2016/17:JO1 Plan- och byggområdet Tillämpningen av 9 kap. 27 plan- och bygglagen i ett återförvisat bygglovsärende (Dnr 2641-2014) Beslutet i korthet: Nämnden kritiseras inledningsvis för långsam handläggning av ett ärende om bygglov enligt äldre plan- och bygglagen. I ett ärende om bygglov enligt den nu gällande plan- och bygglagen upphävde länsstyrelsen nämndens beslut och återförvisade ärendet till nämnden för förnyad handläggning. När ett ärende om lov eller förhandsbesked har återförvisats till nämnden från en överinstans ska nämnden på nytt handlägga ärendet och ta ställning till ansökan. Nämnden ska då tillämpa de tidsfrister som gäller enligt 9 kap. 27 plan- och bygglagen. Om ansökan är fullständig när ärendet kommer tillbaka till nämnden ska nämnden alltså normalt meddela sitt beslut senast tio veckor senare. Ett återförvisat ärende bör dessutom alltid handläggas med förtur. Nämnden får därför också kritik för att den inte iakttog de lagstadgade fristerna när den handlade ärendet. Anmälan I en anmälan som kom in till JO den 6 maj 2014, och kompletterades den 21 juli och 25 september 2014, framförde Lars E. klagomål mot Miljö- och byggnämnden i Kramfors kommun med anledning av bl.a. handläggningstiden för en ansökan om bygglov. Av anmälan med bilagor framgick bl.a. följande: Lars E. ansökte i november 2010 om bygglov för fasadändring av båthus och tillbyggnad med brygga. I en skrivelse till nämnden den 27 oktober 2013 återkallade Lars E. ansökan med anledning av att han vid denna tidpunkt ännu inte hade fått sin ansökan behandlad av nämnden. Han lämnade in en ny delvis reviderad ansökan om bygglov för fasadändring och brygga. Den 5 december 2013 beslutade nämnden att avslå ansökan om bygglov. Lars E. överklagade beslutet till Länsstyrelsen i Västernorrlands län. Länsstyrelsen beslutade den 3 mars 2014 att upphäva nämndens beslut och visa ärendet åter till nämnden för förnyad handläggning eftersom beslutet innehöll en rad formella brister. Länsstyrelsens beslut kom in till nämnden den 4 mars 2014. Vid tidpunkten för anmälan till JO hade något beslut ännu inte fattats. Utredning Diariekort i miljö- och byggnämndens ärenden dnr BYG 2011-0551, 2011-0936, 2012-0682 och 2013-1467 begärdes in och granskades. Nämnden uppmanades därefter att lämna upplysningar om och yttra sig över handläggningstiden för Lars E:s ansökan om bygglov som lämnades in till nämnden i november 2010 och reviderades i oktober 2013. Av yttrandet skulle det särskilt framgå hur handläggningen förhöll sig till bestämmelserna i 7 354
P LAN- OCH BYGGOMRÅDET 2016/17:JO1 förvaltningslagen (1986:223), FL, och för tillämplig tid även bestämmelsen i 9 kap. 27 plan- och bygglagen (2010:900), PBL. Vid ett sammanträde den 16 oktober 2014 beslutade miljö- och byggnämnden att lämna följande yttrande: Nämnden har handlagt ett stort antal ärenden angående båthusen i Ådal. Flera av ärendena har handlat om att i efterhand bedöma om det går att lämna bygglov för de åtgärder som redan vidtagits. Nämnden har haft ambitionen att hitta lösningar för att medge bygglov vilket bl.a. innebar att arrendatorerna uppmanades att ansöka om planändring. Då det inte blev någon planändring och preskriptionstiden för att kräva återställning passerats så finns idag några båthus som inte stämmer med planbestämmelserna. Lars E. äger ett av dem. Lars E. lämnade in sin ansökan i november 2010 och hade om det varit en åtgärd som överensstämmer med plan fått beslut snabbt. Nu uppdagades i samband med detta ärende återigen planstridiga åtgärder i området och fokus riktades mot detta. De ansökningar som lämnades in blev därför liggande i avvaktan på att kunna ge möjlighet till ändringar och åtgärder som skulle göra det möjligt att lämna positivt beslut på ansökan. JO har särskilt bett om kommentarer från de befattningshavare som handlagt ärendet. Endast Anna som handlagt ärendet sedan september 2012 jobbar kvar vid förvaltningen och hon har skrivit tjänsteskrivelsen till detta ärende. JO har också begärt nämndens synpunkter på handläggningstiden utifrån PBL och förvaltningslagens bestämmelser. För ärendet som lämnades in 2010 gällde den äldre PBL som inte reglerade