Fornminnen Vägledning för tillståndsprövning www.lansstyrelsen.se/blekinge
2 Dokumentation av hällristningar.
Vårt gemensamma kulturarv Vi omges av fornminnen även om vi inte alltid tänker på det. Den uppmärksamme ser gravrösen i hagarna, kvarnruiner längs bäckarna, befästningsanläggningar längs ålderdomliga färdleder, röjningsrösen i skogen, milstolpar längs vägarna, eller ett skeppsvrak i havet. Vissa syns tydligt, medan andra är svårare att upptäcka. Fornlämningarna är en del av vårt kulturarv och berättar om hur samhället som vi lever i har utvecklats. Länsstyrelsen ansvarar för kulturmiljövården i länet. Ett av Länsstyrelsens strategiska mål är att verka för ett hållbart samhälle där kulturarvet har en framträdande roll. Kulturminneslagen är ett av instrumenten för att uppnå detta mål. Kulturminneslagens främsta syfte är att fornminnen värnas och bevaras. Ibland kolliderar bevarandeintressen och samhällsintressen. Länsstyrelsens uppgift är att väga de olika intressena mot varandra. Denna vägledning redogör för den process som det innebär att ansöka om tillstånd till att ta bort fornminnen. Förhoppningen är att den ska underlätta samarbetet mellan berörda parter: uppdragsgivare (exploatör), uppdragstagare (undersökare) och Länsstyrelsen (prövnings- och tillsynsmyndighet). 3
Kulturmiljövård och lagstiftning En av Länsstyrelsens uppgifter är att medverka till att kulturarvet bevaras, berikas och brukas. Därför måste den som vill rubba, ändra eller ta bort en fast fornlämning ansöka om tillstånd hos Länsstyrelsen. Tillstånd får endast lämnas om fornlämningen medför hinder eller olägenhet som inte står i rimligt förhållande till fornlämningens betydelse. Bevarandevärdet definieras av fornlämningens upplevelsevärde, dokumentvärde och pedagogiska värde. Med dokumentvärde avses fornlämningens möjliga kunskapspotential vid en arkeologisk undersökning. Länsstyrelsens uppgift är att medverka till att det bedrivs god arkeologi i länet, men till en kostnad som inte är högre än motiverat med hänsyn till omständigheterna. Länsstyrelsen upphandlar arkeologiska uppdrag för uppdragsgivarens räkning, dels med hänsyn till att uppdragsgivaren vanligtvis saknar arkeologisk kompetens, dels för att bedöma om uppdragstagarnas (undersökarnas) kostnadsberäkningar står i rimlig proportion till dess betydelse och vetenskapliga kunskapspotential. Länsstyrelsens myndighetsutövning innebär att lagen om offentlig upphandling (LOU) inte tillämpas, däremot använder Länsstyrelsen ett upphandlingsliknande förfarande vid urvalsupphandlingar. De följande texterna har hämtats ur eller är nära kopplade till bestämmelserna i Kulturminneslagen; Lag (1988:950) om kulturminnen med mera (KML). 4
Fornminnen Våra fornminnen består av fasta fornlämningar och fornfynd. Till fornlämningarna räknas lämningar efter människors verksamhet under forna tider, som har tillkommit genom äldre tiders bruk och som är varaktigt övergivna. Lämningarna kan finnas både på land och i vatten. En fornlämning kan vara av många slag, till exempel ett gravfält från järnåldern med synliga gravhögar eller en boplats från stenåldern som inte syns på markytan. En fornlämning kan också vara naturbildningar till vilka ålderdomliga bruk, sägner eller märkliga historier är knutna. Till fornlämningar hör också en skyddszon, kallad fornlämningsområde. Storleken bestäms av Länsstyrelsen och beror på fornlämningens art och betydelse, samt läge och sammanhang med andra lämningar. Även närliggande område som bedöms kunna innehålla dolda fornlämningar, kan ingå i fornlämningsområdet. Till exempel kan man förmoda att det i närheten av synliga förhistoriska gravar och om topografin är lämplig, kan finnas samtida dolda boplatslämningar. I