i kommunerna FAKTABAS REVISION 2012 i kommunerna 0
Innehåll Inledning... 2 Ekonomiska förutsättningar... 3 Budgetberedning... 3 Underlag för revisorernas anslagsframställning... 3 Otillräckliga resurser?... 4 Revisorernas arvoden... 4 Granskning av revisorernas förvaltning... 5 Kostnad för revision... 6 Revisionskostnad - totalt... 6 Revisionskostnad genomsnitt... 6 Revisionskostnad jämförelsetal... 7 Revisionskostnad per verksamhetsmiljonår 2011... 7 Revisionskostnad per invånare år 2011... 8 Revisionskostnad utveckling och kommentarer... 8 Lokal analys och diskussion...10 i kommunerna 1
Inledning I denna rapport belyser vi revisorernas ekonomiska förhållanden i kommunerna. Rapporten innehåller uppgifter om faktisk revisionskostnad för verksamhetsåret 2011 samt jämförelser mellan kommungrupper. Kostnader för lekmannarevisionen i kommunala företag ingår inte i denna rapport. I rapporten redovisas två jämförelsetal: Revisionskostnad per verksamhetsmiljon Revisionskostnad per invånare Rapporten innehåller också uppgifter om beredning av revisorernas budget och om revisorernas arvoden. I det avslutande avsnittet presenteras några frågor som kan utgöra underlag för en analys och diskussion om revisorernas ekonomiska förutsättningar utifrån lokala förhållanden i respektive kommun. De kostnadsuppgifter som presenteras i rapporten baseras i huvudsak på SCB:s räkenskapssammandrag för år 2011. Övriga uppgifter baseras på kommunernas svar på enkäten Faktabas Revision 2012 (i fortsättningen kallad enkäten). I rapporten görs vissa jämförelser med motsvarande undersökningar som genomförts åren 2008 och 2004. Respektive års rapport redovisas på www.skl.se/revision under fliken Fakta och förutsättningar. Studien har genomförts av Eva Lundberg. i kommunerna 2
Ekonomiska förutsättningar Budgetberedning Den kommunala revisionen är ett lokalt demokratiskt kontrollinstrument med uppdrag att granska den verksamhet som bedrivs i kommunen samt pröva ansvarstagandet. Den kommunala revisionen är oberoende och granskar på fullmäktiges uppdrag. Det är fullmäktige som beslutar om revisorernas anslag. För att upprätthålla revisorernas oberoende, enligt skriften God revisionssed i kommunal verksamhet 2010, bereds frågan om revisorernas anslag med fördel av ett särskilt utsett beredningsorgan i fullmäktige oftast fullmäktiges presidium. Beredningsorganet bör i så stor utsträckning som möjligt bestå av ledamöter som inte själva är föremål för granskning i sina andra uppdrag i styrelse, nämnder och/eller beredningar. Av enkätsvaren 1 framgår att: 83 % av kommunerna bereder revisorernas budget i fullmäktiges presidium. 8 % i en särskild fullmäktigeberedning. 2 % i kommunstyrelsen. 7 % på annat sätt. Allt fler kommuner bereder revisorernas budget i fullmäktiges presidium eller i annan särskild fullmäktigeberedning, vilket är en positiv utveckling. Det ska dock observeras att oberoendet inte alltid kan upprätthållas fullt ut även om fullmäktiges presidium står för beredningen. Enkätsvaren visar att det i cirka hälften av kommunerna finns personer som ingår i beredningen av revisorernas budget, samtidigt som de är föremål för revisorernas granskning genom att de är ledamöter i styrelse, nämnder och beredningar. Att kommunstyrelsen bereder revisorernas budget är inte lämpligt. Underlag för revisorernas anslagsframställning Det är viktigt att revisorerna tillförsäkras det ekonomiska utrymme som behövs för att de ska ha möjlighet att utföra revisionsuppdraget i enlighet med lagstiftning, god revisionssed och revisionsreglemente så att de kan avge ett väl underbyggt uttalande i ansvarsfrågan. Enkäten innehåller en fråga om vilket underlag revisorernas anslagsframställning baseras på. Enligt skriften God revisionssed i kommunal verksamhet 2010 bör 1 197 kommuner har besvarat Faktabas Revision 2012. i kommunerna 3
