1994 rd- ShUB 41 - RP 209

1994 rd- ShUB 41 - RP 209 Social- och hälsovårdsutskottets betänkande nr 41 om regeringens proposition med förslag till lag om ändring av sjukförsäkringslagen Riksdagen remitterade den 4 oktober 1994 regeringens proposition nr 209 med förslag till lag om ändring av sjukförsäkringslagen till social- och hälsovårdsutskottet för beredning. I enlighet med riksdagens beslut har grundlagsutskottet avgett ett utlåtande i saken. Utskottets utlåtande nr 21 finns som bilaga till detta betänkande. Utskottet har hört social- och hälsovårdsministern Jorma Huuhtanen, regeringsrådet Tuulikki Haikarainen och yngre regeringssekreteraren Pekka Humalto vid social- och hälsovårdsministeriet, jämställdhetsombudsmannen Tuulikki Petäjäniemi, avdelningschefen Kaarina Ronkainen och utkomstskyddschefen Erkki Sahlberg vid folkpensionsanstalten, sakkunnigläkaren Hannu Suutarinen vid Industrins och Arbetsgivarnas Centralförbund, socialpolitiske ombudsmannen Markku Koponen vid Affårsarbetsgivarnas Centralförbund, forskningssekreteraren Mirja Janerus vid Finlands Fackförbunds Centralorganisation, ombudsmannen Riitta Työläjärvi vid Tjänstemannacentralorganisationen FTFC och juristen Markku Kojo vidakava. Regeringen föreslår en sådan ändring av sjukförsäkringslagens stadganden om begynnelsetidpunkten för utbetalning av sjukdagpenning att helgdagar inte räknas in i självrisktiden och att moderskapspenningen liksom föräldrapenningen betalas till sitt minimibelopp för den tid personen i fråga arbetar. En förutsättning för att modern skall ha rätt till föräldrapenning är att barnet inte omhändertagits med stöd a v barnskyddslagen. Den inverkan inkomsterna för de senaste sex månaderna har på moderskaps- och föräldrapenningen ändras så till vida att den sexmånadersperiod för vilken inkomsterna uppges när det gäller modern upphör 180 dagar före den beräknade tidpunkten för nedkomsten. F örslaget innebär besparingar på totalt drygt 50 miljoner mark 1995. Propositionen har samband med budgetpropositionen för 1995.Lagen avses träda i kraft vid ingången av 1995. De ändringar som inverkar på moderskapspenningens belopp skall dock gälla de havandeskap för vilka tidpunkten för nedkomsten beräknats till den l juli 1995 eller senare. Utskottets ställningstaganden Social- och hälsovårdsutskottet hänvisar till grundlagsutskottets utlåtande. Utifrån det konstaterar utskottet att det av de orsaker som nämns i motiveringen till propositionen inte går att stadga att mäns och kvinnors dagpenning skall bestämma på olika grunder. Skälet måste vara godtagbart med tanke på jämställdheten mellan könen. Motiveringen till propositionen är misslyckad och står i strid medjämställdheten mellan könen. Den ger intryck av att gravida kvinnor går med i arbetslivet och höjer sina inkomster på ett konstlat sätt för en kort tid före förlossningen för att få större moderskaps- och föräldrapenning. Att kvinnor arbetar kan dock inte och skall inte heller ses som något negativt, utan alla måste själva fritt få bestämma om de vill arbeta eller inte. Förvärvsarbetet främjar jämställdheten mellan könen på många olika sätt, bl.a. behåller kvinnorna sin yrkesskicklighet trots graviditeten och kan t.ex. skaffa yrkeserfarenhet efter examen. En stabil, ny och högre inkomstnivå kan uppnås under sex månader före nedkomsten. En felaktig eller för vid tolkning av lagen kan inte skyllas på de försäkrade. Utskottet föreslår en strykning av den ojämlika behandlingen av könen i lagförslagets 22 l mom., som på grund av konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter inte kan genomföras ens i grundlagsordning, samt av möjligheten att lämna lagförslaget vilande enligt 66 7 mom. riksdagsordningen. I samband med regeringens proposition nr 21 O med förslag tilllag om ändring av lagen om stöd för hemvård av barn, som behandlas av utskottet, har det uppstått ett problem i fråga om det 240627

