EUROPEISKA KOMMISSIONEN Bryssel den 24.7.2015 COM(2015) 359 final RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET TOLFTE RAPPORTEN ÖVERSIKT ÖVER TREDJELÄNDERS HANDELSPOLITISKA SKYDDSÅTGÄRDER MOT EUROPEISKA UNIONEN UNDER ÅR 2014 {SWD(2015) 145 final} SV SV
1. INLEDNING De tre handelspolitiska skyddsåtgärderna består av antidumpningsåtgärder, antisubventionsåtgärder och skyddsåtgärder. Syftet med antidumpningsåtgärder och antisubventionsåtgärder är att motverka den negativa inverkan av illojala handelsmetoder, t.ex. dumpad/subventionerad import, medan skyddsåtgärder ger industrier ett tillfälligt skydd mot den negativa inverkan av en oförutsedd och betydande ökning i importen. Skyddsåtgärderna skiljer sig också från de båda andra verktygen genom att de tillämpas på import från alla ursprungsländer, medan antidumpnings- och antisubventionsåtgärderna gäller specifika länder (och ibland även specifika företag). Världshandelsorganisationens (WTO) regler måste följas strikt när handelspolitiska skyddsåtgärder vidtas. En felaktig användning av handelspolitiska skyddsåtgärder leder till olagliga och oberättigade åtgärder som påverkar den fria och rättvisa handeln negativt. Detta gäller framför allt skyddsåtgärder, som innebär störst begränsning av handeln och för vilka reglerna är ännu strängare än för antidumpnings- och antisubventionsåtgärder. Användningen av handelspolitiska skyddsåtgärder har ökat de senaste åren, samtidigt med den globala ekonomiska krisen. När det råder ekonomisk kris och den inhemska konsumtionen minskar inom vissa sektorer är det naturligt för företagen att söka andra kanaler för sin produktion och inrikta sig på exportmarknaderna. Därför är det mycket viktigt att dessa exportmöjligheter inte hindras av obefogade handelspolitiska skyddsåtgärder som på ett oberättigat sätt begränsar tillgången till marknaden. WTO-medlemmarna har rätt att använda handelspolitiska skyddsåtgärder. Även EU använder sådana åtgärder regelbundet (utom skyddsåtgärder), men tillämpar en balanserad och måttfull metod och följer stränga normer som går längre än unionens åtaganden inom WTO. EU förväntar sig att deras handelspartner följer de normer som man har kommit överens om i WTO när de använder instrumenten. Här har kommissionen fortsatt sina ansträngningar för att lyfta fram bästa praxis för att använda handelspolitiska skyddsåtgärder bland sina handelspartner och övervakningsverksamheten har förstärkts ytterligare. Kommissionen ingriper vid behov för att ta itu med systembetingade problem som den har upptäckt när det gäller tredjeländers användning av handelspolitiska skyddsåtgärder och för att se till att de följer WTO:s regler. Kommissionen lämnar systematiskt in skriftliga kommentarer och deltar i allt större utsträckning i offentliga utfrågningar om tredjeländers förfaranden i fråga om handelspolitiska skyddsåtgärder, särskilt när EU-exportörers rättigheter och intressen påverkas på ett otillbörligt sätt. Dessutom erbjuder kommissionen ingående utbildning om handelspolitiska skyddsåtgärder för tjänstemän från undersökningsmyndigheter i tredjeland för att sprida EU:s högt ställda normer för undersökningar av handelspolitiska skyddsåtgärder och på så sätt förbättra kvaliteten i de undersökningar som utförs av tredjeland. Dessa utbildningar brukar anordnas en gång om året i form av ett veckolångt seminarium för upp till 25 deltagare från ungefär fem tredjeländer. På grund av stort intresse anordnades ytterligare ett seminarium under 2014. Tjänstemän från Israel, Kosovo, Pakistan, Panama, Tadzjikistan, Ukraina, Vietnam, Dominikanska republiken och Turkiet deltog i de två utbildningar som anordnades 2014. Experter på handelspolitiska skyddsåtgärder från kommissionen utbildade även marockanska tjänstemän vid ett seminarium i Rabat. Det kom också in förfrågningar om motsvarande utbildning av tjänstemän på plats i Egypten och Turkiet under 2014. 2
