Uppföljning av gårdsstödsreformen Rapport 2007:11 Foto: Mats Pettersson
Uppföljning av Gårdsstödsreformen Stödavdelningen 2007-06-20 Referens Per Eklund
Innehåll 1 Inledning... 7 1.1 Uppdraget...7 1.2 Arbetets genomförande... 7 2 Beskrivning av Gårdsstödsreformen... 9 2.1 EU:s reformarbete... 9 2.2 Varför reform 2003?... 9 2.3 Grunderna för reformen... 9 2.4 Innehållet i beslutet... 10 2.5 Produktorienterade åtgärder... 10 2.5.1 Grödor... 10 2.5.2 Mjölk... 11 2.5.3 Nötkött... 11 2.6 Horisontella åtgärder... 11 2.6.1 Gårdsstöd... 11 3 Beskrivning av genomförandet i Sverige... 13 4 Hur har jordbruket utvecklats från 2003... 15 4.1 Förändrat grödval... 15 4.1.1 Regionala förändringar... 18 4.2 Mjölk... 19 4.3 Nötkött... 21 4.4 Vad kan förklaras av Gårdsstödsreformen... 23 4.4.1 Förändringar i brukande och brukare mellan 2003 och 2005... 23 4.4.2 Arealförändringar på åkermark... 24 4.4.3 Arealförändringar i betesmarker... 27 4.4.4 Sammanfattning... 30 4.5 Enkätundersökning... 30 4.5.1 Ökning av antalet jordbruksföretag... 31 4.5.2 Minskning av spannmålsodlingen och ökning av vall- och oljeväxtarealerna. 32 4.5.3 Ökning av betesmarkerna... 34 5 Effekter för lönsamheten i jordbruket... 37 5.1 Typgårdar, vinnare och förlorare... 39 5.2 Dynamiska effekter (effekter anpassning)... 39 1
6 Stödrätter... 41 6.1 Fördelningsmodell... 41 6.1.1 Omfördelning av medel mellan regioner... 41 6.2 Fördelning och hantering av tilläggsbelopp... 42 6.2.1 Initialt underlag för fördelning av tilläggsbelopp... 42 6.2.2 Nationell reserv 2005... 43 6.2.3 Indragning av tilläggsbelopp/oväntade vinster... 43 6.2.4 Slutgiltig fördelning av tilläggsbelopp 2005... 43 6.2.5 Sammanfattning - tilläggsbelopp... 44 6.3 Tillstånd för odling av grönsaker, bär och matpotatis... 45 6.3.1 Sammanfattning GBM... 46 6.4 Stödrätter för uttagen areal... 47 6.5 Utfall stödrättstilldelningen 2005... 48 6.6 Stödrätter medför sämre återflöde från EU-budgeten... 49 6.6.1 Utnyttjande av stödrätter... 49 6.6.2 Principer för tilldelning ur den nationella reserven från och med 2006... 50 6.7 Överföring av stödrätter... 52 6.7.1 Överföringar 2006... 52 6.7.2 Pris på stödrätter... 53 6.7.3 Förhållningssätt för ett effektivt utnyttjande av gårdsstödet... 53 6.8 Stödrätternas påverkan på jordbruksmarkens värde... 54 6.9 Effekter för markägare och arrendatorer... 56 6.10 Sammanfattning och slutsatser... 57 7 Administration... 59 7.1 Historiebeskrivning förberedelsearbete... 59 7.1.1 Förstudie 1... 59 7.1.2 Förstudie 2... 60 7.2 Genomförandet... 61 7.2.1 Beslutsmodell... 61 7.2.2 Många instanser... 61 7.2.3 Antal ansökningar... 62 7.2.4 Utbetalningar... 63 7.2.5 Överklagningar... 63 7.3 Gårdsstödsprojeketet... 64 7.3.1 Delprojekten i projekt Gårdsstöd... 66 2
7.4 Projekt som tillkommit efter Gårdsstödsprojektet... 71 7.4.1 IT-projekt Landa... 71 7.4.2 IT-projekt Megapuck... 72 7.4.3 IT-projekt Mjölksocker... 72 7.4.4 IT-projekt Stödrättens livscykel... 73 7.5 Ytterligare nyutveckling IT-stöd 2007... 73 7.5.1 Hantering av indragna stödrätter... 73 7.5.2 Neddragning av tillstånd GBM... 73 7.5.3 Projekt överföringar stödrätter... 74 7.5.4 Systemförvaltning... 74 7.6 Totala utvecklingskostnader för införandet av Gårdsstödet... 74 7.7 Administrationskostnader 2003-2005... 75 7.8 Slutsatser administration... 77 7.8.1 Kostnader... 77 7.8.2 Framgångsfaktorer... 77 7.8.3 Vad kunde ha fungerat bättre?... 79 7.8.4 Nya reformer - vad finns att lära inför framtiden?... 82 7.9 Effekter för lantbrukarna... 82 8 Fältkontroller...85 8.1 Arealbaserade kontroller... 85 8.1.1 Arealersättning och foderareal... 85 8.1.2 Gårdsstödet... 86 8.1.3 Kravet på att all mark ska deklareras... 87 8.1.4 Utfallet av fältkontrollerna... 88 8.2 Djurbaserade kontroller... 89 8.2.1 Nötkreatur... 89 8.2.2 Utfallet av fältkontrollerna... 90 8.2.3 Tackor... 90 8.3 Stödrättskontroller... 91 8.3.1 Nya krav... 91 8.3.2 Fältkontroller... 92 8.3.3 Utfallet av fältkontrollerna... 92 8.4 Slutsatser... 92 9 Tvärvillkor... 95 9.1 Regelverk... 95 3
9.1.1 Omfattning... 95 9.1.2 Sanktioner... 96 9.2 Fältkontroller... 96 9.3 Utfallet av fältkontrollerna... 97 9.3.1 Verksamhetskraven... 97 9.3.2 Skötselkrav... 98 9.4 Slutsatser... 100 10 Internationella jämförelser... 103 10.1 Införande år... 103 10.2 Modell för fördelning av stödrätter... 104 10.3 Kopplade stöd... 105 10.4 Effekter i andra EU-länder... 107 10.4.1 Spannmål... 107 10.4.2 Mjölk... 107 10.4.3 Nötkött... 108 11 Sammanfattning och slutsatser... 109 11.1 EU:s reformarbete... 109 11.1.1 Produktorienterade åtgärder... 109 11.1.2 Horisontella åtgärder... 109 11.2 Genomförandet i Sverige... 109 11.3 Hur har jordbruket utvecklats efter 2003... 110 11.3.1 Mjölk... 110 11.3.2 Nötkött... 110 11.4 Vad kan förklaras av Gårdsstödet... 110 11.5 Effekter av lönsamheten... 111 11.5.1 Vinnare och förlorare, typgårdar... 111 11.5.2 Dynamiska effekter... 112 11.6 Stödrätter... 112 11.7 Administration... 113 11.7.1 Kostnader... 113 11.7.2 Framgångsfaktorer... 113 11.7.3 Vad hade kunnat göras bättre?... 114 11.8 Fältkontroller... 115 11.9 Tvärvillkor... 116 4
12 Summary and conclusions... 119 12.1 EU reform efforts... 119 12.1.1 Product-based measures... 119 12.1.2 Horizontal measures... 119 12.2 Implementation in Sweden... 119 12.3 Developments in agriculture since 2003... 120 12.3.1 Milk... 120 12.3.2 Beef... 120 12.4 How much is explained by the Single Payment Scheme?... 121 12.5 Profitability effects... 121 12.5.1 Winners and losers, typical farms... 122 12.5.2 Dynamic effects... 122 12.6 Payment entitlements... 122 12.7 Administration... 123 12.7.1 Cost... 123 12.7.2 Factors of success... 124 12.7.3 What could we have done better?... 124 12.8 On-the-spot checks... 126 12.9 Cross compliance... 127 13 Bilaga: Utvärdering av gårdsstödet tre enkätundersökningar... 129 5
