2015-12-10 Mark- och miljööverdomstolen ÖVERKLAGANDE Klagande: Västerängs samfällighetsförening c/o Per Eklund, Ripvägen 16, 139 41 Värmdö Motpart: Värmdö kommun 134 81 Gustavsberg Överklagat dom: Nacka tingsrätts, Mark- och miljödomstolen, dom 2015-11-25 i mål nr P 5764-15 Saken: Detaljplan för Ripvägen m.fl., Strömma delområde S4B i Värmdö kommun YRKANDE Västerängs samfällighetsförening yrkar att Mark- och miljööverdomstolen beviljar föreningen prövningstillstånd och med ändring av mark- och miljödomstolens dom bifaller föreningens överklagande på det sätt som föreningen formulerat det i överklagandet till mark- och miljödomstolen. PRÖVNINGSTILLSTÅND Prövningstillstånd bör meddelas av följande skäl. A. Det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av Mark- och miljööverdomstolen i följande avseende. När allmänna intressen ska vägas mot enskilda intressen vid detaljplanläggning enligt plan- och bygglagen måste de allmänna intressen som en kommun åberopar preciseras vart och ett på så sätt att det för den enskilde går att utläsa i vilket hänseende respektive allmänt intresse varit utslagsgivande för kommunens (och sedermera som i detta fall länsstyrelsens samt mark- och miljödomstolens) bedömning och ställningstagande. Det gäller i det konkreta fall med åberopande av ett motstående enskilt intresse som föreningen i detta fall aktualiserat. Enligt föreningen försummade kommunen och överprövningsinstanserna att göra en sådan precisering.
Det är mot denna bakgrund principiellt viktigt att Mark- och miljööverdomstolen prövar och slår fast hur stor frihet en kommun har att vid detaljplanläggning underlåta att konkret ange skälen till varför ett allmänt intresse enligt kommunen anses väga över ett åberopat och dokumenterat enskilt intresse, något som Mark- och miljööverdomstolen inte synes tidigare ha prövat och haft anledning att ta ställning till. B. På de grunder som angetts under A. finns det anledning att betvivla riktigheten av det slut som mark- och miljödomstolen har kommit till. GRUNDER FÖR BEGÄRAN OM PRÖVNINGSTILLSTÅND Enligt kommunen är detaljplanens syfte att anpassa planområdet för permanentboende och ange riktlinjer för den fortsatta bebyggelseutvecklingen. Planen möjliggör vägförbättringsåtgärder och säkerställer natur- och vattenområden samt områden som behövs för dagvattenhanteringen. Som redovisas i överklagandet till mark- och miljödomstolen har föreningens önskemål om att några s.k. lucktomter läggs ut i detaljplanen som kvartersmark gång på gång avfärdats av kommunen med ständigt nya åberopade hinder för att tillgodose föreningens önskemål. I kommunens utställningsutlåtande har slutligen angetts att viss del av den aktuella marken är så blöt och lerig att den är olämplig för bebyggelse. I överklagandet till länsstyrelsen har föreningen bemött denna invändning. Länsstyrelsen gjorde i sitt beslut inte någon konkret bedömning av frågan om det finns något eller några allmänna intressen som med direkt bäring på varje s.k. lucktomt skulle kunna förklara varför det där är olämpligt att lägga ut marken som kvartersmark. I stället hänvisade länsstyrelsen till såväl kommunens frihet att själv, inom vida ramar, avgöra hur marken ska disponeras samt hur miljön ska utformas i den egna kommunen som det allmänna intresset att bevara områdets karaktär, att bevara grönområden och naturvärden samt att undvika en olämplig bebyggelseutveckling. Att det sålunda angivna allmänna intresset skulle göra det olämpligt att göra marken till kvartersmark bemöttes av föreningen i sitt överklagande till mark- och miljödomstolen. Till överklagandet bifogades ett sakkunnigutlåtande i fråga om markens lämplighet för bebyggelse till bemötande av vad kommunen anfört i sitt utställningsutlåtande om markens beskaffenhet. Föreningen tillbakavisade på anförda skäl länsstyrelsens påstående att föreningens önskemål är uttryck för ett s.k. exploateringsintresse. I en komplettering till överklagandet åberopade föreningen att kommunen i en nyligen utställd detaljplan avseende mark som förvaltas av en angränsande samfällighetsförening avser att släppa fram bebyggelse på en s.k. lucktomt av samma storlek och beskaffenhet som de lucktomter som är aktuella i detta ärende. Föreningen menar att lika fall bör bedömas lika, vilket är särskilt viktigt när det mot bakgrund av den s.k. kommunala likställighetsprincipen är fråga om beslut som påverkar samfällighetsföreningars medlemmar i deras egenskap av kommunmedborgare. Mark- och miljödomstolen avfärdade föreningens överklagande i några meningar utan att som det förefaller ha brytt sig om att seriöst pröva något eller några av de skäl för bifall till överklagandet dit som föreningen utförligt redovisat. När det finns ett lagstadgat krav på att hänsyn ska tas till både allmänna intressen och enskilda intressen måste, om enskilda intressen åberopas, det eller de allmänna intressen som kan tala emot det eller de enskilda intressena preciseras och presenteras på ett sådant sätt att den enskilde kan förstå av vilket eller vilka skäl det eller de allmänna intressena har sådan tyngd att allmänintresset ansetts väga över det enskilda intresset.