Blekinge län finns mer än 15 000 registrerade lämningar, varav ca en tredjedel är klassade som fornlämningar och resten som kulturhistoriska lämningar. Skillnaden är att fornlämningar har ett starkt skydd genom KML medan kulturhistoriska lämningar saknar detta lagskydd. Länsstyrelsen beslutar om en lämning ska klassas som fornlämning eller kulturhistorisk lämning. I landskapet finns fortfarande många synliga och framför allt många under markytan dolda fornlämningar som inte är kända och därför inte heller är registrerade. Fornminnesregistret är således inte fullständigt. Även oregistrerade fornlämningar har fullt skydd av kulturminneslagen. Inför ställningstaganden och beslut om eventuella arkeologiska åtgärder tar Länsstyrelsen hänsyn till hur vanlig fornlämningenstypen är, hur välbevarad lämningen är, dess upplevelsevärde, pedagogiska värde och vetenskapliga potential. Med vetenskaplig potential förstås fornlämningens möjliga kunskapsinnehåll. 5
Fornfynd Fornfynd (föremål som är mer än 100 år gamla) som saknar ägare och påträffas i eller vid en fast fornlämning och har samband med denna, tillfaller staten. Fornfynd som hittas under andra omständigheter, tillfaller den som hittar det. Upphittaren är dock skyldig att erbjuda staten att lösa in fyndet mot betalning (hembud) om det helt eller delvis består av guld, silver, koppar, brons eller annan legering med koppar eller om fyndet består av två eller flera föremål som kan antas ha blivit nerlagda tillsammans. Den som påträffar fornfynd som tillfaller eller ska hembjudas till staten ska anmäla fyndet till Länsstyrelsen, Blekinge museum, Riksantikvarieämbetet, Kustbevakningen eller Polisen. På begäran är upphittaren också skyldig att lämna ut fyndet mot kvitto och uppge var, när och hur fornfyndet gjordes. Andra fornfynd, till exempel stenyxor, är inte hembudspliktiga och de tillfaller upphittaren, men från vetenskaplig synpunkt är det bra om fyndet och fyndplatsen kan dokumenteras av en arkeolog. Anmälan om upphittat fornfynd bör därför göras till Länsstyrelsen eller Blekinge museum. 6
När behövs tillstånd? Det är inte tillåtet enligt KML att utan Länsstyrelsens tillstånd rubba, ta bort, gräva ut, täcka över eller genom bebyggelse, plantering eller på annat sätt ändra eller skada fornlämningar. Den som planerar ett arbetsföretag ska i god tid ta reda på om arbetena berör fornlämningar och kontakta Länsstyrelsen om så är fallet. Ju tidigare i planeringen fornlämningar uppmärksammas desto större är möjligheten att vidta åtgärder så att inte arbetsföretaget blir lidande eller fornlämningen kommer till skada. En grundläggande förutsättning för Länsstyrelsens tillståndsprövning är att undersökning och borttagande av fornlämningar endast får ske om exploateringsintresset väsentligt överstiger bevarandeintresset. Länsstyrelsen och Riksantikvarieämbetet kan vidta åtgärder för att bevara fornlämningar om dessa har ett högt bevarandevärde, det vill säga ett högt upplevelsevärde och/eller ett högt pedagogiskt värde. Fornlämningar som har ett relativt lågt bevarandevärde kan undersökas och tas bort av arkeologer efter Länsstyrelsens beslut och på exploatörens bekostnad. Om tidigare okända fornlämningar påträffas i samband med schaktningar eller andra arbeten ska arbetet omedelbart avbrytas i den del som berör fornlämningen och Länsstyrelsen meddelas utan dröjsmål. Det är inte tillåtet att utan tillstånd leta metallföremål med metalldetektor. Länsstyrelsens tillstånd fordras för att söka efter till exempel borttappade vigselringar eller bilnycklar. 7