1 Inledning 1.1 Uppdraget Under 2003 beslutades om regler för EU:s jordbrukspolitik de närmaste åren i rådsförordningen 1782/2003. Detta beslut har under 2004 följts upp med beslut om tillämpningsregler av EU-kommissionen och på nationell nivå. Omläggningen av politiken skedde för Sveriges del fr.o.m. 2005 och innebar en övergång från produktionsbaserade stöd till stöd i stort sett frikopplade från produktionen. Reformen går under beteckningen Gårdsstödsreformen. Enligt beslutet fördelades stödrätter ut på jordbruksmarken där värdet var baserat på totalt utbetalt stöd dividerat med arealen i olika regioner och till mindre del med ledning av erhållna stöd under perioden 2000 2002. En brukare blir berättigad till detta Gårdsstöd i den utsträckning brukaren innehar sådana stödrätter och dessutom har stödberättigande mark. Reformens effekter på strukturutveckling och produktion är beroende på dels hur snabbt jordbrukarna ser det frikopplade stödet som just frikopplat och dels hur stora anpassningsmöjligheterna är i jordbruksföretagen. En centralfråga vid införandet var på vilket sätt reformen kommar att påverka landskapet och särskilt hävdandet av betesmarker. I jordbruksverket roll som expertmyndighet ligger ansvar för att kartlägga vilka förändringar reformen medför på kort sikt. Detta för att kunna ge underlag till beslut om eventuella förändringar av reformens tillämpning. Två år efter reformens införande i Sverige är för tidigt att dra allt för långtgående slutser av reformens effekter på strukturutvecklingen och produktionen. Denna rapport blir därför i stora delar beskrivande av genomförandet och den utveckling som kunnat studeras under 2005 och 2006. Behov finns att göra dels fördjupade studier inom specifika områden och dels att följa utvecklingen framöver och göra en förnyad rapport om ett par år. Denna rapport avgränsar sig till de delar av reformen som berör Gårdsstödet och frikopplingen. Rapporten har initierats av Hans Andersson, chef för stödavdelningen. 1.2 Arbetets genomförande Arbetet med att ta fram denna rapport har genomförts i projektform med specialister för olika områden inom Jordbruksverket. Ett flertal avdelningar inom verket har varit engagerade. Inledningsvis sammanställdes grundläggande information från olika dataregister som en gemensam bas av information att arbete efter. Parallellt genomfördes tre olika enkätundersökningar till jordbrukare för att erhålla kompletterande information som inte gått att utläsa ur befintliga dataregister. Enkätundersöknigarna var inriktade på nya brukare, varför spannmålsodlingen föll samt hur de ökade betesmarkerna används. Enkätundersökningen genomfördes av Jordbruksverket statistikenhet i samarbete med Statistiska Centralbyrån. Deltagarna i projektgruppen har producerat olika avsnitt av rapporten. En språklig harmonisering har inte eftersträvats. Ett seminarie där huvudresultaten redovisades och diskuterades har genomförts. Företrädare för länsstyrelserna, Lantbruksuniversitet, SLI, LRF och LRF-konsult deltog. 7
Projektgruppen har bestått av Per Eklund utvecklingsenheten som projektledare, Bo Norell miljöenheten som kvalitetssäkrare samt Bengt Johnsson marknadsenheten, Veine Jacobsson djurstödsenheten, Torbjörn Klint stödrättsenheten, Tomas Eriksson gårdsstödsenheten, Christina Larsson kontrollenheten och Masoud Tarighi statistikenheten. 8
2 Beskrivning av Gårdsstödsreformen 2.1 EU:s reformarbete Utformningen av EU:s jordbrukspolitik var under lång tid inriktad mot att ge stöd åt produktion. Detta ledde till stora överskott som fick avsättas med hjälp av exportbidrag. I början av 1990-talet genomfördes den första större reformen. En viktig orsak till denna reform var att det då hade påbörjats ett arbete inom GATT att avreglera världshandeln med livsmedel. Detta ledde till att EU påbörjade en nedtrappning av de garanterade priserna till jordbrukarna. Jordbrukarna gavs samtidigt kompensation genom s.k. direktstöd i form av arealstöd och djurbidrag. För att jordbrukarna skulle få del av stödet krävdes dock produktionsbegränsningar. 1999 genomfördes ett andra reformsteg, Agenda 2000, vilket innebar ytterligare prissänkningar och ökade direktstöd. Det infördes då även en koppling mellan miljöregler och stöd till jordbruket. Denna regel var dock frivillig att tillämpa. 2.2 Varför reform 2003? I Agenda 2000 beslutet ingick att kommissionen efter halva reformperioden, 2002, skulle presentera en utvärdering av resultatet av reformen. Vid sidan om detta finns det även andra skäl till att Kommissionen valde att lägga fram ett reformförslag just då: Utvidgningen av EU WTO-förhandlingarna Budgetläget inom EU I december 2002 beslutades om att erbjuda 10 nya länder medlemskap i EU från den 1 maj 2004. För att kunna nå enighet om en reform var det enklare att göra det med 15 medlemsländer. Nya förhandlingar inom WTO var aktuella vid tidpunkten och EU hade krav från andra länder att minska jordbruksstödet. EU ställdes inför krav på sänkta tullar, minskade exportsubventioner och minskade direktstöd. För att undgå att utsättas för kritik i WTO var EU:s reformsträvanden en viktig del. Det fanns intern kritik mot att EU:s jordbrukspolitik tar en stor del av den gemensamma budgeten. Jordbrukets del upptar ca 40 procent av budgeten. I november 2002 beslutades om budgetramen för perioden 2006-2012. Denna innebar att det blev nödvändigt att vidta nedskärningar även på jordbruksområdet. 2.3 Grunderna för reformen Utgångspunkten för EU:s reform var en analys av utfallet av 1999 års reform. Kommissionen konstaterade att reformen fungerat väl på de flesta områden. Det fanns dock vissa produktområden med obalanser där ytterligare reformer krävs. Exempel på sådana produkter är ris och råg. Kommissionen ville därför fortsätta reformarbetet som påbörjades genom 1992 och 1999 års reformer. Utgångspunkten var att marknadsorientera EU:s jordbruk samt att skapa ett långsiktigt hållbart jordbruk. Jordbrukarnas val av produktionsinriktning ska inte längre styras av olika stöd utan ske på marknadens villkor. Det stöd som jordbrukaren får ska ge stabila inkomster samt gynna långsiktigt hållbara produktionsmetoder. 9
2.4 Innehållet i beslutet Reformen kan delas upp i två delar: Produktorienterade åtgärder Horisontella åtgärder 2.5 Produktorienterade åtgärder För produkter där tidigare reformer inte varit tillräckliga för att uppnå balans på marknaden beslutades om ytterligare reformeringar. Reformerna innebär sänkta stödpriser, slopade möjligheter till intervention etc. Det genomfördes även andra åtgärder som innebär ökat stöd. Ett exempel på en sådan åtgärd är införande av en särskild premie för odling av energigrödor. 2.5.1 Grödor Tabell 2.1 Produktionsorienterade åtgärder, grödor Åtgärd Agenda 2000 Rådets beslut 2003 Interventionsuppköp av råg Energigrödor Proteingrödor Utsäde Samma villkor som övriga spannmålsslag Energigrödor får odlas på mark inom programmet för arealuttag. Ingen extra ersättning utgår. Tillägg med 9,50 euro/ton till ordinarie arealstöd. Stöd i förhållande till avkastningen. Ingen särskild kvot för stöd till proteingrödor. Egen marknadsordning som innebär ett prisstöd för certifierat utsäde. Arealuttag Obligatorisk träda 10 procent, därutöver kan mark läggas i frivillig träda. Marken får utnyttjas till odling av industri- och energigrödor. Helt borttaget, men stöd får ges till regioner där råg odlas av medel som tillgodogörs genom moduleringen. Stödet kan i praktiken enbart betalas ut till områden i Tyskland Extra arealstöd på 45 euro/ha. Odlingen gränsad till 1,5 milj ha. Extra arealstöd med 55,57 euro/ha. Arealkvot på 1,4 milj ha. Det blir frivilligt för medlemsländerna om utsädesstödet ska överföra till det frikopplade stödet. Obligatorisk träda som är lika stor som under ref.perioden, trädan får vara roterande. Marken får utnyttjas till odling av industri- och energigrödor. De ekologiska jordbrukarna är undantagna från krav på arealuttag. 10
