Uppdrag om studie angående utvecklingsgarantin (UVG) och det kommunala ungdomsprogrammet (KUP)

MISSIV DATUM DIARIENR 2001-02-15 2000/453-5 ERT DATUM ER BETECKNING 2000-10-19 N2000/8013/A Regeringen Näringsdepartementet 103 33 STOCKHOLM Uppdrag om studie angående utvecklingsgarantin (UVG) och det kommunala ungdomsprogrammet (KUP) Regeringen gav den 19 oktober 2000 Statskontoret i uppdrag att utvärdera huruvida kommunala ungdomsprogrammet (KUP) och utvecklingsgarantin (UVG) är ändamålsenliga med tanke på den förbättrade arbetsmarknadssituationen. Syftet är att ge en övergripande beskrivning av KUP och UVG och redovisa övergångar till arbete, reguljära studier och andra arbetsmarknadspolitiska program samt att beskriva de karaktäristika som kännetecknar ungdomarna i programmen. Statskontoret skall även analysera organisationen av programmen och ansvarsfördelningen mellan stat och kommun och eventuella samhällsekonomiska konsekvenser. Statskontoret ska utifrån resultaten i studien diskutera hur framtida arbetsmarknadspolitiska aktiviteter för arbetslösa ungdomar mellan 18 och 24 år bör utformas och om det föreligger behov av särskilt inriktade arbetsmarknadspolitiska program för unga. Statskontoret har samrått med en referensgrupp bestående av Mikael Halapi, Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), Per-Arne Håkansson, Socialstyrelsen, Laura Larsson, Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering (IFAU), Mikael Lundgren, Ungdomsstyrelsen, Åke Nordlander, Budgetavdelningen vid Finansdepartementet, Åsa Persson, Kommunförbundet, Håkan Regnér, Institutet för social forskning (SOFI), Petter Skogar, Arbetsmarknadsenheten vid Näringsdepartementet. De förslag som lämnas i rapporten är dock Statskontorets egna. Statskontoret överlämnar härmed rapporten Särskilda ungdomsåtgärder? om kommunala ungdomsprogrammet och utvecklingsgarantin (2001:4). Generaldirektör Knut Rexed har beslutat i detta ärende. Direktör Anna Karlgren, chef för Tillväxtenheten, avdelningsdirektör Peter Håkansson, föredragande, avdelningsdirektör Lena Ståhl och förste byråsekreterare Ulrika Johansson var närvarande vid den slutliga handläggningen. Avdelningsdirektör Terese Jonsson har medverkat i utredningsarbetet, men inte deltagit i den slutliga handläggningen. Enligt Statskontorets beslut Peter Håkansson POSTADRESS: Box 2280, 103 17 Stockholm. BESÖKSADRESS: Norra Riddarholmshamnen 1. TELEFON VXL: 08-454 46 00. FAX: 08-791 89 72. statskontoret@statskontoret.se www.statskontoret.se

Innehåll Sammanfattning 9 1 Inledning 13 1.1 Bakgrund 13 1.1.1 Kommunala ungdomsprogrammet (KUP) 13 1.1.2 Utveckligsgarantin (UVG) 14 1.2 Uppdraget 15 1.3 Avgränsningar 15 1.4 Metod och genomförande 17 2 Tidigare uppföljningar av KUP och UVG 19 2.1 Ungdomsstyrelsens kartläggning av kommunernas verksamhet för arbetslösa ungdomar 19 2.2 Ungdomsstyrelsens uppföljning av det kommunala ungdomsprogrammet 19 2.3 Ungdomsstyrelsens första uppföljning av utvecklingsgarantin 20 2.4 Statskontorets rapport om utvecklingsgarantins första år 21 2.5 Svenska Kommunförbundets uppföljning av utvecklingsgarantin 23 2.6 Ungdomsstyrelsens andra uppföljning av utvecklingsgarantin 25 2.7 Sammanfattning av tidigare uppföljningar av KUP och UVG 26 2.7.1 Fokus och perspektiv 26 2.7.2 Metod och genomförande 26 2.7.3 Sammanfattande resultat 27 3 Utvecklingen på arbetsmarknaden 29 3.1 Utvecklingen i Sverige 29 3.1.1 Något om begrepp och definitioner 30 3.1.2 Arbetslöshet 30 3.1.3 Arbetslöshet längre än 14 veckor 33 3.2 Utvecklingen i omvärlden 37 3.3 Varför är ungdomar arbetslösa i högre grad än vuxna? 39 3.3.1 Job shopping-teorin 39 3.3.2 Ungdomslönerna 40 3.3.3 Utbildningssystemets betydelse 41 3.4 Sammanfattande bedömning 42 5

4 Arbetsmarknadspolitiska program som kan erbjudas ungdomar 43 4.1 Översiktlig beskrivning 43 4.2 Programmens omfattning 45 4.3 Ungdomars andel i programmen 46 4.4 Likheter och olikheter mellan programmen 47 4.5 Aktivitetsgaranti 49 4.6 UVG och KUP 51 4.6.1 UVG 51 4.6.2 KUP 52 4.6.3 Formella likheter och olikheter mellan KUP och UVG 53 4.7 Sammanfattande bedömning 55 5 Insatser inom utbildningsområdet 57 5.1 Utbildningsväsendets uppgift 57 5.2 Gymnasieutbildning/individuellt program 57 5.3 Gymnasial vuxenutbildning Komvux och kunskapslyftet 59 5.3.1 Komvux 59 5.3.2 Kompletteringar på Komvux 62 5.3.3 Kunskapslyftet 62 5.4 Brister i det reguljära utbildningsväsendet 63 5.4.1 Brister i yrkesutbildningen 64 5.5 Sammanfattande bedömning 64 6 Kostnader 67 6.1 Allmänt om kostnader 67 6.2 Något om samhällsekonomiska intäkter 69 6.3 Statens utbetalningar och kommunens kostnader för UVG och KUP 70 6.4 Fallande styckkostnader i UVG och KUP 73 6.5 Deltagarnas ersättningar i KUP 75 6.6 Sammanfattande bedömning 76 7 Deltagarnas bakgrund och åtgärdernas utfall 79 7.1 Beskrivning av undersökningen 79 7.2 Arbetslöshet och arbetsmarknadspolitiska åtgärder i kommuner med och utan UVG 80 7.3 20 24-åringarnas bakgrund 83 7.4 20 24-åringarnas åtgärdsperiod 85 6