I den här rapporten beskriver vi de övergripande tendenserna i fråga om handelspolitiska åtgärder i tredjeland, som inverkar eller kan inverka negativt på EU:s export (antidumpningseller antisubventionsåtgärder som vidtas av tredjeland kan gälla EU som helhet eller en eller flera enskilda medlemsstater). Rapporten innehåller också en översikt över vad tredjelandsövervakningen innebär rent konkret, med detaljerade analyser per land och detaljerade siffror i bilagan. 2. ÖVERGRIPANDE TENDENSER I likhet med 2013 var tredjeländers handelspolitiska skyddsåtgärder intensiva även under 2014. Antalet åtgärder i kraft har minskat till 140 (från 152 2013), framför allt på grund av att vissa åtgärder har löpt ut, men samtidigt infördes 34 nya åtgärder under 2014 (jämfört med 27 2013) och 41 nya undersökningar inleddes (jämfört med 43 2013). Därför väntas denna intensiva verksamhet fortsätta också under 2015. Sammanlagt antal åtgärder i kraft Källa: WTO och EU-statistik När det gäller vilken typ av instrument som används i de sammanlagt 140 åtgärder som är i kraft, är 104 antidumpningsåtgärder, fyra är antisubventionsåtgärder och 32 är skyddsåtgärder (tänk på att inte alla skyddsåtgärder påverkar export från EU). Av de 34 nya åtgärder som infördes under 2014 är 19 antidumpningsåtgärder, en antisubventionsåtgärd och 14 skyddsåtgärder. När det gäller nya undersökningar inleddes 23 undersökningar om skyddsåtgärder, 17 antidumpningsundersökningar och en antisubventionsundersökning under 2014. Antalet nya undersökningar om skyddsåtgärder 2013 verkade tyda på en minskande tendens, särskilt jämfört med antalet antidumpningsundersökningar. Denna tendens bekräftades dock inte under 2014. I stället inleddes lika många undersökningar om skyddsåtgärder 2014 (23) som under 2012, vilket är det högsta antalet sedan 2009, då 31 nya undersökningar om skyddsåtgärder inleddes. Under 2014 verkar vissa sektorer ha stått i särskilt fokus. Stålsektorn påverkas ofta av handelspolitiska skyddsåtgärder, framför allt i Medelhavsområdet, men även i Latinamerika. Tolv av de nya undersökningar som inleddes 2014 gällde stålprodukter. Tätt därefter kommer den kemiska sektorn, med elva nya undersökningar under 2014. Pappersindustrin stod i särskilt fokus under 2014, då fem nya undersökningar inleddes, åtföljda av ytterligare en undersökning som inleddes i början av 2015. 3
Nya undersökningar som inleddes 2014, per sektor Övrigt: 10 Stål: 12 Jordbruk: 2 Textilier: 1 Kemikalier: 11 Papper: 5 Källa: WTO och EU-statistik Indien var det land som var mest aktivt under 2014. Indien har sammanlagt 26 åtgärder i kraft (fyra skyddsåtgärder och 22 antidumpningsåtgärder). Under 2014 införde landet fyra nya antidumpningsåtgärder och fyra nya skyddsåtgärder. Dessutom inleddes sju nya undersökningar om skyddsåtgärder och tre nya antidumpningsundersökningar. Därefter kommer Kina och USA med 18 åtgärder i kraft (16 antidumpningsåtgärder och två antisubventionsåtgärder för Kina och 17 antidumpningsåtgärder och en antisubventionsåtgärd för USA). Under 2014 införde Kina fyra nya åtgärder (tre antidumpningsåtgärder, en antisubventionsåtgärd) och inledde en antidumpningsundersökning. USA införde en ny antidumpningsåtgärd och inledde inte några nya undersökningar. Åtgärder i kraft vid utgången av 2014, per land 30 25 20 15 10 5 0 Källa: WTO och EU-statistik 4