underlag för framställningen baseras på uppgifter om revisorernas olika uppdrag, revisorernas revisionsplan grundad på deras riskbedömning samt tidigare och pågående granskning. Av enkätsvaren framgår att revisorerna i: 70 % av kommunerna baserar sin anslagsframställning på en övergripande uppskattning utifrån tidigare anslag. 23 % på en dokumenterad riskbedömning och/eller en revisionsplan. 7 % på en flerårsplan eller revisionsstrategi för de kommande åren. År 2008 var det 60 % som svarade att de baserar framställningen på en övergripande uppskattning och 40 % som svarade att de baserar sin anslagsframställning på en riskbedömning/revisionsplan eller revisionsstrategi. Här är det således fler än tidigare som svarar att anslagsframställningen bygger på en övergripande uppskattning. Vi tolkar detta som en negativ utveckling. Ju bättre underbyggd revisorernas anslagsframställning är, desto större är sannolikheten för att revisorerna beviljas resurser som motsvarar behovet av granskning. Otillräckliga resurser? Enligt God revisionssed i kommunal verksamhet 2010 ska en revisor som bedömer att resurserna är otillräckliga dvs. att revisionen inte kunnat genomföras i tillräcklig omfattning för ett väl underbyggt uttalande i ansvarsfrågan aktivt och tidigt uppmärksamma fullmäktige på detta och på konsekvenserna. Detta bör även markeras i revisionsberättelsen. Ytterst kan en revisor överväga att frånträda uppdraget om hon/han bedömer att det inte finns förutsättningar att fullgöra uppdraget enligt lag, god revisionssed och reglemente. I enkäten ställs en fråga om hur revisorerna kommunicerar en eventuell bedömning av att revisionsanslaget är otillräckligt. Av svaren (flera svarsalternativ är möjliga) framgår att: 77 % tar upp det i muntliga överläggningar med fullmäktiges presidium. 29 % i en särskild skriftlig kommunikation. 7 % i revisionsberättelsen. 3 % som ett initierat ärende i fullmäktige. 9 % på annat sätt. Svaren visar att revisorerna använder flera vägar samtidigt för att kommunicera sin bedömning, men att man sällan väljer att göra en markering i revisionsberättelsen. Endast 3 % har initierat ett ärende i fullmäktige under mandatperioden. Att initiera ett ärende i fullmäktige med anledning av revisorernas förvaltning (kommunallagen 3 kap. 23 ) kan vara ett sätt att ta upp revisionsanslaget för behandling i hela fullmäktige. Att revisorer väljer att frånträda sitt uppdrag p.g.a. bristande resurser har förekommit, men är mycket sällsynt. Revisorernas arvoden Nivån på revisorernas arvoden har betydelse för uppdragets ställning och status. I enkäten har frågan ställts om hur revisorernas arvoden och ersättningar förhåller sig till arvoden för övriga ledamöter i styrelse, nämnder och beredningar dvs. om revisorernas arvoden är lika, lägre eller högre. i kommunerna 4
Av svaren framgår att: Revisorernas sammanträdesersättning är lika i 96 % av kommunerna, lägre i 3 % och högre i 1 %. Revisorernas fasta arvoden är lika i 52 % av kommunerna, lägre i 32 % och högre i 16 %. Det fasta arvodet till revisionens ordförande är lika i 46 % av kommunerna, lägre i 48 % och högre i 6 %. Jämfört med år 2008 har en viss positiv utveckling skett. Kommuner där revisorerna har samma fasta arvode som ledamöter i styrelse, nämnder och beredningar har ökat från 41 % till 52 %. Kommuner där revisionens ordförande har samma fasta arvode som ordföranden i styrelse och andra nämnder har ökat från 38 % till 46 %. Fortfarande har dock revisorerna och revisionens ordförande i många kommuner lägre arvoden. Revisorernas arvoden är konstruerade på olika sätt. Vanligast är dock att revisorerna har ett fast arvode och sammanträdesersättning. Revisionsarbetet innehåller många olika insatser utöver sammanträden, t.ex. dokumentstudier, dialog med fullmäktige, styrelse och nämnder samt besök i verksamheten. Det kan därför vara värt att reflektera över arvodeskonstruktionen och om/hur den påverkar revisorernas möjligheter att genomföra sitt uppdrag på ett bra sätt. Granskning av revisorernas förvaltning I enkäten ställs en fråga om det sker någon granskning av revisorernas ekonomi och förvaltning. Svaren visar att i: 21 % av kommunerna sker en sådan granskning. 79 % sker ingen sådan granskning. Något fler kommuner har infört denna ordning. År 2008 var det 18 % av kommunerna som uppgav att det sker en granskning av revisorernas ekonomi och förvaltning. Granskningen sker vanligen genom fullmäktiges presidium och regleras i det lokala revisionsreglementet. i kommunerna 5