2.5.2 Mjölk 2.5.2.1 Interventionspris Interventionspriset för mjölkprodukter sänktes med totalt 25 procent för smör under perioden 2004-2007 och med 15 procent för mjölkpulver under perioden 2004-2006. Prissänkningarna tog sin början redan 2004 istället för 2005 som beslutades 1999. För mjölkpulver görs inte några prissänkningar utöver tidigare beslut (1999) medan prissänkningen för smör blir större (1999 beslutades om 15%). Kommissionens ursprungliga förslag till prissänkning var dock större för både mjölkpulver och smör. 2.5.2.2 Interventionsuppköp Mängden smör som får köpas upp för intervention begränsas. 2004/05 var maximal kvantitet 70 000 ton och därefter sänks kvantiteten successivt till 30 000 ton 2008/09. 2.5.2.3 Kompensation Producenterna kompenseras för sänkta stödpriser genom direktbidrag. Direktbidrag är kopplade till mjölkkvoten som jordbrukaren har per den 31 mars resp år. Stödet ges dels som ett generellt belopp dels som ett nationellt kuvert. Det totala stödet uppgår till 11,81 euro/ton för 2004 och stiger därefter till 35,50 euro/ton för 2006 och 2007. Det totala beloppet inom det nationella kuvertet uppgår för Sveriges del till 36,37 milj euro till fullt genomförd reform. Fr.o.m. 2007/08 ingår även mjölkkompensationen i det frikopplade stödet. 2.5.3 Nötkött Marknadsordningarna för nötkött som berör pris ändrades inte genom reformbeslutet. 2.6 Horisontella åtgärder EU:s beslut om horisontella åtgärder innebär att det införs ett enhetligt jordbruksstöd som är frikopplad från produktionen. För att få del av stödet krävs att jordbrukarna uppfyller vissa s.k. tvärvillkor. Stödet ska successivt trappas av för att frigöra resurser som används för att stödja landsbygdens utveckling samt skapa utrymme för framtida reformer. För att ge jordbrukarna möjlighet att uppfylla nya krav som ställs införs en särskild jordbruksrådgivning. 2.6.1 Gårdsstöd Gårdsstödet omfattar följande stödordningar: arealstöd till jordbruksgrödor djurbidrag till nötköttsproduktion, inkl extensifieringsbidrag djurbidrag till mjölkkor djurbidrag till får och get stöd tillpotatisstärkelse stöd tilltrindsäd stöd till ris stöd till utsäde stöd till torkat foder 11
Summan av de stöd som betalats ut i resp. medlemsland under en referensperiod, 2000-2002, delas ut i form av gårdsstöd. Stödet fördelas ut på den mark som gett upphov till de olika stöden (gårdsmodellen) eller till den totala arealen jordbruksmark i en region (regionmodellen). Stödet fördelas ut i form av stödrätter som skapas genom att dela summa stöd med arealen. Stödrätten ger rätt till en årlig utbetalning. För att få rätt till stödet krävs inte något annat än att marken hålls i hävd och att reglerna för tvärvillkoren uppfylls. Det finns däremot inte något krav på odling av vissa grödor etc. De tidigare reglerna med krav på att lägga vis del av marken i träda bibehålls dock inom det nuvarande regelverket. Det finns möjlighet att inom vissa gränser behålla en del av de tidigare stödformerna. Det går t.ex. att koppla en viss del av arealstödet och en del av stöden till nötköttsproduktion. Det finns även möjlighet att sätta av upp till 10 procent av gårdsstödet till åtgärder inom resp. sektor där medlemslandet själva beslutar om inriktningen. 12
3 Beskrivning av genomförandet i Sverige Sverige har valt att fördela ut stöden enligt en s.k. regionmodell, dock till vissa delar kombinerat med en gårdsmodell. Alla stöd från vegetabiliesektorn och omkring hälften av stöden från animaliesektorn fördelades ut på all jordbruksmark. Stödnivåerna regionaliserades efter samma indelning som använts för arealstödet men zon 5 och 6 slås ihop till ett område. Stödet differentieras för åker- och betesmark. Ungefär hälften av animaliestöden fördelas ut enligt gårdsmodellen, d.v.s. till de brukare som haft produktion under referensperioden 2000-2002. Tabell 3.1 Gårdsmodell Stödform Torkstöd till spannmål i norra Sverige Andel enligt gårdsmodellen, procent 100 Amkobidrag 50 Extensifieringsbidrag 50 Slaktbidrag 40 Mjölkbidrag 67,5 Handjursbidrag 75* * Produktionskopplat stöd Källa: SJV Den svenska tillämpningen av reformen innebär att det endast återstår produktionskopplade handjursbidrag. Bidraget uppgår till ca 157 euro för tjurar och 225 euro för stutar. Varje medlemsland har möjlighet att avsätta en del av stöden till ett så kallat nationellt kuvert. Medel ur det nationella kuvertet kan medlemslandet sedan använda för att stödja till exempel ekologiskt jordbruk eller åtgärder för att skydda miljön. I Sverige används det nationella kuvertet till stöd för kvalitetscertifiering och stöd till s.k. mervärden i jordbruket. Budgettaket för det frikopplade gårdsstödsstödet (totala stödrättsvärdet) för Sverige uppgick till 597,073 miljoner euro 2005. I takt med att ytterligare sektorer (mjölk och socker) reformeras och frikopplas ökar beloppen till och med 2009 enligt nedan. Tabell 3.2 Stödrätters maximala värde (miljoner euro) År Tillkommande Tillkommande Nationellt tak -sockerreform -mjölkreform 2005 597,073 2006 20,715 12,663 630,451 2007 5,213 78,537 714,201 2008 5,213 719,414 2009 2,789 759,649 (förutsatt att handjursbidraget frikopplas) Källa: SJV 13
Huvudprincipen med regionmodellen är att de medel som bidragit till det nationella budgettaket skulle kvarstå i respektive region. Utifrån objektiva kriterier får dock stöd omfördelas mellan regionerna. Omfördelningar mellan regionerna har skett. Den totala omfördelningen 2005 innebar att region 4 tillfördes 2 miljoner euro och att region 5 tillfördes drygt 15 miljoner euro. Omfördelning gjordes från region 1-3. Överenskommelsen om genomförandet av sockerreformen innebär att det omfördelas ytterligare 4 miljoner euro till region 4 och 5 från och med 2006. Tabell 3.3 Total omfördelning av medel mellan regionerna 2005 (miljoner euro) Region Omfördelat ca belopp 2005 Omfördelat ca belopp från 2006 1-5,5-8,5 2-3,5-3,7 3-7 -7,8 4 2 4 5 15 17 Källa: SJV Av tabellen framgår hur högt det frikopplade stödet blev i resp zon för 2006. Tabell 3.4 Frikopplat stöd 2006, euro/ha Zon Åker Bete Tidigare arealstöd 1 276 143 327 2 239 122 287 3 200 122 256 4 157 123 218 5 125 125 186 6 125 125 168 Källa: SJV Det är möjligt att p.g.a. budgetskäl justera värdet på stödrätterna även i framtiden. Det kan även komma att göras förändringar av värdet på stödrätterna p.g.a. av hur stor den nationella reserven är. 14