7.5 Åtgärdernas utfall för 20 24-åringar 86 7.6 KUP-deltagarnas bakgrund 88 7.7 Perioden i KUP 90 7.8 Åtgärdernas utfall för KUP 91 7.9 Sammanfattande bedömning 92 8 Hur hanteras KUP och UVG i kommunerna? 95 8.1 Tidigare observationer 96 8.1.1 Goda resultat 96 8.1.2 Problem 1. Kvalitetsskillnader 96 8.1.3 Problem 2. Undanträngningseffekter 97 8.1.4 Problem 3. Inlåsningseffekter 98 8.1.5 Problem 4. Skalfördelar 99 8.1.6 Problem 5. Kontantersättning till deltagarna 100 8.1.7 Problem 6. Tillämpningsproblem 101 8.2 Statskontorets observationer från enkätsvaren 102 8.2.1 Skillnader i verksamheten 102 8.2.2 Hur interagerar KUP och UVG? 105 8.2.3 Hur interagerar ungdomsprogrammen med utbildningsväsendet? 107 8.3 Statskontorets observationer från intervjuerna 107 8.4 Sammanfattande bedömning 109 9 KUP och UVG decentraliserat arbetsmarknadspolitiskt ansvar 111 9.1 Decentraliseringsbegreppet och den decentraliserade arbetsmarknadspolitiken 111 9.2 Organiseringen av KUP och UVG 112 9.3 Varför decentralisering från statlig till kommunal nivå? 114 9.3.1 Decentralisering som trend 114 9.3.2 Decentralisering som politisk strategi 115 9.3.3 Kommunalt intresse 116 9.4 Decentraliserad arbetsmarknadspolitik möjligheter och problem 116 9.4.1 Lokala lösningar och initiativ 117 9.4.2 Politisk måluppfyllelse och ekonomisk effektivitet 117 9.4.3 Kommunala variationer 119 9.4.4 Styrning 120 9.4.5 Uppföljning och kontroll 122 9.5 Sammanfattande bedömning 122 7

10 Analys och förslag 127 10.1 Utgångspunkter 127 10.1.1 Förändrat arbetsmarknadspolitiskt läge 127 10.2 Observerade problem 128 10.2.1 Generella hinder 128 10.2.2 Specifika konstruktionsfel 129 10.3 Centrala frågeställningar 132 10.3.1 Särskilda åtgärder för ungdomar? 132 10.3.2 Kommunalt huvudmannaskap? 137 10.4 Statskontorets förslag 138 10.4.1 Förslag 1 138 10.4.2 Förslag 2 140 10.4.3 Framtiden 142 Bilagor 1 Regeringsuppdraget 143 2 Tabeller 145 3 Statskontorets kommunenkät 163 4 Underlag för intervjuer 169 Referenser 171 8

Sammanfattning Statskontoret har på regeringens uppdrag utvärderat huruvida KUP och UVG är ändamålsenliga med tanke på den förbättrade arbetsmarknadssituationen. En övergripande bedömning är att dessa båda ungdomsåtgärder inte är arbetsmarknadspolitiskt motiverade eller ändamålsenliga. Detta beror framförallt på att det arbetsmarknadspolitiska läget har förändrats sedan de båda ungdomsåtgärderna infördes och att övriga arbetsmarknadspolitiska åtgärder har förändrats i karaktär. Lokalt inflytande eftersträvas nu inom hela det arbetsmarknadspolitiska området och möjligheter att kombinera olika insatser och ha personlig kontakt med en handledare/vägledare finns inom flera av arbetsförmedlingens åtgärder. Statskontoret anser att det kommunala huvudmannaskapet har fört med sig många problem. Ungdomarna har t.ex. förlorat kontakten med arbetsförmedlingen och statens möjlighet att styra, följa upp och kontrollera verksamheten har försvårats. Ett annat problem är att det finns stora skillnader i kvalitet mellan kommunerna. Inom KUP finns även stora skillnader i den ersättning som betalas till deltagarna. Likvärdighet över hela landet har inte kunnat upprätthållas. Detta leder till orättvisa mellan personer som bor i olika delar av landet. Statskontoret föreslår att KUP ska finnas kvar som en åtgärd för de under 20 år som inte har slutfört en treårig gymnasieutbildning, men att arbetsförmedlingen ska ansvara för dem under 20 år som har fullständig gymnasieutbildning. Statskontoret anser att det bör finnas ett särskilt mål för ungdomsarbetslösheten, men att detta mål inte förutsätter UVG i dess nuvarande form. Statskontoret föreslår därför att UVG för långtidsarbetslösa ungdomar mellan 20 och 24 år läggs ner. I korthet innebär förslaget att: KUP behålls KUP behålls för arbetslösa ungdomar under 20 år utan slutbetyg från gymnasiet. Kommunen åläggs att ansvara för arbetslösa under 20 år som saknar fullständig gymnasieutbildning. Deltagarna i KUP får en ersättning som motsvarar studiebidraget för de som går i gymnasieskolan, i dagsläget 950 kr. Ersättningen ska vara statligt finansierad och centralt fastställd. Kommunerna bör kompenseras för åtgärden genom det generella statsbidraget. 9

men UVG läggs ner. Alla mellan 20 och 24 år och alla under 20 år med slutbetyg från gymnasiet skall garanteras åtgärder i arbetsförmedlingens regi inom en viss tidsperiod. Denna grupp ska vara särskilt prioriterad. De ungdomar som har stora svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden bör kunna anvisas till aktivitetsgarantin innan de blir långtidsinskrivna. Det är önskvärt att tidsgränsen för aktivitetsgarantin är extra flexibel när det gäller ungdomar. Statskontoret har i sin analys observerat ett antal problem. Undanträngningseffekter, inlåsningseffekter och skalfördelar finns i större eller mindre utsträckning i de flesta arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Andra problem är att betrakta som specifika konstruktionsfel inom KUP och UVG. Undanträngningseffekter Statskontoret kan med stöd från den forskning som finns på området, konstatera att det troligen existerar undanträngningseffekter i KUP och UVG. Forskningen visar att olika former av subventionerat arbete (t.ex. anställningsstöd och praktik) ger större undanträngningseffekter än arbetsmarknadsutbildning. Statskontorets enkät har visat att 61 procent av verksamheten inom UVG är praktik. Ungdomsstyrelsen har tidigare visat att 60 procent av ungdomarna inom UVG har praktik som enda sysselsättning. Målsättningen med UVG var att den skulle vara utvecklande och kompetenshöjande och att utbildning och praktik skulle kombineras. Enligt Statskontoret innehåller UVG större undanträngningseffekter än vad som egentligen är nödvändigt i och med att UVG består av praktik för en majoritet av deltagarna. Inlåsningseffekter Arbetsmarknadspolitiska åtgärder kan ge negativa effekter på individens sökbeteende. I KUP och UVG är detta än tydligare eftersom deltagarna förlorar kontakten med arbetsförmedlingen under den tid deltagarna är i åtgärd. En stor andel av deltagarna i programmen har aldrig sökt ett arbete innan de går in i åtgärden. Än färre söker arbete under tiden i åtgärden. Skalfördelar Skalfördelar finns troligen i alla arbetsmarknadspolitiska åtgärder, men problemen är, enligt Statskontorets mening, större inom KUP och UVG till följd av att programmen är decentraliserade. Förekomsten av skalfördelar får effekter på flera områden. Åtgärden har blivit volymmässigt liten, vilket betyder att styckkostnaden numera är högre än tidigare. Denna ökade styckkostnad drabbar kommunerna eftersom kommunerna endast får ersättning per deltagare. Kommunerna har då incitament att öka antalet deltagare i programmen. 10

