Statsrådets skrivelse till riksdagen om förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om upprättande av en unionsordning för kontroll av export, överföring, förmedling och transitering av samt teknisk assistans för produkter med dubbla användsningsområden (förordning om produkter med dubbla användsningsområden) I enlighet med 96 2 mom. i grundlagen översänds till riksdagen Europeiska kommissionens förslag av den 28 september 2016 till Europaparlamentes och rådets förordning för kontroll av export, överföring, förmedling och transitering av samt teknisk assistans för produkter med dubbla användningsområden (omarbetning). Helsingfors den 10 november 2016 Utrikeshandels- och utvecklingsminister Kai Mykkänen Handelsrådet Heikki Yrjölä
UTRIKESMINISTERIET PROMEMORIA EU/2016/1534 10.11.2016 FÖRSLAG TILL EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING OM UP- PRÄTTANDE AV EN UNIONSORDNING FÖR KONTROLL AV EXPORT, ÖVERFÖ- RING, FÖRMEDLING OCH TRANSITERING AV SAMT TEKNISK ASSISTANS FÖR PRODUKTER MED DUBBLA ANVÄNDNINGSOMRÅDEN 1 Förslagets bakgrund och mål Den 28 september 2016 gav Europeiska kommissionen ett förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om upprättande av en unionsordning för kontroll av export, överföring, förmedling och transitering av samt teknisk assistans för produkter med dubbla användningsområden (COM(2016) 616 final). Förordningen föreslås ersätta unionens nuvarande system för exportkontroll av produkter med dubbla användningsområden som grundar sig på förordning (EG) nr 428/2009. Systemen för exportkontroll av produkter med dubbla användningsområden syftar till att i enlighet med europeiska säkerhetsstrategin förhindra spridningen av massförstörelsevapen. Kontrollen av handeln med produkter med dubbel användning minskar riskanvändningen av produkter avsedda för civilt bruk och säkerställer samtidigt att den lagliga handeln med produkterna inte skadas. Europeiska unionens exportkontrollsystem bygger på det arbete som görs i fyra exportkontrollordningar: Wassenaararrangemanget om kontroll av export av konventionella vapen och varor och teknik med dubbla användningsområden (WA), Australiengruppen för kontroll över export av kemiska och biologiska produkter (AG), kontrollarrangemanget för missilteknologi (MTCR) och kontrollarrangemanget på kärnteknikområdet (NSG). De kontrollförteckningar, inklusive uppdateringar, som har avtalats inom ramen för de internationella exportkontrollordningarna integreras i EU:s system för exportkontroll genom att de förs in i exportkontrollförordningen som är direkt förpliktande för medlemsländerna. Finland är medlem i alla internationella exportkontrollordningar och följaktligen med och bereder och behandlar ändringar i kontrollförteckningarna som där föreslås, såväl ur teknisk, kommersiell som politisk synvinkel. I oktober 2013 lade kommissionen fram en omfattande rapport till Europaparlamentet och rådet om genomförandet av förordning nr 428/2009. I rapporten drogs slutsatsen att EU:s exportkontrollsystem ger solida rättsliga grunder för kontrollen av produkter med dubbla användningsområden, men att systemet måste uppgraderas för att kunna möta nya snabbt föränderliga tekniska, ekonomiska och politiska utmaningar. I april 2014 antog kommissionen ett meddelande (COM(2014) 244 final) med konkreta politiska alternativ för att modernisera exportkontrollpolitiken och anpassa den till snabbt föränderliga tekniska, ekonomiska och politiska omständigheter. Kommissionens meddelande lämnades till riksdagen för behandling (E 94/2014). Under 2015 genomförde kommissionen en konsekvensbedömning av de alternativ för översyn som beskrivs i det meddelandet. Detta förslag till förordning har utarbetats mot bakgrund av slutsatserna från konsekvensbedömningen. 2
