Utvärdering av maxtaxans effekter inom vård och omsorg

Revisionsrapport* Utvärdering av maxtaxans effekter inom vård och omsorg Eslövs kommun 2006-08-31 Mattias Norling Karin Andersson

Innehållsförteckning 1 Sammanfattning och slutsatser...1 2 Inledning...2 2.1 Bakgrund...2 2.2 Utvärderingens syfte...2 2.3 Utvärderingsmetod...2 2.3.1 Bakgrund till maxtaxan inom vård och omsorg...3 3 Nationella effekter av maxtaxan inom vård och omsorg...4 4 Effekter av maxtaxan i Eslövs kommun...5 4.1 Kommunens tillämpning av maxtaxan...5 4.2 Ekonomiska och verksamhetsmässiga effekter...6 4.3 Välfärdseffekter...7 Bilaga 1 Avgiftssimulering och avgiftsexempel

1 Sammanfattning och slutsatser Hur tillämpar kommunen maxtaxan och vilka övriga avgifter tas ut från brukarna? Kommunen tillämpar maxtaxan enligt lagstiftarens intentioner. Jämkning sker av matavgift/matdistribution och avgifter för trygghetslarm, hemsjukvård och korttidsvård räknas in i avgiftsunderlaget. Konsekvenser inom Vård och omsorg (personaltäthet, antal vårdtimmar o.dyl.) I samband med maxtaxans införande har en del extra arbetstimmar behövt läggas på debiteringen eftersom ett nytt system infördes. I övrigt har de intervjuade inte märkt av några nämnvärda förändringar. Detta beror troligen på att inkomsterna från avgifter före och efter maxtaxans införande varit i stort sett oförändrade. Inom hemtjänsten har till och med intäkterna från avgifter ökat efter den genomförda förändringen (beror dock på förändring av taxesystemet och inte på maxtaxereformen som sådan). Välfärdseffekter för medborgarna till följd av de olika förslagen (exempelvis förbehållsbelopp, avgiftstak,)? Enligt de intervjuade är det i första hand personer i särskilda boenden som har fått det bättre efter maxtaxans införande. Jämförelser mellan olika exempelbrukare visar emellertid på stora skillnader i hur det förändrade avgiftssystemet påverkat brukarna. Brukare med de högsta och de lägsta inkomsterna har inte påverkats i nämnvärd omfattning. Brukare med medelinkomster (mellan ca 7 000 och 10 000 kr efter skatt) har samtidigt förlorat på införandet av maxtaxa eftersom det nya avgiftssystemet i kommunen inte är inkomstrelaterat på samma sätt som det föregående. Vilka ekonomiska effekter har införandet av maxtaxan haft? Enligt de intervjuade har Vård- och omsorgsförvaltningens ekonomi inte påverkats nämnvärt av införandet av maxtaxan. En liten minskning av intäkterna märktes inom särskilda boenden mellan åren 2002 och 2003 men samtidigt har intäkterna från hemtjänstavgifterna ökat. Bedömning Det är vår bedömning att Eslövs kommun har anpassat sig till de gällande reglerna för maxtaxan enligt lagstiftarens intentioner. De största postitiva effekterna av maxtaxan har brukare i särskilda boenden med låga inkomster upplevt. Det finns dock stora skillnader i hur den enskilde brukaren har påverkats av förändringarna av avgifterna. 1

Generellt kan påpekas att många brukare i kommunen har fått en höjning av avgifterna beroende på att kommunen slopat det inkomst- och insatsrelaterade system som fanns tidigare till förmån för ett enbart insatsrelaterat. 2 Inledning 2.1 Bakgrund Inom vård och omsorg infördes genom en ändring av Socialtjänstlagen nya bestämmelser om avgiftstak m.m. Eslövs kommun har som övriga kommuner i Sverige anpassat sig till denna nya lagstiftning. Maxtaxan som reformen kommit att kallas syftar till att begränsa kommunernas avgiftsuttag, vilket innan reformen varierade kraftigt mellan kommunerna. Maxtaxan innebär också att en större del av kostnaderna för verksamheterna förs över från individen till kollektivet. Revisorerna i Eslövs kommun har uppdragit åt Öhrlings PricewaterhouseCoopers AB att utreda effekterna av maxtaxan inom Vård och omsorg i kommunen. 2.2 Utvärderingens syfte Utvärderingens syfte är att utreda vilka effekter maxtaxan inom vård och omsorg har haft i Eslövs kommun. Socialstyrelsen har Regeringens uppdrag att utreda effekterna av maxtaxereformen på nationell nivå. Denna granskning ger en kompletterande bild av hur en enskild kommun påverkas. Huvudfrågor i granskningen är: Hur tillämpar kommunen maxtaxan och vilka övriga avgifter tas ut från brukarna? Konsekvenser inom Vård och omsorg (personaltäthet, antal vårdtimmar o.dyl.) Välfärdseffekter för medborgarna till följd av de olika förslagen (exempelvis förbehållsbelopp, avgiftstak,) Vilka ekonomiska effekter har införandet av maxtaxan haft? 2.3 Utvärderingsmetod Denna granskning av Eslövs kommun är att betrakta som en fallstudie inom ett område som tidigare utvärderats nationellt (av Socialstyrelsen). Granskningen är därför relevant som ett exempel på hur en enskild kommun påverkas av och implementerar en statlig reform. 2

