- 0 I LAG-A LS ~ 31i I:>~.l1 Juridik Germund Persson Fördelning av kostnader - kollektivtrafik Kommunalförbundslagstiftningen Med utgångspunkt att landstinget och kommunerna inom ett län gemensamt ansvarar för den regionala kollektivtrafiken, är en möjlighet att den regionala kollektivtrafikmyndigheten organiseras som ett kommunalförbund. Hur fördelningen av ett kommunalförbunds kostnader mellan medlemmarna ska ske ska då framgå av förbundsordningen (3 kap. 28 punkt 12 kommunallagen, KL). Från denna utgångspunkt ter det sig ofullständigt att man i förbundsordningen för Region Dalarna hänvisar till avtal, som inte alla medlemmar har godkänt. Man kan också uttrycka det så att kommunallagen inte räknat med att denna fråga skulle lämnas oreglerad. Nu är denna bestämmelse inte den enda som rör ett kommunalförbunds ekonomi. Bland annat gäller bestämmelserna i 8 kap. 4-5 KL om budgeten också för kommunalförbund. Budgeten ska alltså varje år upprättas så att kostnaderna inte överstiger intäkterna. Härtill kommer bestämmelsen i 8 kap. 23 kommunallagen: Om ett kommunalförbund saknar tillgångar för att betala en skuld, är förbundsmedlemmarna skyldiga att fylla bristen. Varje medlem skall skjuta till så stor del av bristen som svarar mot medlemmens andel i skulden efter de grunder som anges i förbundsordningen. Som bestämmelserna är formulerade ter det sig alltså som om man dels tänker sig en "vanlig" kostnadsfördelning, som bestäms när budgeten för verksamheten fastställs, dels en underskottstäckning, som slår till om förbundet inte kan betala en skuld. Ser man bakåt till äldre kommunalförbundslagstiftning, så skilde man där också på dels grunderna för de bidrag som medlemmarna skulle utge till förbundet (4 andra stycket och 17 i 1957 års kommunalförbundslag), dels sku ldtäckning för den händelse förbundet skulle sakna tillgångar att betala skuld, varvid utdebitering skulle ske efter vad som angavs i förbundsordningen eller på grund som annars prövades skälig (34 samma lag). De här reglerna fördes över till 1985 års kommunalförbundslag, där man i och för sig ifråga om den ekonomiska förvaltningen hänvisade till kommanallagens bestämmelser, men därutöver också hade bestämmelser om att förbundsordningen skulle ange medlemmarnas andelar i tillgångar och skulder och, om någon annan grund skulle gäl la för deltagande i kostnaderna för verksamheten, den grunden (9 7). Där fanns Sveriges Post: 118 82 Stockholm, Besök: Hornsgatan 20 Tfn: växel 08-452 70 00, Fax: 08-452 70 50 Org nr: 222000-0315, info@skl.se, www.skl.se
2 (5) också en bestämmelse, att om förbundet inte kunde betala en skuld, att varje medlem skulle tillskjuta så stor del av bristen som svarade mot andelen enligt det som bestämts enligt 9 7. I propositionen till lagändringarna 1998, då bestämmelserna om kommunalförbund överfördes till kommunallagen anförde regeringen bl.a.: "Även om förbundsmedlemmarnas möjligheter till styrning av och insyn i förbundets verksamhet förbättras bör de liksom nu ha det yttersta ekonomiska ansvaret för ett förbunds verksamhet. Av förbundsordningen skall det därför framgå vilka andelar de olika medlemmarna har i ett förbunds tillgångar och skulder och hur de skall fördela förbundets kostnader. Vidare regleras medlemmarnas ekonomiska ansvar genom en ny bestämmelse i 8 kap. 26 kommunallagen som innebär att medlemmarna är skyldiga att täcka brister i förhållande till den andel de har i förbundets tillgångar och skulder. Paragrafen reglerar den slutliga fördelningen av kostnaderna. Om ett förbund saknar tillgångar att betala en skuld skall medlemmarna skjuta till medel motsvarande andelstalen i en lighet med vad man bestämt i förbundsordningen. En medlem är inte skyldig att infria skulden direkt till kommunalförbundets borgenär. "Medlemmarna skall i förbundsordningen ange vilka andelar de har i förbundets tillgångar och skulder. Andelstalen kan komma till användning vid upplösning av ett förbund eller