Översynen av exportkontrollpolitiken har identifierats som ett initiativ inom ramen för programmet om lagstiftningens ändamålsenlighet och resultat (Refit-programmet) med hänsyn till dess potential till förenklad lagstiftning och minskad byråkrati. Eftersom rådets förordning (EG) nr 428/2009 har ändrats flera gånger föreslår kommissionen att den av tydlighets- och läsbarhetsskäl omarbetas. 2 Förslagets huvudsakliga innehåll Förslaget innehåller ändringar av centrala begrepp inom exportkontroll och termdefinitioner, nya generella EU-exporttillstånd, övergripande kontroller och kontroll av handeln på den inre marknaden och särskilt införandet av en autonom EU-förteckning som är oavhängig av exportkontrollordningarna. Kommissionen föreslår också att kontrollen av förmedling och transitering stärks och befogenheterna för delegerade akter och rapporteringskrav utvidgas, att licensieringstidsfristerna harmoniseras och en del andra ändringar av smärre betydelse. 2.1 Ändringar av definitionerna Kommissionen föreslår att definitionen av produkter med dubbla användningsområden breddas för att avspegla den nya tekniken på marknaden, såsom it-övervakningsteknik. Genom förslaget ändras också definitionen av exportör, export och transitering. Det föreslås att definitionen av förmedlare utvidgas till att omfatta företag utanför EU som har moderbolag med hemvist inom EU:s territorium samt tredjelandsmedborgare som tillhandahåller förmedlingstjänster inom EU:s territorium. Genom Lissabonfördragets ikraftträdande har EU fått exklusiv behörighet vad gäller tillhandahållande av teknisk assistans och kontroll av assistansen. Därför föreslås det att kontroll av teknisk assistans med tillhörande definitioner läggs till definitionerna i förordningen. Definitionen av tillhandahållare av teknisk assistans motsvarar till sin omfattning definitionen av förmedlare ovan. Det föreslås också andra preciseringar och tillägg till definitionerna som är nödvändiga med tanke på tillämpningen av förordningen. 2.2 Unionens nya kategorier för generella tillstånd Kommissionen anser i sitt förslag att införandet av unionens generella exporttillstånd gör exportkontrollprocessen effektivare. Genom generella tillstånd kan antalet individuella tillstånd minskas. Den gällande förordningen omfattar sex generella EU-exporttillstånd (EU001 EU006). Enligt förslaget läggs följande fyra nya generella tillstånd till förordningen: - EU007 skeppningar av lågt värde (värde under 5000 euro) - EU008 företagsintern överföring av programvara och teknik - - EU009 kryptering EU010 vissa lågriskprodukter med dubbel användning (frekvensomvandlare) I det allmänna exporttillståndet EU001, det mest omfattande av de generella tillstånden, har i kommissionens förslag Island lagts till listan över destinationer. Detta exporttillstånd berättigar till export av så gott som alla produkter med dubbla användningsområden till lågriskländer. Kommissionen föreslår obligatorisk registrerings- och rapporteringsskyldighet för alla generella EU-tillstånd. 3
2.3 Ändringar i övergripande kontroller Medlemsstaterna kan nationellt besluta om övergripande kontroller om de misstänker att produkter används antingen i samband med massförstörelsevapen eller för militär slutanvändning i ett land som är föremål för vapenembargo. Kommissionen föreslår att förordningen ändras så att beslut om kontroll kan fattas också av skäl som hänför sig till allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna, kränkningar av internationell humanitär rätt eller terroristhandlingar. Beslutet om att produkter som inte tas upp i förteckningen ska omfattas av ett tillståndskrav hör enligt unionens gällande exportkontrollförordning helt till den nationella prövningsrätten. Nu föreslår kommissionen att medlemsstaterna ska konsultera de andra medlemsstaterna om de vill att en produkt som inte tas upp i förteckningen ska omfattas av ett tillståndskrav. För denna konsultation ska medlemsstaterna reservera 10 arbetsdagar och tillståndskravet ska i regel införas endast i det fall att ingen medlemsstat motsätter sig det. Om inga invändningar mot kravet framförs, blir det bindande för alla medlemsstater. Kommissionen föreslår också att en databas byggs upp för att registrera dessa fall för att det ska vara möjligt att fylla förpliktelsen. 