4 Hur har jordbruket utvecklats från 2003 4.1 Förändrat grödval Spannmålsarealen minskade kraftigt de två första åren efter det att Gårdsstödet infördes i Sverige. Jämfört med 2004 minskade spannmålsarealen med ca 10 procent till 2005 och med ytterligare ca 5 procent till 2006. 2006 var arealen den minsta på mer än 100 år. Orsakerna till arealminskningen går att förklara med olika orsaker: Låga spannmålspriser Höga priser på oljeväxter Ökat krav på obligatoriskt arealuttag Effekt av MTR-reformen Världen, EU och Sverige har under perioden 2003-2005 haft låga spannmålspriser. Orsaken till detta är stora skördar inom EU i kombination med hård konkurrens på världsmarknaden, främst från Östeuropa. Utvidgningen av EU har lett till att utbudet ökat kraftigt och att en ökande andel av skörden fått avsättas till intervention. Detta har påverkat även den svenska marknaden. Under 2004 och 2005 har relativt stora interventionsuppköp fått göras. Marknadspriserna i Sverige har för båda dessa år varit 5-10 procent lägre än prisnivån i början 2000-talet. Prisutvecklingen för oljeväxter har under samma period varit betydligt gynnsammare. Jämfört med början på 2000-talet har priserna ökat med ca 40 procent. Under det senaste året har priset ökat ytterligare. Den viktigaste förklaringen till prisuppgången är att efterfrågan i bioenergisektorn ökat mycket snabbt. 160 140 120 100 80 Hös tvete Oljeväxter 60 40 20 0 2000/01 2001/02 2002/03 2003/04 2004/05 2005/06 Figur 4.1 Producentpris för höstvete och oljeväxter 2001/02 till 2005/06 jämfört med 2000/01, index 2000/01=100. 15
Länderna inom EU drabbades 2003 av svår torka vilket ledde till ett kraftigt produktionsbortfall. EU som normalt är en betydande nettoexportör av spannmål hamnade i ett läge där export och import blev lika stora. EU beslutade därför att reducera kravet på obligatoriskt arealuttag från 10 procent till 5 procent mellan 2003 och 2004 års odling. 2004 fick EU en mycket stor spannmålsskörd samtidigt som konkurrensen på världsmarknaden ökad från främst Östeuropa. EU beslutade därför att återgå till ett krav på 10 procents obligatoriskt arealuttag för 2005 års odling. I Sverige uppgick det obligatoriska arealuttaget till ca 140 000 hektar under 2003. Kommissionens beslut att halvera uttaget 2004 innebar att det obligatoriska arealuttaget i Sverige för 2004 reducerades till ca 70 000 hektar. En del av minskningen av det obligatoriska arealuttaget övergick dock till det frivilliga uttaget. Totalt minskade arealuttaget mellan 2003 och 2004 med ca 10 000 hektar. 2005 ökade uttagsplikten åter till 10 procent. Gårdsstödsreformen innebär i princip inte att uttagsplikten ändras men p.g.a att beräkningen sker på en något annorlunda tidsperiod uppgår obligatoriskt arealuttag för 2005 till ca 120 000 hektar. Det innebär en ökning med ca 50 000 hektar jämfört med 2004. Gårdsstödsreformen innbär att den frivilliga trädan upphört. Enligt statistik för 2005 har jordbrukarna totalt anmält 321 000 hektar som träda vilket är ca 200 000 hektar mer än det obligatoriska arealuttaget. 350000 300000 250000 200000 150000 Frivilligt arealuttag Obligatoriskt arealuttag 100000 50000 0 2003 2004 2005 Figur 4.2 Obligatoriskt arealuttag 2003-2005 samt mark som lagts i frivillig uttag 2003-2004, hektar Gårdsstödsreformen innebar att stödbeloppet förändrades mellan olika grödor. Grödor som spannmål och oljeväxter fick ett lägre stöd medan andra grödor fick ett högre stöd, t.ex. vall och bete. I det tidigare systemet fick vall för ensilageändamål ca 50 procent av stödet till spannmålsodling. Vall som användes för hö eller bete fick inte något arealstöd. Slopat krav på odling för att få stödet stärkte dessutom trädans konkurrenskraft på lågavkastande 16
marker. Tidigare fanns dessutom en begränsningregel som innebar att maximalt 50 procent av arealen fick läggas i arealuttag. Tabell 4.1 Beräknad ersättning i Euro för olika typer av marker före och efter 2005. Zon Före 2005 Efter 2005 Spannmål Vall* Träda Bete Spannmål Vall Träda Bete I 327 163 327 0 250 250 250 117 IV 218 109 218 0 149 149 149 117 * Vall för ensilageändamål fick ca 50 % av arealersättningen till spannmål, vall för andra ändamål fick ingen ersättning. Hur stor påverkan som vardera faktor haft på arealanvändningen går inte att ange exakt. Det är dock helt klart att flera faktorer inverkat negativt på lönsamheten för spannmålsodlingen medan utvecklingen har varit gynnsammare för oljeväxter och vall. Det syns mycket tydligt i hur arealanvändningen förändrats under perioden 2003-2006. 1400 1200 1000 800 600 2003 2004 2005 2006 400 200 0 Spannmål Oljeväxter Vall Obrukad åker Träda Övrigt Figur 4.3 Arealutveckling 2003-2006 för några grupper av grödor, 1 000 ha Höstsådden av spannmål 2006 är mindre än 2005 års sådd trots att priserna för spannmål under hösten 2006 varit betydligt högre än vid samma tidpunkt förra året och att det lämnats konkreta besked om utbyggnad av den svenska biodrivmedelsindustrin. Statistiken visar att höstsådden av spannmål minskat med ca 10 000 hektar medan höstsådden av oljeväxter ökat ca 3 000 hektar. 17
4.1.1 Regionala förändringar Det finns inte något produktionsområde i Sverige där spannmålsodlingen ökat mellan 2003 och 2006. Minskningen varierar från ca 25 procent till knappt 10 procent. Generellt sett är det de sämre odlingsområdena som minskat mest medan minskningen har varit mindre i områden med bra skördar. I figuren framgår spannmålsarealens förändring samt normskörden för korn i resp. produktionsregion. 90 7 000 85 6 000 5 000 rel.tal 80 75 4 000 3 000 kg/ha kg/ha rel.tal 2 000 70 1 000 65 GSS GMB GNS SS GSK SSK NN NÖ Hela Landet område 0 Figur 4.4 Förändring av spannmålsodlingen regionalt i Sverige 2004-2006, 2004=100 samt normskördens storlek för korn i respektive region. Av de företag som fanns både 2003 och 2006 (i gruppen ingår både företag med oförändrad areal och företag som ändrat den totala aralen), har 320 företag minskat spannmålsarealen med mer än 90 procent. Knappt 10 000 företag har halverat spannmålsarealen under denna period. Arealmässigt svarar de företag som gjort stora arealminskningar för en ganska liten areal. I tabellen nedan ingår företag som minskat sin spannmålsareal men som fortfarande odlar spannmål, d.v.s de som helt lagt av med spannmålsodling helt finns inte med liksom brukare som ökat sin spannmålsareal. 18