om ett förbund under löpande drift saknar tillgångar för att betala en skuld Ufr avsnitt 6.9 och 6.12, femtonde punkten och 8 kap. 26 ). "Precis som i dag skall gälla att förbundsmedlemmarna är skyldiga att fylla bristen om ett kommunalförbund saknar tillgångar för att betala av skuld. Ett förbund behöver ta tillskott av kapital eller andra tillgångar. Det är viktigt att medlemmarna i förbundsordningen reglerar hur kostnaderna för ett förbunds verksamhet skall fördelas mellan dem. Sannoli kt kommer man fram till samma fördelning som gäller för andelen i tillgångar och skulder, men det behöver inte vara så. I förbund med uppgifter som inte är gemensamma för samtliga medlemmar bör kostnadsfördelningen stå i överensstämmelse med 1 kap. 7 regeringsformen." Förbundsordningen kan alltså ha ski lda fördelningsgrunder för kostnader respektive för skulder som förbundet inte kan betala, även om dessa grunder som regel torde sammanfalla. Kollektivtrafiklagstiftningen Även kollektivtrafiklagen innehåller kostnadsfördelningsregler och en del andra regler om kommunalförbund, som främst tar sikte på situationen när kommuner och landsting inte kommer överens om grundläggande frågor. Bestämmelserna i 2 kap. 4-5 och 7 lagen kollektivtrafiklagen har följande lydelse: 4 Om enighet inte kan uppnås om förbundsordningen för kommunal förbund som avses i 2 eller om ändring av förbundsordningen eller om vem som ska vara ordförande i förbundets beslutande församling eller styrelse, beslutar regeringen i dessa frågor. Vid oenighet i de avseenden som anges i 5 eller 6 gäller dock vad som sägs där, om inte annat fö lj er av 7. 6 Om inte enighet uppnås i fråga om sättet att fördela underskott i förbundsverksamheten mellan medlemmarna i ett kommunal förbund, ska landstinget täcka hälften av underskottet och kommunerna i
3 (5) länet tillsammans resten. Varje kommuns skyldighet att tillhandahålla medel ska bestämmas i förhållande till det trafikarbete som har lagts ned i kommunen under verksamhetsåret. 7 Om det finns synnerliga skäl, får regeringen meddela föreskrifter eller i särskilt fall besluta om undantag från 5 eller 6.Regeringen får meddela sådana föreskrifter respektive fatta sådant beslut efter framställning av ett landsting, en kommun som inte tillhör ett landsting eller minst en tredjedel av de kommuner i ett visst län som tillhör ett landsting, om de ansvarar för kollektivtrafiken enligt I.Beslut om undantag får förenas med särskilda villkor. Det framgår uttryckligen att särbestämmelserna i kollektivtrafiklagen gäller före kommunalförbundslagstiftningen (2 kap. 3 ) Tvistlösningsreglerna i kollektivtrafiklagen har överförts från tidigare lag. Dessvärre ger varken förarbetena till den nuvarande eller äldre kollektivtrafiklagstiftning någon närmare vägledning för tolkningen av dem. Ser man till den "gamla " lagkommentaren, Kommunallagarna I (1980) skriver Kaijser: "Lagstiftaren har uppenbarligen räknat med att motsättningar kan uppstå särskilt mellan landstingskommunen å ena sidan och primärkommunerna å den andra. Effekten av tvångsreglerna torde ofta bli en faktisk skatteutjämning via landstingsskatten. Förarbetena ger inte närmare upplysing om hur trafikarbetet skall beräknas. Huruvida trafikarbetet varit "lönsamt" eller inte tycks inte tillmätas någon betydelse." I sammanhanget kan läggas till att tvistlösningsreglerna - för den händelse enighet inte uppnåtts - utgick från det ett utrymme för frivilliga överenskommelser som fanns under en övergångsperiod på 3 år sedan den första kollektivtrafiklagen trätt i kraft den 1 juli 1978, och att förarbetena tyder på att det var om man inom treårsperioden inte kunnat enas i vissa frågor som tvingande regler trädde i tillämpning. Departementschefen anförde bl.a.: "I fråga om landstingskommunernas och kommunernas andelar i huvudmannaskapet utgår jag i likhet med utredningen från att landstingskommunen och de olika kommunerna skall kunna bestämma detta själva i enlighet med vad som är brukligt vid etablering av interkommunal samverkan. Även vad gäller sätet att täcka uppkommande underskott i trafik.rörelsen, liksom också beträffande formerna för huvudmannaskapet (kommunalförbund eller aktiebolag) bör enligt min mening tillämpas en långtgående valfrihet i de olika länen."