svenskt Växtskydds sida. Därtill ska nämnas att Statskontorets utredning vid det här laget är tio år gammal. Som tydligt framgått av detta yttrande har Kemikalieinspektionen genom sin nya organisation och sitt nya och effektivare arbetssätt skapat förutsättningar för såväl en ännu tydligare åtskillnad mellan olika delar av myndighetens uppdrag som en effektivare hantering av ansökningsärenden. Det framgår av Svenskt Växtskydds anmälan att År 2006 prövade Justitieombudsmannen (JO) ett klagomål angående Kemikalieinspektionens långa handläggningstider i ett ärende om godkännande av växtskyddsmedel (s.k. stråförkortningsmedel). Kemikalieinspektionen vidgick att man begått vissa misstag (man hade bl.a. dröjt i två år med att remittera ett ärende till Livsmedelverket) och förklarade det med att man hade ofullständiga rutiner. I huvudsak skyllde Kemikalieinspektionen på att Livsmedelsverket dröjt mycket länge med att besvara sin remiss. I sitt beslut 2006-05-19 (Dnr 1406-2005) angav JO att det inte är godtagbart att en myndighets rutiner tillåter sådana dröjsmål med handläggningen av ett ärende. JO kritiserade dock den gången främst Livsmedelsverket och konstaterade bl.a. att resursbrist inte är en godtagbar ursäkt för orimligt långa handläggningstider. Det är riktigt att JO ansåg att den största fördröjningen i det enskilda ärendet hade orsakats av en annan myndighet än Kemikalieinspektionen och att det främst var den myndighetens rutiner som behövde förbättras. Det framgår av Svenskt Växtskydds anmälan att År 2007 angav regeringen (Miljödepartementet) i en lista över "Miljödepartementets viktigaste åtgärder" att man skulle tillse att Kemikalieinspektionen åstadkom "Förkortade handläggningstider för godkännande av bekämpningsmedel". Miljödepartementet skrev: "Handläggningstiderna för godkännande av bekämpningsmedel är alldeles för långa. Långa handläggningstider får stora konsekvenser för företagen på grund av systemet med förhandsgodkännande innan produkterna får sättas på marknaden. Miljödepartementet arbetar för att åtgärder ska vidtas för att minska handläggningstiderna för godkännande av bekämpningsmedel och för att en bättre kostnadstäckning för arbetet ska nås. Kemikalieinspektionen har som mål att ha 9 (12)
handläggningstider om högst 18 månader för mer komplicerade ärenden och sex månader för enklare ärenden. Målen har ännu inte nåtts. På uppdrag av regeringen håller Kemikalieinspektionen nu på att ta fram en handlingsplan för att målen ska kunna nås." Kemikalieinspektionen anser att det också bör nämnas att även Miljödepartementet anger att de långa handläggningstiderna tycks bero på ett ackumulerat underskott sedan EU-inträdet och att arbetet med ärendehandläggningen inte har full kostnadstäckning. Av den redogörelse som Kemikalieinspektionen lämnat i detta yttrande framgår klart att myndigheten sedan 2007 aktivt och målmedvetet arbetar med att åtgärda de strukturella brister som gett upphov till för långa handläggningstider. Av Svenskt Växtskydds anmälan framgår att I regeringens regleringsbrev till Kemikalieinspektionen för såväl budgetåret 2013 som 2014 har regeringen föreskrivit att "Prövningen av bekämpningsmedel ska så långt som möjligt effektiviseras i syfte att förkorta handläggningstiderna". Kemikalieinspektionen vill framhålla att kraven i regleringsbrevet givetvis legat till grund för myndighetens prioriteringar under dessa verksamhetsår. Kemikalieinspektionens idoga arbete med att effektivisera och strukturera bekämpningsmedelshandläggningen är i själva verket ett uttryck för myndighetens strävan att tillmötesgå kraven i regleringsbrevet. För att ge en bättre helhetsbild vill myndigheten framhålla att regleringsbrevet också innehåller krav på att kortare handläggningstider inte får inkräkta på rättssäkerheten och skyddet för hälsa och miljö. Kravet i regleringsbrevet grundar sig på myndighetens skyldigheter enligt 7 förvaltningslagen. I anmälan framförs också att "SERP", dvs. det svenska rapportörprogrammet för verksamma ämnen, har pågått i bortåt 15 år och att Kemikalieinspektionen disponerar sina avgifter i denna del av verksamheten. I sin revisionsrapport avseende Kemikalieinspektionens årsredovisning för 2013 (2014-05-05, Dnr 32-2013-0512) påtalar Riksrevisionen att kvalitetssäkring saknas "för att säkerställa att avgifterna för utvärdering av ämnen tas ut med rätt belopp, för rätt ämnen