GENERALDIREKTORATET FÖR MÄNSKLIGA RÄTTIGHETER OCH RÄTTSLIGA FRÅGOR TILLSYNSAVDELNINGEN Strasbourg, 4 december 2009 Offentligt Greco RC-III (2009) 2E (P3) Tredje utvärderingsomgången Överensstämmelserapport för Finland Kriminalisering (ETS 173 och 191, GPC 2) *** Insyn i partifinansieringen För GRECO:s antagande vid det 45:e plenarmötet (Strasbourg, 30 november 4 december 2009) Secrétariat du GRECO GRECO Secretariat www.coe.int/greco Conseil de l Europe Council of Europe F-67075 Strasbourg Cedex +33 3 88 41 20 00 Fax +33 3 88 41 39 55
I. INLEDNING 1. Överensstämmelserapporten utvärderar de åtgärder som de finska myndigheterna vidtagit för att implementera de 17 rekommendationer som gavs i den tredje utvärderingsomgångens rapport gällande Finland (se punkt 2), som täckte två skilda teman, nämligen: - Tema I Kriminalisering: Artikel 1a och 1b, 2-12, 15-17, samt artikel 19 punkt 1 i straffrättsliga konventionen om korruption (ETS 173), artikel 1-6 i konventionens tilläggsprotokoll (ETS 191) samt riktlinje 2 (kriminalisering av korruption). - Tema II Insyn i partifinansieringen: Artikel 8, 11, 12, 13b, 14 och 16 i rekommendation Rec(2003)4 gällande allmänna regler mot korruption vid finansieringen av politiska partier och valkampanjer samt, på ett allmännare plan, riktlinje 15 (finansieringen av politiska partier och valkampanjer). 2. Rapporten från den tredje utvärderingsomgången antogs av GRECO vid det 35:e plenarmötet (den 3-7 december 2007) och offentliggjordes den 12 december 2007 efter att ha godkänts av Finland (Greco Eval III Rep (2007) 2E, Theme I and Theme II). 3. Såsom GRECO:s arbetsordning kräver, lämnade de finska myndigheterna in en lägesrapport om åtgärder som vidtagits för att implementera rekommendationerna. Denna rapport togs emot den 23 juni 2009 och låg som grund för överensstämmelserapporten. Utöver denna rapport inkom ytterligare information från de finska myndigheterna den 19, 20 och den 27 november 2009. 4. GRECO valde Norge och Storbritannien till att utse rapportörer för överensstämmelseförfarandet. De rapportörer som utsågs var Jens-Oscar Nergård, chefsrådgivare vid moderniseringsdepartementet i Norge och Chiara MacCall vid justitiedepartementets straffrättsliga enhet i Storbritannien. De båda rapportörerna bistods av GRECO:s sekretariat i arbetet med att utarbeta överensstämmelserapporten. 5. Överensstämmelserapporten utvärderar implementeringen av var och en av utvärderingsrapportens rekommendationer och gör en övergripande uppskattning av hur medlemmen levt upp till dessa rekommendationer. Implementeringen av eventuellt kvarstående rekommendationer (som delvis eller inte alls implementerats) kommer att utvärderas på basis av en lägesrapport som myndigheterna är ansvariga att lämna in 18 månader efter att föreliggande överensstämmelserapport har antagits. II. ANALYS Tema I: Kriminalisering 6. GRECO erinrar om att man i sin utvärderingsrapport listade 7 rekommendationer till Finland gällande tema I. 7. Myndigheterna i Finland rapporterar att justitiedepartementet den 1 december 2008 tillsatte en arbetsgrupp för att avgöra vilka rättsliga åtgärder som krävs för att kunna implementera rekommendationerna från GRECO i enlighet med GRECO:s tredje utvärderingsomgångsrapport gällande Finland samt för att ge förslag på ändringar till den befintliga lagstiftningen eller lägga grunden för ny lagstiftning om så skulle behövas. Den 6 november 2009 lämnade arbetsgruppen in sina förslag till justitiedepartementet som i sin tur tagit med dem i sitt svar till GRECO. 2
Rekommendation i. 8. GRECO rekommenderade att kontrollera täckningen av begreppet utländska skiljemän i finsk lag och, om det behövs, att på ett otvetydigt sätt överföra definitionen av utländska skiljemän såsom det beskrivs i artikel 4 i tilläggsprotokollet till den straffrättsliga konventionen mot korruption (ETS 191) till finsk lagstiftning och att så snart som möjligt skriva på samt ratificera detta instrument. 9. Myndigheterna i Finland medger att den aktuella lagstiftningen gällande straffrättsligt ansvar för bestickning av inhemska och utländska skiljemän inte är entydig och den ovannämnda arbetsgruppen har därför föreslagit att man infogar uttrycket en person som fungerar som skiljeman till bestämmelserna kring aktiv och passiv bestickning inom den privata sektorn (Brottsbalken kap. 30, stycke 7 och 8). Arbetsgruppen har även föreslagit att tilläggsprotokollet till den straffrättsliga konventionen bör skrivas på och ratificeras. 