2 1994 rd- ShUB 41 - RP 209 lagstadgade grundläggande utkomstskyddet, nämligen att en sänkning av stödet för hemvård av barn samtidigt sänker moderskaps-, faderskaps- och föräldrapenningens minimibelopp. Detta gör det möjligt att rösta lagen vilande. Enligt grundlagsutskottets utlåtande nr 18 är en förutsättning för vanlig lagstiftningsordning att minimibeloppet för dessa dagpenningar bibehålls. Det lättaste sättet att lösa problemet är att i samband med denna proposition se till att minimibeloppet för moderskaps-, faderskaps- och föräldrapenningen är lika stort som den gällande basdelen för stödet för hemvård av barn. Därför föreslår social- och hälsovårdsutskottet att det till22 l m om. fogas en bestämmelse om dagpenningens miniminivå, som i ikraftträdelsestadgandet binds vid en lämplig indexnivå. Enligt utskottets uppfattning är det nödvändigt att möjliggöra ändringar av den praxis genom vilken grunderna för bestämmande av dagpenning har ändrats. Detta gäller de fall då ändringen har berott på löneutbetalningsarrangemang som har påverkat dagpenningens belopp. Genom att ändra exempelvis sjukförsäkringsförordningens närmare stadganden om grunderna för bestämmande av dagpenning går det sannolikt att se till att en ändring av lagstiftningen inte strider mot stadgandena om ändring av det lagstadgade grundläggande utkomstskyddet och därigenom undvika ogrundade förhöjningar av förmånerna. Härvid korrigeras samtidigt folkpensionsanstaltens praxis så att den motsvarar syftet med lagförslaget, utan att helheten blir lidande. Utskottetförutsätter att regeringen ser till att de ändringar i sjukförsäkringslagstiftningen och i annan lagstiftning om den sociala tryggheten som gäller arbetslivet och som ofta innebär att anställningarna blir kortvarigare inte får leda till oskäliga förluster av sociala förmåner. Samtidigt måste det dock ses till att de inkomstrelaterade förmånerna i regel baserar sig på principen om försäkringar. När nivån på förmånerna skall höjas i överensstämmelse med inkomstförändringar måste höjningen basera sig på tillförlitliga uppgifter om de fasta kostnaderna. Dessutom får förmånerna inte utan grund försämras med anledning av sjukdom, arbetslöshet, studier eller av andra liknande orsaker. Vidare föreslår utskottet att lagförslagets 21 2 mom. korrigeras så att modern kan få moderskaps- och föräldrapenning också i det fall att barnet har omhändertagits med stöd av barnskyddslagen men alltjämt ändå vårdas av modern. Omhändertagandet av barnet kan ha samband med att vårdnaden om barnet överförs på andra personer och syftet är adoption eller någon annan typ av långvarigt föräldraskap. I dessa situationer vore det motiverat att moderskaps-, faderskaps- och föräldrapenningen följer med barnet till den som ansvarar för skötseln av det. Utskottet förutsätter att regeringen utreder möjligheterna att överföra rättigheterna till moderskaps-, faderskaps- eller föräldrapenning på någon annan som svarar för omvårdnaden om ett barn, om vården sker i familjelika förhållanden vid en tidpunkt då någon av förmånerna ovan betalas ut för barnet. stadgandet om hur karensdagarna för sjukdagpenning skall räknas föreslås bli ändrat. I de flesta fall är ändringen neutral, men de som arbetar periodvis kan hamna i en mycket orimlig situation. Därför måste regeringen följa upp effekterna av ändringen och vid behov vidta åtgärder för att värna om jämlikheten mellan medborgarna. I Finland måste årligen några hundra prematurer vårdas så länge på sjukhus att tiden för moderskapspenning hinner löpa ut under sjukhusvistelsen. Målet skall vara att moderskaps-, faderskaps- och föräldrapenningen betalas ut för vård av barnet i stort sett lika länge som vid normala förlossningar och förlossningar vid normal tidpunkt. Ärendet måste med det snaraste tas upp till beredning. Med hänvisning till det ovan anförda och till regeringens proposition finner social- och hälsovårdsutskottet propositionen behövlig och ändamålsenlig och föreslår vördsamt att lagförslaget skall godkännas sålydande:

Ändring av sjukförsäkringslagen 3 Lag om ändring av sjukförsäkringslagen I enlighet med riksdagens beslut ändras 19 l mom., 21 2 och 3 mom. samt 22 l och 2 mom. sjukförsäkringslagen av den 4 juli 1963 (364/63), av dessa lagrum 19 l mom. sådant det lyder i lag av den 30 december 1992 (1653/92), 21 2 och 3 mo m. sådana de lyder i lag av den 28 december 1990 ( 1324/90) och 22 l och 2 mo m. sådana de lyder i lag av den lo december 1993 (1129/93), som följer: 19 (Såsom i regeringens proposition) 21 Rätt att få moderskaps- och föräldrapenning har en kvinna vars havandeskap har varat minst 154 dagar. En förutsättning för föräldrapenning är dessutom att barnet inte har omhändertagits med stöd av barnskyddslagen (683/83) på ett sådant sätt att modern inte deltar i vården av barnet. (3 mom. såsom i regeringens proposition) 22 Moderskaps-, faderskaps- och föräldrapenningen per dag är lika stor som den dagpenning som nämns i 16 och 17 samt i 18 a 2 mom. (utesl.) Moderskaps-, faderskaps- och föräldrapenningen är dock minst 78,30 mark per dag (utesl.). (2 mom. såsom i regeringens proposition) Ikraftträdelsestadgandet (l mom. såsom i regeringens proposition) Lagen tillämpas på föräldrapenning som hänför sig till tiden efter ikraftträdandet, dock så att 22 (utesl.) 2m om. tillämpas på havandeskap för vilka den beräknade tidpunkten för nedkomsten är den l juli 1995 eller senare. Markbeloppet i 22 l mo m. motsvarar det för 1994 fastställda löneindextalet enligt 9 lagen om pension för arbetstagare, och beloppet ändras utgående från hur mycket löneindextalet avviker från löneindextaletför föregående år. (nytt mo m.) Helsingfors den 9 december 1994 I den avgörande behandlingen deltog ordföranden Skinnari, vice ordföranden Taina, medlemmarna Ala-Harja, U. Anttila, Antvuori, Hittunen (delvis), Kemppainen (delvis), Kuittinen (delvis), Muttilainen, Nordman (delvis), O. Ojala (delvis), Perho-Santala (delvis), Puhakka (delvis), Pui~~o (delvis), Stenius-Kaukonen, Vehkaoja och Aäri (delvis) samt suppleanten Kauppinen (delvis). Reservation Regeringens proposition är till alla delar dåligt beredd. Den innebär att grunderna för moderskapspenning försvagas. Regeringen var tvungen att ändra sitt förslag eftersom det stred mot jämställdhetslagen. Grundlagsutskottet påpekade i sitt utlåtande att propositionen om den ändras till att stämma överens med jämställdhetslagen påverkar det lagstadgade grundläggande utkomstskyddet och att lagförslaget kan lämnas vilande utifrån 66 7 mom. riksdagsordningen.

4 1994 rd- ShUB 41 - RP 209 Social- och hälsovårdsutskottet ändrade propositionen så att den mest iögonenfallande olägenheten, dvs. en tidigareläggning av "halvårsregeln" för moderskapspenningen och föräldrapenningen till modern avlägsnades, och också möjligheten att lämna lagen vilande ströks. Regeringen föreslår en sådan ändring av 19 l mom. att helgdagar inte längre skall kunna räknas in i självrisktiden fastän de vore arbetsdagar för arbetstagaren. Inom branscher med periodarbete kan de båda fridagarna i veckan infalla vilken veckodag som helst. Dessutom medger systemet med flexibla arbetstider inom olika kollek- tivavtal att fridagen flyttas från en vecka till en annan under en mycket lång period. Sålunda stämmer inte regeringens motivering att det i en självrisktid på nio dagar ingår fridagar. Utvecklingen inom arbetslivet har varit den rakt motsatta. Hundratusentals medborgare utför periodarbete, och de sätts härvid i en ojämlik ställning. Vi anser därför att lagens 19 skall bevaras i sin nuvarande form och föreslår att lagförslaget i övrigt skall godkännas i enlighet med utskottets betänkande med undantag för 19 som skall strykas. Helsingfors den 9 december 1994 Jouko Skinnari Kyllikki Muttilainen Virpa Puisto Marjatta Vehkaoja Ulla Anttila Leea Hiltunen Marjatta Stenius-Kaukonen Outi Ojala

