FÖRSLAG 2008:54 1 (8) Landstingsstyrelsens förslag till beslut Motion 2007:49 av Ingela Nylund Watz m.fl. (s) om offentlighetsprincipen och meddelarfriheten Föredragande landstingsråd: Catharina Elmsäter Svärd Ärendet Motionärerna föreslår en moderniserad lagstiftning för offentlighetsprincipen och meddelarfriheten inom den skattefinansierade sektorn. Förslag till beslut Landstingsstyrelsen föreslår landstingsfullmäktige besluta att avslå motionen. Frågan om en offentlighetsprincip för anställda i verksamheter med anknytning till det allmänna har utredds vid ett flertal tillfällen på regeringsnivå, bland annat av dåvarande socialdemokratiska regeringen. De förslag som lagts fram har mötts av stark kritik från remissinstanserna. Det är landstingsstyrelsens mening att det inte är aktuellt för Stockholms läns landsting att väcka frågan. Det finns redan i dag garantier för att missförhållanden inom offentligt finansierad privat verksamhet upptäcks. Anmälningsskyldigheten, den så kallade Lex Maria, gäller dem som är verksamma inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet inom hälso- och sjukvården. När landstinget sluter avtal med någon privat aktör att bedriva vård, har landstinget fortfarande kvar huvudmannaskapet för uppgiften och därigenom också det yttersta ansvaret för verksamheten. Det ska också poängteras att offentlig verksamhet som bedrivs i privaträttslig form inte undgår den kontroll som utövas inom ramen för den statliga tillsynen. Bilagor 1 Motion 2007:49 2 Landstingsdirektörens tjänsteutlåtande 2008-03-27
FÖRSLAG 2008:54 2 Dessutom anser landstingsstyrelsen att ett av de starkaste argumenten till att en lagstiftning inte kan komma till stånd är att offentlighetsprincipen och meddelarprincipen är delar av lagstiftning som reglerar den offentliga sektorn och inte den privata. En lagstiftning om meddelarfriheten skulle strida mot rättsprincipen om att avtal skall hållas. Landstingsstyrelsen värnar om principen om att avtal skall hållas, eftersom den viktig del av ett stabilt företagsklimat. Behandling i landstingsstyrelsen Landstingsrådsberedningen behandlade ärendet den 11 juni 2008. Landstingsstyrelsen behandlade ärendet den 19 augusti 2008. Vid behandlingen i landstingsstyrelsen yrkades bifall dels till landstingsrådsberedningens förslag, dels till s- och v-ledamöternas förslag, dels till mpledamotens förslag. Landstingsstyrelsens beslut fattades utan omröstning. S- och v-ledamöterna reserverade sig: Socialdemokraterna och vänsterpartiet föreslår landstingsstyrelsen föreslå landstingsfullmäktige besluta att bifalla motionen. Offentlighetsprincipen och meddelarfriheten för offentligt anställda finns till bland annat för att skydda de offentliga åtagandena från korruption, maktmissbruk, underlåtenhetsproblematik och andra missförhållanden. Det är principer som tjänat Sverige väl och lett till att den svenska offentliga sektorn toppar världsrankningen över korruptionsfria stater. Utvecklingen där mer och mer av de offentliga och skattefinansierade åtagandena läggs ut på entreprenad leder till att det offentliga rummet och möjligheterna för de svenska medborgarna att ha insyn krymper. Inte minst gäller detta i Stockholms läns landsting där utvecklingen mot allt fler privata entreprenörer i vården är tydlig. Den bekymmerslöshet som den borgerliga majoriteten i landstinget uppvisar när det gäller både medborgarnas rätt till insyn och personalens rätt att påtala missförhållanden till medierna är oroväckande och skrämmande. Man kan lätt få intrycket att den borgerliga majoriteten tycker det är positivt att