och av rätt motparter". Detta är enligt Svenskt Växtskydd ett allvarligt påpekande som minskar Kemikalieinspektionens trovärdighet och att det inte förefaller trovärdigt att lösningen på Kemikalieinspektionens problem är att myndigheten får disponera alla avgifter. I dagsläget disponerar inte Kemikalieinspektionen de avgifter som tas ut från företagen i samband med prövningen av ansökningar om produktgodkännande. Kemikalieinspektionen anser inte att Riksrevisionens kritik kan tas till intäkt för att myndigheten i framtiden inte skulle kunna klara av att disponera sina avgifter. Kemikalieinspektionen anser också att möjligheten att disponera ansökningsavgifterna och att periodisera intäkter mellan olika verksamhetsår skulle skapa bättre förutsättningar för att planera en verksamhet med i hög grad föränderligt ärendeflöde och ständigt ökande och nya krav i EU-regelverket. ESV gör i sin rapport bedömningen att myndigheter av effektivitetsskäl bör kunna få 10 (12)
disponera avgiftsintäkter eftersom verksamhetens omfattning då kan anpassas efter efterfrågan. 5 4.5 Kostnader för personal och tidsbegränsade anställningar Svenskt Växtskydd anför att Enligt uppgifter som framgår av budgetunderlag och regeringens regleringsbrev är antalet årsarbetskrafter 34 st. och medlen för nationell prövning och tillsyn av bekämpningsmedel 53 357 000 kr. Om man drar bort 4 000 000 kr till Livsmedelsverket och 1 500 000 kr till Jordbruksverket blir det kvar 47 857 000 kr för 34 st. årsarbetskrafter, dvs. mer än 1 400 000 kr per årsarbetskraft. Detta kan inte bedömas som annat än en mycket hög kostnad. Kemikalieinspektionen delar inte uppfattningen att personalkostnaderna för myndigheten skulle vara mycket höga. Inte heller anser myndigheten att den beräkning som Svenskt Växtskydd gjort är korrekt. Svenskt Växtskydd räknar enbart på handläggare på avdelningen för tillståndsprövning. För att ärendehanteringen ska fungera krävs även andra kompetenser i form av stödverksamhet t.ex. jurister, lönehandläggare, ekonomer, informatörer och administrativt stöd. Kostnaderna för dessa resurser bildar så kallade overhead-kostnader, något som alltså måste tas med i beräkningen. En jämförelse av personalkostnader med Kemikalieinspektionens systermyndigheter, Livsmedelsverket, Jordbruksverket och Läkemedelsverket, visar att Kemikalieinspektionens kostnader i själva verket är jämförbara med dessa myndigheters. I sin anmälan skriver Svenskt Växtskydd vidare att Enligt uppgifter till Svenskt Växtskydd från Kemikalieinspektionens ledning anställdes under 2013 ett 20-tal medarbetare för att arbeta med ansökningsärenden. Dessa anställdes dock på korttidsanställningar som begränsades till ett år. Majoriteten av dessa slutar nu i augusti - september 2014. Enligt Svenskt Växtskydds mening går det inte att lösa ett så långvarigt problem med kortsiktiga insatser av det slaget. Kompetenta och erfarna handläggare är en förutsättning för en kostnadseffektiv handläggning av kvalificerade ärenden av det här slaget. Korttidsanställningar fungerar inte. Kemikalieinspektionen delar Svenskt Växtskydds syn på att kompetenta och erfarna handläggare är en förutsättning för en kostnadseffektiv handläggning, eftersom kompetenta medarbetare är en förutsättning för hela myndighetens verksamhet. För år 2013 infördes en särskild anslagspost för prövning av bekämpningsmedelsärenden. Detta medförde att det för 2013 uppstod behov av att rekrytera ett större antal personer, eftersom verksamheten vid årets början låg på en lägre nivå än den nya anslagspostens storlek. Kemikalieinspektionen har i efterföljande budgetunderlag lämnat förslag som syftar till en stabil ökning av myndighetens ekonomiska ramar för att möta det ökade antalet bekämpningsmedelsärenden. Kemikalieinspektionen har föreslagit en höjning av årsavgiften. Av höstens budgetproposition framgår att anslaget för prövningen av bekämpningsmedel föreslås öka med tio miljoner kronor per år från och med 2015. 5 Se ESV 2009:13 Utvecklad finansiell styrning, delrapport. 11 (12)
I detta ärende har generaldirektören Nina Cromnier beslutat. Chefsjuristen Markos Stavroulakis har varit föredragande. I den slutliga handläggningen har också avdelningschefen Agneta Westerberg, administrative chefen Robert Sirkka och personalchefen Ann-Charlotte Jakobsson deltagit. På Kemikalieinspektionens vägnar Nina Cromnier Markos Stavroulakis 12 (12)