Kostnader Den som planerar ett arbetsföretag bör i god tid ta reda på om det finns fornlämningar inom byggområdet. Enklast sker det genom att samråda med Länsstyrelsen, ju tidigare i planeringen desto bättre. Med begreppet arbetsföretag menas att till exempel uppföra en byggnad eller en anläggning, anlägga väg, lägga ner kablar, muddra eller utföra annat arbete. 8
Ju tidigare exploatören samråder med Länsstyrelsen desto snabbare kan den arkeologiska processen påbörjas. Den arkeologiska processen kan omfatta minst tre steg (se sid. 12-13). Tänk på att det under normala omständigheter inte görs arkeologiska undersökningar under vinterförhållanden. Vinterundersökningar är väsentligt dyrare än sommarundersökningar och ger ett sämre arkeologiskt resultat. Den totala arkeologikostnaden och tidsåtgången kan inte bedömas förrän inför den särskilda undersökningen, som kan föregås av både särskild utredning och förundersökning. Kostnaden och tiden beror på arbetsföretagets omfattning, i vilken utsträckning fornlämningarna är kända, deras art och betydelse samt på vad föregående steg i den arkeologiska processen har resulterat i. Utredningar leder inte nödvändigtvis vidare till förundersökningar och förundersökningar inte nödvändigtvis till särskilda undersökningar. I budgeten för arkeologiska undersökningar ingår kostnader för arbetsledning, fältarbetstid, inmätning av anläggningar och fynd, grovarbetstid, maskintid, bodhyra, analyser, fyndkonservering, rapportskrivning, rapportframställning, resor, traktamenten, förbrukningsmaterial med mera. 9
Länsstyrelsens handläggning En fullständig arkeologisk tillståndsprocess består av olika steg; särskild utredning, arkeologisk förundersökning och särskild undersökning. Länsstyrelsen beslutar om särskild utredning på eget initiativ. Om en fornlämning har konstaterats och exploatören (byggaren) ansökt om tillstånd att ta bort fornlämningen, kan Länsstyrelsen besluta om arkeologisk förundersökning och till sist besluta antingen att fornlämningen ska bevaras eller ge tillstånd att ta bort den, men på villkor att fornlämningen undersöks innan den tas bort. Särskild utredning (2 kap 11 KML): Syftet med en särskild utredning är att ta reda på om fornlämningar berörs. En särskild utredning kan bestå av sammanställning av befintlig kunskap, fältinventering och sökschaktgrävning med grävmaskin. Sökschakt grävs för att leta spår och lämningar efter äldre mänsklig verksamhet under markytan, det vill säga dolda och därmed okända fornlämningar. Arkeologisk förundersökning (2 kap 13 KML): Om en särskild utredning visar att det finns dolda fornlämningar under markytan måste exploatören ansöka om tillstånd hos Länsstyrelsen för att ta bort fornlämningen. För att få ett bra underlag för prövningen kan Länsstyrelsen besluta om en arkeologisk förundersökning. Syftet är att ta reda på vilken utsträckning och omfattning fornlämningen har, hur komplicerad den är och dess datering. Särskild undersökning (2 kap 12 KML) är en slutundersökning. Den avser undersökning och borttagande av den konstaterade fornlämningen och omfattar dokumentation, analyser, tolkning med mera, som presenteras i en arkeologisk rapport, samt till exempel visningar, föredrag eller en populärvetenskaplig bok. Meddelande om avslutad arkeologisk undersökning skickas till exploatören när undersökningen avslutats och aktuellt område kan tas i anspråk för avsett ändamål. Efter varje steg kan exploatören välja att ändra eller avbryta fortsatt exploatering för att undvika eller minska undersökningskostnaderna. 10