FÖRSLAG 2008:54 3 personal riskerar att förlora jobbet när de påtalar oegentligheter inom de områden där landstinget har huvudansvar. Precis som påtalas i förvaltningens tjänsteutlåtande finns det skäl att uppmärksamma regeringen på behovet av en ny utredning om meddelarfrihetens tillämpning inom den skattefinansierade sektorn. Detta bör självklart också innefatta medborgarnas rätt att ta del av handlingar och beslut hos de företag som bedriver sin verksamhet finansierat av medborgarna genom skatt. Mp-ledamoten reserverade sig: Landstingsstyrelsen föreslår landstingsfullmäktige besluta att bifalla motionen, att rätten till meddelarfrihet ska skrivas in i landstingets avtal med entreprenörer. Motionären tar upp en mycket viktig fråga, att ställa likvärdiga krav på både privat och offentlig verksamhet att tillämpa meddelarfrihet. Särskilt viktigt är detta på områden som rör välfärden för enskilda. Ärendet och dess beredning Ingela Nylund Watz m.fl. (s) har i en motion (bilaga), väckt den 11 december 2007, föreslagit landstingsstyrelsen föreslå landstingsfullmäktige besluta att uppdra åt landstingsstyrelsen att uppvakta regeringen i syfte att få till stånd en moderniserad lagstiftning för offentlighetsprincipen och meddelarfriheten inom den skattefinansierade sektorn, i enlighet med motionens intentioner. Ärendet har remitterats till landstingsdirektören. Landstingsdirektören har i tjänsteutlåtande den 27 mars 2008 (bilaga) föreslagit landstingsstyrelsen föreslå landstingsfullmäktige besluta att avslå motionen ifråga om behov av en lagstiftning för offentlighetsprincipen inom den skattefinansierade sektorn, att bifalla motionen genom att uppdra åt landstingsstyrelsen att uppmärksamma regeringen på behovet av utredning om tillämpningen av meddelarfrihet inom den skattefinansierade sektorn.
FÖRSLAG 2008:54 4 Bilagor Motionen Allt större delar av den skattefinansierade vården läggs ut på entreprenad. Följden av detta blir en stor inskränkning av det offentliga rummet och möjligheten för medborgare och personal att agera i enlighet med grundlagens offentlighetsprincip och meddelarfrihet. Stockholms läns landsting bör därför ta initiativ gentemot statsmakterna för att åstadkomma en lagändring som garanterar offentlighetsprincipen och meddelarfriheten för all skattefinansierad verksamhet. I Tryckfrihetsförordningens andra kapitel regleras medborgarnas rätt att ta del av allmänna handlingar. Denna rätt finns till för att ge allmänheten en möjlighet att följa upp beslut, kontrollera de offentliga verksamheterna och främja en allsidig debatt i samhället. När offentliga verksamheter privatiseras försvinner denna möjlighet för medborgarna att följa upp verksamheter och kontrollera beslut. Det offentliga rummet blir därigenom kraftigt beskuret. I Tryckfrihetsförordningens första kapitel fastslås att alla har rätt att meddela sig med massmedierna och i det tredje kapitlet fastslås att myndigheter eller annat allmänt organ inte har rätt att efterforska uppgiftslämnaren. Detta är grunden för den starka meddelarfrihet vi har inom den offentliga sektorn. Meddelarfriheten och efterforskningsförbudet finns till för att de offentligt anställda ska kunna slå larm om missförhållanden utan att riskera sin anställning. Denna frihet beskärs kraftigt eller upphör när skattefinansierade verksamheter privatiseras. Det föreligger då inte längre något efterforskningsförbud och den arbetstagare som rapporterar missförhållanden riskerar uppsägning. Det har redan förekommit signaler att sådana uppsägningar skett inom verksamhet som finansieras av Stockholms läns landsting. Att reglera den bortfallande offentlighetsprincipen och den inskränkta meddelarfriheten i avtal med landstingets entreprenörer är otillräckligt. Hur ska sanktionsmöjligheterna utformas på ett rimligt sätt? Belägger man entreprenören med vite eller säger upp avtalet vid avtalsbrott? Detta skulle i så fall drabba patienterna, och kanske framför allt personalen, hårdare än entreprenören. En sådan handlingsväg hindrar inte att Sverige blir tystare och mindre transparent. Dagens lagstiftning kring offentlighet och transparens är utformad efter tid då lejonparten av den skattefinansierade verksamheten drevs i offentlig regi. Det är vårt ansvar som huvudmän för den skattefinansierade sjukvården att påtala att lagen idag är otillräcklig för att garantera offentlighetsprincipen och meddelarfriheten.