2.4 Införande av en autonom EU-förteckning Kommissionen föreslår att, utöver de tidigare kategorierna 0 9 av produkter med dubbla användningsområden, en ny produktkategori 10 med namnet andra produkter av 'ITövervakningsteknik' läggs till förteckningen. Förslaget motiveras med behovet av att skydda den nationella säkerheten och den allmänna moralen och med skyddet av de mänskliga rättigheterna och de digitala friheterna i en globalt sammanlänkad värld. Enligt den föreslagna definitionen hör till dessa produkter a) utrustning för att avlyssna mobil telekommunikation, b) intrångsprogram, c) övervakningscentrum, d) lagliga avlyssningssystem och system för datalagring, e) digital kriminalteknik. För närvarande innehåller produktkategorin som ska läggas till förteckningen endast övervakningscentrum och system för lagring av händelsedata, liksom programvara och teknik i samband med det. Den nya produktkategorin är unionens egen, oavhängig av exportkontrollordningarna (WA, AG, MTCR, NSG). Den föreslagna utvidgningen av deifinitionen av produkt med dubbla användningsområden till att också omfatta IT-övervakningsteknik har att göra med detta kategoritillägg. 2.5 Ändringar i kontrollen av produkter med dubbla användningsområden på den inre marknaden Kommissionen föreslår att antalet kontrollerade produkter på den inre marknaden minskas och att ett generellt EU-överföringstillstånd införs för återstående produkter. 4
2.6 Kontroll av förmedling, transitering och teknisk assistans Det föreslås att förmedling både av produkter som ingår i och produkter som inte tas upp i kontrollförteckningarna och tillhandahållande av direkt eller indirekt teknisk assistans ska omfattas av tillståndskrav, om det föreligger misstankar om samband med massförstörelsevapen, militär slutanvändning i ett land som är föremål för vapenembargo, allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna eller av internationell humanitär rätt eller terroristhandlingar. På samma grunder kan det beslutas att också transitering omfattas av tillståndskrav. 2.7 Utvidgning av delegerade akter Enligt gällande förordning har kommissionen behörighet att uppdatera förteckningen över kontrollerade produkter som utarbetats av de internationella exportkontrollordningarna och att avföra destinationsländer och kontrollerade produkter från EU:s generella exporttillstånd. I förslaget utvidgas kommissionens behörighet så att kommissionen inte endast kan avföra produkter och destinationer från EU:s generella exporttillstånd utan också lägga till produkter och destinationer. Det föreslås ytterligare att kommissionen ges behörighet att anta delegerade akter för att uppdatera kontrollförteckningen över överföringar på den inre marknaden och den nya autonoma exportkontrollförteckningen. Detta möjliggör i princip också stora ändringar, även om grunderna för eventuella ändringar har begränsats. 2.8 Övriga ändringar Kommissionen föreslår att exporttillstånden ska gälla i ett år. I förslaget presenteras också ett globalt tillstånd av ny typ riktat till stora projekt för stora fleråriga projekt, t.ex. kärnkraftverksbyggen, som kan gälla i längre tid än ett år. Som villkor för globala licenser föreslår kommissionen det gällande kravet på ett internt efterlevnadsprogram och rapportering om användning av tillstånd. Vidare föreslår kommissionen ett årligt informationsutbyte mellan kommissionen och medlemsstaterna om hur kontrollen har genomförts. Det föreslås också att samordningsgruppen för produkter med dubbla användningsområden ska inrätta en mekanism för samordning av genomdrivandet. 3 Förslagets konsekvenser 3.1 Ekonomiska konsekvenser Syftet med att öka användningen av EU:s generella exporttillstånd är att minska antalet individuella tillstånd, vilket innebär effektivare användning av tid och administrativa resurser när handläggningen av exporttillstånd minskar. Detta medför inbesparingar för både företag och eventuellt också myndigheter. Å andra sidan förutsätter de större kraven på kontrollrapportering att datasystemen ändras, vilket medför kostnader. Breddandet av den övergripande kontrollen skapar å sin sida osäkerheter för företagen om behovet av kontroll och kan i och med konsultationsskyldigheten också innebära att handläggningstiderna i vissa fall förlängs. Bägge aspekter kan öka företagens kostnader på grund av det ökade beredningsarbetet och leveransfördröjningar. 5