Ändring av sjukförsäkringslagen 5 RIKSDAGENS GRUNDLAGSUTSKOTT Bilaga Helsingfors den Il november 1994 Utlåtande nr 21 Till Social- och hälsovårdsutskottet När riksdagen den 4 oktober 1994 remitterade regeringens proposition nr 209 med förslag tilllag om ändring av sjukförsäkringslagen till socialoch hälsovårdsutskottet för beredning beslöt den samtidigt att grundlagsutskottet skall avge utlåtande i saken till social- och hälsovårdsutskottet. Utskottet har hört yngre regeringssekreteraren Pekka Humalto vid social- och hälsovårdsministeriet, jämställdhetsombudsmannen Tuulikki Petäjäniemi, professorn Mikael Riden, juris licentiaten Heikki Karapuu, juris doktorn Liisa Nieminen, biträdande professorn Matti Pellonpää och professorn Kaarlo Tuori. Grundlagsutskottet har behandlat saken från statsförfattningsrättslig synpunkt och anför vördsamt följande. Regeringens proposition Regeringen föreslår att sjukförsäkringslagen skall ändras. Begynnelsetidpunkten för utbetalning av sjukdagpenning skall fastställas utan att helgdagar räknas in i självrisktiden och moderskapspenningen skall i likhet med föräldrapenningen betalas till sitt minimibelopp för den tid modern har varit i arbete. Modern har rätt till föräldrapenning förutsatt att barnet inte har omhändertagits med stöd av barnskyddslagen. Vad gäller inverkan av de senaste sex månadernas inkomster på moderskaps- och föräldrapenningen föreslås en sådan ändring att den tid för vilken arbetsinkomsterna uppges i fråga om moderns förmåner upphör 180 dagar före den beräknade tidpunkten för nedkomsten. Propositionen hänger samman med budgetpropositionen för 1995. Den före~jagna lagen avses träda i kraft i början av 1995. Andringarna i moderskapspenningens belopp skall dock gälla havandeskap där den beräknade tidpunkten för nedkomsten är den l juli 1995 eller senare. Enligt motiveringen tilllagstiftningsordningen försvagar den föreslagna lagen inte det lagstadgade grundläggande utkomstskyddet på det sätt som avses i 66 7 mom. riksdagsordningen. Utskottets ställningstaganden Föreslagna 22 l mom. iförhållande til/5 regeringsformen och artikel26 i konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter I föreslagna 22 l m om. ingår bara i fråga om moderskapspenningen och moderns föräldrapenning en regel som anger enligt vilka arbetsinkomster förmånsbeloppen per dag räknas ut. stadgandet är viktigt dels med tanke på bestämmelserna om likställdhet och förbud mot åtskillnad i artikel 26 i den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter, dels med tanke på likställdhetsstadgandet i 5 regeringsformen, eftersom det förslagna stadgandet betyder att moderns och faderns förmåner bestäms på olika grunder. Förslaget innebär en sådan särbehandling av modern och fadern i fråga om grunderna för dagpenningen att det står i strid med 5 regeringsformen. Den kommitte för mänskliga rättigheter som inrättats för tillsynen över konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter understryker att åtskillnad som bygger på skäliga och objektiva kriterier för särbehandling inte är diskriminering i strid med de mänskliga rättigheterna. Enligt en utredning som utskottet fått om kommittens praxis hittills-avgörandena i fallet Broeks (172/1984) och Zwaan-de Vries (182/ 1984) i Nederländerna- är det uppenbart att föreslagna 22 l mom. med beaktande av motiveringen till den inte uppfyller dessa krav utan står i strid med artikel 26 i konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter. situationen kan rättas till på båda punkterna om det föreslagna stadgandet ändras så att det blir könsneutralt.