FÖRSLAG 2008:54 5 Med hänvisning till ovanstående föreslår vi landstingsfullmäktige besluta: att ge landstingsstyrelsen i uppdrag att uppvakta regeringen i syfte att få till stånd en moderniserad lagstiftning för offentlighetsprincipen och meddelarfriheten inom den skattefinansierade sektorn, i enlighet med vad här ovan anförts. Stockholm den 6 december 2007 Ingela Nylund Watz Lars Dahlberg Dag Larsson Inger Ros Anna Kettner
FÖRSLAG 2008:54 6 Landstingsdirektörens tjänsteutlåtande Förvaltningens synpunkter Offentlighetsprincipen och meddelarfriheten De grundläggande bestämmelserna om offentlighetsprincipen och meddelarfriheten återfinns i tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YF). Dessa medger att allmänheten och massmedier har rätt till insyn hos myndigheter och kommunala bolag. Offentlighetsprincipen är föreskriven i TF på följande sätt: Till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning skall varje svensk medborgare ha rätt att taga del av allmänna handlingar. 1 Meddelarfrihet innebär dessutom att varje medborgare har rätt att lämna uppgifter om vad som helst till den som offentliggör uppgifterna i media 2. Genom offentlighetsprincipen och meddelarfriheten kan myndigheterna kontrolleras, vilken minskar risken för maktmissbruk. Med myndigheter likställs bolag, stiftelser m.m. där landstinget har ett rättsligt bestämmande inflytande. Tillgången till myndigheternas allmänna handlingar kan berika den allmänna samhällsdebatten och följaktligen är offentlighetsprincipen på så vis en viktig förutsättning för ett öppet och demokratisk samhälle. Privata sektorn Det finns inte någon motsvarande grundlagsskyddad offentlighetsprincip i det privata näringslivet eftersom det privata verkar under andra förutsättningar och syften. En anställd hos en privat arbetsgivare har i princip inte något tydligt lagfäst skydd för yttrande- och meddelarfriheten mot ingripanden från sin arbetsgivare. Meddelarfriheten för lämnande av uppgifter till media gäller men efterforskningsförbudet är inte på samma sätt reglerat i lag. En anställd har en, i enlighet med anställningsavtalet, lojalitetsplikt mot arbetsgivaren. Det innebär att den privatanställde som lämnar ett meddelande för publicering som allvarligt skadar arbetsgivaren kan av arbetsgivaren bli ifrågasatt eftersom den anställde inte är lojal mot företaget i enlighet med anställningsavtalet. Regeringen har vid flera tillfällen utrett frågan om yttrande- och meddelarfrihet för anställda i verksamheter med anknytning till det allmänna 3. En utredning ledde till ett förslag om en lag om skydd för privatanställdas yttrandefrihet. Någon lagstiftning genomfördes emellertid aldrig. 1 2 kap 1 TF 2 Se 1 kap. 1 3 st. tryckfrihetsförordningen respektive 1 kap. 2 yttrandefrihetsgrundlagen 3 Se t.ex. Ds 2001:9 Yttrandefrihet och privatanställda och SOU 1990:12 Meddelarrätt Meddelarfrihet i företag och föreningar m.m.