Kostnad för revision Revisionskostnad - totalt Den totala kostnaden för att revidera styrelse, nämnder och beredningar i landets samtliga kommuner uppgick till 365 miljoner kronor år 2011. Motsvarande kostnad uppgick år 2007 till 336 miljoner. Kostnad för lekmannarevision i kommunala företag ingår inte. Cirka 40 % av de totala revisionskostnaderna utgörs av arvoden och ersättningar till revisorerna samt kostnader för utbildning, konferenser och administration m.m. Resterande, ca 60 % är kostnader för sakkunniga (konsulter och anställda) d.v.s. kostnader för granskning. Revisionskostnad genomsnitt I tabellen nedan redovisas den genomsnittliga revisionskostnaden för olika kommungrupper. Kostnadsuppgifter baseras på SCB:s räkenskapssammandrag för år 2011. Kommunstorlek (invånarantal) Antal kommuner i resp. grupp Genomsnittlig revisionskostnad per år (tkr) Lägst kostnad (tkr) Högst kostnad (tkr) 110 000 12 8 320 2 590 27 940 110 000 exkl. Stockholm och Göteborg 10 4 410 2 590 9 090 70 000 109 999 16 2 400 1 300 4 310 40 000 69 999 30 1 650 830 2 800 20 000 39 999 61 1 120 710 1 730 10 000 19 999 95 740 390 1 300 9 999 76 520 180 980 Av tabellen framgår att det finns stora skillnader i revisionskostnad mellan de olika kommungrupperna. Kostnaderna ligger i ett brett intervall; lägsta kostnaden är 180 000 kronor och högsta är nästan 28 miljoner kronor. i kommunerna 6
Spridningen inom grupperna är också stor; den lägsta och den högsta kostnaden ligger långt ifrån genomsnittskostnaden i respektive grupp. Även tidigare undersökningar visaren stor spridning både mellan och inom kommungrupperna. Lägsta kostnad år 2007 uppgick till 120 000 kronor och högsta till nästan 31 miljoner. Att endast se till genomsnittskostnaden kan således ge en missvisande bild. Revisionskostnad jämförelsetal Som stöd för jämförelser av revisorernas ekonomska förutsättningar har vi tagit fram två jämförelsetal: revisionskostnad per verksamhetsmiljon och revisionskostnad per invånare. Med verksamhetskostnader avses kommunernas bruttokostnader. Revisionskostnad per verksamhetsmiljonår 2011 För att ge en bild av vad det kostar att revidera kommunernas verksamhet kan jämförelsetalet revisionskostnad per verksamhetsmiljon användas. Kommunstorlek/ (invånarantal) Genomsnittlig rev.kostnad per verksamhetsmiljon (kr) Lägst kostnad (kr) Högst kostnad (kr) Genomsnittlig rev.kostnad/ verksamhetskostnad (promille) 110 000 520 320 820 0,52 110 000 exkl. Stockholm och Göteborg 480 320 800 0,48 70 000 109 999 420 240 720 0,42 40 000 69 999 530 230 1 040 0,53 20 000 39 999 650 360 1 220 0,65 10 000 19 999 900 440 1 440 0,90 9 999 1 240 540 1 990 1,24 Alla kommuner 860 230 1 990 0,86 Av tabellen framgår att det i genomsnitt kostar 860 kronor att revidera en verksamhetsmiljon 2011. År 2007 uppgick motsvarande kostnad till 870 kronor och år 2004 till 910 kronor. Kostnaden för att revidera en verksamhetsmiljon har således minskat successivt. Ett annat sätt att åskådliggöra vad revisionen kostar är att ställa revisionskostnaden i relation till kommunens verksamhetskostnad. År 2011 uppgick den genomsnittliga revisionskostnaden för landets samtliga kommuner till 0,86 promille av kommunernas totala verksamhetskostnader. Motsvarande siffror för åren 2007 och 2004 var 0,87 respektive 0,91 promille. Verksamhetens kostnader har således ökat mer än kostnaden för revision. Tabellen visar att det är stor spridning mellan grupperna. Revisionskostnaden är förhållandevis högre i landets mindre kommuner. i kommunerna 7
Även inom kommungrupperna är det stor skillnad mellan högsta och lägsta kostnad. Den lägsta andelen 0,42 promille finns i kommungruppen 70 000 109 999 invånare och den högsta 1,24 promille i kommungruppen med lägst invånarantal. Revisionskostnad per invånare år 2011 Tabellen nedan visar hur mycket revisionen kostar fördelat på varje invånare i kommunen. Som jämförelse anges vad kommunernas verksamhet kostar per invånare. Kommunstorlek (invånarantal) Genomsnittlig revisionskostnad per invånare (kr) Genomsnittlig verksamhetskostnad per invånare (kr) 110 000 31 59 600 110 000 exkl. Stockholm och Göteborg 29 60 700 70 000 109 999 28 65 800 40 000 69 999 32 61 800 20 000 39 999 39 61 200 10 000 19 999 54 61 300 9 999 81 63 900 Genomsnitt alla kommuner 53 61 700 Tabellen visar att revisionen i genomsnitt kostar 53 kronor per invånare. År 2007 uppgick genomsnittskostnaden till 49 kronor per invånare och 2004 till 42 kronor per invånare. Även här är det en stor spridning mellan kommungrupperna. Den högsta genomsnittskostnaden 81 kronor per invånare finns i kommungruppen med upp till 9 999 invånare medan den lägsta genomsnittskostnaden 