När det gäller regioner, har Asien, Latinamerika och Medelhavsområdet varit mest aktiva och inledde 16, tolv respektive tio nya undersökningar under 2014. Latinamerika uppvisar en tydlig tendens till ökning, där sex, tio respektive tolv nya undersökningar har inletts under de senaste tre åren. Även Medelhavsområdet har ökat sin verksamhet under 2014, med sju nya undersökningar under året (under 2013 inleddes fyra undersökningar). Detta ligger dock fortfarande under 2012 års nivå (elva nya undersökningar). Ett av de största bekymren i Asien och Medelhavsområdet är den utbredda användningen av skyddsåtgärder. Av de 16 undersökningar som inleddes i Asien under 2014 gällde tolv skyddsåtgärder och i Medelhavsområdet gällde sex av sju nya undersökningar skyddsåtgärder. I Latinamerika gällde endast två av tolv nya undersökningar skyddsåtgärder. 18 16 14 12 10 8 6 4 2 Nya undersökningar som inleddes 2014, per region 0 Latinamerika Nordamerika Asien Medelhavsomr. Eurasien Australien Sydafrika Källa: WTO och EU-statistik 2012 2013 2014 3. ÅTERKOMMANDE FRÅGOR 3.1. Användning av skyddsåtgärder Mängden nya undersökningar om skyddsåtgärder är fortfarande oroväckande. Under 2014 inledde tredjeländer 23 nya undersökningar om skyddsåtgärder, jämfört med 18 under 2013. Denna tendens är ännu mer bekymmersam eftersom det i många undersökningar är tveksamt om de stränga regler som föreskrivs i WTO-avtalet om skyddsåtgärder har följts. Som vi har tagit upp i tidigare rapporter är skyddsåtgärder det mest begränsande instrumentet och bör alltså bara användas under verkligt exceptionella omständigheter. Även om inte alla undersökningar om skyddsåtgärder påverkar EU-exporten direkt ingriper kommissionen systematiskt i så gott som alla undersökningar för att belysa de allvarliga bristerna i många av dessa undersökningar redan i ett tidigt skede. Det finns många gemensamma brister när undersökningar om skyddsåtgärder inleds och genomförs. Tredjeländer underlåter ofta att fastställa att det har skett en oförutsedd utveckling, eller reagerar på en importökning som inte är ny, plötslig, kraftig och tillräckligt betydande. Dessutom går det ofta att ifrågasätta skadebilden och det är tveksamt om det finns 5
ett orsakssamband. I detta sammanhang vill vi påminna om att skadekriteriet för undersökningar om skyddsåtgärder gäller allvarlig skada, vilket är högre än väsentlig skada, som krävs i antidumpnings- och antisubventionsundersökningar. I de flesta fall vidtas åtgärder trots kommissionens ingripanden i samarbete med industrin. Ingripandena har dock lett till mindre restriktiva åtgärder, åtminstone i vissa fall (lägre tullsatser, högre kvoter, kortare giltighetstid eller snabbare liberalisering av åtgärder). 3.2. Tillväxtekonomiernas användning av instrumenten Bristande respekt för WTO:s regler inom området för handelspolitiska skyddsåtgärder leder till oberättigade åtgärder som inte uppfyller det avsedda syftet. Kommissionen har noterat att vissa tillväxtekonomier gärna använder skyddsåtgärder, oavsett om importen är dumpad eller subventionerad. Om importökningen kommer från en enda källa är det oftast lämpligare att använda antidumpnings- eller antisubventionsåtgärder, som båda riktar sig till specifika länder och är en målinriktad reaktion på de berörda otillbörliga handelsmetoderna. Till skillnad från antidumpnings- och antisubventionsåtgärder påverkar skyddsåtgärder importen från alla källor och hindrar på så sätt den rättvisa konkurrensen. Om man tittar närmare på flera av de skyddsåtgärder som har vidtagits under det senaste året, varav de flesta har vidtagits av tillväxtekonomier, gäller de ofta industrier som antingen har en dominerande ställning på den lokala marknaden eller är inne i en massiv kapacitetsuppbyggnad. Det är naturligtvis inte befogat att använda skyddsåtgärdsinstrumentet i sådana situationer. Kommissionen har också upptäckt en smittsamhet i vissa regioner. Detta gäller framför allt Medelhavsområdet där Marocko började använda instrumenten regelbundet från 2012 och sedan följdes av Egypten, Tunisien och Jordanien, medan Turkiet använder handelspolitiska skyddsåtgärder på ett mer traditionellt och mycket aktivt sätt. 3.3. Bristande insyn Ett viktigt inslag i en undersökning om