Utvärderingen har genomförts med hjälp av: Litteraturstudier Intervjuer Granskning av dokument Kunskap om kommuner i allmänhet och maxtaxan i synnerhet Intervjuer har genomförts med: Verksamhetschef för äldreboenden m.m., Liselott Ögren Ekonom Vård- och omsorgsförvaltningen, Ivan Hitterdahl Controller Vård- och omsorgsförvaltningen, Lars-Åke Borgström 2.3.1 Bakgrund till maxtaxan inom vård och omsorg Mellan åren 2002 och 2003 upprättades nya bestämmelser för hur och i vilken omfattning Sveriges kommuner kunde ta ut avgifter från brukare inom äldreomsorgen i Socialtjänstlagens 8 kap 4-7 (första januari 2003 tillkom bestämmelsen om beräkning av avgiftsunderlag). Anledningen till detta var att det mellan kommunerna fanns stora skillnader vad gällde avgiftsnivån. Det kunde skilja upp till 35 000 kr per månad i avgift för en och samma insats beroende på i vilken kommun man bodde. 1 Från regeringens sida påtalades att de höga avgifterna i många kommuner bland annat ledde till: orimligt stora inkomstfördelningar inom en liten grupp rörelsehindrade äldre, risk för ett urholkat förtroende för kommunernas vård- och omsorgsverksamhet och att vissa personer tvingades till en levnadsnivå på eller till och med under försörjningsstödsnivån. Förändringarna som genomfördes berörde bland annat förbehållsbelopp, högkostnadsskydd, beräkning av avgiftsunderlag samt rätten till överklagande. Med förbehållsbelopp menas en fastställd summa som den enskilde ska ha rätt att förbehålla sig för att täcka normala levnadskostnader, den består av faktisk boendekostnad och ett minimibelopp. Minimibeloppet 2 fastställs som en andel av prisbasbeloppet, i 2004 års prisnivå innebar det 4 238 kr. 1 Östman, Katrin. Socialstyrelsen, Avgifter inom äldre- och handikappomsorg Lägesbeskrivning 2005. sid 11. 2 Minimibeloppet skall täcka: normalkostnader för livsmedel, kläder, skor, fritid, hygien, dagstidning, telefon, TV-avgift, hemförsäkring, öppen hälso- och sjukvård, tandvård, hushållsel, förbrukningsvaror, resor, möbler, husgeråd och läkemedel. (SoL 8 kap, 7 ) 3