Någon sådan precisering och presentation har inte prövningsinstanserna gjort i detta fall. I stället har som skäl för att avslå föreningens överklaganden endast hänvisats till kommunens s.k. planmonopol och frihet att utforma detaljplanen samt till det allmänt formulerade intresset att bevara områdets karaktär, att bevara grönområden och naturvärden samt att undvika en olämplig bebyggelseutveckling. Enligt föreningens mening är den rättstillämpning som skett i detta ärende felaktig och står i uppenbar strid mot allmänna rättsliga principer för hur beslut och domar ska motiveras och utformas. Om inte mark- och miljödomstolens dom ändras, har den nuvarande bestämmelsen i 2 kap. 1 plan- och bygglagen om den aktuella intresseavvägningen inte längre någon betydelse. Det räcker för kommuner att vid detaljplanläggning bemöta enskildas invändningar med att åberopa de allmänna förhållanden som generellt gäller vid detaljplanläggning och vilka prövningsinstanserna i detta fall lyft fram. UTVECKLANDE AV ÖVERKLAGANDET Allmänna utgångspunkter 1 kap. 5 äldre plan- och bygglagen, PBL (nuvarande 2 kap. 1 PBL) innehåller den viktiga principen att både allmänna och enskilda intressen ska beaktas vid beslut enligt PBL. I åtskilliga rättsfall har det ställts på sin spets hur olika allmänna intressen ska vägas mot åberopade enskilda intressen. Av allmänna rättsliga principer följer att den part som åberopar ett intresse allmänt eller enskilt måste kunna visa att det åberopade intresset har viss relevans vid den prövning och sammanvägda bedömning som ska företas. Det har tydliggjorts i den gällande PBL att den s.k. proportionalitetsprincipen gäller, enligt vilken det alltid ska finnas en rimlig balans mellan nyttan av ett beslut i en fråga och de konsekvenser som beslutet får för motstående enskilda intressen. Föreningens åberopade enskilda och allmänna intressen till stöd för sin talan Beträffande omfattningen och innebörden av de enskilda intressen som föreningen åberopar till stöd för att den aktuella naturmarken bör anges som kvartersmark i detaljplanen ber föreningen att få hänvisa till och åberopa de mycket utförliga synpunkter i denna angelägenhet som föreningen redovisat i sitt överklagande till mark- och miljödomstolen, vilket i sin tur innehåller hänvisningar i denna fråga till överklagandet till länsstyrelsen. Föreningen vill framhålla följande. Som väghållare har föreningen ett samhälleligt ansvar för våra vägar och dess underhåll. Samtidigt måste vägarna i samband med kommunens VA-utbyggnad inom samfälligheten återställas medförande omfattande kostnader som får bäras av föreningens medlemmar. Som Högsta domstolen konstaterade i rättsfallet NJA 2003 s. 683 har en samfällighetsförening enskilda intressen som sammanfaller med det allmännas. Det är därför som föreningen redan framhållit felaktigt av länsstyrelsen sedermera med instämmande av mark- och miljödomstolen att likställa föreningens intresse att minska sina till följd av VA-utbyggnaden påtvingade vägkostnader med en tomtexploatörs renodlat ekonomiska intresse av att få tomter avstyckade för bebyggelseändamål. Föreningen har vidare framhållit att tomtavstyckningar i detta fall delvis har inslag av tillgodoseendet av ett allmänt intresse, eftersom efterfrågan på tomtmark för permanentboende är mycket stor i eftertraktade områden som det aktuella samtidigt som det s.k. vattenkollektivet som bekostar VAutbyggnaden kan tillföras ytterligare bidragsgivare.