Att lägga till den nya produktkategorin 10 till kontrollförteckningen för med sig ett behov av riktade myndighetsresurser på sakkunnigarbete i EU i samband med uppdateringen av listningarna i denna produktkategori. Samtidigt har det en negativ effekt på EU-företagens konkurrensförutsättningar på den globala marknaden där det i denna produktkategori också finns ett utbud utanför EU. 3.2 Övriga konsekvenser Harmoniseringen av myndigheternas handläggningstider och tillståndens giltighetstider förtydligar den unionsomfattande verksamheten och ger exportföretagen rättssäkerhet. När det gäller överföringar inom EU uppskattas den administrativa bördan bli lättare när antalet produkter som är föremål för kontroll inom EU minskar med ca 40 procent. Den administrativa bördan ökar å andra sidan av att en ny produktkategori läggs till kontrollförteckningen. En ny egen EU-produktkategori underlättar inte heller en så bred enhetlig tillämpning som möjligt av de internationellt avtalade åtgärderna som rör exportkontrollen. Kommissionens förslag om att bredda kontrollen av förmedlingsverksamhet eller teknisk assistans till EU-företags dotterföretag utanför unionens territorium går i sin exterritorialitet som rättslig praxis längre än många tidigare EU-åtgärder, däribland sanktionerna. Kommissionen konstaterar för sin del att förslaget till förordning har gjorts i enlighet med programmet om lagstiftningens ändamålsenlighet och resultat (Refit-programmet) och att det förväntas minska olika parters administrativa börda på vissa sektorer. 4 Förhållande till lagstiftningen i Finland I den nationella lagstiftningen i Finland föreskrivs det om exportkontroll av produkter med dubbla användningsområden i lag 562/1996 sådan den lyder senare ändrad. Förordningen kommer att förutsätta ändringar i den nationella lagen. Lagen bör ändras bland annat avseende tillämpningsområdet i och med att lagen ska tillämpas också på teknisk assistans. Förslaget kan ha konsekvenser också för kärnenergilagen (990/1987) med avseende på beviljandet av exporttillstånd för vissa produkter med dubbla användningsområden som inom ramen för den lagen betraktas som kärnavfall. 5 Ålands ställning Exportkontroll av produkter med dubbla användningsområden omfattas inte av landskapet Ålands lagstiftningsbehörighet. 6 Behandlingen av förslaget i Europeiska unionen och den nationella behandlingen I Europeiska unionen behandlas kommissionens förslag både i rådets arbetsgrupp för produkter med dubbla användningsområden och i Europaparlamentets utskott för internationell handell (INTA). I rådets arbetsgrupp för produkter med dubbla användningsområden presenterade kommissionen sitt förslag den 27 oktober 2016. Utrikesministeriet har berett ärendet i samarbete med övriga ministerier. U-skrivelsen har behandlats i skriftligt förfarande i sektionen för handelspolitiska frågor i oktober 2016. Ytterligare har utrikesministeriet hållit ett hörande i ärendet för företrädare för industrin den 19 oktober 2016. 6
7 Rättslig grund samt subsidiaritetsprincipen enligt Europeiska unionens rätt Den rättsliga grunden för förslaget är artikel 207 (gemensam handelspolitik) i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). Beslutet fattas med kvalificerad majoritet. Statsrådet anser att förslaget är förenligt med subsidiaritetsprincipen. 8 Statsrådets ståndpunkt Statsrådet förhåller sig positivt till att systemet för kontroll av produkter med dubbla användningsområden utvecklas och anser att unionsomfattande harmoniseringsåtgärder i kontrollsystemet för med sig fördelar. Statsrådet konstaterar att den nationella beslutanderätten kvarstår, vilket den anser viktigt. Ändringarna som föreslås i fråga om övergripande kontroller stödjer en harmonisering av exportkontrollpraxis inom unionens territorium. Ändringarnas syfte är följaktligen värt att understödja. De föreslagna förfarandena är dock svåra att genomföra i praktiken. Enligt statsrådets uppfattning överväger