Tillståndsprövning När en kommun tar fram nya översikts- och detaljplaner är det lämpligt att man också initierar arkeologiska utredningar eller upplyser eventuella exploatörer angående den arkeologiska situationen, helst i ett tidigt planeringsskede. Äldre detaljplaner behöver aktualitetsprövas med hänsyn till att ny arkeologisk kunskap kan ha ändrat förutsättningarna för Länsstyrelsens tillståndsprövning. Kontrollera alltid fornminnesregistret (tillgängligt via Riksantikvarieämbetets digitala söktjänst Fornsök) och samråd med Länsstyrelsen om det har tillkommit fornlämningar inom ramen för äldre detaljplaner, innan nya projekt bygglovshanteras. Den arkeologiska processen ska vara en naturlig del av hela byggprocessen. Det kan innebära svårigheter för alla parter, byggare såväl som samhällsplanerare och Länsstyrelsen, om den arkeologiska processen kommer in sent i plan- och byggprocessen, till exempel i detaljplaneskedets slutfas eller i sämsta fall när bygglovet vunnit laga kraft och byggaren väntar på att få sätta igång sitt planerade arbete. Länsstyrelsen påbörjar den arkeologiska processen när det finns ett planerat arbetsföretag och en exploatör (till exempel kommun, markägare, byggentreprenör). Exploatören bär de arkeologiska kostnaderna. Om möjlighet finns kan ett arbetsföretag flyttas till ett område som inte berör fornlämningar. Det innebär att en arkeologisk undersökning inte behöver genomföras och fornlämningen därigenom bevaras. Ansökan om tillstånd att ta bort fornlämningar enligt KML söks hos Länsstyrelsen som upphandlar den arkeologiska undersökningen för exploatörens räkning. 11
Tillståndsprövning steg för steg Särskild arkeologisk utredning Förundersökning Exploatör Anmälan om arbetsföretag Kostnadsåtagande Ansökan om tillstånd enligt KML för att få genomföra arbetsföretaget Länsstyrelsens handläggning Utarbetande av kravspecifikation för arkeologisk utredning Granskning av undersökningsplan och anbud Beslut om särskild utredning, laga kraft Inga fornlämningar påträffas Utarbetande av kravspecifikation för förundersökning Granskning av undersökningsplan anbud Undersökande enhet/arkeolog Framtagande av undersökningsplan, anbud Särskild arkeologisk utredning, fältarbete Skriva rapport Framtagande av undersökningsplan, anbud Tid 12
Särskild arkeologisk undersökning (s k slutundersökning) Kostnadsåtagande Kostnadsåtagande Byggstart och Beslut om förundersökning, laga kraft Tillstånd om slutundersökning inte är nödvändig Utarbetande av kravspecifikation för slutundersökning Granskning av undersökningsplan och anbud Beslut om slutundersökning, laga kraft Förundersökning, fältarbete Skriva rapport Framtagande av undersökningsplan, anbud Slutundersökning, fältarbete Skriva rapport 13
Kravspecifikationer När Länsstyrelsen urvalsupphandlar eller direktupphandlar en arkeologisk undersökning begärs en undersökningsplan och kostnadsberäkning som baseras på en kravspecifikation som Länsstyrelsen upprättar. I kravspecifikationen anger Länsstyrelsen förutsättningarna, såsom undersökningsområdets begränsning, syftet med undersökningen och inriktning med avseende på ambitionsnivå, tidsram, vetenskaplig målsättning, val av metoder, prioriteringar och rapportering. Länsstyrelsen begär ett bedömningsunderlag som ska innehålla en rad uppgifter, till exempel om uppdragstagarens system för kvalitetssäkring, eget forskningsprogram och valda prioriteringar. Av undersökningsplanen ska också framgå hur kostnaden har fördelats på projektledning, fältarbete, analyser, maskiner, manskapsbodar, inmätning, resor, traktamenten och så vidare. Inför valet av uppdragstagare i samband med urvalsupphandling jämför Länsstyrelsen anbuden och bedömer faktorer som rimlighet, ambitionsnivå, kostnadseffektivitet och möjligheterna att vinna ny och väsentlig kunskap med hänsyn till omständigheterna och den aktuella fornlämningen. Länsstyrelsen ska genomföra ett anbudsförfarande, det vill säga urvalsupphandling, om den arkeologiska kostnaden förväntas uppgå till minst 20 prisbasbelopp. Om kostnaden förväntas överstiga 5, men understiga 20 prisbasbelopp genomförs urvalsupphandling bara om exploatören begär det. Om kostnaden förväntas understiga 5 prisbasbelopp direktupphandlas undersökningen av Länsstyrelsen. 14