... "Vad sedan gäller inom vilken tidsrymd det gemensamma huvudmannaskapet skall vara etablerat föreslår utredningen en treårsperiod. Före utgången av denna tid äger parterna rätt att själva träffa överenskommelse om formen för huvudmannaskapet, landstingskommunens och kommunernas andelar i huvudmannaskapet samt sätet att fördela underskottet i rörelsen. Om inte landstingskommunen och kommunerna i länet inom treårsperioden kunnat enas i dessa hänseenden träder enligt utredningsförslaget vissa normbestämmelser i tillämpning. Dessa reglerar formen för huvudmannaskapet, andelarna i detta samt sättet att fördela underskottet." - Departementschefen anslöt sig till utredningens förslag beträffande bestämmelserna för andelarna i huvudmannaskapet och sättet för underskottets fördelning (se prop. 1977/78:92 s. 69-71).
4 (5) Bestämmelserna har sedan hängt med till ny lagstiftning, och det finns vad jag kan se inget som tyder på att de inte skulle vara tillämpliga för den händelse enighet inte kunnat uppnås, t.ex. vad gäller täckning av underskott i samban, när ett kommunalförbund bildats för att vara kollektivtrafikmyndighet. Förbundsordningen Den aktuella förbundsordningen innehåller ett antal bestämmelser som tar sikte på de ekonomiska förhål landena. Grunden ges i 12 under rubriken "Kostnadstäckning", som har följande lydelse: Huvudprincipen är att kostnaderna skal l fördelas mellan förbundsmedlemmarna så att kommunerna svarar för tillsammans 60 procent och landstinget för 40 procent av det totala bidraget. Kostnaderna kan fördelas mellan förbundsmedlemmarna så att kommunerna svarar för tillsammans 60 till 75 procent och landstinget för 25 till 40 procent av det totala bidraget. Den exakta fördelningen inom den angivna ramen ska årligen fastslås i Region Dalarnas budgetbeslut, baserat på de överenskommelser om verksamheten som medlemmarna har träffat. nas bidrag skall bestämmas som, ett för al la li ka, promilletal på respektive medlems bidragsunderlag. Detta underlag utgörs av summan av respektive medlems skatteintäkter och statsbidrag enl igt gällande bidrags- och utjämningssystem för kommuner och landsting. Samma fördelning skall ske för borgen som medlemmarna ingår för kommunalförbundet. Förbundet får för sin verksamhet uppta lån intill sammanlagt 20 Mkr. Förbundet får inte ingå borgen eller andra ansvarsförbindelser utan förbundsmedlemmarnas godkännande. Förbundet får inte bilda e ller förvärva andelar/aktier i företag utan förbundsmedlemmarnas godkännande. Vad avser kostnaderna för kollektivtrafiken ska särskil t avtal träffas mellan medlemmarna. Vidare finns i 15 en reglering av medlemmarnas andel i tillgångar och skulder: Förbundsmedlemmarna har vid varje tidpunkt andel i förbundets tillgångar och skulder i förhåll ande till förbundsmedlemmarnas ansvar enligt huvudprincipen i 12. Nu angivna fördeln ingsgrund gäller för täckande av brist för det fall förbundet skulle sakna medel att betala sina skulder i verksamheten samt vid skifte av förbundets behållna tillgångar eller skulder som föranleds av förbundets upplösning. Slutligen finns i 16 bestämmelser om budget och ekonomisk styrning. Av intresse här är bl.a. att det sägs att direktionen årli gen har att fastställa budget för förbundet inom den ram som förbundsmedlemmarna enats om och som de angivit före maj månads utgång, att budgeten ska innehålla en plan för verksamheten och ekonomin under budgetåret samt en plan för ekonomin under den kommande treårsperioden, och att när budgeten fastställs bestämmer direktionen storleken på bidragen som medlemmarna ska erlägga till förbundet enligt grunderna i 12.