10. GRECO noterar de förslag på ändringar som refererats till ovan, vilka verkar vara tillräckligt vida för att inkludera bestickning av skiljemän, oberoende om de är inhemska eller utländska. GRECO välkomnar förslaget att skriva på och ratificera tilläggsprotokollet till den straffrättsliga konventionen. 11. GRECO konkluderar att rekommendation i delvis har implementerats. Rekommendation ii. 12. GRECO rekommenderade att se över lagstiftningen gällande bestickning av ledamöter av den finska riksdagen, ledamöter av utländska parlament och ledamöter av internationella parlamentariska församlingar, för att följa bestämmelserna i enlighet med artikel 4, 6 och 10 av den straffrättsliga konventionen mot korruption (ETS 173). 13. Myndigheterna i Finland rapporterar att arbetsgruppen har föreslagit att lagstiftningen om bestickning av ledamöter av den finska riksdagen, som även täcker ledamöter av utländska parlament och ledamöter av internationella parlamentariska församlingar, ska ändras så att den helt uppfyller bestämmelserna i enlighet med artikel 4, 6 och 10 av den straffrättsliga konventionen (ETS 173). Ändringsförslaget (Brottsbalken kap. 16, stycke 14a och 14b) finns som bilaga till denna rapport. 14. GRECO erinrar om att en av utvärderingsrapportens slutsatser var att den befintliga lagstiftningen täcker situationer där en parlamentsledamot i utbyte mot fördelen och hans/hennes parlamentariska mandat, agerar så att ett ärende under betänkande eller som ska upp i betänkande i parlamentet avgörs på ett visst sätt och att denna ordalydelse är mer begränsad än vad som avsågs i artikel 4 i den straffrättsliga konventionen. GRECO ser positivt på att denna begränsning inte finns med i ändringsförslaget. Den nya ordalydelse som föreslagits, som menar att bestickningsakten ska vara ledande mot att allvarligt undergräva friheten i utövandet av det parlamentariska mandatet, verkar begränsa denna förseelse i förhållande till bestämmelserna enligt artikel 4, 6 och 10 i konventionen, som inte har några sådana krav. Följaktligen ser det ut som om den föreslagna ordalydelsen i Brottsbalken kap. 16, stycke 14a, behöver gås igenom på nytt av de finska myndigheterna för att helt stämma överens med texten i konventionen. 15. GRECO konkluderar att rekommendation ii inte har implementerats. 3
Rekommendation iii. 16. GRECO rekommenderar att på ett lämpligt sätt förtydliga vad som kan anses vara tillbörliga och/eller otillbörliga gåvor/fördelar, både vad gäller materiella och icke-materiella fördelar för olika typer av mutbrott. 17. Myndigheterna i Finland betonar att arbetsgruppen har rapporterat att det inte är möjligt att göra bindande förtydliganden om vad som kan anses vara tillbörliga eller otillbörliga fördelar, eftersom detta skulle inkräkta på principen om domstolarnas frihet, vilka är de slutliga referenspunkterna när det gäller tolkning av lagen. Arbetsgruppen har emellertid tolkat GRECO:s förfrågan som en uppmaning att analysera den rättspraxis som redan finns, vars nytta arbetsgruppen dock inte är övertygad om, eftersom de få rättsärenden som handlar om tillbörliga/otillbörliga fördelar ändå finns lätt tillgängliga som det är. Ärendet har tagits upp som betänkande av regeringen. 18. GRECO önskar framhålla att skälen till den aktuella rekommendationen i grund och botten var att den nuvarande lagen är ganska allmänt formulerad och att det endast finns ett begränsat antal prejudicerande rättsfall när det gäller mutbrott i Finland. Detta innebär att gråzonen är stor för vad som kan anses vara tillbörliga resp. otillbörliga fördelar, inklusive materiella och ickemateriella fördelar, vilket gör det svårt för tjänstemän och andra att veta vilka fördelar som är acceptabla och vilka som inte är det (utvärderingsrapport, punkt 99). GRECO betonar att rekommendationen är skriven på ett öppet sätt och att de finska myndigheterna är fria att välja lämpliga åtgärder för att rätta till de brister som identifierats. I nuläget har inga konkreta åtgärder inrapporterats. 19. GRECO konkluderar att rekommendation iii inte har implementerats. Rekommendation iv. 20. GRECO rekommenderade att överväga hårdare straff för grova mutbrott inom den allmänna sektorn. 