handläggningstider. För det ärende som lämnades in 2013 kom beslut inom betydligt kortare tid än 10 veckor. Förvaltningslagen säger att ett ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt. I samma paragraf står också att "Även på andra sätt skall myndigheten underlätta för den enskilde att ha med den att göra". I detta ärende har nämnden försökt ge lösningar för att området ska kunna nyttjas som arrendatorerna redan börjat göra. Detta har tyvärr gjort att handläggningstiderna för de enskilda ärendena har blivit väldigt långa. Ärendet/bakgrund Lars E. ansökte om bygglov för tillbyggnad av båthus med brygga samt fasadändring. För området gäller detaljplan fastställd 1974-09-10 och båthuset är beläget på mark som i planen är betecknad Th, vilket betyder att användningen skall vara hamntrafik och därmed samhörigt ändamål. Under år 2000 uppmärksammade miljö-och byggnämnden att båthus inom området till viss del tagits i anspråk för boende, detta avvek från givna bygglov och stred mot detaljplanebestämmelserna. Nämnden konstaterade att avloppsanläggningar för båthusen saknades. Efter att gemensam avloppsanläggning byggts ansåg nämnden att det fanns möjlighet att i efterhand ge bygglov för ändrad användning av mindre del av båthusen till enklare boende, vilket beslutades 2002-04-24. 2010-11-12 ansökte Lars E. om bygglov för fasadändring och tillbyggnad av båthus med brygga. Ansökan fordrade besök på plats. Vid platsbesöket uppmärksammades att olovliga bygglovpliktiga åtgärder vidtagits vid och på båthusen i området. Under våren 2011 skickades brev till båthusägarna i Ådal avseende dessa åtgärder. Lars E. kom 2011-05-31 in med ansökan om bygglov i efterhand för tillbyggnaden mellan Lars E:s och grannen T.L:s båthus. Miljö- och byggnämnden bedömde att åtgärden strider mot detaljplan och kan inte anses som förenlig med planens syfte, därför kunde inte bygglov beviljas för tillbyggnaden. 355
2016/17:JO1 P LAN- OCH BYGGOMRÅDET Miljö- och byggnämnden uppmanade båthusägarna i Ådal att ansöka om detaljplaneändring för att anpassa planen till dagens förhållanden och förutsättningar. Arrendetagarna i Ådal lämnade 2012-06-25 in begäran om planbesked men 2012-08-30 återkallade de sin ansökan. Miljö- och byggnämnden förelade Lars E. att riva tillbyggnaden vid nämndssammanträdet den 5 september 2012. Ärendet överklagades och länsstyrelsen återförvisade ärendet till miljö- och byggnämnden för fortsatt handläggning, med hänvisning till 10 års preskriptionsregel. Miljö- och byggnämnden valde att avsluta ärendet och båthusägarna informerades om detta via brev. Lars E. återkallade 2013-05-08 sin ansökan om bygglov för fasadändring och tillbyggnad av båthus med brygga inlämnad 2010-11-12. 2013-10- 29 kom Lars E. in med en ny ansökan om bygglov för fasadändring och tillbyggnad av båthus med brygga. 5 december 2013 beslutade miljö- och byggnämnden att avslå ansökan. Beslutet överklagades och länsstyrelsen återförvisade ärendet för förnyad handläggning på grund av formella brister utan att prövning av sakfrågan skett. Miljö- och byggnämnden tog ett nytt beslut i ärendet 2014-09-04. Även detta beslut överklagades av Lars E. Lars E. kommenterade remissvaret. I ett beslut den 9 november 2015 anförde JO Lindström följande: Bedömning Enligt 9 kap. 27 första stycket PBL ska byggnadsnämnden handlägga ärenden om lov och förhandsbesked skyndsamt och meddela sitt beslut om lov eller förhandsbesked inom tio veckor från det att den fullständiga ansökningen kom in till nämnden. Om det är nödvändigt på grund av utredningen i ärendet får tiden förlängas en gång med högst tio veckor utöver de ursprungliga tio veckorna. Av övergångsbestämmelserna till PBL framgår att äldre bestämmelser ska gälla för mål och ärenden som påbörjats före den 2 maj 2011. Det var därmed den äldre plan- och bygglagen (1987:10, ÄPBL) som var tillämplig på den ansökan om bygglov som Lars E. gjorde i november 2010. I den lagen fanns inte några motsvarande tidsfrister för handläggning av lovärenden. Dock gäller enligt 7 FL att varje ärende där någon enskild är part ska handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Det innebär att ärenden inom rimlig