Tabell 4.2 Spannmålsareal 2003 2006 för brukare som minskat sin spannmålsodling Minskning, procent Antal företag Areal 2003, ha Areal 2006, ha Minskad areal, ha 15-30 9 806 506 651 396 124 110 527 30-50 11 221 414 344 257 314 157 030 50-60 3 790 88 442 40 892 47 550 60-70 2 575 39 697 14 418 25 279 70-80 1 681 17 885 4 663 13 222 80-90 941 6 945 1 119 5 826 90-99 320 2 844 197 2 647 Källa: SJV 4.2 Mjölk Mjölken reformeras senare än spannmål och nötkött. Det leder till att sänkningen av interventionspriset och frikopplingen av direktstödet inträffar under samma tidsperiod. Interventionsprissänkningen för smör och mjölkpulver inleddes under 2004 och pågår till 2006 resp. 2007. Stödprissänkningen uppgår till 25% resp 15%. Priset i Sverige började falla så fort prissänkningarna blev kända, d.v.s. ca ett år före de första interventionsprissänkningarna inträffade. Priserna föll mest under 2004, därefter har prisnivå stabiliserats. Under slutet av 2006 steg priserna i EU särsklit för pulver. Jämfört med priserna före reformen uppgår prisfallet till drygt 10 procent. Det innebär att hela interventionsprissänkningen inte har slagit igenom. 340,0 330,0 320,0 Pris, kr/100 kg 310,0 300,0 290,0 280,0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 270,0 260,0 250,0 jan feb mar apr maj jun jul aug sep okt nov dec Månad Figur 4.5 Mjölkprisutveckling i Sverige 2000-2006, kr/100 kg 19
Som kompensation för interventionsprissänkningen har mjölkproducenterna fått direktstöd. Stödet betalas ut i förhållande till mjölkkvoten. Kompensationen höjs successivt fr.o.m. 2004 för att nå sin slutliga nivå 2006. Fr.o.m. 2007 frikopplas stödet. Kvotinnehavet den 31 mars 2006 avgör stödet till jordbrukarna. 67,5 procent av stödet fördelas enligt gårdsmodellen, d.v.s höjer värdet på egna stödrätterna medan resten fördelas ut enligt regionmodellen, d.v.s lika fördelning på alla stödrätter inom regionen. Mängden mjölk som produceras i Sverige har minskat de senaste åren. Den största minskningen skedde under 2005. Hur stor påverkan som frikopplingen kommer att få på mjölkproduktionen är fortfarande osäkert. I princip räcker det med att vara aktiv under endast en del av marknadsåret 2006/07 och ändå vara berättigad till det frikopplade stödet från 2007. Det har därför spekulerats i att många mjölkproducenter skulle välja att sluta med produktionen redan under 2006/07. Det syntes inte någon större effekt på mjölkinvägningen i samband med att kvotåret inleddes 1 april 2006. Hittills under 2006/07 har produktionsminskningen varit mindre än under föregående år. Ny teknik som mjölkningsrobotar och karusellmjölkning har gjort det möjligt att mer än tidigare storleksrationalisera mjölkproduktionen. Det talar för att de större besättningarna kan suga upp de koplatser som frigörs bland de mindre besättningarna. Statistik som samlas in från husdjurföreningarnas semineringar tyder inte heller på några dramatiska förändringar av djurantalet under det närmaste året. 3300000 3250000 3200000 3150000 3100000 3050000 3000000 2003 2004 2005 2006 Källa: Svensk Mjölk Figur 4.6 Mjölkinvägning 2003-2006, 1000 kg. 20
450000 400000 350000 300000 250000 200000 150000 2003/2004 2004/2005 2005/2006 2006/2007 100000 50000 0 sept/aug sept/dec Källa: Svensk Mjölk Figur 4.7 Antal inseminationer sept/augrespektive sept/dec 2003/2004-2006/2007 4.3 Nötkött Prisutvecklingen för nötkött har varit mycket stark sedan frikopplingen av direktstöden trädde i kraft 1 januari 2005. Marknadspriserna för nötkött i Sverige har stigit med 10-20 procent jämfört med perioden närmast före reformen. Den främsta orsaken till prisuppgången är att nötköttsmarknaden totalt sett för EU är väl balanserad. Tidigare problem med bl.a. BSE och mul- och klövsjuka har inte längre någon stor inverkan på konsumtionen. Prisuppgången har dock inte kompenserat borttagandet av direktstöden fullt ut. Ökat stöd för vall- och betesmark har dock verkat i positiv riktning för den extensiva nötköttsproduktionen. Antalet kor för självrekryterande köttproduktion i Sverige har ökat något jämfört med perioden före 2004. 21
2500 2400 2300 2200 kr/100 kg 2100 2000 1900 1800 1700 1600 1500 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 jan feb mar apr maj jun jul aug sep okt nov dec Figur 4.8 Prisutveckling för nötkött i Sverige 2000-2006, kr/100 kg Produktionen av nötkött i Sverige har varit ryckig de senaste åren beroende på stödomläggningen. Under det senaste året har dock produktionen varit relativt stabil. Intensiv uppfödning har gynnats p.g.a. att produktpriset har ökat. Kraven på att hålla betesmarkerna öppna tycks vara tillräcklig drivkraft för att am- och dikoproduktionen inte ska falla tillbaka. 135 130 1 000 ton 125 120 115 110 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Figur 4.9 Produktionsutveckling för nötkött i Sverige 2000-2006 (perioden januari-november resp år), 1 000 ton 22
4.4 Vad kan förklaras av Gårdsstödsreformen 4.4.1 Förändringar i brukande och brukare mellan 2003 och 2005 Redan under 2004 började lantbrukarna agera i och med att detaljerna i 2003 års jordbruksreform (Gårdsstödsreformen) blev kända. Det första tecknet var att naturbetesmarker i större utsträckning började tas med i 2004 års SAM ansökningar. Detta då diskussioner fördes under 2004 om att det bara var redan utnyttjad jordbruksmark (inkl beten) som vid införandet av gårdstödet 2005 skulle få stöd. Till 2005, första året med gårdstöd, sökte ytterligare nya brukare med åker- och betesmarker som tidigare inte kunnat söka arealersättning, p.g.a. det produktionskrav som tidigare fanns. 4.4.1.1 Ansökta arealer Vid införandet av Gårdsstödsreformen 2005 ökade de totala ansökningarna jämfört med 2004 med cirka 23 000 och det totala antalet ansökningar till gårdstödet blev drygt 84 000. Den ansökta arealen åkermark ökade med knappt 60 000 hektar mellan 2003 och 2005, varav knappt 15 000 hektar mellan 2003 och 2004. Arealen betesmark ökade med knappt 44 000 hektar mellan 2003 och 2005, varav drygt 40 000 hektar mellan 2003 och 2004. Den totalt ansökta arealen med jordbruksmark till gårdstödet 2005 blev drygt 3 200 000 hektar. 