Skalfördelar innebär troligen en nackdel för små kommuner. Flera uppföljningar tyder på att små kommuner har svårt att få pengarna att räcka till. Små kommuner har svårare än stora kommuner att bygga upp en fungerande organisation och att bedriva en effektiv verksamhet. Särskilda ungdomsåtgärder, men inte i alla kommuner KUP och UVG är utformade som ett frivilligt åtagande för kommunen. Kommunen kan därmed välja att inte anordna verksamhet inom ramen för KUP och UVG, vilket får till följd att inte alla arbetslösa ungdomar i landet är garanterade åtgärd. Att åtgärderna inte omfattar ungdomar i alla kommuner leder till ojämlikhet. Stora lokala variationer I de fall kommunerna bedriver verksamhet inom KUP eller UVG regleras ansvarsfördelning och samverkan mellan stat och kommun genom avtal mellan länsarbetsnämnderna och kommunerna. Detta kan ge upphov till stora lokala variationer i verksamhetens omfattning, inriktning och kvalitet som leder till orättvisa mellan personer som bor i olika delar av landet. Rättssäkerheten kräver att medborgarna ska kunna känna trygghet i att bli likvärdigt behandlade oberoende av var i landet man är bosatt. Statskontoret anser därför att det nationella perspektivet måste stärkas för att de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna ska bli nationellt effektiva. Ersättningssystemen Samtliga uppföljningar har visat att kommunerna är missnöjda med kontantersättningssystemen inom UVG. Differentierad ersättning förekommer även i andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Statskontoret vill framhålla problemen med ersättningen inom KUP som varierar mellan kommunerna. År 2000 var högsta ersättning för personer utan gymnasieutbildning 3 900 kr och lägsta ersättning 655 kr per månad. Detta innebär att ersättningen för personer med samma kvalifikationer kan skilja sig åt med över 3 000 kr mellan olika kommuner. För personer med gymnasieutbildning var skillnaden mellan högsta och lägsta ersättning lägre, 1 600 kr. Bristfällig styrning, uppföljning och kontroll I och med att kommunerna inte är ålagda att bedriva kommunala ungdomsåtgärder har staten när det gäller KUP och UVG relativt små möjligheter att styra, påverka och följa upp verksamheten. Någon direkt resurs- eller regelstyrning sker inte och det är idag omöjligt att beräkna vad de båda programmen kostar. Enligt Statskontoret förutsätter kommunernas mer framträdande roll inom arbetsmarknadspolitiken större möjligheter att styra och följa upp verksamheten på central nivå. Det är Statskontorets uppfattning att när statsmakterna 11

beslutar om nya reformer måste beslut även tas om hur verksamheten skall följas upp. Det är viktigt att utforma uppföljningsprocessen till ett verktyg för utveckling och styrning så att helheten, både vad gäller uppsatta arbetsmarknadspolitiska mål och den nationella likvärdigheten, kommer i fokus. Framtiden Statskontoret anser att det är rimligt att ungdomsarbetslöshetens stora strukturella frågor ytterligare utreds och att utbildningssystemet ses över för att förenkla övergången från skola till arbetsliv. 12

1 Inledning 1.1 Bakgrund Särskilda arbetsmarknadspolitiska åtgärder för ungdomar har en lång tradition i Sverige. Redan 1934 infördes så kallat ungdomsreservarbete som gav arbetslösa ungdomar yrkesutbildning och arbetsträning. Under 1970- och 1980-talen genomfördes reformer av gymnasieutbildningen och särskilda arbetsmarknadspolitiska åtgärder för ungdomar. Under 1990-talet har gymnasieskolan förlängts och reformerats. Ungefär vartannat år har en ny arbetsmarknadspolitisk åtgärd för ungdomar införts. 1 Tabell 1.1 sammanfattar de åtgärder som införts under 1990-talet. Tabell 1.1 Ungdomsåtgärder under 1990-talet Åtgärd Infördes år Ungdomspraktik 1992 Ungdomsintroduktion 1994 Datortek 1995 Kommunala ungdomsprogrammet 1995 Utvecklingsgarantin 1998 Källa: Schröder (2000) Föremålen för denna studie, kommunala ungdomsprogrammet (KUP) och utvecklingsgarantin (UVG), är de senaste renodlade ungdomsprogrammen. Datorteken infördes som ett ungdomsprogram, men fr.o.m. 1 juli 1996 är datorteken ett generellt program för alla över 20 år. Generellt gäller i dag att arbetsmarknadspolitiska åtgärder är öppna för alla över 20 år. För 18-20 åringar finns i allmänhet endast KUP. 1.1.1 Kommunala ungdomsprogrammet (KUP) Sedan 1 oktober 1995 har kommunerna, genom Lag (1995:706) om kommuners ansvar för ungdomar, möjlighet att överta ansvaret för arbetslösa ungdomar upp till 20 år. 2 Kommuner som vill ta detta ansvar sluter avtal med länsarbetsnämnden om att ordna sysselsättning som underlättar ungdomarnas inträde på arbetsmarknaden. Sysselsättningen skall vara på heltid och 1 Schröder (2000) 2 Ansvaret gäller t.o.m. 30 juni det år de fyller 20 år. Genom införandet av Lag (2000:625) om arbetsmarknadspolitiska program, som trädde i kraft den 1 augusti 2000 upphävdes lagen (1995:706) om kommunernas ansvar för ungdomar. Lag (2000:625) har dock samma skrivelse. 13

kommunen får ersättning från staten. Efter 1 oktober 1995 har ungdomar under 20 år i allmänhet inte längre rätt till statliga arbetsmarknadsåtgärder. 3 KUP infördes när arbetslösheten var mycket hög. Arbetsförmedlingarna klarade inte av att erbjuda arbetsmarknadspolitiska åtgärder till alla arbetslösa. Arbetslöshet bland unga betraktades som särskilt allvarligt och för att tillförsäkra de yngsta ungdomarna åtgärder flyttades ansvaret till kommunen. 1.1.2 Utveckligsgarantin (UVG) Sedan 1 januari 1998 har kommunerna, genom Lag (1997:1268) om kommunernas ansvar för ungdomar mellan 20 och 24 år, möjlighet att ta över ansvaret för långtidsarbetslösa ungdomar 4. Ansvaret, som regleras i avtal mellan länsarbetsnämnden och kommunen, innebär att kommunen tar över ansvaret för att sysselsätta dem i åldersgruppen som arbetsförmedlingen inte lyckats anvisa till arbete, reguljär utbildning eller något lämpligt arbetsmarknadspolitiskt program inom 90 dagar. Efter trepartssamtal ska ansvaret övergå till kommunen. Kommunen har därefter 10 dagar på sig att ordna en aktivitet. Kommunen får ersättning från staten för de ungdomar som deltar i UVG. Tillskapandet av UVG var följden av ett vallöfte i valrörelsen 1994. Vallöftet var att ingen ungdom skulle behöva vara arbetslös mer än 100 dagar. UVG, som garanterar alla arbetslösa mellan 20 och 24 år sysselsättning inom 100 dagar, var ett bidrag till att uppfylla det löftet. Ett problem som uppmärksammades mycket i det arbete som ledde fram till UVG var att ungdomar i större utsträckning blivit långvarigt beroende av socialbidrag. 5 UVG utformades inte bara som en garanti utan blev i praktiken också en skyldighet för de som har arbetslöshetsersättning eller social- 3 Denna utformning skulle kunna lett till att ungdomsgruppen blev utan arbetsmarknadspolitiska åtgärder i kommuner som inte var intresserade av att sluta avtal. En frivillig lösning ansågs dock som önskvärd och det uppfattades inte som troligt att någon kommun inte skulle vilja ta detta ansvar. I februari 1996 hade alla kommuner slutit avtal. Unga handikappade och personer som uppbär inkomstrelaterad arbetslöshetsersättning får anvisas arbetsmarknadspolitiskt program innan de fyllt 20 år. 4 Ansvaret gäller från och med 1 juli från den dag de fyller 20 år och till dess att de fyllt 25 år. Även Lag (1997:1268) om kommunernas ansvar för ungdomar mellan 20 och 24 år, upphävdes då Lag (2000:625) om arbetsmarknadspolitiska program trädde i kraft 1 augusti 2000. 5 Arbetsmarknadsstyrelsen och Socialstyrelsen hade under 1997 i uppdrag att tillsammans arbeta fram ett förslag till åtgärder för arbetslösa ungdomar med socialbidrag, men de kunde inte komma överens utan lämnade var sitt förslag. UVGs slutgiltiga utformning kom att omfatta även arbetslösa ungdomar som inte har socialbidrag och innehåller delar från båda förslagen. 14

