1 (10) Stab Närings- och Sjöfartspolitik Handläggare direkttelefon Ert datum Er beteckning Näringsdepartementet 103 33 Stockholm Redovisning av regeringsuppdrag avseende förhindrande av oljeutsläpp från fartyg m. m. 1 Uppdraget Sjöfartsverket och Kustbevakningen fick den 28 augusti 1998 i skilda beslut regeringens uppdrag att utarbeta förslag till delmål och åtgärder avseende förhindrande av olje- och kemikalieutsläpp från fartyg till vatten i syfte att inom en generation uppnå miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård. Regeringen uttalar vidare i uppdraget till Sjöfartsverket att en utgångspunkt för arbetet bör vara att olje och kemikalieutsläpp från fartyg till vatten skall upphöra snarast möjligt. Samhällsekonomiska och statsfinansiella konsekvenser av föreslagna åtgärder skall redovisas. I uppdraget till Kustbevakningen anges också att kostnaden för föreslagna åtgärder samt förslag till finansiering skall redovisas. Arbetet skall bedrivas i samverkan mellan Sjöfartsverket, Kustbevakningen, Statens naturvårdsverk och den parlamentariska beredningen (M 1998:7) om mål i miljöpolitiken. I det fall åtgärdsförslag berör skattefrågor skall samråd ske med Finansdepartementets skatteavdelning. I det fall åtgärdsförslag berör kulturmiljön skall samråd ske med Riksantikvarieämbetet. Eftersom regeringsuppdragen till de båda myndigheterna berör bådas verksamhet, har en gemensam beskrivning av slutfört och pågående arbete inom området utarbetats. Samråd har också skett vad gäller grundförutsättningarna för förslag till delmål och åtgärder. Förslag till åtgärder och kostnader har sedan framtagits myndighetsvis, varför uppdragen redovisas av respektive myndighet till respektive uppdragsgivande departement. Avsnitten 1-7 är gemensamma och avsnitten därefter (7:1-10) är myndighetsspecifika. Eftersom förslaget varken berör skattefrågor eller kulturmiljön har det inte varit erforderligt att samråda med Finansdepartementets skatteavdelning eller Riksantikvarieämbetet. Myndigheternas förslag till delmål och åtgärder avser utsläpp som härrör från fartygs normala drift, s.k. operationella utsläpp och inte utsläpp orsakade av olyckshändelse. Olje- och kemikalieutsläpp behandlas som ett samlat begrepp. Postadress Besöksadress Telefon Telefax E-post 601 78 NORRKÖPING Slottsgatan 82 011-19 10 00 011-10 19 49 politik@sjofartsverket.se
2 (10) 2 Hittillsvarande arbete 2.1 Allmänt Det internationella samarbetet för att motverka förorening av havsvattnet påbörjades under 1950- talet och har fortlöpt sedan dess med en allt större detaljreglering i takt med fartygens och den internationella fartygstrafikens utveckling. Samtidigt som nya regler för fartygsutrustning och konstruktion tillkommit, vilka utgör viktiga bidrag för att öka sjösäkerheten, har samhällets resurser för att tidigt upptäcka inträffade olje- och kemikalieutsläpp och omhändertagande successivt förbättrats. Sjösäkerhetsarbetet och det miljöarbete som rör fartyg bedrivs i allt väsentligt inom FN:s sjöfartsorganisations (IMO:s) ram. Sverige företräds huvudsakligen av Sjöfartsverket i detta arbete. På motsvarande sätt bedrivs ett omfattande internationellt samarbete på olje- och kemikaliebekämpningsområdet med stöd av ett antal internationella konventioner och överenskommelser. Sveriges deltagande i dessa sammanhang ombesörjs huvudsakligen av Kustbevakningen. De viktigaste samarbetsavtalen inom området miljöräddningstjänst till sjöss är 1969 års överenskommelse om samarbete vid miljöförorening i Nordsjön (Bonnavtalet). 1971 års överenskommelse ( omarbetad 1993) mellan Danmark, Finland, Island, Norge och Sverige om samarbete i fråga om bekämpning av förorening av havet genom olja eller andra skadliga ämnen (Köpenhamnsavtalet) 1974 års, respektive 1992 års konvention om skydd av Östersjöområdets marina miljö (Helsingforskonventionen) I samtliga tre överenskommelser är miljöövervakning med flyg högt prioriterat. Syftet är att genom flygövervakning förebygga illegala utsläpp, men även att upptäcka och dokumentera samt rapportera pågående utsläpp för vidare lagföring. Såväl samordning av den rutinmässiga flygövervakningen som gemensamma operationer genomförs. Inom Bonnavtalet har en särskild Manual, oil pollution at sea, securing evidence on discharges from ships utarbetats i syfte att informera polis, åklagare, domare med flera om miljömässiga aspekter, lagar och konventioner samt om metoderna för bevissäkring. Manualen är översatt till svenska och har fått vid spridning. För närvarande pågår slutförandet av en andra manual där inriktningen är att underlätta det internationella juridiska samarbetet mellan avtalsländerna. Inom HELCOM pågår ett liknande arbete. I rapporten Det svenska marina oljeskadeskyddet inför 2000-talet (SRV 1996) redovisas en översyn av nu gällande inriktning av det svenska marina oljeskadeskyddet med förslag inför 2000-talet. Föreslagna mål för det framtida oljeskadeskyddet redovisas, liksom föreslagna åtgärder för att förbättra detta skydd.