Vilka relevanta allmänna intressen finns? I rättspraxis har ofta förekommit olika slag av allmänna intressen som ställts mot åberopade enskilda intressen. Vanligast och störst tyngd har dokumenterade kultur- och naturvärden inom områden som anses värda att bevara och därför ofta ges företräde framför andra intressen som exempelvis det enskilda bebyggelseintresset. I sitt utställningsutlåtande menar kommunen att tydliga skäl framförts till varför de aktuella markbitarna inte planlagts som kvartersmark. Man hänvisar i första hand till att marken är blöt och lerig samt beträffande en markbit att den lämpar sig för dagvattenhantering och i fråga om en annan markbit att marken haft karaktären av sankmark. I överklagandet till länsstyrelsen bemötte föreningen argumenten med invändningen att föreningen som fastighetsägare genom att vidta tillräckliga åtgärder i form av bl.a. anordnande av nya diken skulle kunna ordna en tillfredställande markdränering som ledde till att markens fuktighet elimineras mycket effektivt. Vidare påpekade föreningen att kommunen inte som i dess samrådsredogörelse utlovats presterat någon utredning som styrker att det numera förhåller sig så rörande markens beskaffenhet som kommunen gör gällande. Länsstyrelsen gick aldrig in på den av kommunen berörda frågan om markens beskaffenhet utan uppehöll sig uteslutande till allmänna principer om att kommunen själv, inom vida ramar, får avgöra hur marken ska disponeras samt hur miljön ska utformas i den egna kommunen och vad som följer av detta vid överprövningen av kommunens beslut att anta en detaljplan. Vidare hänvisade länsstyrelsen till det allmänna intresset att bevara områdets karaktär, att bevara grönområden och naturvärden samt att undvika en olämplig bebyggelseutveckling. Detta intresse ansågs sammantaget utan annan motivering än vad som angavs i ett par omnämnda bestämmelser i PBL väga över det enskilda exploateringsintresset. I överklagandet till mark- och miljödomstolen bemötte föreningen på punkt efter punkt vad länsstyrelsen hänvisat till som stöd för sin uppfattning att det allmänna intresset väger över det enskilda intresset. Uppgiften att formulera dessa invändningar var lätt, eftersom det allmänna intresset enligt länsstyrelsens synsätt saknar bäring på vad som nu kännetecknar de aktuella lucktomterna och på vad som kommer att utmärka dem, om marken blir kvartersmark i stället för naturmark. Föreningen vill i sammanhanget framhålla att detaljplanens syfte är att anpassa området för permanentboende och ange riktlinjer för kommande bebyggelseutveckling. Beträffande större fastigheter medges åtskilliga nya tomtavstyckningar. Större grönområden bevaras och befintliga naturvärden tas tillvara. Som stöd för föreningens synpunkter i fråga om markens lämplighet för bebyggelse och lucktomternas minimala och dessutom inte utpekade värde som natur- eller grönområde åberopade och åberopar föreningen sakkunnigutlåtande av Bergab och bilder. Mark- och miljödomstolen instämde i länsstyrelsens bedömning och konstaterade kort och gott att vad föreningen anfört i målet föranledde ingen annan bedömning än den som länsstyrelsen gjort. Enligt föreningens mening har inget relevant allmänt intresse visats föreligga som skulle kunna väga över det enskilda intresse och delvis motstridiga allmänna intresse som föreningen åberopat. Lika fall bör bedömas lika Sedan föreningen uppmärksammat att kommunen i en nyligen utställd detaljplan för ett angränsande markområde som förvaltas av en grannsamfällighetsförening avser att släppa fram bebyggelse på en s.k. lucktomt om ca 2000 kvm, har föreningen för mark- och miljödomstolen
påtalat att de i detta ärende omtvistade lucktomterna är av samma slag som den förstnämnda. Det finns inget skäl till varför bedömningen i likartade fall ska skilja sig åt. Vad som är särskilt anmärkningsvärt med kommunens bedömning beträffande den andra detaljplanen är att den där aktuella lucktomten i gällande byggnadsplan är avsatt till Park men att den i en ännu äldre byggnadsplan var avsatt som kvartersmark, vilket enligt kommunen var den avgörande orsaken till varför parkmarken nu bör bli kvartersmark. I ljuset av att inget relevant allmänt intresse kunnat påvisas i målet och att kommunen i en angränsande detaljplan avser att släppa fram bebyggelse på en lucktomt som i fråga om beskaffenhet och storlek liknar de i målet aktuella och för bebyggelse lämpliga lucktomterna framstår kommunens planbedömningar i detta hänseende som inget annat än i högsta grad godtyckliga. Proportionalitetsprincipen Under inflytande av EU-rätten gäller en proportionalitetsprincip som vid bl.a. prövningen av detaljplaneärenden kommer till uttryck på så sätt att det vid den rättsliga bedömningen ska finnas en balans eller proportionalitet mellan vad det allmänna vinner och vad den enskilde går miste om. I detta fall framstår det vid en tvist som leder till ett avgörande om en oförändrad markanvändning som närmast odiskutabelt att vad det allmänna därigenom vinner (i form av kommunens värnande av obefintliga naturvärden och liknande) vida understiger vad den enskilde (i form av föreningen, vars verksamhet täcker behov i det allmännas intresse) går miste om i kompensation för kostnader för tvingande iordningsställande av vägarnas halva bredd. Föreningen hävdar med åberopande av vad som anförts att kommunens av prövningsinstanserna godtagna inställning får anses vara oförenlig med proportionalitetsprincipen. SAMMANFATTNING OCH SLUTSATS Med hänvisning till det anförda vidhåller föreningen att de intressen som föreningen åberopat till stöd för sin talan och sina överklaganden bör ges klart företräde framför de obestyrkta allmänna intressen som eventuellt kan finnas och som av kommunen och prövningsinstanserna åberopas som hinder för en förändrad markanvändning i enlighet med föreningens yrkande. Överklagandet bör därför bifallas. Beträffande tomtstorlek hänvisas till vad föreningen anfört dels i överklagandet till länsstyrelsen, dels i en komplettering till överklagandet till mark- och miljödomstolen. Strömma som ovan Per Eklund Per.A.Eklund@telia.com 08-57141177