Sida 2 (8) Hållbar upphandling 1. Sammanfattning Sida verkar för att hållbarhetskriterier tillämpas i bilateral och multilateral biståndsfinansierad upphandling genom att belysa behovet av reformarbete inom upphandlingsområdet för regeringen vid framtagandet av nya strategier för samarbetsländer och multilaterala organisationer och att vid beredning av insatser göra miljöbedömningar, som påverkar utformningen av insatser och därmed föremålet för vad som kommer att upphandlas. Sida kan ytterligare stärka tillämpningen av hållbarhetskriterier i bilateral och multilateral biståndsfinansierad upphandling genom att genomföra intern kompetensutveckling och se över prioriteringen av relevanta resurser, i ökad utsträckning belysa frågan om hållbar upphandling i underlag till tematiska och geografiska strategier, ytterligare utveckla miljöbedömningar vid beredning av insatser, överväga framtagandet av goda exempel på hållbarhetskriterier, i dialogen med samarbetsländer lyfta vilka möjligheter som finns att ytterligare prioritera insatser som stöder reformer på upphandlingsområdet och bistå med expertstöd när regeringen tar fram nya organisationsspecifika strategier för multilaterala organisationer och att i samarbetet med det civila samhällets organisationer, prioritera insatser som i sig har som mål att bidra till stärkt kapacitet hos organisationen. Utrymmet för att Sida ska kunna verka för tillämpningen av miljömässiga, sociala och ekonomiska hållbarhetskriterier i bilateral och multilateral upphandling begränsas dels av den rättsliga kontext som samarbetsparten verkar i och dels av internationella åtaganden som samarbetsparten har gjort. 2. Uppdraget och dess genomförande I Regeringens regleringsbrev för 2016 ges Sida följande uppdrag: Hållbar upphandling Sida ges i uppdrag att redogöra för hur myndigheten för närvarande verkar för att miljömässiga, sociala och ekonomiska hållbarhetskriterier tillämpas i både bilateral och multilateral biståndsfinansierad upphandling. Redovisningen ska också innehålla en beskrivning av hur tillämpningen av dessa kriterier ytterligare kan stärkas, exempelvis med avseende på utformning och viktning av kriterier, transparens, monitoring samt kapacitetsutveckling. Sida ska i uppdraget ha dialog med Upphandlingsmyndigheten. Uppdraget ska redovisas till Regeringskansliet (Utrikesdepartementet) senast den 30 september 2016.
Sida 3 (8) Sidas tolkning är att uppdraget omfattar två kategorier av upphandling. Den ena är den upphandling som Sida själv ansvarar för och som finansieras med sakanslag. Sådan upphandling genomförs enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (LOU) och med Sida som kontraktspart. Detta gäller framförallt stödjande insatser bl.a. revisionstjänster, utvärderingstjänster, kortare rådgivningstjänster, utbildningstjänster, tekniska tjänster (inom vattenrening, energisparande etc.), genomförande av kapacitetsutvecklingsprogram och insatsspecifika tjänster. Häri ingår den upphandling som genomförs av de utlandsmyndigheter som Sida genom sin instruktionsrätt har delegerat sakanslag och beslutsrätt till vad gäller upphandlingar. Den andra är sådan upphandling som genomförs av Sidas samarbetsparter med finansiering från Sida. Denna upphandling genomförs av samarbetsparten i eget namn och under eget ansvar. Finansieringen sker med sakanslag och villkoren för Sidas finansiering regleras i avtal om bidrag mellan Sida och varje enskild samarbetspart. Dessa ingår kontrakten i eget namn efter upphandling. Sida har genomfört dialog med Upphandlingsmyndigheten och tagit del av de verktyg som utarbetats 1. Upphandlingsmyndigheten betonade särskilt att Sida bör fokusera på att hitta möjligheter och finna metoder för hur valet av möjliga insatser framöver kan göras i syfte att öka tillämpningen av hållbarhetskriterier. 