4.4.1.2 Nya arealer och brukare Av de tillkommande markerna 2005 med nya brukare (11 000 st) var cirka 37 000 hektar (varav 14 000 hektar betesmark) marker som tidigare inte haft stöd 1. Medelarealen för de ansökta helt nya brukningsenheterna var cirka 4 hektar, alltså mycket små företag. 4.4.1.3 Gamla arealer Ytterligare 149 000 hektar, varav 29 000 hektar betesmark har tillkommit som tidigare inte haft stöd. Dessa marker har sökts av brukare som sedan tidigare varit med i stödsystemet. Totalt har cirka 186 000 hektar mark tillkommit 2005, varav drygt 43 000 hektar betesmark, som det inte sökts stöd på sedan 2001. 4.4.1.4 Enkät till nya brukare I en enkät som Jordbruksverket genomfört om nya brukare som tillkommit i SAM 2005 (se bilaga) svarade nästan hälften (46 %) att de hade brukat den ansökta marken aktivt redan 2003. Cirka 10 % av lantbrukarna svarade att de haft marken utarrenderad 2003. Av de som ansökt om stöd till betesmark svarade drygt två tredjedelar att marken betades med egna djur. Av de nya stödtagarna använde drygt 80 % hästar eller får som betesdjur. 1 Marker som inte använts i stödsammanhang sedan 2001 med nya brukare 23
4.4.2 Arealförändringar på åkermark Mellan 2003 och 2005 minskade arealen spannmålsodling med nästan 130 000 hektar och mellan 2005 och 2006 (preliminära siffror) med ytterligare 35 000 hektar. Figur 10 visar utvecklingen av arealer med vall, spannmål, träda och oljeväxter åren 1990 till 2006. 1 600 000 Vall Spannmål Vårsäd Höstsäd Träda Oljeväxter 1 400 000 1 200 000 1 000 000 800 000 600 000 400 000 200 000 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Figur 4.10 Förändringar i grödfördelning mellan 1990 och 2006 Under perioden 2003-2005 skedde flera olika förändringar som har påverkat lantbrukarna och därmed kan förklara den minskade spannmålsodlingen. En del av dessa förändringar är kopplade till Gårdsstödet medan andra sannolikt skulle ha skett oavsett reformen. Faktorer av betydelse i detta sammanhang är bl.a.: Årsmånsvariation Trendmässigt minskad spannmålsodling Förändrade priser på spannmål Ökad lönsamhet i oljeväxtodlingen Möjlighet att lägga hela gården i träda (Gårdsstödsförändring) Omfördelning av uttagsplikten (Gårdsstödsförändring) Ökad lönsamhet för vall jämfört med spannmål (Gårdsstödsförändring) 4.4.2.1 Årsmånsvariation Variationen i spannmålsarealen mellan enskilda år har sedan 1995 till stor förklarats av variationen i höstvetearealen. När höstvetet utvintrar eller sådden uteblir ersätts inte hela arealen med vårspannmål. I genomsnitt över perioden 1995-2003 förklarades 80 % av variationen i spannmålsarealen med variationen i höstvetearealen. Mönstret var mindre tydligt innan EU-inträdet vilket möjligen kan förklaras med trädesbidraget inom CAP. Eftersom 24
höstvetearealen minskade med nästan 70 000 hektar skulle detta kunna förklara en relativt stor del av variationen mellan dessa år. Mellan 2005 och 2006 ökade höstvetearealen med 28 000 hektar men det är fortfarande en bra bit kvar till tidigare nivåer. 4.4.2.2 Trendmässig minskning av spannmålsodlingen Samtidigt som variationen mellan enskilda år förklaras av höstvetearealen har vårspannmålen trendmässigt minskat. I många regioner är det svårt att få lönsamhet i vårspannmål i varje fall om man ska få täckning för nyinvestering i maskiner. I bygder med sämre odlingsförutsättningar är spannmålen ofta kopplad till mjölkproduktionen och som avbrottsgröda till vallen eller för att få tillgång till halm och foder. Modellberäkningar pekar på att arealen spannmål på sikt borde vara betydligt mindre än vad den var redan med Agenda 2000. Om detta stämmer ska man successivt kunna se en minskad odling av vårspannmål i takt med att realkapital omsätts och antalet mjölkkor minskar. Den genomsnittliga minskningen mellan 1999 och 2003 (glidande 3-årigt medelvärde) är cirka 20 000 hektar per år 2. Detta skulle alltså ge en trendmässig minskning oavsett Gårdsstödet på 40 000 hektar. Vårspannmålen minskade faktiskt med cirka 40 000 hektar men detta innefattar även en årsmånsberoende ökning orsakad av minskad höstvetesådd varför minskningen annars hade varit större. 4.4.2.3 Sänkta priser på spannmål Priserna var generellt sett något lägre 2005 än 2003. Speciellt föll havrepriset kraftigt efter sådden 2003 och var fortsatt lågt 2004 och 2005. Havrearealen minskade med nästan 80 000 hektar och ersattes endast delvis av vårvete och korn. Det är här svårt att veta vid vilken tidpunkt och därmed vid vilka priser lantbrukaren fattar beslutet om vilken gröda som skall odlas. Denna osäkerhet ökar när priserna varierar under året och under perioden vilket varit fallet. 4.4.2.4 Ökad lönsamhet i oljeväxtodling Förbättrade sorter och bra priser gjorde att odlingen ökade mellan 2003 och 2004 med 25 000 hektar. 2005 föll priserna igen och odlingen var i stort sett oförändrad. Det är dock inte självklart att denna ökning helt tränger ut spannmål. Den kan till viss del även vara ett komplement i de regioner där det finns trädesareal som kan odlas upp. 4.4.2.5 Möjlighet att lägga hela gården i träda Under föregående politiken Agenda 2000 (huvudsakligen åren 2000 2004) kunde endast 50 % av gården trädas med ersättning 3. Med Gårdsstödet ges samma ersättning oavsett hur stor andel av gården som trädas. Man kan därför förvänta sig att en del företag har utnyttjat denna möjlighet, som är en direkt följd av reformen. Det fanns cirka 1 000 företag 2006 som också fanns 2003 och som hade mer än 90 % träda 2006. På dessa företag fanns det 11 000 hektar spannmål 2003 men nästan ingen spannmål 2006. Dessa företag har således utnyttjat möjligheten att gå från en hög andel träda (mindre än 50 %) till närmare 100 % träda. Som en uppenbar Gårdsstödseffekt har spannmålsarealen på dessa företag minskat med 11 000 hektar mellan 2003 och 2006 varav minskningen mellan 2003 och 2005 var cirka 7 000 2 Stor osäkerhet i trendskattningen eftersom den är beroende på val av ändpunkter samt att kontrollvariabler inte lagts in. 3 Denna andel hade medlemsstaterna möjlighet att själva bestämma och Sverige valde 50 %, alltså egentligen en konsekvens av ett nationellt beslut och inte av Agenda 2000 i sig. 25
