Statsrådets skrivelse till riskdagen om ett förslag till Europaparlamentets och rådets beslut om inrättandet av en mekanism för informationsutbyte om mellanstatliga avtal mellan medlemsstaterna och tredjeländer på energiområdet samt om upphävande av beslut nr 994/2012/EU I enlighet med 96 2 mom. i grundlagen översänds till riksdagen Europeiska kommissionens förslag av den 16 februari 2016 till Europaparlamentets och rådets beslut om inrättandet av en mekanism för informationsutbyte om mellanstatliga avtal mellan medlemsstaterna och tredjeländer på energiområdet samt om upphävande av beslut nr 994/2012/EU samt en promemoria om förslaget. Helsingfors den 21 april 2016 Näringsminister Olli Rehn Konsultativ tjänsteman Maria Kekki
ARBETS-OCH NÄRINGS- MNISTERIET PROMEMORIA 4.4.2016 EU/2016/0049 STATSRÅDETS SKRIVELSE TILL RIKSDAGEN OM EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDET BESLUT OM INRÄTTANDET AV EN MEKANISM FÖR INFORMATIONSUT- BYTE OM MELLANSTATLIGA AVTAL MELLAN MEDLEMSSTATERNA OCH TREDJELÄNDER PÅ ENERGIOMRÅDET SAMT OM UPPHÄVANDE AV BESLUT NR 994/2012/EU (IGA-BESLUTET) 1 Förslagets bakgrund och mål Den 16 februari 2016 gav kommissionen sitt förslag till beslut om ny en översyn av en mekanism för informationsutbyte om mellanstatliga avtal mellan medlemsstaterna och tredjeländer på energiområdet (det så kallade IGA-beslutet) COM(2016) 53. Bakgrunden till det ursprungliga beslutet som trädde i kraft år 2012 var Europeiska rådets linjedragning i slutsatserna år 2011 att bättre sammanjämka unionens och medlemsstaternas verksamheter för att kunna försäkra sig om enhetlighet och konsekvens i EU:s yttre förbindelser till centrala producent-, transit- och konsumentstater. Genom beslutet inrättades en så kallad mekanism för informationsutbyte med hjälp av vilken kommissionen granskar att mellanstatliga avtal mellan medlemsstater och tredjeländer överensstämmer med unionsrätten. Via mekanismen för informationsutbyte har 124 mellanstatliga avtal levererats till kommissionen. Av dem är 17 sådana att kommissionen har underrättat medlemsstaten att den hyser tvivel om huruvida avtalet är förenligt med EU:s lagstiftning, i synnerhet med lagstiftningen på området för den inre marknaden för energi och unionens konkurrensrätt. Sex avtal berörde gasledningsprojektet South Stream. Kommissionen anser att grunderna för en ny översyn finns i riktlinjerna för EU:s energistrategi om att förstärka energileveranssäkerheten och att utveckla den inre marknaden för energi samt i Europeiska rådets slutsatser från mars 2015 i vilka det förutsätts att medlemsstaternas avtal överensstämmer med EU:s lagstiftning för att man ska kunna försäkra att avtal mellan medlemsstater och tredjeländer inte riskerar verksamheten på området för EU:s inre marknad för energi. Kommissionen anser att man med det nuvarande IGA-beslutet som grundar sig på efterhandsutvärdering av avtalen inte kan förvissa sig om de mål som uppställts för det: medlemsstaterna har inte på nytt kunnat förhandla om de avtal vars förenlighet med EU:s lagstiftning kommissionen har ifrågasatt eftersom ändringarna förutsätter ett godkännande av alla avtalsparter. Kommissionens mål är att förändra IGA-beslutet så att medlemsstaterna ska underrätta kommissionen om sin avsikt att med ett tredjeland inleda avtalsförhandlingar om nya mellanstatliga avtal eller om ändringar av befintliga mellanstatliga avtal samt leverera avtalsutkastet till kommissionen för förhandsbedömning innan avtalet undertecknas. Kommissionen föreslog detta redan i det beslut som gavs 2012, men förslagen föll då i rådet på grund av att medlemsstaterna motsatte sig. Dessutom ska även icke-bindande instrument så som samförståndsavtal eller kungörelser i fortsättningen levereras till kommissionen efter att de undertecknats. Förhandsbedömningen motiveras också med eventuella utgifter som avtal som i efterhandsbedömningen konstateras vara motstridiga med EU:s lagstiftning förorsakar för kommissionen, medlemsstaten eller tredjelandet. 2