3. Sidas utrymme att verka för ökad tillämpning av hållbarhetskriterier Sida arbetar med en rad olika samarbetsparter. Utrymmet att verka för ökad tillämpning av hållbarhetskriterier genom att formulera avtalsvillkor om upphandling i det enskilda insatsavtalet, beror på samarbetspartens rättsliga status. Nedan görs en översiktlig genomgång av Sidas utrymme att tillämpa hållbarhetskriterier i förhållande till några av Sidas samarbetsparter. Sidas samarbetsparter kan delas in i följande huvudsakliga grupper a) Stater b) Multilaterala organisationer (multi-bi stöd) c) Civila samhällets organisationer i Sverige och i utlandet Sida finansierar samarbetspartners med olika s.k. finansieringsmodaliteter, vilket innebär olika grad av öronmärkning. Villkoren i varje avtal skräddarsys efter Sidas bedömning av kapacitet och kompetens hos partnern. Varje beredning av en insats ska innehålla en analys av förslag till reglering av ansvarsfördelningen mellan Sida och samarbetsparten, om bl.a. vem som ska ansvara för upphandling. I detta ingår även en analys och val av regelverk samt riskreducerande åtgärder genom olika krav på kontroll, uppföljning och revision. Sida följer regeringens övergripande principer om biståndseffektivitet såsom de kommit till uttryck i 1 http://www.upphandlingsmyndigheten.se/hallbarhet/
Sida 4 (8) regeringens riktlinjer för samarbetsstrategier 2 och i respektive strategi för länder och multilaterala organisationer som regeringen beslutat om. Strategierna är fleråriga och anger målen för samarbetet på en övergripande nivå. Vad gäller samarbetsländer sker löpande under strategiperioden en dialog med företrädare för samarbetslandets regering, varvid landets prioriteringar ska vägas samman med bedömningar av svenskt mervärde och genomförda fattigdomsanalyser. Detta vägleder sedan det slutliga valet av insatser. Samarbetet ska bygga på samarbetslandets ägarskap och anpassas så att genomförandet i möjligaste mån utgår från och använder samarbetslandets system. Målet med krav på upphandling i Sidas insatsavtal är att det ska bidra till att samarbetsparten uppnår de överenskomna resultaten. Kraven ska bidra till att samarbetspartens egna system för upphandling och dess kapacitet stärks samtidigt som Sida säkerställer ett effektivt utnyttjande av Sidas finansiering. Samarbete med andra stater Sidas samarbete med andra stater styrs av de strategier som den svenska regeringen beslutat om samt av vägledande principer angivna i ett generellt styrdokument Regeringens riktlinjer för resultatstrategier inom Sveriges internationella bistånd, 2013. Under en strategiperiod sker en dialog löpande med företrädare för samarbetslandets regering där samarbetslandets prioriteringar tillsammans med bedömningar av svenskt mervärde och genomförda fattigdomsanalyser sedan vägleder valet av insatser. Samarbetet ska bygga på samarbetslandets ägarskap och anpassas så att genomförandet sker genom att samarbetslandets system används och stärks. För att Sida ska kunna lämna finansiellt stöd till genomförande av reformer som rör förbättrad nationell upphandlingslagstiftning och kapacitetsbyggande av berörda institutioner, krävs stöd i gällande strategi. När uttryckliga skrivningar i strategin har saknats om att finansiera projekt/program till landets reformprogram, har frågorna om offentlig finansiell styrning, inklusive upphandling, ofta följts upp av Sida inom ramen för eventuellt generellt budgetstöd eller i den övergripande dialogen med samarbetslandets regering inom ramen för samarbetsavtalet. De flesta reformprogram har haft en hög grad av givarsamordning varvid Sida aktivt måste arbeta gemensamt med övriga givare och driva frågor om hållbarhetskrav inom samfinansierade reformer. En avvägning måste göras för de fall Sida själv inte deltar med finansiering av reformprogrammet. Stöd till multilaterala organisationer Sidas finansiering genom s.k. multi-bi stöd styrs av regeringens strategier för respektive verksamhetsområde. De organisationsspecifika strategierna styr tematisk inriktning och prioriteringar för respektive multilateral organisation. Generella riktlinjer finns i bilaga 2 i Regeringens riktlinjer för resultatstrategier 2 Regeringens riktlinjer för resultatstrategier inom Sveriges internationella bistånd, 2013. http://www.regeringen.se/rapporter/2013/07/riktlinjer-for-resultatstrategier/