28 kronor per invånare finns i gruppen med 70 000 109 999 invånare. Kommunernas totala verksamhet kostar i genomsnitt 61 700 kronor per invånare. Här är det inte lika stor spridning mellan de olika kommungrupperna. Revisionskostnad utveckling och kommentarer Det är svårt att dra för långtgående slutsatser av sammanställningar och jämförelser av revisorernas ekonomiska förutsättningar på nationell nivå. Revisorernas behov av ekonomiska resurser varierar mellan olika kommuner och över tid. Förutsättningar vad gäller verksamheter, organisation och ekonomi är olika liksom behovet av fördjupad revision. Detta hänger i sin tur samman med kvaliteten på den interna kontrollen och på riskerna i verksamheterna. Resursbehovet hänger också samman med revisorernas arbetssätt, revisorernas utbildningsbehov, nivån på deras arvoden samt behovet av administrativt/sakkunnigt stöd för revisionsplanering och granskning. Vi kan dock konstatera att samtidigt som revisorernas ekonomiska resurser blivit förhållandevis mindre har nya uppgifter över tid lagts till revisionsuppdraget genom i kommunerna 8
lagstiftning. Ett exempel på detta är att revisorerna ska bedöma resultatet i kommunens delårsrapport. Vi kan också konstatera att kommunernas verksamhet blivit mer komplicerad. Olika samverkansformer t.ex. gemensamma nämnder och finansiella samordningsförbund har blivit vanligare liksom att fullmäktige överlåter viss verksamhet till kommunalförbund. Vidare utförs en ökande andel av kommunernas verksamhet av externa utförare. Under perioden 2006 2011 har köpen från privata leverantörer ökat från 10 % till 14 % vilket motsvarar en ökning från 48,8 miljarder till 67,1 miljarder kronor. Sammantaget påverkar detta revisorernas arbete såväl vad gäller granskning som ansvarsprövning. Jämförelsetalen kan ses som riktmärken, men varje kommun behöver göra en egen analys som utgår från de lokala förutsättningarna. Följande avsnitt innehåller ett antal frågor som förhoppningsvis kan utgöra ett underlag vid en sådan analys och diskussion. i kommunerna 9
Lokal analys och diskussion Vi kan se att revisorsuppdraget successivt blivit mer omfattande och komplicerat samtidigt som resurserna för revisionen relativt sett har minskat. Vi kan också se att det är stora variationer när det gäller de ekonomiska förutsättningarna för revisorerna i landets kommuner. Det kan därför vara motiverat att varje kommun - revisorer och fullmäktige analyserar och diskuterar utifrån sina lokala förutsättningar. - Vilken situation har kommunen när det gäller verksamhet och kvalitet, ekonomi, befolkning, arbetsmarknad, näringsliv etc.? - Hur ser kommunens organisation ut? Hur många revisionsobjekt har revisorerna att granska och uttala sig om? I vilken utsträckning drivs verksamheten av externa utförare? Vilken utveckling sker? - Hur ser revisorernas riskbedömning ut? Vilka risker ser fullmäktige? - Hur många revisorer har kommunen utsett och hur arbetar revisorerna? Hur är revisorerna arvoderade? Finns det utrymme för kompetensutveckling och erfarenhetsutbyte med andra revisorer? - I vilken omfattning och till vad använder revisorerna sakkunniga? Fördelning anställda/konsulter? Kan det sakkunniga stödet organiseras på något annat sätt? - Vilken inriktning, omfattning och fördjupning har revisorernas granskning i förhållande till uppdraget att: granska all verksamhet årligen, pröva om verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt, granska och pröva om räkenskaperna är rättvisande samt granska och pröva om den interna kontrollen som görs inom nämnderna är tillräcklig. - Hur ser den egna kommunens revision ut i förhållande till revisionen i andra kommuner? (organisation, arbetssätt, arvoden m.m.) i kommunerna 10
0 (11) i kommunerna Faktabas Revision 2012 I denna rapport belyser vi revisorernas ekonomiska förhållanden i kommunerna. Rapporten innehåller också uppgifter om beredning av revisorernas budget och om revisorernas arvoden. I det avslutande avsnittet presenteras några frågor som kan utgöra underlag för en lokal analys och diskussion om revisorernas ekonomiska förutsättningar. Upplysningar om innehållet Elisabeth Englund, elisabeth.englund@skl.se Karin Tengdelius, karin@tengdelius@skl.se Lotta Liedberg, lotta liedberg@skl.se Post: 118 82 Stockholm Besök: Hornsgatan 20 Telefon: 08-452 70 00 www.skl.se