Högkostnadsskyddet fastställs i lagstiftning och innebär ett maximibelopp som kommunerna tillåts ta ut i avgift för hemtjänst, dagvård, kommunal hälso- och sjukvård samt en högsta avgift för sådan bostad som inte omfattas av hyreslagens bestämmelser. I 2004 års prisnivå fastställs högkostnadsskyddet till 1 572 kr/månad 3 och högsta avgift för bostad (som inte omfattas av hyreslagens bestämmelser) till 1 638 kr/månad 4. Det finns i lagstiftningen också regler för vilka tjänster som ska ingå i avgiften. Mot bakgrund av problemet med att många äldre tidigare tvingades leva på eller under den nivå för försörjningsstöd som kommunerna hade fastställt finns det i den nya lagstiftningen också regleringar för vad som är avgiftsgrundande inkomst. Detta innebär exempelvis att när en person tvingas köpa färdiglagad mat från kommunen ska denna utgift tas i beaktande vid fastställandet av minimibeloppet. Den enskilde fick i och med lagändringen också rätt att överklaga ett av kommunen fattat beslut om avgift genom laglighetsprövning eller förvaltningsbesvär. 3 Nationella effekter av maxtaxan inom vård och omsorg Reformen är liksom maxtaxan inom förskolan en del i det större välfärdsprojektet. Från regeringens sida motiveras reformen med målsättningen att äldre- och handikappomsorgen även i fortsättningen skall vara solidariskt finansierad med skattemedel och tillgänglig efter behov och inte köpkraft. Detta innebär bl.a. att avgifterna inte primärt skall användas som en finansieringskälla för verksamheten. 5 Reformen med högkostnadsskydd vad gäller kommunernas avgiftsuttag inom äldreomsorgen hade mer preciserat till uppgift att: minska olikheterna i kommunernas taxesystem, stärka den enskildes skydd, åstadkomma en mer enhetlig beräkning av den enskildes avgiftsgrundande inkomst 3 En tolftedel av 0,48 gånger basbeloppet. 4 En tolftedel av 0,50 gånger basbeloppet. 5 Regeringen, Proposition 2000/01:149. Avgifter inom äldre- och handikappomsorg. Sid 15-16. 4

och stärka den enskildes rättsäkerhet. Under de år som högkostnadsskyddet varit verksamt har kommunerna anpassat sina taxesystem. Därmed har skillnaderna mellan kommunernas avgiftsuttag också minskat. Enligt Socialstyrelsen är det dock lika många personer nu som innan lagförändringen som säger sig avstå från helt eller delvis från hemtjänst på grund av avgiften. 6 Enligt Socialstyrelsen beror detta troligen på att personer som är i behov av hemtjänst är relativt prisokänsliga, medan de som uppger att de avstår från hemtjänst på grund av kostnaden har ett mindre behov. Den del av reformen som skyddar mot för låga minimibelopp har inneburit att andelen som är helt befriade från hemtjänstavgift har fördubblats från var sjätte till var tredje. För kommunernas ekonomi har effekterna varit begränsade. Avgifter täcker endast ungefär fyra procent av de totala kostnaderna för äldreomsorgen i kommunerna. Det huvudsakliga syftet med avgifterna är inte heller att täcka kostnader utan snarare att verka dämpande på efterfrågan. 4 Effekter av maxtaxan i Eslövs kommun 4.1 Kommunens tillämpning av maxtaxan Innan maxtaxans införande hade Eslövs kommun ett avgiftssystem med relativt låga avgifter. De genomförde även på eget initiativ en höjning av minimibeloppet år 2000. I kommunens tillämpningsregler för avgiftssystem fastställs att utgångspunkten för avgiftssystemet ska vara att de samlade avgifterna inte får uppgå till så stort belopp att servicemottagaren inte förbehålls tillräckliga medel för sina personliga behov och andra normala levnadskostnader. 7 De avgifter som ska räknas in i brukarens avgiftsutrymme (och alltså kan sättas ned beroende på inkomst) är avgifter för: personlig omvårdnad, hemtjänstavgift (se tabell nedan) trygghetstelefon (100 kr/mån) omvårdnad i dagverksamhet (ingen avgift uttages) hemsjukvård (1 besök/mån = 100 kr, 2 besök eller mer = 200 kr) 6 Östman, Katrin. Socialstyrelsen, Avgifter inom äldre- och handikappomsorg Lägesbeskrivning 2005. sid 48. 7 Eslövs kommun, 2006. Tillämpningsregler för avgiftssystem inom äldre- och handikappomsorgen. 5