21. Myndigheterna i Finland förklarar att de anser att straffskalan för grova mutbrott inom den allmänna sektorn motsvarar straffskalan för grova ekonomiska brott. En övergripande reform av brottslagen, som tog flera årtionden att genomföra, har nyligen avslutats och det bör finnas övertygande skäl för att avvika från de vanligen använda straffskalorna vad gäller grova brott. Då detta inte är fallet, anser inte myndigheterna att den befintliga straffskalan och de sanktioner som används är särdeles milda, om dock inte många. Därutöver ser myndigheterna inga andra betydande fördelar med att ändra till hårdare straff vid mutbrott. Myndigheterna tillägger att det är möjligt att tillämpa hårdare straff än de som föreskrivs i bestämmelserna om bestickning, om korruptionsbrott har begåtts i samband med andra grova brott. På grundval av ovanstående skäl har arbetsgruppen inte gett förslag om hårdare straff för mutbrott inom den allmänna sektorn. 22. GRECO noterar skälen för att inte införa hårdare sanktioner när det gäller mutbrott inom den allmänna sektorn. GRECO noterar att Finland står fast vid sin tidigare kritiserade ställning återspeglad i utvärderingsrapporten (punkt 102) att jämföra sanktionsnivån för korruptionsbrott endast med ekonomiska brott och inte med andra typer av grova brott enligt brottslagen (t.ex. bevisförfalskning), som kan leda till hårdare straff. Man beklagar den ställning som de finska myndigheterna valt men accepterar att frågan har bearbetats på ett godtagbart sätt, såsom rekommendationen kräver. 4
23. GRECO konkluderar att rekommendation iv har implementerats tillfredsställande. Recommendation v. 24. GRECO rekommenderade att överväga att slopa kravet på dubbel straffbarhet när det gäller mutbrott inom den privata sektorn när brottet begåtts utomlands och sålunda att Finland tar tillbaka eller inte förnyar sin reservation rörande artikel 17 i den straffrättsliga konventionen mot korruption (ETS 173). 25. Myndigheterna i Finland rapporterar att arbetsgruppen tagit denna rekommendation i beaktande och att de dragit slutsatsen att kravet på dubbel straffbarhet vid mutbrott inom den privata sektorn begångna utomlands skall tas bort. Detta för att etablera samma situation som vid mutbrott inom den allmänna sektorn där det inte föreligger något krav på dubbel straffbarhet. För detta ändamål har arbetsgruppen föreslagit en ändring av Brottsbalken kap. 1, stycke 11. Myndigheterna rapporterar att ändringen under förutsättning att den godkänns av riksdagen kommer att göra den nuvarande reservationen rörande artikel 17 i den straffrättsliga konventionen mot korruption (ETS 173) överflödig och att den kan återkallas. 26. GRECO ser positivt på att denna rekommendation inte endast fingranskats, utan att man även föreslagit lagändringar som skulle innebära slopandet av dubbel straffbarhet vid mutbrott inom den privata sektorn. Det nya lagförslag som gjorts (GRECO har tagit del av detta) skulle om det godkänns göra finsk lagstiftning mer koherent och stärka Finlands möjligheter att bekämpa korruption som begås utomlands. 27. GRECO konkluderar att rekommendation v delvis har implementerats tillfredsställande. Rekommendation vi. 28. GRECO rekommenderade att införa hårdare straff för mutbrott inom den privata sektorn. 29. Myndigheterna i Finland meddelar att de inte ser behov av att ha kvar den nuvarande skillnaden mellan straffsanktioner när det gäller mutbrott inom den privata sektorn, där maxstraffet är 2 års fängelse och mutbrott inom den allmänna sektorn där maxstraffet är 4 års fängelse för grova brott. Utöver brotten aktivt och passivt mutbrott inom den privata sektorn (Brottsbalken kap. 30, stycke 7 och 8), har arbetsgruppen därför föreslagit att man infogar styckena om grova brott av det här slaget (7a och 8a), som stipulerade sanktioner från 4 månader upp till 4 års fängelse. 30. GRECO har noterat de föreslagna lagändringarna, som om de godkänns skulle ligga i linje med rekommendationen. 31. GRECO konkluderar att rekommendation vi delvis har implementerats. Rekommendation vii. 32. GRECO rekommenderade att överväga att missbruk av inflytande kriminaliseras i enlighet med artikel 12 i den straffrättsliga konventionen mot korruption (ETS 173) och att reservationen kring den artikeln därmed återkallas eller inte förnyas. 33. Myndigheterna i Finland framhäver att en kriminalisering av missbruk av inflytande skulle bidra till ett mera heltäckande rättsjuridiskt ramverk i Finland för olika typer av korruption. För detta 5