handelspolitiska skyddsåtgärder är de berörda parternas rätt till försvar. Det är de undersökande myndigheterna som ska se till att parterna i god tid får tillgång till lämplig, meningsfull och icke-sekretessbelagd dokumentation. Dokumentationen måste innehålla en icke-sekretessbelagd version av varje handling som ingår i ärendet och/eller meningsfulla sammanfattningar av upplysningar som lämnats i förtroende. Tyvärr lämnas det i många undersökningar knappt några upplysningar alls i de icke-sekretessbelagda handlingarna, framför allt om det bara finns ett fåtal eller endast en klagande i ärendet. I dessa fall ingriper kommissionen för att de undersökande myndigheterna åtminstone ska lämna upplysningar i form av index eller intervall, så att parterna i alla fall ska kunna göra sig en allmän bild av läget. 4. VERKSAMHET I WTO Kommissionen är aktiv i WTO för att se till att WTO-reglerna följs fullt ut. Om de åtgärder som andra WTO-medlemmar vidtar strider mot WTO:s regler kan kommissionen begära att det inrättas en WTO-panel. I augusti 2013 begärde exempelvis kommissionen att en panel skulle inrättas om de antidumpningsåtgärder som Kina infört mot import av vissa stålrör. Förfarandet genomfördes till största delen under 2014 och ledde till ett fördelaktigt slutresultat för EU (beskrivs närmare nedan). År 2014 begärde kommissionen också att en panel skulle inrättas om de 6
antidumpningsåtgärder som Ryssland infört mot import av lätta kommersiella fordon. Förfarandet kommer att fortsätta under 2015. Dessutom deltar kommissionen som tredje part i WTO-paneler som tredjeländer har begärt. Syftet är framför allt att ta itu med och övervaka problem som är av intresse för systemet och som också kan påverka EU:s användning av handelspolitiska skyddsåtgärder. Dessa ingripanden är också av offensivt intresse eftersom kommissionen arbetar för att handelspolitiska skyddsundersökningar utomlands ska hålla högre standard. Under 2014 deltog kommissionen som tredje part i bland annat ärenden som Förenta staterna antidumpnings- och utjämningsåtgärder i fråga om stora hushållstvättmaskiner från Korea (WT/DS464), och Förenta staterna antidumpningsåtgärder i fråga om vissa räkor från Vietnam (AB-2015-01)(DS429). Slutligen deltar kommissionen också aktivt i berörda WTO-kommittéer i Genève. I antidumpnings-/antisubventionskommittéerna granskas åtgärder som har vidtagits av andra WTO-medlemmar inom ramen för arbetet med de rapporter som lämnas varje halvår och varje månad till WTO. Kommittén för skyddsåtgärder uppmärksammas särskilt, med tanke på att användningen av detta instrument ökar, vilket är oroväckande. Kommissionen tar upp enskilda fall där EU har ett ekonomiskt eller systembetingat intresse. Dessutom deltar kommissionen i en mer allmän diskussionsgrupp om frågor som berör skyddsåtgärder, vilket sker i utkanten av denna WTO-kommitté. Det huvudsakliga målet är att utbyta åsikter om WTO-medlemmarnas respektive praxis. 5. HUVUDSAKLIGA RESULTAT 5.1. Egypten en antisubventionsundersökning har avslutats utan åtgärder I juni 2014 inledde Egypten en antisubventionsundersökning om import av Edamerost från Nederländerna. De subventioner som avsågs kom både från EU och från nederländska program. Kommissionen samarbetade vid undersökningen och bistod också de nederländska myndigheterna. Dessutom gjorde kommissionen en inlaga och framhöll att de subventionsprogram som undersöktes inte var specifika och att det därför inte gick att vidta åtgärder mot dem enligt WTO:s regler. Kommissionen ifrågasatte också starkt analysen av skada och orsakssamband. Kommissionen deltog även i samråd i Kairo. I mars 2015 avslutades undersökningen utan att några åtgärder vidtogs. De egyptiska myndigheterna konstaterade att subventionsprogrammen inte var specifika och därför inte gick att vidta åtgärder mot, samt att deras undersökning inte visade att den inhemska marknaden hade skadats allvarligt. 