bidrag, eftersom Socialtjänstlagen (1980:629) förändrades den 1 januari 1998, samtidigt som UVG infördes. 1.2 Uppdraget Regeringen uppdrog 6 den 11 oktober år 2000 åt Statskontoret att genomföra en studie av UVG och KUP. Enligt uppdragsbeskrivningen skall Statskontoret: Ge en övergripande beskrivning av aktiviteterna i KUP och UVG och redovisa övergångar till arbete, reguljära studier och andra arbetsmarknadspolitiska program. Beskriva de karaktäristika som kännetecknar ungdomarna i programmen. Analysera hur KUP och UVG förhåller sig till varandra och till insatser inom utbildningsområdet och andra arbetsmarknadspolitiska program. Analysera organisationen av programmen och ansvarsfördelningen mellan stat och kommun. Analysera samhällsekonomiska konsekvenser, bl.a. inlåsningseffekter och kostnadseffektivitet. Utifrån resultaten i studien skall Statskontoret diskutera hur framtida arbetsmarknadspolitiska aktiviteter för arbetslösa ungdomar mellan 18 och 24 år bör utformas och huruvida det föreligger behov av särskilt inriktade arbetsmarknadspolitiska program för unga. Enligt uppdraget skall Statskontoret särskilt beakta tidigare genomförda utvärderingar av ungdomsprogrammen, framför allt beträffande UVG. 1.3 Avgränsningar På senare tid har mycket forskningsresurser lagts ned på att kvantitativt estimera effekterna av arbetsmarknadspolitiken. Diskussionerna av metod och resultat har understundom varit engagerad. Det finns många principiella problem när det gäller utvärdering av arbetsmarknadspolitikens effekter, men det huvudsakliga problemet gäller det så kallade selektionsproblemet. 7 6 Uppdraget i sin helhet presenteras i bilaga 1. 7 Se även Carling & Larsson (2000), Regnér (2000), samt Ds 2000:38. 15

Den klassiska frågan som en utvärderingsstudie syftar till att besvara är: Hur har deltagandet i arbetsmarknadsprogrammet påverkat individens arbetsmarknadssituation jämfört med vad den skulle ha varit om individen inte deltagit? Det är uppenbart att samma individ inte kan observeras i två olika tillstånd samtidigt. Det innebär att för en individ som deltagit i ett program kan man inte veta vad som skulle ha hänt om individen inte deltagit. Det finns två metodansatser för en utvärdering av det här slaget, den experimentella ansatsen och den icke-experimentella ansatsen. Den experimentella ansatsen används mycket sällan inom samhällsvetenskapen, bl.a. eftersom det anses oetiskt att göra experiment med människor och mänskligt beteende. Den icke-experimentella ansatsen försöker hitta en referensgrupp som skall jämföras med gruppen som genomgått det arbetsmarknadspolitiska programmet. Grupperna skiljer sig givetvis åt när det gäller individuella egenskaper. Med hjälp av statistiska metoder försöker utvärderaren ta hänsyn till skillnader i egenskaper. På det sättet hoppas man isolera den effekt som skall mätas. Problemet ligger i att det endast är de egenskaper som kan observeras och mätas (t.ex. utbildning, arbetslivserfarenhet, kön) som utvärderaren kan ta hänsyn till. En individs icke-mätbara och icke-kvantitativa egenskaper (t.ex. ambition, inställning etc.) kan en utvärderare inte ta hänsyn till. När det gäller KUP och UVG är problemet att hitta en referensgrupp tydligt. UVG omfattar alla ungdomar som varit arbetslösa i mer än 100 dagar. Det finns inte heller någon möjlighet att välja, eftersom en person som tackar nej riskerar att förlora sin kontantersättning. KUP är den enda åtgärd som erbjuds 18-20 åringar. Dessutom kan KUP vara den enda vägen till kontantersättning, vilket naturligtvis minskar inslaget av valfrihet. Sammantaget innebär det att det inte finns någon referensgrupp, dvs. en grupp som har liknande egenskaper och förutsättningar som de som deltagit i programmen, men som inte deltagit KUP och UVG. En uppföljning har inte samma ambition att kvantifiera ett entydigt samband mellan deltagande i ett program och sysselsättning efter programmet. En uppföljning kan redogöra för ett programs utfall genom att visa frekvenser på vissa indikatorer (t.ex. övergångar från åtgärder till arbete eller studier) och sätta dessa i relation till andra åtgärder. På så sätt kan man få en uppfattning om hur programmet fungerar. De studier som gjorts av KUP och UVG har i huvudsak varit uppföljningar. Endast ett försök till att utvärdera effekter av ett av programmen (UVG) har 16

gjorts. Det är Statskontorets studie från 1999 där ett försök görs att skatta riskkvoter. Dessa skall tolkas som den relativa skillnaden mellan gruppen som genomgått UVG och referensgruppen. Som redogjorts ovan finns det vissa problem med att hitta en referensgrupp för studier av dessa åtgärder. I Statskontorets studie från 1999 användes arbetslösa ungdomar från året före UVG:s start som referensgrupp. Metoden kritiserades eftersom det konjunkturella läget skiljde sig åt mellan åren. Denna studie syftar inte till att utvärdera effekterna av ungdomsåtgärderna. De problem som är förknippade med den typen av effektutvärderingar är uppenbara. Problemen att hitta en referensgrupp är inte mindre för KUP och UVG än för andra arbetsmarknadspolitiska program, snarare tvärtom. Resultaten av en sådan utvärdering skulle således kunna vara direkt missvisande. 1.4 Metod och genomförande Statskontoret har i arbetet med denna rapport genomfört en enkätstudie som skickats till samtliga kommuner och intervjuat ett antal kommunala tjänstemän. Statskontoret har även låtit ta fram registerdata ur AMS händelsedatabas Händel. För kapitel 3, Utvecklingen på arbetsmarknaden, har offentlig statistik från Statistiska centralbyråns (SCB) Arbetskraftsundersökningar (AKU) och Regional arbetsmarknadsstatistik (RAMS) använts. Tidigare genomförda utvärderingar av ungdomsprogrammen har därutöver särskilt beaktats. 17