34. GRECO noterar den information som getts, inklusive det lagförslag som skickats med, vilket verkar vara i linje med bestämmelserna i den straffrättsliga konventionens artikel 12. Men med det sagt noterar GRECO samtidigt att de tilltänkta maxstraffen vid aktivt och passivt missbruk av inflytande (2 års fängelse) och det faktum att det inte finns någon grövre form för dessa brott, verkar vara i det mildaste laget jämfört med maxstraffen för andra korruptionsbrott i Finland. Den föreslagna lagändringen brister kanske därför i fråga om bestämmelserna kring den straffrättsliga konventionens artikel 19 som säger att sanktionerna måste vara effektiva, proportionella och avrådande. GRECO uppmanar de finska myndigheterna att se över denna del av lagförslaget innan förslaget går vidare till riksdagen. 35. GRECO konkluderar att rekommendation vii har implementerats tillfredsställande. Tema II: Insyn i partifinansieringen 36. GRECO erinrar om att man i sin utvärderingsrapport listade 10 rekommendationer till Finland gällande tema II. 37. Myndigheterna i Finland meddelar att justitiedepartementet den 30 maj 2008 utsåg Val- och partifinansieringskommittén till att utarbeta ett förslag på förnyelse av de lagar som styr finansieringen av politiska partier och valkandidater i enlighet med riktlinjer som getts i ett regeringsprogram. Det här programmet hänvisar specifikt till GRECO:s rekommendationer och det står bl.a. att regeringen kommer att se över behovet av lagändringar och procedurmässiga förändringar vid val- och partifinansiering. 38. Myndigheterna beskriver Val- och partifinansieringskommittén som en bred arbetsgrupp där alla riksdagspartier och även flera universitet såväl som justitiedepartementet deltar. Kommittén fick i uppdrag att utvärdera politiska partiers finansiering, valkandidaters finansiering och befintlig tillsynsverksamhet samt att utarbeta förslag på hur insynen i sådan finansiering skulle kunna förbättras med utgångspunkt i de åsikter och rekommendationer som lagts fram av GRECO. 39. Kommitténs arbete delades upp i två delar. Förslag gällande den första delen av arbetet, som enbart syftar till kandidaters valfinansiering, lämnades in till justitiedepartementet i januari 2009. Den 27 februari 2009 lade regeringen fram en lagmotion till riksdagen och baserat på kommitténs arbete trädde Lagen om kandidaters valfinansiering i kraft den 1 maj 2009 (Laki ehdokkaan vaalirahoituksesta 273/2009). Den andra delen av kommitténs arbete, om insyn i partifinansieringen, lämnades in till regeringen så sent som den 13 oktober 2009, inklusive ändringsförslag angående Lagen om politiska partier från 1969. Justitieministeriet har bifogat kommitténs förslag samt lagändringsförslaget i sitt svar till GRECO. Rekommendation i. 40. GRECO rekommenderade att överväga att införa en mer frekvent rapportering om valaktiviteter, vilket även skulle innefatta inkomster och utgifter i samband med valkampanjer. 6
41. Myndigheterna i Finland meddelar att Lagen om kandidaters valfinansiering som trädde i kraft den 1 maj 2009 innefattar en särskild bestämmelse om en valkampanjs längd och vad som är skäligt att utgöra valfinansiering för en kandidat (stycke 2). För lagens ändamål menas med valfinansiering den finansiering som samlas in för att täcka kostnaderna för kandidatens valkampanj och som får börja samlas in tidigast sex månader före valdagen och avslutas senast två veckor efter valdagen, oberoende av när sådana kostnader betalas. Definitionen täcker den aktiva kampanjperioden. Endast utgifter är sammanlänkade med själva kampanjperioden såsom den definieras i lagen. Däremot måste inkomstkällan alltid anges för all finansiering som sker innan valkampanjen startat, om inkomsterna används för att betala utgifter som härrör sig till valkampanjen. Detta betyder att finansiering kan komma att behöva anges inom en rapporteringsperiod som t.o.m. kan sträcka sig längre än räkenskapsåret. Enligt den nya lagen är det endast personer som valts till förtroendeposter och deras ställföreträdare som måste redogöra för sin valfinansiering (stycke 5). Detta för att undvika mödosamma och administrativa förfaranden. Upplysningar om potentiella band till en tredje part är av särskild vikt främst för folk som deltar i beslutsfattande. Den nya lagen ger möjlighet till upplysningar i förhand, vilket kan lämnas in av alla kandidater. En kandidat och ett politiskt parti som utser en ordförandekandidat och den omröstningsansvarige i en viss valkrets som utser en kandidat kan lämna in upplysningar på förhand till Statens revisionsverk (se även rekommendation ix). Dessa skall innehålla en uppskattning av valkampanjens beräknade finansiering och kostnader före valdagen, men inte innan en lista över de som kandiderar har upprättats och vid val av president även kandidatlistan. Statens revisionsverk i Finland är ålagt att offentliggöra förhandsupplysningarna utan dröjsmål (stycke 11). 