Undersökningsplaner Uppdragstagarna lämnar undersökningsplaner och kostnadsberäkningar som svarar mot de villkor och den inriktning för undersökningen som Länsstyrelsen angivit i kravspecifikationen. Undersökningsplanen ska omfatta hela undersökningsprocessen: planering, fältarbete, dokumentation, analyser, fyndhantering, konservering av fynd och rapportering av undersökningen. Undersökningsplanens omfång ska stå i relation till uppdragets omfattning och fornlämningens betydelse. Vid större arbetsföretag ska undersökningsplanen relateras till uppdragstagarens forskningsprogram, som bland annat ska innehålla övergripande frågor, formulerade utifrån rådande kunskapsläge. 15
Särskild arkeologisk utredning Vid större arbetsföretag kan Länsstyrelsen besluta om en särskild utredning (2 kap 11 KML) om man bedömer att dolda fornlämningar kan förekomma inom exploateringsytan. En särskild utredning syftar enbart till att ta reda på om fornlämningar förekommer. Utredningar bekostas av exploatören om en större markyta berörs, till exempel anläggande av allmän väg, större enskild väg, järnväg, flygfält, anläggning för energiförsörjning, större vattenverksamhet och mer omfattande byggande för bostads-, industri- eller handelsändamål. Särskild utredning av mindre områden bekostas av staten. En exploatör som är osäker på om arbetsföretaget berör fornlämningar bör alltid rådfråga Länsstyrelsen. En sådan förfrågan bör följas av ett skalriktigt kartunderlag som tydligt visar var markingreppet planeras. Ansökan om tillstånd till ingrepp i fornlämning kan göras på den blankett som finns i slutet av denna vägledning eller på länsstyrelsens hemsida http://www.lansstyrelsen.se/blekinge Ett viktigt planeringsunderlag finns i Riksantikvarieämbetets digitala söktjänst Fornsök (webbadressen är http://www.fornsok.se). Fornsök uppdateras ofta vilket innebär att gamla detaljplaner kan bli inaktuella. 16
17
Förundersökning Om fornlämning har konstaterats inom exploateringsområdet krävs Länsstyrelsens tillstånd för att få ta bort fornlämningen. För att få ett bra beslutsunderlag för att eventuellt kunna ge tillstånd kan Länsstyrelsen besluta om en förundersökning. Syftet med en förundersökning är att ta reda på vilken utsträckning och omfattning fornlämningen har, hur komplex den är och dess datering. Förundersökningar genomförs dels för att Länsstyrelsen ska få ett bra underlag för den fortsatta prövningen, dels för att bedöma behovet av att ställa krav på särskild undersökning eller om fornlämningen ska bevaras. Resultatet av en förundersökning kan leda till att Länsstyrelsen anser att förundersökningen ger ett tillräckligt bra beslutsunderlag och att särskild undersökning inte behövs. 18
Särskild arkeologisk undersökning Syftet med en särskild undersökning är att dokumentera och undersöka en fornlämning för att kunna frigöra marken för annan verksamhet. Den arkeologiska dokumentationen och undersökningen är ett sätt att ersätta fornlämningen och den arkeologiska rapporten är en teknisk och vetenskaplig redovisning av ett fullgjort uppdrag. Rapportarbetet innefattar redovisning av fynd, anläggningar och andra iakttagelser. Med tolkningar försöker arkeologerna förstå fornlämningarna och förklara sin uppfattning om dem för uppdragsgivaren, allmänheten och forskarna. Resultatredovisningen utgår alltid från mål och frågor som formulerats i Länsstyrelsens beslut, grundade i kravspecifikationen och förfrågningsunderlaget. Arkeologiska rapporter används olika beroende på vem som är mottagare. Länsstyrelsen använder dem som planerings- och beslutsunderlag, för tillsyn och uppföljning, Riksantikvarieämbetet använder dem till bland annat ajourhållning av register och fyndfördelning, museerna till kunskapsuppbyggnad, fyndhantering och pedagogisk verksamhet, universiteten till kunskapsuppbyggnad och forskning och allmänheten som källa till lokalhistorisk kunskap och förståelse av det förflutna. 19