Sida 5 (8) inom Sveriges internationella bistånd, 2013 3 och i Svensk strategi för multilateralt utvecklingssamarbete 4. På begäran av regeringen kan Sida bidra med erfarenheter från insatshanteringen och bistå regeringen med expertstöd till Regeringskansliet inför dess beredning av svenska positioner. Det kan handla om reformering av organisationens upphandlingsregelverk eller om Sidas erfarenhet från insatsuppföljningen i fält vad gäller den multilaterala organisationens genomförande av beslutade reformer. Vad gäller enskilda insatsavtal som Sida ingår med multilaterala organisationer är frågan om vilka upphandlingsregler som ska gälla i genomförandet av det enskilda projektet/programmet normalt inte förhandlingsbara. Sida kan hos ansvarigt departement väcka frågan om behov av reformer av en multilateral organisations regelverk, vilket kan leda till att Sverige initierar frågan i organisationens styrelse eller i den bilaterala dialogen med organisationen. Stöd till civila samhällets organisationer Civila samhällets organisationer lyder inte under någon nationell upphandlingslagstiftning och har därmed frihet att utforma sina egna regelverk för upphandlingar och inköp. Deras inköpsprocess benämns i det följande som upphandling för att markera skillnaden mot offentlig upphandling. Sidas utrymme i stödet till civila samhällsorganisationer vad gäller val av upphandlingsregelverk och möjligheten att ställa krav på hållbarhetskriterier vid upphandling är större än i insatser med andra stater och multilateraler. Sidas regelverk och system för insatshantering innehåller ett obligatoriskt avsnitt för bedömning av samarbetspartens upphandlingsregelverk, kapacitet och kompetens. Förutsättningarna vad gäller att avtala om krav på hållbarhetskriterier i upphandlingar är olika beroende på om stödet ges som kärnstöd, programstöd eller ramstöd. Vid samfinansiering exempelvis, måste samarbetsparten och samtliga givare enas om villkoren för stödet, eftersom kärnstöd och programstöd förutsätter harmonisering mellan givarna och anpassning till samarbetspartens system. För de stödformer som innehåller vidareförmedling till andra samarbetsparter i efterföljande led måste detta beaktas genom formulering av avtalsvillkor som ska gälla även i nästa led. Betydelsen av internationella överenskommelser inom upphandlingsområdet För att Sida ska kunna bidra till reformer av samarbetsländers upphandlingslagstiftning och multilaterala organisationers upphandlingsregelverk måste även beaktas sådana internationella åtaganden som samarbetsländerna och de multilaterala organisationerna har gjort. Sådana internationella åtaganden omfattar ofta tvingande krav på upphandlingsregelverk, vilket innebär att Sida inte utan att beakta dessa åtaganden, kan ställa krav på särskilda hållbarhetskriterier. 3 4 http://www.regeringen.se/rapporter/2013/07/riktlinjer-for-resultatstrategier/ http://www.regeringen.se/informationsmaterial/2008/01/ud-07.05/
Sida 6 (8) På global nivå finns inom ramen för WTO-samarbetet det s.k. GPA-avtalet 5 som innebär tvingande krav för nationell upphandlingslagstiftning för de stater som anslutit sig till avtalet. Även regionala mellanstatliga avtal om handelssamarbete kan innehålla tvingande ramverk vad gäller upphandling för de länder som anslutit sig. Här har Sida möjlighet att ta upp frågan om ökad användning av hållbar upphandling för att på så sätt nå effekt i de enskilda samarbetsländerna som ingår i handelssamarbetet. Som exempel kan nämnas att Sida har lämnat stöd till flera organisationer i syfte att öka det ekonomiska samarbetet bland annat genom stöd till organisationernas och ländernas förhandlingskapacitet vad gäller regionala handels-och tullunioner. Exempelvis har Sida lämnat stöd till den västafrikanska regionala organisationen ECOWAS, för östra Afrika (EAC) och SADC för södra Afrika. Förhandlingar har vidare avslutats mellan tre geografiska förhandlingsgrupper inom den afrikanska unionen (AU) och Europeiska Unionen (EU). I ett samarbete med en annan stat kan t.ex. syfte med stödet vara att landet ska förbättra sina förutsättningar att leva upp till WTOs frivilliga ramverk (GPAavtalets krav) eller regionala handelsavtal. Syftet med ett sådant stöd är att bygga kapacitet och bidra till ökad biståndseffektivitet hos den multilaterala organisationen och att få genomslag i organisationens verksamhet med samarbetsparter i nästa led. 4. Sidas nuvarande tillämpning av hållbarhetskriterier Sida verkar i dagsläget för ökad användning av hållbarhetskrav i upphandling på följande sätt. Inför Sidas arbete med utkastet till en ny strategi för ett samarbetsland