42. Myndigheterna tillägger att det nya förfaringssättet ger väljarna möjlighet att utvärdera en kandidats finansiering innan de röstar. Förhandsupplysningar är inte obligatoriskt eftersom det i Finlands kandidatcentrerade röstningssystem inte alltid är klart hur mycket kampanjkostnaderna uppgår till förrän kanske en dag före valet eller till och med först efter valdagen. De slutliga valfinansieringsupplysningarna ska lämnas in inom två månader efter att valresultatet tillkännagivits. 43. Frågan om rutiner vid rapportering kring politiska partiers valaktiviteter har varit under betänkande av regeringen, som nu föreslår att Lagen om politiska partier bör ändras så att såväl politiska partier som organisationer och stiftelser involverade i kampanjfinansieringen, i samma omfattning för vad som gäller valkandidater, tvingas rapportera donationer som överstiger 1 500 euro. 44. GRECO noterar den information som lämnats. Man ser positivt på den nya lagstiftning som införts för att förbättra insynen vad gäller valkandidaters inkomster och utgifter. GRECO glädjer sig också åt att Finland även funderar på att införa krav på mer frekvent rapportering om politiska partiers valaktiviteter. Men denna betänkandeprocess har ännu inte resulterat i mer än ett lagändringsförslag. 45. GRECO konkluderar att rekommendation i delvis har implementerats. Rekommendation ii. 46. GRECO rekommenderade att förstärka rapporteringsförpliktelserna i riktning mot en mer specificerad nivå om inkomster och utgifter, vilket krävs, t.ex. vilken slags donation det rör sig om och individuella donationers värde och kostnader. 7
47. Myndigheterna i Finland meddelar att Lagen om kandidaters valfinansiering från 2009 innebär att valkandidater är förpliktade att specificera sina valkampanjskostnader i de upplysningar de måste lämna in i samband med samtliga allmänna val (stycke 6). Bestämmelsen om specificering av kampanjkostnader lades till i lagen som en partiell ändring (Lag 604/2008), vilken tillämpades redan i kommunalvalen som hölls i oktober 2008. Som ett resultat av ändringen har justitiedepartementet utarbetat en ny upplysningsanmälansblankett och gett nya anvisningar för kommunalvalen. De som var förpliktade att lämna in upplysningar var tvungna att specificera sina kampanjkostnader genom att rapportera de utgifter de haft för annonser i olika media, kampanjplanering, mötessammankomster m.m. Enligt de nya anvisningarna måste källan för de medel som samlats in av kandidatens personliga stödgrupp anges efter samma riktlinjer som gäller den direktfinansiering kandidaten fått in. Kravet att rapportera kampanjkostnader har utvidgats till att gälla alla allmänna val, d.v.s. parlamentsval, presidentvalet, kommunalval och val till Europaparlamentet. Den totala valkampanjskostnaden ska inrapporteras, med en specificerad lista över reklamrelaterade kostnader för annonser och reklam i tidningar, radio, tv och datanätverk och även i annan kommunikationsmedia, såsom utomhusannonsering, framställandet av egentillverkade nyhetsbrev, broschyrer och andra tryckta dokument, kampanjplanering, planering av mötessammankomster och andra utgifter (stycke 6(1)(3)). Vidare är det krav på att den totala valfinansieringen ska rapporteras och till denna ska bifogas en specificerad lista över kandidatens egna medel och lån, alla kampanjbidrag som kandidaten tagit emot eller som tagits emot av hans/hennes supportgrupp eller annan sammanslutning som helt och fullt verkar för att understödja kandidaten. Dessa medel grupperas efter medel som erhållits av privatpersoner, företag, föreningar knutna till politiska partier och andra källor (stycke 6(1)(4)). Om kandidaten, hans eller hennes supportgrupp eller annan sammanslutning som helt och fullt verkar för att understödja kandidaten har tagit lån för att täcka kostnaderna för valkampanjen, måste även en återbetalningsplan för det lånet skickas med. Den som är förpliktigad att lämna in dessa upplysningar, uppmanas också att rapportera annan information om valfinansieringen och kampanjkostnader, som kandidaterna själva anser vara lämplig (stycke 6(1)(5)). Det är Statens revisionsverk som har tillsynen över kravet på upplysningarna om valfinansieringen (se även rekommendation ix nedan). Det är även Statens revisionsverk som utarbetat en ny upplysningsanmälansblankett och tillhörande anvisningar som finns tillgängliga via Statens revisionsverks hemsida. 