5 (5) Denna reglering ligger således i linje med regleringen i lagstiftningen. Tanken ser ut att vara att medlemmarna i budgeten, med utgångspunkt från det som sägs i förbundsordningen, ska bestämma storleken på de bidrag medlemmarna ske erlägga till förbundet. Detta ska ske utifrån bestämmelsen om kostnadsfördelning. Sedan finns en skuldtäckningsbestämmelse, för den händelse förbundet inte kan betala sina skulder. Bedömning Min bedömning är att bestämmelsen om underskottstäckning i kollektivtrafiklagen, som gäller om enighet i frågan inte uppnås, tar sikte på täckning av underskott, dvs. den situation som uppstår när ett kommunalförbund inte kan betala sina skulder. Man kan ställa sig frågan om inte ordet "underskott" har motsvarande innebörd som ligger i formuleringen i 8 kap. 23 KL (om ett kommunalförbund saknar tillgångar för att betala en skuld). Synonymer till ordet underskott verkar i allmänt språkbruk vara "brist" eller "kassabrist". Det förefaller under alla omständigheter tveksamt att en bestämmelse om underskott med automatik kan anses gälla medlemmarnas ordinarie bidrag till den löpande verksamheten. Av det material jag haft tillgång till framgår inte hur budgeten lagts upp och vilka bidrag från medlemmarna den bygger på. Det är naturligtvis ett dilemma om det inte finns någon angiven kostnadsfördelningsprincip i förbundsordningen för kollektivtrafiken. Det är i och för sig uppenbart att enighet inte uppnåtts, om det särskilda avtal som förbundsordningen förutsätter inte har kommit till stånd medlemmarna emellan. Det kan dock i sammanhanget noteras att bestämmelsen om ansvaret för skuldtäckning i förbundsordningen inte hänvisar till det tillägg som gjorts om kostnadsfördelningen ifråga om kollektivtrafiken, utan bara hänvisar till huvudprincipen, dvs. regeln om 60/40-fördelning. Utifrån ordalydelsen i förbundsordningen är det därför svårt att se att det föreligger någon oenighet om sättet att fördela underskott - och då blir det också svårt att se att underskottsbestämmelsen i 2 kap. 6 kollektivtrafiklagen skulle vara tillämplig. Kvar står då frågan vad som gäller ifråga om de löpande "bidragen" från medlemmarna. Det är i och för sig uppenbait att parterna tänkt sig en annan fördelning än enligt huvudprincipen, men så länge överenskommelse om någon sådan inte finns, kan jag inte se att förbundsordningen anvisar någon annan fördelningsprincip än "huvudprincipen". Om förbundet inte får kostnadstäckning på annat sätt, torde konsekvensen dessutom ytterst kunna bli att förbundet kommer att sakna medel för att betala sina skulder och då gäller enligt förbundsordningen huvudprincipen om täckande av brist. Sveriges Avdelningen för Juridik /Germund Persson