eller en multilateral organisation får Sida anvisningar från regeringen med tänkta samarbetsområden för svenskt bistånd. Sida har möjlighet att i det underlag Sida lämnar till regeringen belysa behovet av reformarbete inom upphandlingsområdet med koppling till angivna strategimål. Sida tar även i dialogen med Utrikesdepartementet upp behovet av reformer av en multilateral organisations upphandlingsregelverk, baserat på Sidas erfarenheter från uppföljning av tidigare insatser. Vid beredning av insatser ska alltid en miljöbedömning göras. Denna bedömning påverkar sedan utformningen av insatsen. Detta innebär att valet av föremålet för upphandling blir noga anlyserat. Sida har för närvarande inga generella hållbarhetskriterier för alla potentiella upphandlingssituationer, varken för Sidas egna upphandlingar eller för avtalsvillkor med respektive samarbetsparter. Anledningen är Sidas uppdrag att bidra till att stärka samarbetspartens egna system och att föremålet för upphandling varierar. Mot bakgrund av att Sidas uppdrag är att bedriva samarbete med länder och samarbetsparter verksamma i allt från konfliktländer till länder i 5 Government Procurement Agreement, April 2014: https://www.wto.org/english/thewto_e/20y_e/gpa_brochure2015_e.pdf
Sida 7 (8) postkonflikt, utvecklingsländer och reformsamarbete är det svårt att generellt fastställa hållbarhetskriterier på förhand utan att ta hänsyn till förekomsten av nationella krav inom miljöområdet och det sociala området. Sida bedriver varken egna projekt i samarbetsländerna eller anställer lokal personal, utan Sidas roll är att bereda, finansiera och följa upp projekt/program, som samarbetsparten genomför under eget ansvar. Reformeringen av upphandlingssystemen kan som ovan nämnts vara en insats i sig. Urvalet begränsas till de sektorer som respektive strategi anger och till de resurser som finns tillgängliga. Sida saknar idag statistik över vilka upphandlingsregelverk som avtalats i Sidas olika insatser. Detta beror på att Sidas statistik bygger på de statistikklassificeringar som överenskommits inom OECD/DAC, vilka saknar specifika upphandlingsmarkörer. 5. Hur tillämpningen av hållbarhetskriterier ytterligare kan stärkas Mot bakgrund av det ovan anförda finns följande möjligheter för Sida att ytterligare stärka tillämpningen av hållbarhetskriterier. Vad gäller det interna utvecklingsarbetet kommer Sida att genomföra kompetensutvecklingsinsatser för Sidas personal och se över prioriteringen av de resurser som behövs för att framöver bereda och följa upp fler insatser med målsättningen att öka fokus på hållbarhetskrav vid upphandling. Sida kan även i ökad utsträckning belysa frågan om hållbar upphandling i underlag till tematiska och geografiska strategier samt identifiera och ta tillvara sådana möjligheter när strategier tas fram. Vid beredningen av insatser ska alltid en miljöbedömning göras, vilken sedan ligger till grund för utformningen av insatsen. Resultatet leder till att valet av föremålet för upphandling blir noga anlyserat. Detta, liksom resurssättning och planering av insatsuppföljningen, kan utvecklas ytterligare i syfte att ta tillvara erfarenheter och lärdomar. Sida kan därutöver överväga att för vissa sektorer ta fram exempel på hållbarhetskriterier som kan användas som goda exempel i dialogen med samarbetsparter inom ramen för planerade större upphandlingar. Vad gäller samarbetet med andra stater kan Sida i arbetet med operationalisering av landspecifika strategier närmare undersöka, och i dialog med samarbetsländerna lyfta, vilka möjligheter som finns att ytterligare prioritera insatser som syftar till stöd till reformer på upphandlingsområdet med särskilt fokus på hållbar upphandling. Vidare kan Sida undersöka vilka möjligheter det finns att stödja arbetet med regionala mellanstatliga organisationer vad gäller hållbar upphandling. Avseende multilaterala organisationer har Sida möjlighet att bistå regeringen med expertstöd när nya organisationsspecifika strategier för organisationerna tas fram.
Sida 8 (8) För det civila samhällets organisationer kan Sida prioritera insatser som i sig har som mål att bidra till stärkt kapacitet hos samarbetsparten, och erbjuda riktade insatser för stärkande av samarbetspartens upphandlingsregelverk.