48. Myndigheterna framhäver att politiska partier också kommer att krävas på strängare rapportering som en konsekvens av en föreslagen ökad specificering i fråga om inrapportering av inkomster och utgifter, liknande de regler som redan gäller för valkandidater. 49. GRECO välkomnar de åtgärder som de finska myndigheterna gjort i syfte att leva upp till GRECO:s rekommendation, som huvudsakligen handlade om att den detaljnivå som krävdes vid rapportering av valfinansiering var för låg för att kunna ge någon meningsfull information. Den nya lagen och tillhörande anmälansblanketter ser ut att avhjälpa bristen i fråga om valkandidater. Regeringen är dessutom på väg att föreslå nya regler med liknande effekt i fråga om politiska partier. 50. GRECO konkluderar att rekommendation ii delvis har implementerats. Rekommendation iii. 51. GRECO rekommenderade att se till att donationer som ges till politiska partier i form av naturaförmåner (förutom frivilligarbete utanför professionens roll) värderas och redovisas till sitt marknadsvärde. 8
52. Myndigheterna i Finland framhäver att 2009 års Lag om kandidaters valfinansiering innefattar en särskild bestämmelse om att värdet av kampanjbidrag som ges i andra former än i pengar ska värderas och att bidragen ska anges i siffror (stycke 3(3)). Enligt förarbetet till lagen menas med detta det skäliga värdet av sådana bidrag. Vad beträffar politiska partier finns en liknande definition med i ändringsförslaget till Lagen om politiska partier. 53. GRECO välkomnar den nya lagstiftningen som förtydligar att naturadonationer till valkandidater måste deklareras enligt deras motiverade penningvärde. Det som myndigheterna har rapporterat ligger dock utanför ramen för den aktuella rekommendationen, vilken är begränsad till politiska partier och avseende detta föreligger endast ett förslag till lagändring. 54. GRECO konkluderar att rekommendation iii delvis har implementerats. Rekommendation iv. 55. GRECO rekommenderade att införa ett allmänt förbud mot donationer från givare vars identitet inte är känd av det politiska partiet/kandidaten och att överväga att sänka tröskeln för donationer över den nivå där en givares identitet måste avslöjas. 56. Myndigheterna i Finland meddelar att 2009 års lag om kandidaters valfinansiering innefattar ett uttalat förbud att ta emot donationer om givarens identitet inte kan bestämmas. Ingen kandidat och inte heller hans eller hennes stödgrupp eller annan sammanslutning som helt verkar för att understödja en viss kandidat får ta emot kampanjbidrag om inte givaren går att identifiera. Detta gäller dock inte kampanjbidrag som samlats in som ett resultat av vanliga insamlingar av pengar (stycke 4(1)). 57. Myndigheterna meddelar vidare att tröskeln sänkts för donationer som måste rapporteras specificerat, vilket gäller alla val. Enligt 2009 års lag måste varje enskilt kampanjbidrag och dess givare anges separat, om bidragets värde överstiger EUR 800 i kommunalval, EUR 1 500 i riksdagsval eller EUR 2 000 1 i Europaparlamentsvalen och presidentvalen. Om ett sådant bidrag görs genom köp av identifierbara varor eller tjänster eller på annat sätt (t.ex. när en givare köper något till överpris från en kandidat), ska endast nettovärdet av sådana bidrag avslöjas och specificeras (stycke 6(2)). 58. Vad beträffar politiska partier, framlägger myndigheterna att de föreslagna ändringarna till lagen om politiska partier etablerats, vilket förbjuder politiska partier att acceptera bidrag från givare som inte kan identifieras, att jämföra med den lagstiftning som redan gäller för valkandidater. 59. GRECO välkomnar förbudet mot anonyma bidrag som införts för valkandidater. GRECO accepterar att vanliga insamlingar av pengar, såsom allmänna insamlingar, lotterier, småskalig försäljning och stora möten etc. inte täcks av förbudet. Vidare har Finland avsevärt sänkt tröskeln vad beträffar alla typer av val. Ett sådant beslut syftar uppenbart till en större insyn inom området för finansiering av valkandidater. GRECO noterar att ett förbud mot anonyma donationer för politiska partier har föreslagits i de föreslagna ändringarna till Lagen om politiska partier. 60. GRECO konkluderar att rekommendation iv delvis har implementerats. 1 De finska myndigheterna uppgav vid antagandet av denna rapport att tröskeln skulle ändras från 2 000 euro till 1 500 euro. 9