3 (10) Rapporten har utarbetats av Statens Räddningsverk i samarbete med Kustbevakningen, Sjöfartsverket, Naturvårdsverket, Kommunförbundet och Institutet för vatten- och luftvårdsforskning. En särskild arbetsgrupp med representanter från myndigheterna följer nu upp implementeringen av åtgärdsprogrammet där beivrandet av illegala oljeutsläpp är en programpunkt. 2.2 MARPOL 73/78 En internationell konvention med åtgärder mot fartygs föroreningar Genom ett internationellt samarbete har det skapats regler för hur sjöfartsnäringen skall hantera de miljöproblem som verksamheten ger upphov till. I den internationella konventionen med åtgärder mot fartygs föroreningar (MARPOL 73/78) föreskrivs långtgående förbud och begränsningar i rätten att släppa ut olja och andra skadliga ämnen från fartyg till vatten. Utsläpp av olja från fartyg ska i princip vara förbjudet och oljerester skall lämnas till mottagningsanordningar i hamn. Från förbudet om utsläpp har dock meddelats vissa undantag. Allmänt gäller att utsläpp, som inte sker i en nödsituation eller som har samband med en olyckshändelse, bara får ske om utsläppet innehåller mycket små halter olja. För svenskt vidkommande är det av stor vikt att Östersjön har status som specialområde i MARPOL-konventionen, Annex I om åtgärder mot oljeförorening från fartyg. Därmed gäller strängare utsläppsregler i Östersjöområdet, vilket omfattar allt vattenområde i den egentliga Östersjön med Bottniska viken, Finska viken och inloppet till Östersjön och Västerhavet i höjd med Skagen i Danmark. Inom specialområdet råder förbud mot utsläpp av olja från lasttankutrymmen. Ren eller segregerad barlast får dock släppas ut. Det är vidare tillåtet att under vissa förutsättningar släppa ut mindre mängder olja i länsvatten från maskinrum. Dessa utsläpp får dock aldrig ha en oljehalt som överstiger 15 ppm (ppm= miljondelar), en oljehalt som inte kan observeras visuellt. MARPOL konventionen behandlar inte bara föroreningar från alla typer av olja utan också andra marina föroreningar. Vidare uppställs krav rörande fartygs konstruktion och vilken utrustning som skall finnas ombord för att säkerställa att utsläpp inte sker i strid med konventionen. Konventionen kräver också att hamnar skall ha adekvata mottagningsanordningar för fartygs avfall. 3 Fortsatta utsläpp trots förbud Svenska farvatten trafikeras ständigt av en stor mängd fartyg av varierande slag. I genomsnitt befinner sig cirka 2000 fartyg under gång varje dag i Östersjöområdet. Den största delen av trafiken till svenska hamnar går längs västkusten och i Öresund samt utefter ostkusten. Härtill kommer en omfattande genomfartstrafik på svenskt vatten till utländska hamnar. I denna trafiks spår, som huvudsakligen inte har svenska hamnar som slutmål, kan noteras återkommande utsläpp av olja i varierande omfattning. Utsläpp som härrör från ett fartygs normala drift benämns operationella utsläpp. De kan t.ex. gälla utsläpp av oljeblandat barlastvatten och oljeblandat
4 (10) spolvatten från rengöring av lasttankar. Vidare förekommer utsläpp av slagvatten från maskinrum och kölar samt utsläpp av oljerester. Kustbevakningen bedriver en kontinuerlig havsövervakning inom svenskt sjöterritorium och i svensk ekonomisk zon med fartyg och flygplan i syfte att beivra brott mot lagar och internationella konventioner avseende förorening från fartyg. Kontroller inom detta verksamhetsslag genomförs i stort sett alltid på förekommen anledning, d.v.s. när misstanke om brott föreligger. Främst kontrolleras att inga lagstridiga utsläpp har skett eller att ingen otillåten dumpning förekommit. Förutom optisk spaning efter oljeutsläpp används i flygplanen omfattande teknisk utrustning (remote sensing) för att upptäcka olja på havsytan. Härtill kommer information från den radarspaning som marinen kontinuerligt bedriver längs svenska kusten. De operationella utsläppen upptäcks oftast i de mest trafikerade fartygsstråken och har enligt Kustbevakningens statistik antalsmässigt legat relativt konstant under senare år. År 1998 registrerades 395 oljeutsläpp i svenskt ansvarsområde. Motsvarande siffror för åren 1997, 1996, 1995 och 1994 var 395, 411, 482 respektive 415. År Antal 1994 415 1995 482 1996 411 1997 395 1998 395 Kustbevakningens statistik över antal registrerade oljeutsläpp i svenskt ansvarsområde Av de 395 oljeutsläpp som Kustbevakningen registrerade under 1998 rapporteras 25 utsläpp av olja för vidare utredning. Kemikalieutsläpp i samband med tankrengöring kan inte uteslutas, men några sådana finns inte rapporterade.