18

2 Tidigare uppföljningar av KUP och UVG Detta kapitel syftar främst till att ge en översiktlig bild av tidigare uppföljningar av KUP och UVG. Syftet är således inte att kartlägga de studier som tidigare behandlat ungdomsarbetslöshet i generell mening. Se i kapitel 8 för en mer ingående analys av tidigare observationer. 2.1 Ungdomsstyrelsens kartläggning av kommunernas verksamhet för arbetslösa ungdomar Ungdomsstyrelsen genomförde 1996, på uppdrag av regeringen, en kartläggning av kommunernas verksamhet för arbetslösa ungdomar. Detta uppdrag redovisades i rapporten Kommunernas ansvar för arbetslösa ungdomar upp till 20 år. En kartläggning. 8 I rapporten analyseras inte åtgärdens effekt, fokus ligger istället på innebörden av det förändrade kommunala ansvaret och verksamhetens praktiska utformning. Kartläggningen grundar sig främst på sex fallstudier. Ungdomsstyrelsen konstaterar i rapporten att KUP hade bidragit till att stärka de långtidsarbetslösa ungdomarnas möjlighet att bryta arbetslösheten. 2.2 Ungdomsstyrelsens uppföljning av det kommunala ungdomsprogrammet 1997 gav regeringen Ungdomsstyrelsen i uppdrag att mer ingående, och i samarbete med AMS, kartlägga och utvärdera kommunernas insatser för arbetslösa ungdomar. Detta uppdrag redovisades i rapporten Kommunernas ansvar för arbetslösa ungdomar en utvärdering. 9 I rapporten studeras kommunernas insatser för arbetslösa ungdomar utifrån främst ungdomarnas perspektiv. Enligt Ungdomsstyrelsen syftar rapporten till att utvärdera effekterna av KUP och kartlägga vad ungdomarna gör efter avslutad åtgärd, hur olika kommuner arbetar med åtgärden, samt att identifiera framgångsfaktorer. Rapporten grundar sig på fallstudier av den kommunala ungdomsverksamheten i fem kommuner. Information om kommunernas insatser, vilka praktikplatser ungdomarna varit på samt ungdomarnas ålder, utbildning och tidigare arbetslivserfarenhet har inhämtats genom intervjuer med personal som arbetar med KUP. De ungdomar som deltagit i en kommunal 8 Ungdomsstyrelsen (1996) 9 Ungdomsstyrelsen (1997) 19

åtgärd i minst en månad och avslutat denna före den 2 januari 1997 har även intervjuats (svarsfrekvens 77 procent vilket motsvarar 281 individer). Enligt utvärderingen hade 71 procent av de ungdomar som deltog i åtgärden 3-årig gymnasieutbildning, 7,9 procent hade någon typ av arbetserfarenhet. Studien visar att utformning och organisation av KUP ser olika ut i de fem kommunerna. Vissa kommuner satsar mycket på utbildning, andra bedriver endast praktik. Den utbildning som erbjuds utgörs av kommunal vuxenutbildning. Det finns enligt rapporten viss koppling mellan organiseringen av verksamheten och dess innehåll. I de fall ansvaret ligger närmast skolan utgör utbildning en större del av verksamheten. Handläggarnas bakgrund och tidigare erfarenheter anses vara av betydelse för möjligheterna att anpassa verksamheten efter ungdomarnas individuella behov och önskemål. Utifrån studien kan även konstateras att det finns stora skillnader i ersättning vad gäller ungdomar utan 3-årig gymnasieutbildning. Ungdomsstyrelsen konstaterar att merparten av de ungdomar som genomgått kommunal ungdomspraktik fått arbete eller fortsatt att studera. 9 procent fick fortsatt anställning på praktikplatsen, 27,5 respektive 22 procent fick fast eller tillfälligt arbete hos annan arbetsgivare och/eller gick vidare till studier. 30 procent deltog i nya arbetsmarknadspolitiska åtgärder eller var arbetslösa. Åtgärderna var mest effektiva i de fall ungdomarna kombinerade utbildning och praktik. Ungdomsstyrelsen konstaterar även att allt för få ungdomar är aktivt arbetssökande under praktikperioden, varför de föreslår att inslagen av vägledning bör förstärkas. Ungdomsstyrelsen påpekar även att det råder stora skillnader mellan kommunerna vad gäller utvärdering och uppföljning, Ungdomsstyrelsen föreslår därför att metoder för uppföljning och utvärdering av kommunernas insatser utvecklas. Ett problem som uppmärksammas i rapporten är att erfarenhetsutbytet mellan de som arbetar med verksamheten på de lokala arbetsmarknaderna blir mindre vid ett decentraliserat och kommunalt ansvar än vid ett nationellt och sammanhållet ansvar. 2.3 Ungdomsstyrelsens första uppföljning av utvecklingsgarantin Ungdomsstyrelsen har på regeringens uppdrag även utvärderat UVG. I Utvecklingsgarantin för långtidsarbetslösa ungdomar i 10 kommuner 10 redovisar Ungdomsstyrelsen hur UVG har tillämpats i praktiken och hur ungdomar som deltog i UVG fram till den 1 november 1998 har uppfattat denna åtgärd i 10 kommuner. I rapporten redovisas ungdomarnas utbildningsbakgrund, arbetslivserfarenhet, ersättningsnivå och hur det gick till när de anvisades åtgärden. Rapporten redogör även för vilka verksamheter som 10 Ungdomsstyrelsen (1999a) 20

bedrivs inom UVG och i vilken utsträckning programmet är utformat för att öka deltagarnas möjligheter att få arbete eller påbörja en utbildning. Rapporten fokuserar även på ungdomarnas arbetssökande och kontakter med arbetsförmedlingen och kommunen. Studien grundar sig på telefonintervjuer (svarsfrekvens 78 procent vilket motsvarar 258 individer) med ungdomar i 10 utvalda kommuner som deltog i UVG fram till den 1 november 1998 samt telefonintervjuer med företrädare för arbetsförmedlingen, kommunens arbetsmarknadsenhet eller liknade samt socialtjänsten i dessa kommuner. Utformningen av UVG varierar mellan kommunerna. Detta gäller främst fördelningen mellan utbildning och praktik och praktikens inriktning. Samarbetet mellan kommun och arbetsförmedling består av trepartssamtal mellan den enskilde individen och företrädare för arbetsförmedlingen och kommunen. Samarbetet anses fungera bra i de flesta fall. Av de tio kommuner som har studerats är företrädare för arbetsförmedlingen i två kommuner öppet kritiska till kommunernas verksamhet för arbetslösa ungdomar. De anser att arbetsförmedlingen har bättre förutsättningar att ta hand om ungdomarna. Enligt rapporten har de ungdomar som ingått i undersökningen skiftande bakgrund. Fler än hälften saknar arbetslivserfarenhet och nästan alla har deltagit i arbetsmarknadsåtgärder före UVG. Andra har varit arbetslösa en kortare tid och har arbetslivserfarenhet och/eller eftergymnasial utbildning. Rapporten visar även att drygt 70 procent av ungdomarna ansåg att UVG förbättrade deras möjligheter på arbetsmarknaden minst positivt inställda var ungdomar som deltog i verksamhet som saknade yrkesinriktning. Problem som rapporten lyfter fram är bl.a. det uppsplittrade ersättningssystemet och programmets negativa effekt på ungdomarnas aktiva arbetssökande. Ersättningssystemet är enligt Ungdomsstyrelsen allt för splittrat. Det faktum att kommunerna beviljar ersättning utifrån olika principer försämrar situationen ytterligare. Ungdomsstyrelsen konstaterar att nästan hälften av ungdomarna som ingick i UVG i de tio kommunerna inte sökte ett enda arbete under de 90 dagar som förelåg åtgärden. En del av förklaringen antas vara att ungdomarna under denna tid inte fick tillräckligt med stöd från arbetsförmedlingen. 2.4 Statskontorets rapport om utvecklingsgarantins första år Regeringen gav 1998 Statskontoret i uppdrag att utvärdera och allsidigt belysa UVG. Enligt uppdraget skulle UVG särskilt utvärderas utifrån regeringens mål att halvera den öppna arbetslösheten före år 2000. 21