5.2. Sydafrika sänkning av de slutliga tullsatserna I undersökningen om frysta kycklingdelar från Tyskland, Nederländerna och Storbritannien föreslog Sydafrika (Itac) slutliga tullsatser för import från dessa tre medlemsstater. Efter att ha tagit emot synpunkter från berörda parter, däribland genom kommissionens ingripande i fråga om dumpningsmarginalerna och beräkningen av dem för Storbritannien, sänkte Itac tullsatserna betydligt, både för enskilda producenter i Storbritannien (från 18,68 % till 13.07 %) och för övriga i Storbritannien (från 34,7 % till 22,3 %). 5.3. Turkiet minskning av åtgärdernas negativa inverkan Turkiet införde skyddsåtgärder mot tereftalsyra (PTA). Efter aktiva ingripanden av kommissionen till stöd för EU:s industri är de tullsatser som infördes förhållandevis låga 7
(4 %) och kommer endast att gälla i två år. Kommissionen lyfte fram svaga punkter i analysen av orsakssamband och betonade att eventuella tullar skulle kunna leda till brist, på grund av den ökade konsumtionen. 5.4. Marocko godkänt åtagande Marocko inledde en antidumpningsundersökning om import av insulin i december 2012. Preliminära tullar infördes i april 2014 och slutgiltiga tullar på 13,89 % föreslogs i augusti 2014. Efter kommissionens ingripanden till stöd för EU:s industri godkände de marockanska myndigheterna ett åtagande från den berörda danska producenten och därmed har tullarna tillfälligt upphävts. 5.5. USA en översyn vid utgången av åtgärdernas giltighetstid avslutades utan att åtgärderna förlängdes Kommissionen deltog aktivt i den första fullständiga översynen vid utgången av giltighetstiden för de antidumpningsåtgärder som infördes 2008 mot import av lätt termopapper från Tyskland. Den 28 maj 2014 konstaterade USA:s handelsministerium (Department of Commerce, DOC) att det var sannolikt att dumpningen skulle fortsätta eller återupptas om ordern återkallades. Därför ingrep kommissionen under den offentliga utfrågningen inför USA:s internationella handelskommission (US International Trade Commission, USITC) i oktober 2014 till stöd för den tyska industrin. Efter en omröstning i USITC återkallades antidumpningsordern den 17 december 2014. 5.6. Australien låga eller inga tullar för flera företag Den 9 juli 2013 inledde de australiska myndigheterna en antidumpningsundersökning om bearbetade tomatprodukter från Italien. Kommissionen ingrep vid flera tillfällen genom ett antal inlagor till den australiska antidumpningskommissionen till stöd för den italienska industrin. Dessutom deltog en sakkunnig från kommissionen vid kontrollbesöken för att stödja de berörda företagen. Resultatet blev att 45 % av exporten uteslöts från åtgärden och för de övriga samarbetsvilliga exportörerna blev tullsatserna förhållandevis låga (i genomsnitt 4 %). Tyvärr inledde de australiska myndigheterna en ny undersökning bara några månader senare, 2015, för att på nytt undersöka importen från de två företag som tidigare hade uteslutits från åtgärden. Kommissionen kommer att fortsätta att ingripa till stöd för de italienska exportörerna eftersom grunderna för att inleda en ny undersökning verkar vara mycket svaga. 5.7. Filippinerna en undersökning om skyddsåtgärder avslutad utan åtgärder I september 2012 inledde de filippinska myndigheterna en undersökning om skyddsåtgärder mot import av förzinkat järn och förmålade förzinkade järnplåtar och järnrullar. Kommissionen ingrep i ett tidigt skede i undersökningen för att påpeka att de framlagda bevisen inte räckte för att motivera eventuella åtgärder. Undersökningen, som väckte allmänna farhågor om att instrumentet med skyddsåtgärder kunde missbrukas, avslutades till slut utan att några åtgärder vidtogs i februari 2015 eftersom den berörda importen inte skadade den inhemska industrin. 5.8. Kina en antidumpningsundersökning avslutad utan åtgärder I juni 2014 inledde Kina en antidumpningsundersökning av import av hemodialysutrustning med ursprung i EU och i Japan. De största EU-exportörer som påverkades av undersökningen var baserade i Tyskland, Sverige och Italien. Kommissionen kontaktade de kinesiska myndigheterna och påpekade tekniska brister i klagomålet och gav de berörda exportörerna 8