Rekommendation v. 61. GRECO rekommenderade att införa bestämmelser som specificerar att tröskeln för avslöjande såsom de anges i Lag om anmälan av kandidaters valfinansiering även gäller totalsumman av alla donationer som erhållits från samma givare under varje kalenderår. 62. Myndigheterna i Finland understryker att 2009 års Lag om kandidaters valfinansiering har en bestämmelse om att alla kampanjbidrag som erhållits från samma givare ska räknas samman och rapporteras som ett enda kampanjbidrag (stycke 3(4)). Lagen behandlar finansiering som används för att täcka kampanjkostnader som härrör sig till en period som startar sex månader före valet och som avslutas två veckor efter valet. Bidrag från en enskild givare räknas samman till ett enda bidrag om bidragen använts till samma kampanj. Följaktligen kan en anmälansperiod vara längre än det kalenderår som GRECO rekommenderar. Liknande explicita krav för politiska partier finns med i de föreslagna ändringarna till Lagen om politiska partier. 63. GRECO noterar den erhållna informationen, som klargör att många donationer från samma givare skall räknas samman. Det övergripande syftet med ett sådant krav är att undvika kringgående av tröskelregeln. Det faktum att rapporteringsperioden möjligen inte stämmer överens med kalenderåret ändrar inte GRECO:s syn att denna del av rekommendationen har implementerats. Vidare har lagändringsförslag gjorts för att lösa samma fråga vad gäller donationer till politiska partier. 64. GRECO konkluderar att rekommendation v delvis har implementerats. Rekommendation vi och vii. 65. GRECO rekommenderade att anpassa de regler som gäller politiska partier om avslöjande av givares identitet till de som gäller för valkandidater (rekommendation vi). 66. GRECO rekommenderade att finna vägar att öka insynen vad gäller bidrag till politiska partier från en tredje part (t.ex. intressegrupper, politiska utbildningsstiftelser) (rekommendation vii). 67. Myndigheterna i Finland meddelar vad gäller båda dessa rekommendationer, att lagförändringsförslaget till Lagen om politiska partier kräver att politiska partier såväl som sammanslutningar direkt eller indirekt knutna till partiet är förpliktigade att anmäla samtliga donationer som överskrider ett värde av 1 500 euro (totalt) till Statens revisionsverk och där uppge värdet av donationen/donationerna och namnet på varje givare. 68. GRECO noterar de positiva indikationer som getts om att öka insynen i fråga om donationer till politiska partier såväl som relaterade tredjepartsfrågor. 69. GRECO konkluderar att rekommendation vi och vii delvis har implementerats. Rekommendation viii. 70. GRECO rekommenderade med hänsyn tagen till valkretsarnas och kommunernas olika behov att överväga att göra kandidaters valfinansiering till föremål för ordentlig revisionsgranskning. 71. Myndigheterna i Finland meddelar att revisionsgranskning av kandidaters valkampanjer har diskuterats av regeringen. Man kom dock fram till att det inte skulle vara lämpligt att kräva 10
72. GRECO noterar informationen och de angivna skälen till att inte införa reguljära revisioner vad beträffar valkandidaters finansiering (i motsats till politiska partiers konton där sådan revision redan är på plats). GRECO erinrar om att denna rekommendation utformades så att myndigheterna skulle kunna undersöka den specifika situation och de behov som just Finland har och GRECO accepterar att de finska myndigheterna har bearbetat saken på ett ordentligt sätt. 73. GRECO konkluderar att rekommendation viii har implementerats tillfredsställande. Rekommendation ix. 74. GRECO rekommenderade att avsevärt stärka oberoendet av tillsynen vad beträffar politisk finansiering på både central och lokal nivå samt att se till att utöver den redan existerande formella kontroll som finns även ha en regelrätt tillsyn av politiska partiers konton och de kostnader som hör samman med deras valkampanjer. 75. Myndigheterna i Finland meddelar att ansvaret för översyn av systemet kring valkandidaters finansiering i och med 2009 års Lag om kandidaters valfinansiering ligger hos Statens revisionsverk. Verkets övergripande uppdrag är att kontrollera lagenligheten och anständigheten med statens finansiella förvaltning och att den stämmer överens med statsbudgeten. Dess oberoende är säkrad i Finlands författning (stycke 90(2)). 76. Statens revisionsverk erhåller alla anmälningar om valfinansiering som ska registreras i samband med allmänna val och skall övervaka att man lever upp till anmälansplikten. För detta ändamål kontrollerar verket att samtliga valkandidater har lämnat in sina anmälningar. Verket offentliggör utan dröjsmål alla inkomna finansieringsanmälningar och efter att ha gått igenom dem, begär verket in kompletteringar där det behövs eller ber anmälare att göra en ny anmälan etc. 77. Myndigheterna tillägger att tillsynen av politiska partier vad gäller deras bokföring av inkomster och utgifter enligt den föreslagna ändringen av Lagen om politiska partier är planerad att utföras av Statens revisionsverk, medan tillsynen av användandet av regeringsmedel kommer att förbli hos justitieministeriet. 