nackdelarna med reformerna fördelarna och därför förhåller sig statsrådet reserverat till dem. Respekten för de mänskliga rättigheterna och internationell humanitär rätt hör till EU:s grundläggande värderingar och det är därför viktigt att införliva dem och aktivt främja dem inom alla politikområden som tangerar EU:s tredjelandsförbindelser. Detta beaktas redan i den gällande förordningen med avseende på exportkontrollen av produkter med dubbel användning och kommer i förslaget ännu klarare till uttryck. Som princip är det värt att understödja. Statsrådet anser det dock också viktigt att lagstiftningen hålls tydlig och att förfaranden som ingår där är effektiva. Förslaget om att kräva exporttillstånd på grundval av användning i samband med människorättskränkningar eller terroristhandlingar för produkter som inte tas upp i kontrollförteckningen bör bedömas utifrån denna grund och det bör diskuteras huruvida det finns andra sätt att stärka människorättsaspekten i exportkontrollen av produkter med dubbel användning. Enligt statsrådets uppfattning är förfarandena enligt förslaget administrativt tunga och ur företagens synvinkel problematiska, eftersom företagen skulle ha svårt att bedöma när det krävs exporttillstånd för produkter som inte tas upp i kontrollförteckningen. Detta kan vara särskilt problematiskt för små och medelstora företag inom ramen för deras begränsade resurser. EU:s gällande exportkontrollordning för produkter med dubbla användningsområden utgår när det gäller kontrollerade produkter från kontrollförteckningarna som godkänns av de internationella exportkontrollordningarna. Detta tillvägagångssätt har enligt statsrådets synsätt fungerat bra. Det har visat sig att arrangemanget är viktigt både med tanke på global säkerhet och på företagens konkurrenskraft. Statsrådet anser att exportkontrollen också framöver ska utvecklas med detta som utgångspunkt. Av denna orsak understöder statsrådet i princip inte förslaget att den nya produktkategorin 10 som är oavhängig av de internationella exportkontrollordningarna läggs till kontrollförteckningen. I sig motsätter sig statsrådet inte att produkterna i den aktuella produktkategorin omfattas av tillståndskrav, förutsatt att det sker via de internationella exportkontrollordningarna. Statsrådet kan understödja en utvidgning av kontrollen av fallspecifik förmedling och transitering till produkter som inte tas upp i förteckningen med beaktande av nämnda reservationer. Däremot förhåller sig statsrådet reserverat till kommissionens förslag om att utvidga kontrollen av förmedlingsverksamhet och teknisk assistans utanför unionens territorium. Sådan exter- 7
ritoriell verksamhet bör grunda sig på exceptionella behov, och även om verksamheten inom ramen för denna förordning inte vore problematisk, krävs det bredare överväganden för att anamma en sådan ny politisk riktlinje. Kravet på ett internt efterlevnadsprogram som föreslås för globala tillstånd har redan införts i Finland och statsrådet understöder därför kommissionens förslag till denna del. Statsrådet understöder också rapporteringsskyldighet i samband med användningen av globala tillstånd. Statsrådet understöder kommissionens förslag om införande av fyra nya generella tillstånd. Industrin har välkomnat underlättade förfaranden i stil med de generella tillstånden. På samma grunder understöder statsrådet en minskad kontroll av handeln på den inre marknaden, dock med beaktande av rapporteringsskyldigheten som föranleds av avtal t.ex. inom kärnteknikområdet. Statsrådet anser att den till kommissionen delegerade befogenheten att uppdatera exportkontrollförteckningen har fungerat väl inom ramen för det nuvarande arrangemanget. Man bör dock förhålla sig med reservation till förslaget om en ytterligare delegering av befogenheter för kommissionen. De befogenheter som enligt förslaget ska delegeras har stark koppling till en breddning av kontrollförteckningarna på EU:s eget initiativ oberoende av de internationella exportkontrollordningarna, vilket statsrådet inte anser önskvärt. Statsrådet anser att den föreslagna rättsliga grunden är korrekt. 8