2 Rättslig grund I beslutsutkastet föreslås åtgärder för inrättande av en mekanism för informationsutbyte om mellanstatliga avtal på energiområdet. Beslutets rättsliga grund är artikel 194 (s.k. energiartikel) i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Beslutsförslagets rättsliga grund kan betraktas som adekvat. 3 Förslagets huvudsakliga innehåll De innehållsmässigt största ändringarna i kommissionens förslag till det gällande beslutet Nr 994/2012/EU berör underrättande av kommissionen innan avtalsförhandlingarna inleds, förhandsbedömningen av avtalen inklusive avstående från godkännande av avtalet före kommissionens bedömning och omfattande av icke-bindande instrument i anmälningsskyldigheten. Förslagets artikel 1 (Syfte och tillämpningsområde) och artikel 2 (Definitioner) utvidgas att även beröra nya och befintliga icke-bindande instrument som avser en rättsligt icke-bindande överenskommelse mellan en eller flera medlemsstater och ett eller flera tredjeländer, till exempel ett samförståndsavtal, en gemensam förklaring, en gemensam åtgärd eller gemensamma uppförandekoder som innehåller en tolkning av unionsrätten, fastställer villkoren för energiförsörjning (till exempel volymer och priser) eller utvecklingen av energiinfrastrukturer. Förslaget gäller inte avtal mellan företag (inkl. statsägda företag). I förslagets artikel 3 fastställs anmälningsskyldigheten med avseende på mellanstatliga avtal. Om en medlemsstat avser att inleda förhandlingar med ett tredjeland i syfte att ändra ett befintligt mellanstatligt avtal eller ingå ett nytt mellanstatligt avtal ska medlemsstaten underrätta kommissionen om detta skriftligen så snart som möjligt före den planerade inledningen av förhandlingarna. Dessutom ska kommissionen hållas underrättad om hur förhandlingarna framskrider. Så snart parterna har kommit överens om alla de viktigaste delarna av ett utkast till mellanstatligt avtal eller en ändring av ett befintligt mellanstatligt avtal, men före det att de formella förhandlingarna har avslutats, ska den berörda medlemsstaten anmäla detta utkast till avtal eller denna ändring tillsammans med eventuella bilagor till kommissionen för förhandsbedömning. Anmälan görs i kommissionens webbprogram varefter kommissionen har sex veckor tid att underrätta medlemsstaten om sina eventuella tvivel i enlighet med artikel 5 (Kommissionens bedömning). Om kommissionen inte reagerat inom denna tidsperiod, anses att den inte har några invändningar. Om kommissionen däremot hyser tvivel gällande avtalsutkastet, ska den underrätta den berörda medlemsstaten om sin uppfattning inom tolv veckor efter att medlemstaten gjort sin anmälan i webbprogrammet. Om kommissionen inte yttrat sig inom denna tidsperiod, anses den inte ha haft några invändningar. Medlemsstaten ska alltså få ett utlåtande av kommissionen eller den för utlåtande reserverade perioden ska löpa ut innan ett mellanstatligt avtal kan godkännas. I samband med godkännandet ska ett eventuellt utlåtande beaktas med största möjliga hänsyn. I förslagets artikel 4 föreskrivs om bistånd från kommissionen vid förhandlingar. Detta grundar sig i förslaget fortsättningsvis på en begäran eller ett godkännande av medlemsstaten, men kommissionen får ge medlemsstaten råd om hur den kan undvika oförenlighet med EU:s lagstiftning. I förslagets artikel 7 är anmälningsskyldigheten och bedömningen av kommissionen med avseende på icke-bindande instrument helt nya element. Medlemsstaterna ska översända nya icke-bindande instrument eller ändringar i befintliga icke-bindande instrument i samband med 3
godkännandet av dem. Befintliga icke-bindande instrument ska översändas inom tre månader efter att beslutet trätt i kraft. Kommissionen får underrätta medlemsstaten om eventuell oförenlighet mellan icke-bindande instrumentet och EU:s lagstiftning. Innehållet i artikel 6 som berör anmälningsskyldigheten och bedömningen av kommissionen med avseende på befintliga mellanstatliga avtal motsvarar det befintliga beslutet enligt vilket redan anmälda avtal inte behöver anmälas på nytt till kommissionen. Också artiklarna som berör insyn och konfidentialitet (artikel 8), samordning mellan medlemsstaterna (artikel 9) samt rapportering och översyn (artikel 10) motsvarar det befintliga beslutet inklusive följande översynsrapport av kommissionen om tillämpande av beslutet senast den 1 januari 2020. 4 Förslagens konsekvenser Bedömningen av förslagets konsekvenser grundar sig främst på resultaten i konsekvensbedömningen på EU-nivå (SWD(2016)27) från februari 2016. 4.1 Konsekvenser för lagstiftningen Beslutet är en direkt bindande rätt och förutsätter inga ändringar i den finska lagstiftningen. 4.2 Konsekvenser för ekonomin Förslaget har inga konsekvenser på EU:s budget. Beslutsförslaget bedöms inte ha direkta ekonomiska konsekvenser för Finland. 5 Behandling av förslagen i Europeiska unionens institutioner Behandlingen av förslaget inleddes i rådets energiarbetsgrupp den 16 februari 2016. Förslaget diskuteras i energirådet den 6 juni 2016. 