I Statskontorets rapport, Utvecklingsgarantin för ungdomar det första året, 11 beskrivs i vilken takt UVG har införts, vilken typ av verksamhet som bedrivs inom garantin, hur kommuner och arbetsförmedlingar anser att samarbetet dem emellan fungerar samt vilka ungdomar som deltar i UVG. Statskontoret diskuterar även programmets effekter på kommunernas socialbidragskostnader, åtgärdens undanträngningseffekter och effekten på konkurrensen mellan arbetsgivare. En mindre omfattande internationell jämförelse görs även med liknande program som funnits i Nederländerna och Danmark. Statskontorets rapport bygger på enkäter riktade till samtliga kommuner, intervjuer med företrädare för utvalda kommuner och arbetsförmedlingar samt en empirisk studie av registerdata över arbetslösa ungdomar (data från AMS händelsedatabas Händel). Den empiriska studien bygger på samtliga ungdomar mellan 20 och 24 år som avslutat UVG fram till den 10 december 1998, samt en kontrollgrupp med ungdomar mellan 20 och 24 år som uppnådde 90 dagars öppen arbetslöshet under 1997. Tiden i arbetslöshet för de som deltog i UVG räknades från det datum de avslutade åtgärden fram till den dag de lämnade arbetslösheten eller till den punkt det inte gick att följa dem längre. För kontrollgruppen mättes tiden i arbetslöshet från den tidpunkt de passerade gränsen för att kvalificera sig till UVG till dess de lämnade arbetslösheten eller inte längre var möjliga att följa. Enligt Statskontorets enkät hade 220 kommuner tecknat avtal om UVG 6 månader efter det att åtgärden infördes. 81 procent av dessa kommuner bedrev även verksamhet inom ramen för garantin. Drygt hälften av alla långtidsarbetslösa ungdomar mellan 20 och 24 år var sysselsatta inom ungdomsgarantin i januari 1999. Av de ungdomar som fortfarande var långtidsarbetslösa vid denna tidpunkt, bodde det stora flertalet i kommuner som hade tecknat avtal om UVG. De flesta av de ungdomar som deltog i UVG i januari 1999 hade två- eller treårig gymnasieutbildning, ett litet antal hade högskoleutbildning. Enligt studien fanns det ingen skillnad mellan de ungdomar som deltog i UVG och de som fortfarande var arbetslösa vad gäller utbildningsnivå. 39 procent av ungdomarna hade inkomstrelaterad arbetslöshetsersättning eller ersättning baserad på grundersättning, 34 procent hade kommunalt försörjningsstöd på socialbidragsnivå och 27 procent hade den statliga ersättningen på 1 967 kronor i månaden. De intervjuade kommunerna var kritiska till programmets ersättningssystem och önskade en enhetlig ersättning för alla ungdomar inom åtgärden. Den allmänna uppfattningen var att ersättningssystemet skadade ungdomarnas motivation i och med att olika ungdomar fick olika ersättning för samma prestation. Nästan alla kommuner ansåg att gränsen på 90 dagar var lagom, även om de samtidigt konstaterade att de placerade ungdomar i åtgärden tidigare än så. Av studien framgår även att den ut- 11 Statskontoret (1999) 22

bildning som erbjöds inom ramen för UVG till största del var teoretisk (baskunskaper i kärnämnen). Enligt studien angav företrädare för de flesta kommuner och arbetsförmedlingar att samarbetet dem emellan fungerade bra. Kommunerna var i jämförelse med arbetsförmedlingarna mer positivt inställda till UVG. En tredjedel av arbetsförmedlingarna svarade att de helst skulle vilja behålla ansvaret för ungdomarna även efter 90 dagars arbetslöshet. Den resterande delen ansåg att den förändrade ansvarsfördelningen mellan stat och kommun var positiv. Endast tre förmedlingar ansåg att det fanns en risk att UVG skulle tränga undan andra liknande åtgärder, så som Arbetsplatsintroduktion (API). Statskontoret konstaterar i studien att UVG ökar ungdomarnas chanser att bryta arbetslösheten. Enligt studien hittade de som deltagit i garantin arbete på 40 procent av den tid som övriga ungdomar behövde. Deltagare som gått vidare till reguljär utbildning hittade en utbildningsplats på halva den tid som de långtidsarbetslösa ungdomar som inte ingick i garantin behövde. De ungdomar som deltog i garantin i mer än tre månader bröt arbetslösheten allra snabbast. 2.5 Svenska Kommunförbundets uppföljning av utvecklingsgarantin Svenska Kommunförbundet utförde 1999 en egeninitierad studie av UVG som främst syftade till att belysa UVG utifrån ett kommunalt perspektiv. 12 Denna uppföljning bygger bland annat på en enkät som har besvarats av 243 kommuner. Enligt rapporten har 80 procent av de kommuner som besvarat enkäten tecknat avtal om UVG. De kommuner som inte tecknat avtal är kommuner med relativt få innevånare eller kommuner i storstadsområden där gruppen långtidsarbetslösa ungdomar i åldern 20-24 år mycket liten. Enligt Kommunförbundets enkät fungerar samarbetet mellan kommun och arbetsförmedling relativt bra. Flera kommuner har dock angivit att enskilda arbetsförmedlare är dåligt informerade om UVG. Flera kommuner anger också att de önskar klarare riktlinjer för ansvarsfördelningen mellan kommun och arbetsförmedling och hänvisar till att arbetsförmedlingarna gärna vill styra inriktningen på verksamheten i UVG. Önskemål om kontinuerliga diskussioner med arbetsförmedlingen redan innan det blir dags att anvisa ungdomarna till UVG noteras även bland kommunernas enkätsvar. I två av tre kommuner har arbetsmarknadsenheten hela huvudansvaret för UVG. I övriga fall har arbetsmarknadsenheten gemensamt ansvar med någon annan del av förvaltningen. Det förekommer även att utbildningsförvaltningen eller socialförvaltningen har huvudansvar för verksamheten. 12 Svenska Kommunförbundet (1999) 23