5 (10) Registrerade oljeutsläpp i svenskt ansvarsområde 1998 Utöver de konstaterade oljeutsläppen föreligger sannolikt ett stort mörkertal. Kustbevakningen bedömer att de faktiska utsläppen antals- och volymmässigt uppgår till minst dubbelt så många som de som registrerats. 4 Vad kan göras? Trots strikta regler och förbud förekommer således omfattande och upprepade otillåtna utsläpp av olja framförallt i Skagerak, Kattegatt och i egentliga Östersjön. Det stora problemet i sammanhanget är att fartyg avstår från att nyttja befintliga mottagningsanordningar för oljeavfall, att sådana inte finns eller att avgifter tas ut för att utnyttja dem. Under 1996 antog Östersjöländerna, inom ramen för arbetet i Helsingforskommissionen (HELCOM), en strategi för att komma tillrätta med utsläppen av avfall från fartyg. Den s.k. Östersjöstrategin kommer, när den är fullt genomförd att innebära att fartyg tvingas att lämna iland sitt oljeavfall, vare sig detta kommer från lasten i fartyget eller från driften av fartyget, innan det går till sjöss. Volymen olja, som släpps ut i Östersjön, kommer då sannolikt att minska dramatiskt och behovet av ingripande mot fartyg rimligen minska i samma omfattning. De centrala momenten i strategin är förutom att Östersjöländerna bygger upp adekvata mottagningsanordningar, att fartygen när de lämnar en hamn skall ha lämnat sitt avfall till en mottagningsanordning. Det tredje och kanske viktigaste elementet är att ett harmoniserat avgiftssystem kommer att tillämpas som innebär att inga särskilda avgifter tas ut för det omhändertagna avfallet. I Sverige har ett sådant system tillämpats sedan 1980- talet. Från den 1 januari år 2000 skall samtliga Östersjöländer enligt strategin tillämpa ett sådant avgiftssystem avseende mottagning och hantering av fartygs oljeavfall.
6 (10) Ett kommande EU direktiv med i stort sett likalydande innehåll likalydande blir också ett verksamt instrument i sammanhanget. Reglerna för oljeutsläpp från fartyg och svenska myndigheters möjligheter till utvidgat straffrättsligt ingripande mot fartyg misstänkta för utsläpp i strid mot gällande bestämmelser har behandlats i betänkandet Att komma åt oljeutsläppen (SOU 1998:158).Betänkandet innehåller ett antal förslag till åtgärder såväl på det nationella som internationella planet. Förslagen i betänkandet behandlar följande frågor: Domsrätt i den ekonomiska zonen Totalförbud mot utsläpp av olja mm Straffansvaret En ny administrativ sanktionsavgift Sanktioner mot juridiska personer Brottsutredningen Behörig domstol Internationellt samarbete Sjöfartsverket och Kustbevakningen har medverkat i arbetet och även lämnat sina synpunkter på förslagen i särskild ordning. 5. Nuvarande mål Regeringen har i den miljöpolitiska propositionen Miljöpolitik för ett hållbart samhälle (prop. 1997/98:145) som delmål uttalat att olje- och kemikalieutsläpp från fartyg till vatten bör upphöra snarast möjligt för att det nationella miljökvalitetsmålet Hav i balans och levande kust och skärgård ska uppnås inom en generation. För Sjöfartsverkets del gäller det att genom förebyggande åtgärder minska sjöfartsnäringens miljöpåverkan. För Kustbevakningens del gäller enligt regleringsbrevet att inom svenskt sjöterritorium och svensk ekonomisk zon bedriva övervakningsverksamhet och kontroll i syfte att begränsa brottsligheten och så att säkerheten till sjöss liksom respekten för lagar och andra föreskrifter ökar.