omvårdnad i korttidsboende (119 kr/dygn) omvårdnad m.fl. insatser i särskilt boende (heldygnsomsorg) Kostnadsersättning för förbrukningsartiklar och vissa möbler och husgeråd (165 kr/mån) Avgifter (kostnadsersättningar) som ligger utanför avgiftsutrymmet och inte sätts ned beroende på inkomst är: Måltidsersättning i särskilt boende inkl. korttidsvistelse (66 kr/dag, 1 980 kr/mån) Måltidsersättning i dagverksamhet (40 kr/dag) Måltidsersättning för matdistribution av färdiglagad mat i ordinärt boende (1 020 kr/mån) Reseavgifter till dagverksamhet Avgift för färdtjänstresor och arbetsresor Kommunen tillämpar jämkning 8 av måltidsersättning i särskilt boende enligt de bestämmelser som råder. Bostadstillägg för pensionärer (BTP) räknas in i avgiftsunderlaget om brukaren har detta, men kommunen räknar inte med fiktivt BTP. Högkostnadsskyddet fastställs automatiskt varje år eftersom nämnden i beslutet om maxtaxan knutit högkostnadsskyddet till prisbasbeloppet. Inköp av mat (som ingår i hemtjänstavgiften) sköts via Internet. Brukaren lämnar en lista på inköp som behöver göras till hemtjänstpersonalen som sedan gör beställningar. Om en brukare vill få hjälp med att gå till butiken är detta en biståndsbedömd insats. Vid jämförelser med andra kommuner i närområdet har det enligt de intervjuade visat sig att Eslöv har ett relativt förmånligt system när det gäller exempelvis avgiftsuttag och ersättning för matdistribution. 4.2 Ekonomiska och verksamhetsmässiga effekter Effekterna på verksamheten har enligt de intervjuade inte varit särskilt stora. En del extra personal har behövts sedan införandet av maxtaxan i och med att inkomstberäkningen blev mer tidskrävande än tidigare. 8 Jämkning innebär att avgiften för måltidsersättning sätts ned med upp till 502 kr för matdistribution i ordinärt boende och upp till 1 980 kr för matavgift i särskilt boende. 6

Intäkter (tkr) från avgifter inom hemtjänst och särskilda boenden. 10 000 9 000 8 000 7 000 6 000 5 000 4 000 3 000 2 000 1 000 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Hemtjänst Särskilt boende Källa: Eslövs kommun Eftersom avgiftssystemet innan införandet var baserat på relativt låga avgifter blev resultatet av förändringen i och med maxtaxan inte särskilt stora i Eslövs kommun. De totala intäkterna har faktiskt ökat mellan åren 2002 och 2003. En viss omfördelning av intäkterna har också skett såtillvida att hemtjänstavgifterna nu står för en större del av intäkterna än innan reformens införande. Enligt intervjuade är antalet brukare i huvudsak oförändrat mellan dessa år och har därmed inte i någon större omfattning påverkat de totala intäkterna. De beräkningar gällande resurser som gjordes i och med införandet har enligt de intervjuade visat sig stämma relativt väl. Ingen utvärdering har gjorts angående effekterna av reformen eftersom dessa enligt intervjuade inte varit särskilt omfattande, däremot genomfördes ett antal extra rapporteringar till Vård- och omsorgsnämnden. Enligt de intervjuade har det inte heller skett någon nämnvärd förändring av antalet överklaganden i och med maxtaxans införande. 4.3 Välfärdseffekter Enligt de intervjuade är det i första hand de brukare som bor på särskilda boenden som fått det bättre i och med maxtaxan. I särskilda boenden betalar samtliga boende nu en omvårdnadsavgift för personlig omvårdnad under samtliga veckodagar (nivå 3 i tabell nedan). Inom hemtjänsten debiteras service enligt nedanstående tabell. 7

Hemtjänst- och omvårdnadsavgift, debiteras med en fast avgift beroende på biståndsbedömd vårdnivå. Vårdnivå Avgift/månad Beskrivning av insatser 1 529 kr Service, inköp, tvätt, städn, uppvärmning av mat 2 1 059 kr Nivå 1 + personlig omvårdnad vardagar 3 1 588 kr Nivå 2 + personlig omvårdnad kvällar och helger Avgifterna regleras sedan enligt gällande minimibelopp. Om en person exempelvis har ett vårdbehov enligt nivå 2 och 500 kr kvar efter att övriga utgifter betalats och minimibeloppet dragits av debiteras endast 500 kr. I Eslövs kommun fanns det innan maxtaxereformen ett avgiftssystem inom hemtjänstensom var baserat på brukarens inkomst och även innehöll ett minimibelopp. Minimibeloppet låg på ungefär samma nivå som det som beslutades av Riksdagen i och med reformen. Kommunen har alltså gått från ett inkomst- och insatsrelaterat avgiftssystem till ett enbart insatsrelaterat. Det är denna förändring som gör att vissa personer nu betalar mer i avgift än tidigare, inte reformen om maxtaxa i sig. Avgiftsexempel för brukare med hemtjänst före och efter införandet av maxtaxa. inkomst efter skatt btp summa Boendekostnad Ökning av avgift 5 379 kr 3 110 kr 8 489 kr 3 739 kr 663 kr 180 kr 663 kr 483 kr 6 481 kr 2 641 kr 9 122 kr 4 595 kr 440 kr 265 kr 440 kr 175 kr 7 115 kr 1 933 kr 9 048 kr 4 430 kr 531 kr 295 kr 531 kr 236 kr 7 628 kr 1 516 kr 9 144 kr 4 721 kr 336 kr 335 kr 336 kr 1 kr 8 603 kr - 8 603 kr 3 877 kr 639 kr 475 kr 639 kr 164 kr Avgiftsutrymme* tidigare avgift (10-24 tim) Avgift efter förändr. (nivå 2) * Avgiftsutrymme = summa - boendekostnad - minimibelopp (minimibeloppet var 4 087 kr vid maxtaxans införande) I exemplet ovan redovisas hur förändringarna i avgiftssystemet påverkat brukare i olika inkomstklasser och med olika höga boendekostnader (baserat på Vård- och omsorgsförvaltningens avgiftssimulering gjord vid införandet av maxtaxan). Samtliga exempelbrukare har i exemplet ovan fått en avgiftsökning. Samtliga betalar också enligt nuvarande avgiftsnivå (nivå 2) en avgift som begränsas av minimibeloppet. Trots relativt olika inkomster har samtliga exempelbrukare lika mycket kvar efter att hyra och avgifter är betalda. 8