Enligt Kommunförbundets enkät är UVG en åtgärd som är inriktad på praktik för 60 procent av deltagarna, 14 procent har enbart utbildning och 26 procent kombinerar utbildning och praktik. 60 procent av praktikplatserna anordnas av kommunen, 7 procent övriga offentliga arbetsgivare och 33 procent av det privata näringslivet. Svenska Kommunförbundet konstaterar, med hänvisning till AMS kvartalsrapport 1999:1, att de allra flesta länen 1999 låg väldigt nära regeringens 100-dagars mål. UVG har därmed medverkat till att förverkliga regeringens ambition att alla arbetslösa ungdomar inom 100 dagar skall erbjudas arbete, utbildning eller arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Två problemområden uppmärksammas dock i Kommunförbundets rapport. Bristen på enhetligt ersättningssystem är det som uppfattas vara det största problemet. 38 procent av deltagarna får utbildningsbidrag (motsvarar ersättningen från arbetslöshetsförsäkringen), 43 procent får försörjningsstöd och 19 procent får utvecklingsersättning (1 967 kronor i månaden). Kritiken bottnar främst i att många ungdomar fortfarande tvingas leva på försörjningsstöd, vilket riskerar att leda till ett beroende av bidrag som kan vara svårt att ta sig ur. Det har enligt enkäten bl.a. visat sig att i kommuner med relativt få personer i UVG anvisar inte till åtgärden i så stor utsträckning som beräknat. I december 1998 angav 17 kommuner att det fanns drygt 500 personer som varit arbetslösa i mer än 90 dagar men ändå inte hänvisats till UVG. Tjugosex kommuner ansåg att det bland de ungdomar som har kortare arbetslöshet fanns 2 000 personer som borde hänvisas till UVG. Enligt enkäten fanns det i 16 kommuner dessutom en grupp ungdomar på knappt 450 personer som inte är inskrivna på arbetsförmedlingen, men som kommunen betraktar som arbetslösa och i behov av UVG. Att dessa ungdomar hamnar vid sidan av åtgärden anses även vara problematiskt. Kommunförbundet föreslår med anledning av detta att ett enhetligt ersättningssystem med arbetslöshetsförsäkringens lägsta belopp som golv införs och att programmets målgrupp breddas så att åtgärden även omfattar ungdomar som inte är inskrivna på arbetsförmedlingen från allra första början. Kommunförbundet konstaterar även att arbetsförmedlingen i vissa avtal med kommunen, begränsar möjligheterna till praktik i näringslivet varför möjlighet till privat praktik föreslås i samtliga kommuner. Av rapporten framgår även att ungdomar som deltar i UVG inte får tillräcklig hjälp med jobbsökandet. Åtgärder som intensifierar detta sökande och förbättrar vägledningen föreslås därför även. Kommunförbundet anser även att kommunernas ersättning bör bli högre för att inte riskera att inslaget av praktik ökar till följd av att kommunerna tvingas att anpassa verksamheten efter de bidrag staten ger. 24

2.6 Ungdomsstyrelsens andra uppföljning av utvecklingsgarantin Ungdomsstyrelsen har under år 2000, på uppdrag av regeringen, genomfört ytterligare en studie av UVG. Syftet var att ge en bild av hur UVG utvecklats sedan dess start, hur regler och centrala direktiv tillämpas samt hur omvärlden påverkat programmets målgrupp och inriktning. Utredningen, En på hundra Utvecklingsgarantins tredje år, 13 är inte någon effektstudie utan fokuserar istället på programmets utveckling och organisation, de kommunala tjänstemännens uppfattning om programmets framtidspotential som arbetsmarknadsåtgärd för ungdomar samt arbetsförmedlingarnas inställning till UVG. Studien grundar sig dels på en enkät som besvarades av 156 av de 186 kommuner som bedriver verksamhet inom UVG samt telefonintervjuer med tjänstemän i kommunerna och arbetsförmedlingarna. Av rapporten framgår att 70 procent av kommunerna aktiverar de arbetslösa ungdomarna kring den 90:e dagen. I 16 procent av kommunerna har politikerna påverkat utformningen av åtgärden. 44 procent av ungdomarna får utbildningsbidrag som motsvarar arbetslöshetsförsäkringen, 36 procent får ersättning motsvarande socialbidrag och 19 procent får 1 967 kronor per månad. Samarbetet mellan arbetsförmedling och kommun anses fungera bra enligt 81 procent av de kommunala tjänstemännen. Detta samarbete lyfts fram som den viktigaste faktorn för framgång. 85 procent av landets ungdomar bor i en kommun som bedriver verksamhet inom UVG. 25 000 ungdomar mellan 20 till 24 år är registrerade som arbetslösa. Hälften av de långtidsarbetslösa anvisas till UVG. 16 procent studerar enbart, 59 procent deltog endast i praktik och den resterande gruppen kombinerar utbildning och praktik. Den utbildning som erbjuds inom garantin utgörs främst av jobbsökarutbildning och teoretisk utbildning. Ungdomsstyrelsen intervjuade ett antal kommunala tjänstemän och frågade om åtgärdens målgrupp hade förändrats under ungdomsgarantins genomförande. 54 procent av kommunernas tjänstemän angav att gruppen hade blivit tyngre än tidigare. 37 procent av de tillfrågade tjänstemännen tyckte att det var samma grupp som tidigare, men många tillade att det var problemungdomar de hade haft hela tiden. Fyra procent tyckte dock att de fått lättare ungdomar. Resten hade en för nystartad verksamhet för att kunna uttala sig. Intressant att notera är att kommunernas tjänstemän ansåg att de fått en tyngre grupp att arbeta med trots att andelen ungdomar med utbildningsbidrag och därmed arbetslivserfarenhet ökat i omfattning samtidigt som gruppen med ersättning motsvarande socialbidrag hade minskat. Studien visar att UVG uppfattades som en relativt lyckad åtgärd vid de flesta arbetsförmedlingar även om vissa problem, såsom inlåsningseffekter, 13 Ungdomsstyrelsen (2000a) 25

risk för utnyttjande av gratis arbetskraft samt allt för låg ersättning till de unga uppmärksammades. I stort sammanföll arbetsförmedlarnas uppfattningar om UVG med de synpunkter de kommunala tjänstemännen framförde. De största problemen med UVG anses enligt rapporten vara det splittrade ersättningssystemet, den omständliga administrationen och den dåliga kontakten med arbetsförmedlingen. Trots detta är de kommunala tjänstemännen generellt sett mycket positivt inställda till UVG. De flesta anser att det finns ett behov av åtgärden och att den därför bör finnas kvar. I studien konstaterar Ungdomsstyrelsen att ungdomsgarantin i huvudsak är en lyckad åtgärd. Mot bakgrund av den allt tyngre ungdomsgruppen ifrågasätts dock om UVG är en arbetsmarknadspolitisk eller social åtgärd och till följd av detta vem det är som skall anvisa till åtgärden. I rapporten föreslås även att ersättningssystemet och ersättningsnivåerna skall ses över. 2.7 Sammanfattning av tidigare uppföljningar av KUP och UVG 2.7.1 Fokus och perspektiv De största utredningsinsatserna inom detta område har tidigare riktats mot UVG. KUP har inte studerats i samma utsträckning. Fokus och perspektiv har även skiftat i de olika studierna. Ungdomsstyrelsen, som står för det största bidraget vad gäller uppföljningen av kommunernas ansvar för de arbetsmarknadspolitiska ungdomsåtgärderna, har i sina studier haft ett tydligt ungdomsperspektiv. Kommunförbundets uppföljning fokuserar främst på kommunernas perspektiv. Enligt regeringens uppdrag skulle Statskontorets rapport om UVG utvärdera åtgärdens medverkan till att uppnå regeringens mål att halvera den öppna arbetslösheten före år 2000. Denna rapport skiljer sig därmed från de övriga i och med att den har ett mer allmänt fokus. 2.7.2 Metod och genomförande Av de sex uppföljningar som gjorts av KUP och UVG har baserats på fallstudier. Tre uppföljningar bygger på enkäter riktade till samtliga kommuner och en uppföljning omfattar studier av registerdata från AMS händelsedatabas Händel. Att en stor del av tidigare uppföljningar av KUP och UVG baseras på fallstudier kan vara problematiskt. Fallstudien som metod innebär ett avkall vad 26