tekniskt stöd. Slutligen drogs klagomålet tillbaka och ärendet avslutades i december 2014 utan att åtgärder vidtogs. 5.9. Kina lyckat resultat i WTO-panel I november 2012 begärde EU (och Japan) att en WTO-panel skulle inrättas om de antidumpningsåtgärder som Kina infört mot import av vissa rostfria stålrör. Kommissionen hade konstaterat stora brister i undersökningen. Större delen av panelens arbete ägde rum 2014 och resultaten offentliggjordes i början av 2015. I sina slutsatser bekräftade panelen ett antal av EU:s viktiga påpekanden (Kinas underlåtenhet att säkerställa en rättvis jämförelse mellan exportpris och normalvärde och deras bristfälliga analys av i vilken mån skadan kan tillskrivas andra faktorer än den dumpade importen). För att tillämpa panelens slutsatser korrekt skulle Kina behöva avskaffa de åtgärder som inte är förenliga med WTO:s regler. Ärendet har överklagats och överprövningsorganet granskar för närvarande panelens rapport. Panelens slutsatser är viktiga för systemet. De belyser återkommande brister i Kinas undersökningar om handelspolitiska skyddsåtgärder. Detta är andra gången som EU med framgång har ifrågasatt Kinas antidumpningstullar inför WTO. Efter det föregående avgörandet (DS425) upphävde Kina sina antidumpningstullar på röntgenapparater, eftersom de inte var förenliga med WTO:s regler. I detta sammanhang och efter de brett uppmärksammade ärendena om vin och polysilikon 2013, fanns det under 2014 inga tecken på att Kina inledde nya undersökningar som hämnd mot en undersökning som EU inlett. Detta innebär dock inte att detta olämpliga beteende helt har upphört och kommissionen kommer att fortsätta att vara vaksam i detta avseende. 6. SLUTSATS De handelspolitiska skyddsåtgärderna riktade mot EU eller dess medlemsstater 2014 liknade dem som vidtogs under 2013. Det totala antalet åtgärder har minskat, men antalet nya undersökningar, särskilt undersökningar om skyddsåtgärder, är betydande. Under 2014 fortsatte kommissionen sina ansträngningar för att minska den negativa inverkan av tredjeländers handelspolitiska skyddsåtgärder genom att göra ingripanden på teknisk och i vissa fall även på politisk nivå. I vissa fall var dessa ingripanden framgångsrika, vilket beskrivs ovan. Många av de problem som har uppstått under de senaste åren kvarstår dock och har i vissa fall rentav förvärrats, framför allt den utbredda användningen av skyddsåtgärder och flera tredjeländers tvivelaktiga sätt att använda detta instrument. I allmänhet strider de obefogade handelspolitiska skyddsåtgärderna tydligt mot EU:s strategi med öppna marknader och tillgång till marknaden för rättvis handel med varor. Handelspolitiska skyddsåtgärder som tredjeländer inför och pågående undersökningar har stor inverkan på EU:s export. Därför kommer kommissionen att fortsätta sina ansträngningar för att våra handelspartner ska följa de stränga normer som EU tillämpar för att använda instrumenten. Kommissionen kommer också att intensifiera sina ingripanden och sitt tekniska stöd och sin rådgivning till EU:s exportörer, särskilt när det gäller tredjeländers eventuella missbruk av handelspolitiska skyddsåtgärder. Dessa ansträngningar ligger helt i linje med kommissionens övriga ansträngningar i fråga om marknadstillträde. I den bemärkelsen 9
omfattar kommissionens verksamhet i fråga om tredjeländers användning av handelspolitiska skyddsåtgärder betydligt mer än enbart övervakning. 10