7 (10) Verksamhetsmålen är att Kustbevakningens verksamhet skall ha en preventiv verkan på brottslighet till sjöss samt att Kustbevakningen, oavsett tid på dygnet, skall kunna vidta nödvändiga åtgärder avseende identifierade behov av insatser. Det finns således i dag inga kvantitativa mål vad gäller minskning av de illegala utsläppen. 6. Förslag till etappmål Om de i betänkandet Att komma åt oljeutsläppen (SOU 1998:158) föreslagna åtgärderna genomförs inom en tvåårsperiod bedömer Kustbevakningen och Sjöfartsverket att detta, tillsammans med andra internationella åtgärder med samma syfte, kan leda till en halvering av de operationella utsläppen inom fem år samt att det inom en tioårsperiod medför att utsläppen i princip har upphört. Delmål 1: År 2005 skall antalet illegala utsläpp ha halverats. Delmål 2: År 2010 skall utsläppen i princip ha upphört 7. Förslag till åtgärder Ett effektivt åtgärdsprogram måste bygga på en kombination av förebyggande åtgärder och service till sjöfarten samt övervakning och sanktioner vid överträdelser av gällande bestämmelser. Det som främst har betydelse är att det finns fungerande mottagningsanordningar i varje hamn, dit fartygens avfall utan särskild kostnad kan lämnas, samtidigt som det föreligger en skyldighet för fartygen att lämna avfallet. Inom detta område är en positiv utveckling redan på gång internationellt. Ett väl fungerande system med mottagningsanordningar i kombination med effektiva ingripanden och kännbara sanktioner mot dem som släpper ut avfallet till sjöss är därför grundstenen i Sjöfartsverkets och Kustbevakningens förslag. Oljeutsläppsutredningens betänkande förelåg inte vid tidpunkten för regeringens uppdrag till myndigheterna. Detta betänkande klargör många frågeställningar i sammanhanget och ett genomförande av många av förslagen bedöms vara en förutsättning för att kunna uppnå de aktuella miljömålen. Kustbevakningen och Sjöfartsverket vill understryka vikten av att förslagen ses som en helhet där de olika delarna tillsammans bedöms kunna bidra till att uppnå det nationella miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård.
8 (10) 7.1 Förslag till åtgärder inom Sjöfartsverkets ansvarsområde Det råder sedan länge ett förbud mot utsläpp av olja och kemikalier i Östersjön. Målsättningen i detta avseende kan följaktligen inte sättas högre. Den acceptans som i dagsläget finns för utsläpp av oljehaltigt vatten om högst 15 ppm har närmast haft praktiska förtecken och har inte på något sätt varit ett uttryck för att acceptera avvikelser från gällande utsläppsförbud. Målet bör vara att inte heller acceptera sådan små utsläppsmängder i fortsättningen. Sverige är emellertid här bundet tills vidare av internationella överenskommelser. Som framgår av Kustbevakningens och Sjöfartsverkets gemensamma bakgrundsbeskrivning är utfallet i fråga om oljeutsläpp långt över den nivå som lagstiftningen föreskriver. Det gemensamma mål som verken ger uttryck för en halvering av de operationella utsläppen handlar därför inte om juridik och internationella konventioner utan om praktiska insatser för att kunna leva upp till den lagstiftning som redan finns. Den statistik som Kustbevakningen tar fram visar på ca 400 oljeutsläpp registreras årligen. Samtidigt antas att mörkertalet uppgår till det dubbla. När utsläpp inträffar leder dessa vanligen till stor medial uppmärksamhet. Slutsatserna är också vanligen desamma. Någon skyldig kan inte pekas ut eller ställas till ansvar. Trots förbud fortsätter de illegala utsläppen och det handlar inte om olyckor till sjöss eller tekniska missöden. Det finns en mängd olika förklaringar till varför det fartygsgenererade avfallet inte lämnas iland. Höga avgifter i kombination med brister i den tekniska utrustningen som i sin tur medför långa väntetider ger inte ett positivt incitament för den enskilde redaren att avhända sig avfallet till mottagningsanordning i hamn. Kustbevakningens och Sjöfartsverkets gemensamma uppfattning att de illegala utsläppen kan halveras inom en femårsperiod förutsätter som tidigare