gäller generaliserbarheten i resultaten. Vi kan således inte dra några generella slutsatser utifrån de resultat som redovisas utifrån fallstudierna. Statskontorets och Svenska Kommunförbundets uppföljningar av UVG bygger bl.a. på enkäter ställda till kommunala handläggare. Arbetsförmedlingarnas och ungdomarnas uppfattningar uppmärksammas därmed inte. I de fall där objektiva, kvantitativa data efterfrågas får man utgå från att valet av tillfrågad inte har någon betydelse för resultatet. I de fall där den tillfrågades attityder, uppfattningar och synpunkter efterfrågas säger enkäterna endast något om de tillfrågades uppfattningar och värderingar. Individdata från AMS händelsedatabas Händel har endast använts i Statskontorets rapport Utvecklingsgarantin för ungdomar det första året. Att utvärdera effekterna av UVG är svårt, inte minst pga. att det kan vara problematiskt att hitta en referensgrupp. Risken är, vilket påpekades i det inledande kapitlet, att resultaten blir direkt missvisande. I och med att utvärderingsgruppen och kontrollgruppen i detta fall inte var hämtade från samma år och därmed heller inte samma arbetsmarknadsläge, finns det en risk att resultaten har blivit snedvridna. 2.7.3 Sammanfattande resultat Det är troligen få arbetsmarknadspolitiska åtgärder som varit föremål för så många studier som KUP och UVG. Anmärkningsvärt är att UVG har varit föremål för ett stort antal studier, trots att åtgärden har en förhållandevis kort historia. Det största problemet som uppmärksammats i tidigare studier är det splittrade ersättningssystemet och den låga ersättningsnivån, både vad gäller kommunens statliga bidrag och ungdomarnas ersättning. Den omständliga administrationen anses även utgöra ett hinder i arbetet. Något som även har påpekats i flera studier av de båda ungdomsåtgärderna är att det råder stora skillnader mellan olika kommuner. Detta har uppfattats som ett problem både när det gäller inriktningen på praktikperioden och formerna för uppföljning. Det anses i kommunernas arbete även vara problematiskt att det finns en grupp långtidsarbetslösa ungdomar som inte är inskrivna på arbetsförmedlingen och därmed inte kan ta del av åtgärderna. Att det kommunala ansvaret för arbetslösa ungdomar kan komma att leda till inlåsningseffekter och sämre erfarenhetsutbytet mellan de som arbetar med de lokala arbetsmarknaderna och att åtgärderna har en negativ effekt på ungdomarnas aktiva arbetssökande påpekas även i de tidigare studierna. Något som är genomgående i samtliga studier är att samarbetet mellan kommun och arbetsförmedling fungerar relativt väl och att detta är en viktig för- 27

utsättning för framgång. Det har även påpekats att åtgärderna är som mest effektiva i de fall ungdomarna kombinerar utbildning och praktik. Föreslagna åtgärder i tidigare studier: Mer enhetliga metoder för uppföljning av kommunernas insatser. Stärkt vägledningsverksamhet. Breddad målgrupp. Möjlighet att anordna privat praktik i samtliga kommuner. Enhetligt ersättningssystem och högre ersättningsnivå både vad gäller ungdomarna och kommunerna. De studier som genomförts hittills av de båda ungdomsprogrammen har inte resulterat i några konkreta åtgärdsförslag, kostnadsberäkningar eller förändringar. De tidigare studierna har till stor del baserats på uppfattningar om de båda programmen och fokuserat på hur programmen fungerar och är utformade, hinder och framgångsfaktorer för programmen, samt åtgärdernas omfattning och metodik. Det är dock svårt att utifrån dessa studier komma till någon slutsats om huruvida dessa ungdomsprogram är ändamålsenliga. Statskontorets ambitioner är i denna rapport därför att lyfta perspektivet och studera programmen som en del i en helhet där skola, arbetsmarknad, andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder, ersättningssystem, andra utbildningssystem etc. interagerar. 28

3 Utvecklingen på arbetsmarknaden I Statskontorets uppdrag ingår att svara på frågan huruvida det föreligger behov av särskilt inriktade arbetsmarknadspolitiska program för unga. För att kunna göra detta bör bl.a. utvecklingen på arbetsmarknaden och orsakerna bakom ungdomsarbetslöshet analyseras. De frågor som infinner sig är huruvida dagens ungdomsarbetslösheten har strukturella eller konjunkturella orsaker. 3.1 Utvecklingen i Sverige Ungdomsarbetslöshet är ingen ny företeelse i Sverige. Redan på 1930-talet ansågs ungdomsarbetslösheten vara ett allvarligt problem. Dåvarande socialministern Gustav Möller uttryckte 1933 oro över ungdomsarbetslösheten. Enligt Möller var arbetslösheten ett särskilt stort problem för ungdomar eftersom arbetslöshetens skadeverkningar riskerade att påverka dem för resten av livet, bl.a. eftersom de riskerar att inte få tillfälle att förvärva erforderlig yrkesskicklighet. 14 Under 1990-talet har dock ungdomsarbetslösheten överträffat 1930-talets siffror. Tabell 3.1 visar en jämförelse mellan 1933 och 1993. Visserligen skiljer sig definitioner och åldersindelningar något, men tabellen ger ändå en bild av det historiskt unika läget som funnits under 1990-talet. Tabell 3.1 Ungdomsarbetslösheten 1933 och 1993 Ålder (1933) Procent arbetslösa av antal manliga löntagare i motsvarande ålder* Ålder (1993) Arbetslösa i procent av arbetskraften** 16-20 år 14,3 16-19 år 19,2 21-25 år 16,9 20-24 år 18,1 * SOU 1934:11 ** SCB:s arbetskraftsundersökningar Observera att arbetslöshetstalen år 1933 endast gäller för arbetslösa män. Dock finns det studier som tyder på att arbetslösheten var större för män än för kvinnor under 1930-talet. 15 Det skulle i så fall innebära att ovanstående arbetslöshetsnivåer överskattar dåtidens ungdomsarbetslöshet. 14 Prop. 1933:216. 15 Så var det även under 1920- och 1990-talen. Se bl.a. SOU 1996:56. 29