78. GRECO ser positivt på att det är Statens revisionsverk som valts ut som tillsynsauktoritet för politisk finansiering av valkandidater en organisation som helt klart är självständig och har ett gott rykte. GRECO noterar även myndigheternas avsikt att Statens revisionsverk ska ha en snarlik roll i tillsynen av bokföringen hos politiska partier men inte vad gäller partiernas nyttjande av regeringsmedel och den övergripande överensstämmelsen med Lagen om politiska partier, som blir kvar som en uppgift som lyder under justitieministeriet. GRECO är av åsikten att det som rapporterats om det implementeras avsevärt kommer att förbättra systemet. 79. GRECO konkluderar att rekommendation ix delvis har implementerats. 11
Rekommendation x. 80. GRECO rekommenderade att granska de sanktioner som finns tillgängliga vid regelbrott vad beträffar finansieringen av politiska partier och valkampanjer och att se till att dessa sanktioner är effektiva, proportionerliga och avrådande. 81. Myndigheterna i Finland meddelar att Statens revisionsverk enligt 2009 års Lag om kandidaters valfinansiering har till uppgift att göra sitt bästa för att övertyga valkandidater om att göra anmälningar på ett korrekt sätt. Om en kandidat skulle misslyckas med att lämna in en korrekt anmälan kan en straffavgift komma att beläggas (stycke 10 (2)). Sådana administrativa sanktioner kan komma att upprepas flera gånger. 82. Myndigheterna meddelar vidare att det föreslagits i en lagförslagsändring (Lagen om politiska partier) att Statens revisionsverk i sin framtida tillsynsroll vad gäller politiska partier ska ha rätt att utkräva straffbetalning i linje med vad som rapporterats om kandidater. 83. GRECO noterar den erhållna informationen. Man ser positivt på att Statens revisionsverk har administrativa sanktioner att tillgå och det verkar som om dessa kan användas på ett flexibelt sätt. Sådana sanktioner borde förhoppningsvis även finnas tillgängliga inom ramen för den framtida tillsynen av politiska partier. 84. GRECO konkluderar att rekommendation x delvis har implementerats. SLUTSATSER 85. Med hänsyn till det föregående konkluderar GRECO att Finland tillfredsställande har implementerat fyra av de sjutton rekommendationerna i den tredje utvärderingsomgångsrapporten. Vad gäller tema I, kriminalisering, har rekommendation iv, v och vii implementerats tillfredsställande, rekommendation i och vi har delvis implementerats och rekommendation ii och iii har inte implementerats. Vad gäller tema II, insyn i partifinansieringen, har rekommendation viii implementerats tillfredsställande, rekommendation i vii, ix och x har delvis implementerats. 86. Speciellt vad beträffar kriminalisering har Finland påbörjat en omfattande reformprocess: under justitiedepartementet har en arbetsgrupp skapats och denna arbetsgrupp har lämnat sina förslag till regeringen. Processen är långt framskriden och det förefaller som om de finska myndigheterna helt klart har för avsikt att med tiden leva upp till de allra flesta av GRECO:s rekommendationer. Men det nya lagförslaget har ännu inte lämnats in till riksdagen. GRECO har dock övertygelsen om att de finska myndigheterna verkligen strävar efter att leva upp till rekommendationerna. 87. Vad gäller insyn i partifinansieringen är ny lovande lagstiftning på plats som kommer att förbättra insynen i och tillsynen av politisk finansiering rörande valkandidater. Med syftet att ta itu med de kvarvarande rekommendationerna har en arbetsgrupp utarbetat förslag på ny lagstiftning vad gäller politiska partier, som har godkänts av regeringen. Om den nya lagstiftningen antas av riksdagen kommer insynen i partifinansieringen i Finland att öka avsevärt. GRECO har övertygelsen om att myndigheterna gör sitt bästa för att tids nog implementera rekommendationerna till fullo. 88. Mot bakgrund av vad som sagts i punkt 85 till 87 noterar GRECO att Finland har kunnat visa att påtagliga förändringar är på väg med potential att inom de närmaste 18 månaderna nå en 12
89. Slutligen ber GRECO myndigheterna i Finland att översätta rapporten till de nationella språken och att offentliggöra dessa översättningar. 13