FÖRSLAG 2008:54 7 Under det nämnda lagstiftningsarbetet åberopades ofta som skäl mot en ny lag på området att offentlighetsprincipen och den därtill knutna meddelarfriheten hör hemma inom den offentliga sektorn och att man inte bör dra paralleller mellan myndigheter och enstaka rättssubjekt. En annan invändning mot införande av en ny lag är att en sådan skulle strida mot den grundläggande rättsprincipen att avtal i det här fallet avtal om tystnadsplikt ska hållas. Insyn vid entreprenader Bestämmelser som tillförsäkrar landstinget insyn när det privata utför uppgifter som annars skulle ha utförts i offentlig regi finns i kommunallagen, nämligen 3 kap. 19 och 19a. En förutsättning för att landstinget ska kunna fullgöra sitt ansvar för verksamheten i de fall landstinget helt eller delvis överlåtit vården av en angelägenhet till en utomstående på entreprenad, är att landstinget har möjlighet att kontrollera och följa upp verksamheten. Detta sker genom att bestämmelser om kontroll och uppföljning tas in i alla avtal när uppdrag ges till privata entreprenörer. Formerna för uppföljning och insyn anpassas också utifrån de offentligas behov av insyn och uppföljning beroende på vilken form av uppdrag det är fråga om. Likaså är landstinget skyldigt att genom avtalet tillförsäkra sig information som gör det möjligt för allmänheten att få insyn i hur angelägenheten utförs. För det fall allmänheten vill ha information om eller hur ett uppdrag utförs kan alltså en medborgare vända sig till den ansvariga myndigheten som har att på grundval av avtalet med entreprenören begära information och därmed uppfylla lagens krav på insyn för medborgarna. Hälso- och sjukvårdsnämndens förvaltning utreder möjligheten att i avtalen med uppdragstagarna tillförsäkra de privatanställda en motsvarande reglering av meddelarfriheten som de offentliganställda har. Förvaltningen har för avsikt att införa detta i sina avtal. Tillsyn Förutom den insyn som landstinget enligt kommunallagen är skyldig att garantera medborgarna finns också den statliga tillsynen på olika områden för att säkerställa att verksamheter bedrivs enligt de regler och förutsättningar som är uppställda. Den statliga tillsynen som t ex. Socialstyrelsen bedriver har samma ansvar oberoende av utförare. Offentlighetsprincip och meddelarfrihet inom den privata sektorn Även om allt fler arbetsuppgifter som tidigare utförts av offentliganställda numera utförs av privatanställda finns det inte skäl att genomföra en översyn av offentlighetsprincipen för att utsträcka den till det privata näringslivet. De möjligheter som finns idag till insyn och kontroll av verksamheter som det offentliga har huvudansvaret för får anses tillräckliga för att tillgodose medborgarnas behov av insyn.
FÖRSLAG 2008:54 8 Ifråga om att se över regleringen av privatanställdas meddelarfrihet är uppfattningen idag att det är rättsligt möjligt att genom avtal med entreprenörer införa ett sådant krav på entreprenörerna. Skälet för detta är att det inte finns några hinder för en arbetsgivare att i ett anställningsavtal ge arbetstagaren möjlighet att lämna ut uppgifter från sin arbetsgivare på samma sätt som för offentliganställda. Begränsningar måste dock göras för vissa lagstadgade tystnadsplikter. Mot detta ska ställas att flera utredningar pekat på behovet men av olika skäl, främst de arbetsrättsliga, har det inte lett till någon ändrad lagstiftning. För att skapa säkerhet, enhetlighet och trygghet för de anställda som arbetar i den privata sektorn och kanske särskilt för de i mindre företag finns det behov av att förtydliga förutsättningarna för de privatanställdas meddelarfrihet. Mot bakgrund av detta finns det skäl att ytterligare en gång se över frågan för ett ställningstagande om en lagändring krävs. Motsvarande fråga för de anställda i kommunal- och landstingsägda bolag utreddes flera gånger och ledde till ett ändamålsenligt förtydligande i sekretesslagen. Samma behov synes nu föreligga för att klargöra behovet och rättsläget för de privatanställda. Särskilt mot bakgrund av att flera arbetar på ungefär samma villkor i den privata sektorn som i den som drivs av landsting och kommuner i egen regi. Slutsatsen är alltså att det finns skäl att beakta de synpunkter som framgår av motionen och uppmärksamma regeringen på behovet av en ny utredning om meddelarfrihets tillämpning inom den skattefinansierade sektorn.