6 1994 rd- ShUB 41 - RP 209 Det grundläggande utkomstskyddet sjukdagpenningens samt moderskaps-, faderskaps- och föräldrapenningens minimidagpenning är viktiga grundskyddsförmåner med tanke på 66 7 mom. riksdagsordningen (t.ex. GrUU 33/1992 rd). Föreslagna 19 l mom. betyder att det gällande undantaget från självriskregeln för sjukförsäkringsdagpenningen upphävs. Detta leder till att helgdagar inte längre under några som helst omständigheter kommer att jämställas med vardagar då självrisktiden räknas ut. Utskottet ansåg i sitt utlåtande nr 33/1992 rd att en förlängning av självrisktiden för dagpenning med två vardagar, från sju till nio dagar, bör anses vara en sådan ringa justering av dagpenningsvillkoren som inte försvagar det grundläggande utkomstskyddet på det sätt som avses i 66 7 mom. riksdagsordningen och att förslaget därför kunde behandlas utan att det lämnas vilande. Jämfört med det tidigare lagstiftningsavgörandet är det skäl att se den föreslagna ändringen som ett slags justering inom redan givna gränser. Det är fråga om en sådan ringa justering av dagpenningsvillkoren som inte leder till att lagförslaget kunde lämnas vilande. Utskottet framhåller med anledning av föreslagna 21 2 mom. att om modern inte längre vårdar sitt barn föreligger inte heller längre den grund som möjligheten att få föräldrapenning bygger på. F örslaget saknar således betydelse med tanke på 66 7 mom. riksdagsordningen. - På grund av propositionens motivering uppmärksammar utskottet dock att det förmodligen kan vara möjligt för modern att vårda ett omhändertaget barn. Om detta är fallet börvillkoret beträffande omhändertagande i momentet kompletteras med att modern inte heller vårdar sitt barn. Det är skäl att bedöma föreslagna 22 l m om. med tanke på det lagstadgade grundläggande utkomstskyddet för den händelse att stadgandet med anledning av det ovan anförda möjligen görs könsneutralt men regeringens förslag till räkneregel bibehålls. Om en sådan regel tillämpas kan det leda till att förmånen minskar jämfört med vad den är om gällande regel tillämpas. Konsekvenserna blir då betydande med tanke på det lagstad- gade grundläggande utkomstskyddet, om beloppet av denna inkomstbundna förmån, grunddelen medräknad, på månadsnivå sjunker under beloppet av full folkpension eller om en förmån som från början ligger under denna nivå minskar (se GrUB 711992 rd om principen med inkomstbundna förmåner). Den föreslagna ändringen i räkneregeln är generellt sett av sådant slag att det otvivelaktigt kan leda till situationer där ändringen får ovan beskrivna konsekvenser. A v denna orsak kan lagförslaget lämnas vilande med stöd av 66 7 m om. riksdagsordningen. Möjligheten att lämna lagförslaget vilande kan dock elimineras genom stadganden som garanterar att de inkomstbundna förmånerna inte sjunker under beloppet av full folkpension eller att förmåner som redan ligger under denna nivå inte minskar ytterligare. Moderns förvärvsarbete under tiden för utbetalning av moderskaps- och föräldrapenning leder enligt föreslagna 22 2 mom. till att förmånerna betalas ut till samma belopp som minimidagpenningen under de dagar modern arbetar. Utskottet menar att detta förslag med beaktande av vilken inverkan inkomsterna av förvärvsarbete har på utkomstskyddet inte är betydelsefullt med tanke på 66 7 mom. riksdagsordningen. Med stöd av det ovan sagda anför grundlagsutskottet vördsamt att lagförslaget med anledning av 22 l mom. bör behandlas i den ordning som föreskrivs i 67 riksdagsordningen; vidare är det skäl att notera vad utskottet ovan framhåller om artikel 26 i den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter och att lagförslaget dock kan behandlas i den ordning somföreskrivs i 66 riksdagsordningen, om utskottets första statsförfattningsrättsliga anmärkning i fråga om 22 l mom. behörigen beaktas, och att lagförslaget då, om utskottets andra statsförfattningsrättsliga anmärkning inte behörigen beaktas, med hänsyn till stadgandena i 66 7 mom. riksdagsordningen kan lämnas vilande. I den avgörande behandlingen deltog ordföranden Niinistö, vice ordföranden Alho, medlemmarna Koskinen, Laine, M. Laukkanen, J. Leppänen, Moilanen, Mölsä, Nikula, Varpasuo, Viljanen, Vistbacka, Vuoristo, Vähänäkki och Väistö samt suppleanten Helle.