nämnts inte en skärpning av den grundläggande målsättningen. Respekten för gällande lagstiftning och internationella överenskommelser kräver dock olika insatser som ingående redovisats i betänkandet Att komma åt oljeutsläppen (SOU 1998:158) och de åtgärder som Kustbevakningen redovisar i sitt uppdrag till Försvarsdepartementet. Regeringen har dessa förslag på sitt bord. Sjöfartsverket har redan givit betänkandet och Kustbevakningens förslag till åtgärder sitt uttalade stöd. För att kunna behandla dessa brott i domstol kräver vidare att utsläpp kan upptäckas på ett tidigt stadium och att det också ges möjligheter att identifiera de fartyg som svarar för utsläppen. Kustbevakningen lämnar i det avseendet en rad konkreta förslag varav obligatorisk utrustning av transpondrar på fartyg är ett viktigt verktyg. Genomförande av Östersjöstrategin Sjöfartsverket och Naturvårdsverket föreslog i en gemensam skrivelse till Miljö- och Kommunikationsdepartementen, daterad 1998-12-16, ett antal åtgärder för att möjliggöra Östersjöstrategins genomförande i Sverige. Se bifogad skrivelse. Sjöfartsverket ser i övrigt inte skäl att presentera nya förslag för att minska de illegala utsläppen. Enligt verkets mening kan genomförandet av Östersjöstrategin och de åtgärder den medför innebära ett väsentligt trendbrott när det gäller de illegala
9 (10) utsläppen. I svenska hamnar ska det redan idag finnas finns mottagningsanordningar och det avgiftssystem som tillämpas innebär att kostnaden för att ta emot avfall fördelas inom ramen för det totala avgiftsuttaget. Det avgörande steget för att minska utsläppen är att alla länder runt Östersjön genomför motsvarande åtgärder. För vissa Östersjöländer är detta en kostnadskrävande åtgärd vilket förutom pengar också kräver särskild kompetens med avseende på teknisk utrustning, lagstiftning och administrativa rutiner. Regeringens beslut att tillsätta en särskild utredare för att belysa de praktiska förutsättningarna för att genomföra Östersjöstrategins olika moment antyder en osäkerhet om att tidsramen för implementering kan hållas. Sannolikt är genomförandet av Östersjöstrategin och de praktiska förutsättningarna att kunna minska de illegala oljeutsläppen till stor del beroende av teknisk, administrativ och ekonomiska medverkan från bl.a. Sverige. Sverige kan genom att göra insatser inom dessa områden bidra till att utsläppen i svenskt ansvarsområde halveras inom en femårsperiod. Sjöfartsverket kommer såväl nationellt som internationellt att fortsatt verka för att förbättra reglerna i MARPOL 73/78 och föroreningslagstiftningen, bl.a. när det gäller kraven på oljeseparatorer i fartyg. 8. Samhällsekonomiska och statsfinansiella konsekvenser Minskning och upphörande av operationella utsläpp av olja och kemikalier från fartyg innebär att samhällets kostnader för bekämpning av och sanering efter föroreningar minskar. Samhällets kostnader för lagföring av förseelser mot vattenföroreningsbestämmelserna minskar också. Även om operationella utsläpp upphör, krävs även fortsättningsvis en hög beredskap mot vattenförorening orsakade av utsläpp genom olyckshändelse. De statsfinansiella konsekvenserna bedöms bestå av de anslagsökningar som blir erforderliga för genomförande av lämnade förslag till åtgärder.
10 (10) 9. Kostnad för föreslagna åtgärder inom Sjöfartsverkets ansvarsområde De eventuella merkostnader som kan uppstå vid genomförandet av Östersjöstrategin, för Sjöfartsverkets del, ska kunna finansieras inom ramen för verkets budget. I handläggningen av detta ärende, som avgjorts av generaldirektören Anders Lindström, har deltagit sjösäkerhetsdirektören Johan Franson, chefen för stab närings- och sjöfartspolitik Jan-Olof Selén, avdelningsdirektören Lars Vieweg samt byrådirektörerna Pauli Alho och Charlotte Ottosson, den senare föredragande. - - - Anders Lindström Charlotte Ottosson Sändlista: Kopia till Försvarsdepartementet Miljödepartementet Kustbevakningen Naturvårdsverket Beredningen (M 1998:07) om mål i miljöpolitiken Riksåklagaren Ledamöterna i Sjöfartsverkets styrelse