6 Nationell behandling av förslagen Statsrådets ståndpunkt behandlades vid energi- och Euratom-sektionens sammanträde den 22 mars 2016. Statsrådets preliminära åsikt Statsrådet anser att en välfungerande inre elmarknad som omfattar hela Europa har en nyckelposition när man strävar efter att så kostnadseffektivt som möjligt förstärka energileveranssäkerheten i EU. Statsrådet förhåller sig också positivt till koordinerandet av energiutrikesförvaltningen i EU. Statsrådets synpunkt på detta stämmer överens med de ursprungliga och justerade huvudmålen för beslutet om mellanstatliga avtal. Det kan också erbjuda stöd åt medlemsstaterna. Beslutet får ändå inte ändra medlemsstatens ursprungliga behörighet att ingå internationella avtal genom att ge kommissionen behörighet att direkt ingripa i deras innehåll. Medlemsstaterna är i varje fall skyldiga att kontrollera att mellanstatliga avtal som ingåtts med tredjeländer inte strider mot EU:s lagstiftning. Om avtalen inte är förenliga med EU:s lagstiftning kan kommissionen inleda ett överträdelseförfarande. Med beaktande särskilt av det låga antalet avtal som omfattas av IGA-beslutet samt av det faktum att det inom hela EU-området sedan år 2012 har ingåtts endast ett sådant här avtal, kan de föreslagna utvidgningarna av IGA-beslutet anses vara långtgående. Finland och flera andra medlemsstater har efterlyst utredande av förslagets laglighetsgrund och beslutsförslagets mervärde, samt uttryckt sin oro över medlemsstaternas suveränitet och den administrativa bördan. 4
Finland har för tillfället inga befintliga mellanstatliga avtal som omfattas av beslutet och enligt den nuvarande bedömningen finns det heller inget behov av sådana i framtiden. I Finland ingås avtal om energiimport mellan företag. Beslutsförslaget skulle endast obetydligt öka skyldigheterna som föranleds Finland. Statsrådet stöder kommissionens förslag om att mekanismen för informationsutbyte endast ska beröra mellanstatliga avtal och att beslutet inte ska skapa underrättelseskyldighet vad gäller avtal mellan kommersiella enheter (inkl. statsägda företag) eller överlappande underrättelseskyldighet med avseende på avtal som exempelvis omfattas av Euratom-avtalet. Det är också motiverat att kommissionen i fortsättningen deltar i mellanstatliga förhandlingar som observatör endast på inbjudan av den berörda medlemsstaten eller om den berörda medlemsstaten godkänner detta. Delande av information till andra medlemsstater ska även i fortsättningen skötas absolut konfidentiellt så att sekretessbelagd information inte förmedlas vidare från kommissionen. Statsrådet förhåller sig förbehållsamt till utvidgandet av mekanismen för informationsutbyte till icke-bindande instrument. Eftersom de berörda instrumenten inte är lagligt bindande, kan behovet av notifikationsplikten för dem ifrågasättas. Dessutom kan förslaget bedömas att öka medlemsstaternas administrativa börda i onödan. För att minimera den administrativa bördan finns det skäl att åtminstone förtydliga definitionen av de beslut som omfattas av ickebindande instrument eftersom över hälften av de avtal som medlemsstaterna har lämnat in till kommissionen enligt kommissionens konsekvensbedömning på basis av det befintliga IGAbeslutet inte skulle ha behövt lämnas in till kommissionen. Statsrådet anser att det utöver metoden som grundar sig på förhandsbedömning av avtal som kommissionen valt för att effektivera IGA-beslutet även finns skäl att utreda andra eventuella metoder. Medlemsstaten ska ha suverän rätt att uppgöra mellanstatliga avtal med tredjeländer och ansvara för att avtalen är förenliga med EU:s lagstiftning. Om en medlemsstat behöver hjälp av kommissionen vid tolkningen är det redan nu möjligt enligt det befintliga IGAbeslutet. Man kan bedöma att detta kan komplicera uppgörandet av avtal eftersom parterna inte kan veta om deras avtal kommer att gå igenom kommissionens granskning. Med detta förfarande gör kommissionen sig själv till en avtalspart, även om den inte deltar i de verkliga förhandlingarna. Modellsatser som erbjuds för avtalen kunde vara ett sätt att förbättra avtalens förenlighet med EU:s lagstiftning. Detta är redan möjligt enligt det befintliga IGA-beslutet. Statsrådet förhåller sig förbehållsamt till förpliktelsen att underrätta kommissionen om att en medlemsstat har för avsikt att inleda förhandlingar i syfte att ändra ett befintligt mellanstatligt avtal eller ingå ett nytt mellanstatligt avtal. Förslaget anses ha väldigt litet mervärde för uppnåendet av beslutets mål. Medlemsstaterna har suverän rätt att inleda mellanstatliga förhandlingar med tredjeländer. 5