Bostadstillägget för pensionärer (BTP) jämnar ut mycket av inkomstskillnaderna. Det är också BTP som gör att brukare med relativt låga inkomster får en ökning av avgifterna mellan de två systemen (utan BTP skulle de inte nå upp till förbehållsbeloppet och därmed inte heller behöva betala några avgifter). I praktiken innebär detta att pensionärer som tidigare inte haft BTP och som ansöker om detta kan få en avgiftshöjning som äter upp hela BTP. Det innebär också en omfördelning av resurser från staten till kommuner. I inkomstexemplen ovan redovisas brukare med relativt höga boendekostnader ur ett nationellt perspektiv. Enligt Socialstyrelsen är den genomsnittliga boendekostnaden i landet för äldre med hemtjänst 3 640 kr 9. Eftersom BTP påverkar avgiftsutrymmet så mycket har det emellertid vara svårt att göra uträkningar på andra boendekostnader. Generellt kan dock påpekas att personer med lägre boendekostnader är de som har fått de största avgiftshöjningarna i och med det nya systemet i Eslövs kommun. Avgiftsexempel för brukare i särskilt boende före och efter införandet av maxtaxa. tidigare avgift (10-24 tim) Agift efter förändr. (nivå 3 + hyra + måltidsavgift) inkomst efter skatt BTP summa Avgiftsutrymme* Ökning av avgift 5 137 kr 1 850 kr 6 987 kr -1 085 kr 5 251 kr 4 560 kr -691 kr 6 161 kr 2 556 kr 8 717 kr 645 kr 6 360 kr 6 290 kr -70 kr 7 965 kr 1 946 kr 9 911 kr 1 639 kr 6 473 kr 7 361 kr 888 kr 8 532 kr 1 494 kr 10 026 kr 1 954 kr 6 194 kr 7 161 kr 967 kr 9 952 kr - 9 952 kr 1 680 kr 5 503 kr 7 361 kr 1 858 kr *Avgiftsutrymme = summa minimibelopp (4 572 kr) - hyra (3 500/3 700 kr). I särskilt boende görs emellertid en del avdrag som gör att summan att disponera (minimibeloppet) för den enskilde kan reduceras till 2 427 kr (bland annat matkostnader, el- och TV-avgift) För brukare i särskilda boenden har det ändrade avgiftssystemet inneburit relativt stora förbättringar för de brukare med lägst inkomster, som har fått lägre avgifter generellt sett. För brukare med högre inkomster har avgifterna istället ökat. En brukare med 5 137 kr kvar efter skatt och 1 850 kr i BTP har fått en avgiftsminskning på 691 kr medan en brukare utan BTP med 9 952 kr i inkomst har fått en avgiftsökning på 1 858 kr. Även när det gäller brukare i särskilda boenden utgör BTP en väsentlig del av de avgifter som tas ut. 9 De 25 procent med lägst boendekostnader betalade 2 350 kr eller mindre och de 25 procent med högst boendekostnad betalade 4 382 kr eller mer. Socialstyrelsen, 2005, Avgifter inom äldre- och handikappomsorg. 9