hektar. Det totala antalet företag med mer än 90 % träda 2005 uppgick till 3 047 med en areal på 33 300 hektar. Det fanns alltså ett stort antal nya företag 2005 som lade arealen i träda. Vad som odlades på dessa cirka 20 000 hektar innan 2005 går inte att säga med säkerhet. De nya företagen är mycket små, i genomsnitt mindre än 10 hektar, och många av dessa kan tänkas bestå av arealer som tagits tillbaka från arrendatorer. Om arrendatorerna inte har tillräckligt med träda resulterar återtagandet sannolikt i minskad spannmålsodling. Det är alltså möjligt att Gårdsstödseffekten är betydligt större än de 7 000 hektar som angetts ovan, i synnerhet om man även tar med företag som efter reformen ökat trädan till mellan 50 och 90 %. Ovanstående resonemang fångar endast upp spannmålsföretag, eftersom företag med nötkreatur och vall inte kommer upp i 100 % träda även om de slutar helt med spannmål. Det kan dock finnas vallföretag som under Agenda 2000 (2000 2004) velat sluta med spannmålsodlingen men inte skulle få trädesersättning för hela denna areal p.g.a 50 %- begränsningen. Detta gäller främst företag med låg andel gräsensilagestöd. För dessa företag kan Gårdsstödet ha inneburit en möjlighet att minska arealen spannmål mer än vad som varit möjligt med Agenda 2000. 4.4.2.6 Omfördelning av uttagsplikten Uttagsplikten var i princip oförändrad i procent av arealen mellan 2003 och 2005. Arealunderlaget ändrades dock vilket innebar en omfördelning av uttagsplikten till företag med stor andel vall som inte haft gräsensilagestöd och till företag med mycket specialgrödor. Man kan anta att omfördelningen av uttagsrätter mellan 2003 och 2005 inneburit problem för en del vallföretag som anpassat sig genom minskad spannmålsodling (snarare än minskat djurantal). Man kan också tänka sig att en del spannmålsföretag med specialgrödor tvingats till ytterligare träda. Samtidigt fick en del företag lägre uttagsplikt vilket kan ha medfört en ökad odling i den utsträckning man inte redan anpassat odlingen efter det tidigare uttagskravet. Även om man kan anta att omfördelningen av uttagsplikten i viss utsträckning påverkat odlingen negativt skulle det krävas ytterligare analyser på företagsnivå för att bedöma om det är av någon betydelse. Mellan 2004 och 2005 ökade dessutom uttagsplikten vilket naturligtvis i sig orsakat en minskad odling mellan dessa år. Årliga förändringar i uttagsplikten är dock inte en del av Gårdsstödsreformen. 4.4.2.7 Ökad lönsamhet för vall jämfört med spannmål Gårdsstödsreformen förändrade inte spannmålens lönsamhet i förhållande till träda (annan än vad som ovan diskuterats) men vallodlingens lönsamhet i förhållande till träda och spannmål stärktes. Man kan alltså förvänta sig att företag med vall (främst mjölk- och nötköttsföretag) har minskat sin spannmål mer än de spannmålsföretag som ökat trädan men fortfarande har mindre än 50 % träda. I varje fall om förändringarna är orsakade av Gårdsstödet. Tabell 6 visar hur företag som fanns 2003 och var kvar 2005 förändrat odlingen under perioden. Företagen är uppdelade i grupperna mer än 40 % vall ( vallföretag ) och mindre än 40 % vall ( spannmålsföretag ). 26
Tabell 4.3 Förändringar i grödarealer (hektar) på gårdar som fanns 2003 och 2005. Vallföretag (>40 %) respektive spannmålsföretag (<40 %) Förändring i procent av 2005 års totalarealer Företaginriktning år 2003 Spannmål (%) Förändringar 2003-2005, ha resp.% Vall (%) Oljeväxter (%) Träda (%) Förändring areal Total areal Spannmålsföretag <40 % vall -80 942 (-5,5) 54 939 (3,7) 21 747 (1,5) 26 021 (1,8) 21 765 1 483 625 Vallföretag >40 % vall -25 232 (-2,4) -8 705 (-0,8) 2 367 (0,2) 12 728 (1,2) -18 842 1 041 296 Riket -106 174 (- 4,2) 46 234 (1,8) 24 114 (1,0) 38 749 (1,5) 2 923 2 524 921 Tabellen visar att den största minskningen av spannmålen i absoluta tal mätt återfinns hos gruppen spannmålsföretag (-80 942 ha). I denna grupp ingår de företag som lagt hela gården i träda, vilket redovisats tidigare. Eftersom vallföretagen har mindre spannmål blir den relativa minskningen större här vilket pekar på spannmålens minskade lönsamhet i förhållande till vall. Anmärkningsvärt är att gruppen spannmålsföretag ökat vallarealen kraftigt och dessutom ökat åkermarken till skillnad från vallföretagen där åkerarealen minskat. Analysen av orsakerna till förändringarna försvåras av faktorer som att många nya företag tillkommit som inte är med ovan, arrenden har återtagits, företag delats upp och gränsen mellan vall och träda är inte längre lika tydlig som tidigare. Förändringarna i tabellen visar på att det skulle krävas en fördjupad analys där regionala förändringar och förändringar inom olika storleksgrupper och företagstyper analyseras för att fånga in förändringar i olika riktningar inom de olika grupperna. 4.4.2.8 Lantbrukare som har ökat sin vallareal Tabell 4.2 visar att spannmålsföretagen har ökat sin vallareal kraftigt. Då dessa företag har få djur som har behov av vallfoder medför det att de anmälda vallarealerna sannolikt utnyttjas mycket extensivt eller inte alls. I en enkät (bilaga 1) till de lantbrukare som till 2005 ökat sin vallareal med mer än 10 % svarade en fjärdedel att anledningen till den utökade arealen var en ökad djurhållning med egna djur. Cirka 5 % har haft en utökad djurhållning med inhyrda djur. Hela 16 % av lantbrukarna svarade att de har ökat sin försäljning av grovfoder. Extensifiering svarade 17 % av lantbrukarna var anledningen till den ökade vallarealen. Resterande 38 % av brukarna angav övrigt som svar och sannolikt har de därmed inte haft någon produktion alls eller mycket marginell produktion på sin anmälda vallareal. 4.4.3 Arealförändringar i betesmarker Figur 13 visar hur mycket betesmarkarealen har förändrats mellan 2003 och 2005. De största förändringarna i arealen skedde redan till 2004. De områden som uppvisar de största procentuella förändringarna, med i vissa fall över 20 % ökning, är norra Sveriges skogsbygder. Orsaken är sannolikt att dessa län har många små företag som först i och med införandet av gårdsstödet ansett det lönt att söka stöd (figur 14) Samtidigt är den totala arealen betesmark liten i många av dessa län, varför arealförändringar av relativt litet omfång får stor procentuell betydelse. För Stockhoms län kan de många mindre hästgårdarna också ha spelat en roll (figur 14). 27
För Gotlands del är det svårare att förklara den relativt stora arealökningen då företagen här är relativt stora och få nya företag med betesmark har tillkommit (figur 4.11 och 4.12). Dessutom har länet redan stora arealer betesmark. En orsak är sannolikt att det funnits omfattande arealer med betesmarker som tidigare inte utnyttjats inom jordbrukstöden men eftersom det mestadels är torra marker har de varit lätta att sätta istånd igen, eftersom igenväxningen gått långsamt. Totalt för riket har arealökningen varit cirka 9 %. 60% 50% Förändring % av areal 40% 30% 20% 10% 0% Stockholms Uppsala Kronobergs Kalmar Gotlands Blekinge Hallands Dalarnas Norrbottens Riket Figur 4.11 Förändrad areal betesmark (%) mellan 2003 och 2005 per län 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% Stockholms Uppsala Södermanlands Östergötlands Jönköpings Kronobergs Kalmar Gotlands Blekinge Skåne Hallands Västra Götalands Värmlands Örebro Västmanlands Dalarnas Gävleborgs Västernorrlands Jämtlands Västerbottens Norrbottens Riket Figur 4.12 Andel (%) nya företag med betesmark av totala antalet företag med betesmark per län 2003-2005 28