Tillståndsbeslut Det kostar ingenting att ansöka om tillstånd hos Länsstyrelsen om att ta bort fornlämningar. Även om Länsstyrelsen ger tillstånd till att ta bort fornlämning med villkor att fornlämningen först undersöks har exploatören alltid möjlighet att avstå från att bygga på området med fornlämningar och därmed avstå från undersökningen om han anser att kostnaden är för hög. Kostnadsansvaret ligger hos exploatören utom när: kostnaden hänför sig till en fornlämning som före utredningen inte varit känd (för att kunna anses som okänd bör fornlämningen ha varit okänd såväl för antikvariska myndigheter som för allmänheten på orten), kostnaden väsentligt överstiger vad Länsstyrelsen angett i sitt tillståndsbeslut (normalt kan denna gräns anses nådd när överskridandet uppgår till bortåt 15 procent), kostnaden hänför sig till om Länsstyrelsen inte medger tillstånd till slutundersökning efter avslutad förundersökning, det visar sig vid förundersökningen eller den arkeologiska undersökningen, att ingen fornlämning berördes (det vill säga om Länsstyrelsen har gjort en felaktig bedömning). Länsstyrelsen kan påverka kostnaden, uppåt eller neråt, om Länsstyrelsen bedömer att till exempel den vetenskapliga potentialen är högre eller lägre än vad anbudsgivaren anger i sin undersökningsplan. Länsstyrelsens roll är att ange en rimlig balans mellan kostnad och det vetenskapliga värdet av en arkeologisk undersökning. Uppdragstagaren fakturerar enbart upparbetade kostnader enligt Länsstyrelsens undersökningsbeslut. 20
Tillsyn Det övergripande målet med Länsstyrelsens tillsynsuppdrag är att se till att lagen efterlevs och bevaka att allmänna intressen tillgodoses. I enlighet med regeringens direktiv utför Länsstyrelsen också tillsyn över den uppdragsarkeologiska verksamheten. Till tillsynsuppgifterna hör bland annat att: kontrollera att villkoren i Länsstyrelsens beslut följs, kontrollera att undersökarens egen kvalitetskontroll följs, utvärdera undersökningens resultat i förhållande till fornlämningens betydelse, bedöma om kostnaderna varit motiverade. Länsstyrelsens tillsyn görs främst genom besök på fältarbetsplatserna och genom kontakter med ansvarig arkeolog. Tillsyn över Länsstyrelsens ärendehandläggning utövas av Riksantikvarieämbetet som är central antikvarisk myndighet. 21
22
Skickas till Länsstyrelsen Blekinge län, 371 86 KARLSKRONA Ansökan om tillstånd enligt Kulturminneslagen (KML) Fornminnen Ärendemening Ansökan avser Administrativa uppgifter Kommun Socken Fastighetsbeteckning Sökande Namn Postadress Postnummer och ort Tel Kontaktperson Tel dagtid Mobil tel e-post Handlingar som bifogas Beskrivning av arbetsföretaget Skalenlig karta som visar arbetsföretagets utsträckning Ritningar som visar ingreppets omfattning Övrigt Ort, datum och underskrift
Broschyren ger en kortfattad beskrivning av tillståndsprövning för bevarande/borttagande av fornminnen enligt kulturminneslagen tidiga kontakter, vad en ansökan ska innehålla, ärendegången, kostnadsansvar med mera. Text och layout efter idé från länsstyrelsen i Kronoberg. Illustrationer: Lehån /Lars-Erik Håkansson/. Foto: Robert Ekholm, Per Zilo STUDIO III och Länsstyrelsen. Tryck: Printfabriken AB, 2012 Länsstyrelsen Blekinge län Skeppsbrokajen 4 371 86 KARLSKRONA 010-22 40 000 blekinge@lansstyrelsen.se www.lansstyrelsen.se/blekinge