4.4.3.1 Enkät till brukare som har nya/utökade arealer med betesmark I enkäten (bilaga 1) till lantbrukare med utökade eller helt nya betesmarker ställdes några frågor om skötseln av marken. Av lantbrukarna svarade cirka 80 % att de ämnar sköta markerna med egna djur medan nästan 20 % ansåg att klara av skötseln med andras djur. Av de djurslag som lantbrukarna planerar att använda som betesdjur dominerar nötkreaturen. Cirka 75 % av brukarna ansåg att använda nöt, 38 % hästar och 28 % får. Av de nya stödtagarna planerar drygt 80 % att använda hästar eller får som betesdjur. På frågan om hur lantbrukarna bedömer att betesintensiteten varit 2006 svarade cirka 30 % att hävden förbättrats, medan nästan två tredjedelar svarade att den varit oförändrad och 4 % av lantbrukarna svarade att den försämrats. På frågan hur de nya/utökade betesmarkerna sköts innan de togs med i gårdstödet svarade 37 % att de tidigare betats med miljöersättning, nästan en fjärdedel av brukarna svarade att markerna tidigare betats utan miljöersättning. Att betesmarken var nyrestaurerad svarade 10 % av lantbrukarna. Resterande cirka 30 % av brukarna svarade att markerna tidigare inte betats eller att de inte kände till den tidigare användningen. 4.4.3.2 Förändringar i djurhållningen Det har hittills varit svårt att se någon kraftig påverkan från Gårdsstödsreformen på antalet mjölkkor (tabell 15). Minskningen i antalet mjölkkor har hittills varit lägre än förväntat. En orsak till mjölkkornas hittills svaga minskning kan vara att mjölkproducenterna väntar med att avveckla på grund av en regel som säger att för att få tillgodoräkna sig mjölkbidraget genom utökat gårdsstöd ska mjölkproduktion ha pågått fram till april 2006. Prissänkningen på mjölk har inte heller blivit så stor som många befarat vilket sannolikt minskat Gårdsstödsreformens genomslag. Den observerade ökningen av dikor och tackor skiljer sig från den förväntade utvecklingen där man förutsett en minskning. Detta kan bland annat förklaras av ökningar i nötköttspriset som kan vara en indirekt effekt av Gårdsstödsreformen men också förklaras av andra marknadsförändringar. Det är också möjligt att frikopplingen av arealbidraget gynnat den extensiva köttproduktionen mer än förväntat. Tabell 4.4 Förändring i procent av olika djurslag mellan 2003-2005 Mjölkkor Dikor Ungdjur Tackor Hela riket -2, 3 % 7,2 % -0, 1 % 5,5 % Även påverkan från Gårdsstödsreformen på strukturutvecklingen för djurgårdar är svår att särskilja från den trendmässiga utvecklingen. Inför 2006 kan dock konstateras att antalet mjölkföretag fortsätter att minska (tabell 4.3). Samtidigt som antalet mjölkkor är färre än någonsin har mjölkkobesättningarna fortsatt att öka i storlek. Dikorna är däremot fler än någonsin förr. Dock har antalet dikoföretag minskat relativt långsamt, så de flesta besättningarna är fortfarande mycket små. Utvecklingen för fåren är liknande den för dikorna, skillnaden är att lite fler företag med får har försvunnit. Så den genomsnittliga besättningsstorleken för får har ökad mer än för dikorna. År 2006 har antalet företag med får ökat, liksom antalet får. Besättningsstorleken sjunker dock mellan 2005 och 2006. 29
Tabell 4.5 Genomsnittlig årlig förändring i procent av olika djurbesättningar mellan 2003-2005 Produktionsinriktning årlig förändring Kor för mjölkproduktion -6, 6 % Kor för uppfödning av kalvar 0, 4 % Kvigor, tjurar och stutar -10, 5 % Tackor 0, 0 % 4.4.4 Sammanfattning Redan under 2004 började lantbrukarna agera i och med att detaljerna i 2003 års jordbruksreform blev kända. Det första tecknet var att naturbetesmarker i större utsträckning började tas med i 2004 års SAM ansökningar. Arealen betesmark ökade totalt med 44 000 hektar mellan 2003 och 2005. Under samma period minskade spannmålsarealen med nästan 130 000 hektar. Det har hittills varit svårt att se någon kraftig påverkan från Gårdsstödsreformen på djurantalet Även förändringar i strukturutvecklingen på djurgårdar har det varit svårt att särskilja från den trendmässiga utvecklingen. När det gäller spannmålsarealen har Gårdsstödsreformen haft en tydlig påverkan på arealminskningen men också andra faktorer har verkat i samma riktning. Påverkande faktorer oberoende av reformen är bl a årsmånsvariation, trendmässigt minskad spannmålsodling, förändrade priser på spannmål och en ökad lönsamhet i oljeväxtodlingen. Andra faktorer kan kopplas direkt till reformen såsom möjlighet att lägga hela gården i träda. Under Agenda 2000 kunde endast 50 % av gården trädas med ersättning Med den nya reformen ges samma ersättning oavsett hur stor andel av gården som trädas. Man kan därför förvänta sig att en del företag har utnyttjat denna möjlighet. Uttagsplikten var i princip oförändrad i procent av arealen mellan 2003 och 2005, arealunderlaget ändrades dock vilket innebar en omfördelning av uttagsplikten till företag med stor andel vall som inte haft gräsensilagestöd och till företag med mycket specialgrödor. Reformen förändrade inte spannmålens lönsamhet i förhållande till träda men vallodlingens lönsamhet i förhållande till träda och spannmål stärktes. Man kan alltså förvänta sig att företag med vall har minskat sin spannmål mer än de spannmålsföretag som ökat trädan, men fortfarande har mindre än 50 % träda. Anmärkningsvärt är att gruppen spannmålsföretag ökat vallarealen kraftigt och dessutom ökat åkermarken till skillnad från vallföretagen där åkerarealen minskat. De analyserade förändringarna visar på att det skulle krävas en fördjupad analys där regionala förändringar och förändringar inom olika storleksgrupper och företagstyper analyseras för att fånga in förändringar i olika riktningar inom de olika grupperna. Det skulle också behövas en längre tidsperiod för att kunna få ett säkrare resultat. 4.5 Enkätundersökning Jordbruksverket har låtit genomföra tre enkätundersökningar till jordbruksföretag i syfte att bl.a. få en bättre förståelse för hur användningen av jordbruksmark förändrats. Den första enkäten handlade om ökningen av antalet jordbruksföretag. Den andra handlade om 30