tid ska avslutas genom någon form av beslut. Det ankommer på myndigheten att driva fram ett ärende till ett avgörande. Av utredningen framgår att Lars E:s ansökan blev liggande till följd av att nämndens uppmärksamhet riktades mot andra, planstridiga, åtgärder i området. Trots att Lars E. påminde om ansökan bl.a. i skrivelser den 28 maj 2011 och 9 oktober 2012, som lämnades in till nämnden, var ärendet efter två och ett halvt år ännu inte avgjort. Vad nämnden har framfört ursäktar inte den långa handläggningstiden. Nämnden ska därför kritiseras för sin passivitet. I oktober 2013 lämnade Lars E. in en ny ansökan om lov. För denna ansökan gällde bestämmelserna i PBL. Nämnden fattade beslut i ärendet i december 2013. Efter överklagande upphävde länsstyrelsen detta beslut och visade ärendet åter till nämnden för förnyad handläggning. 356
P LAN- OCH BYGGOMRÅDET 2016/17:JO1 När ett ärende om lov eller förhandsbesked har återförvisats till nämnden från en överinstans ska nämnden på nytt handlägga ärendet och ta ställning till ansökan. Nämnden ska då tillämpa de tidsfrister som gäller enligt 9 kap. 27 PBL. Om ansökan är fullständig när ärendet kommer tillbaka till nämnden ska nämnden alltså normalt meddela sitt beslut senast tio veckor senare. Ett återförvisat ärende bör dessutom alltid handläggas med förtur. Miljö- och byggnämnden fick tillbaka ärendet från länsstyrelsen den 4 mars 2014. Såvitt framkommit krävde ärendet inga ytterligare handläggningsåtgärder. Nämnden borde ha meddelat beslut inom tio veckor från den 4 mars, alltså senast den 13 maj. Nämnden förtjänar kritik för att ärendet inte avgjordes förrän den 4 september. Vad som i övrigt har framkommit i ärendet ger inte anledning till någon ytterligare åtgärd eller något uttalande från min sida. Ärendet avslutas. Uttalanden i ett e-postmeddelande i strid mot 1 kap. 9 regeringsformen (Dnr 4398-2014) Beslutet i korthet: I februari 2013 återförvisade länsstyrelsen ett ärende om ingripande enligt plan- och bygglagen till bygg- och miljönämnden. Nämnden har såvitt framgår av utredningen hos JO ännu inte avgjort ärendet och får kritik för det. En tjänsteman får dessutom kritik för ett e-postmeddelande vars innehåll strider mot regeringsformens krav på saklighet. Anmälan I en anmälan till JO framförde Niklas L. klagomål mot Bygg- och miljönämnden i Partille kommun och handläggaren Mikael Hultqvist med anledning av handläggningen av ett ärende om ingripande enligt plan- och bygglagen (2010:900), PBL, i fråga om fastigheten Mellby 3:209. Niklas L. uppgav bl.a. att nämnden inte hade vidtagit några åtgärder efter att länsstyrelsen den 5 februari 2013 återförvisat ärendet till nämnden för ny handläggning. Vidare uppgav Niklas L. att Mikael Hultqvist hade åsidosatt kraven på opartiskhet och saklighet. Niklas L. hänvisade till ett e-postmeddelande som han hade fått den 16 juni 2014 från Mikael Hultqvist. I meddelandet skrev Mikael Hultqvist bl.a. följande: Det finns väldigt mycket att säga om detta ärende. Vi har ju sedan tidigare förelagt Mellby 3:209 att vid vite rätta till sin tomt. Fastighetsägaren vann därefter i Länsstyrelsen, detta pga en formaliamiss i föreläggandet. Hade inte länsstyrelsen fokuserat på misstaget (fastighetsägarens namn stod inte angivet på vitesföreläggandet) hade de säkerligen hittat något annat argument att upphäva beslutet. [ ] Grannarnas reaktion på lovbeviljandet gjorde mig väldigt förvånad, måste jag säga. Det antyddes bl a mycket annat att lovavgiften var för lågt satt. Att som granne uppmärksamma/klaga på en sådan sak väcker funderingar. Det klarnade lite på den punkten när vi 357
2016/17:JO1 P LAN- OCH BYGGOMRÅDET träffades i vintras, då insåg jag att ni har ambitionen att knäcka fastighetsägaren ekonomiskt och därigenom framtvinga att han flyttar. Utredning JO tog del av ett dagboksblad i nämndens ärende med dnr B/2006:13 samt Länsstyrelsen i Västra Götalands läns beslut den 5 februari 2013 i ärende med dnr 403-19575-2012. Bygg- och miljönämnden uppmanades därefter att lämna upplysningar om handläggningen av ärendet med dnr B/2006:13 för tiden efter länsstyrelsens beslut den 5 februari 2013. Av yttrandet skulle det framgå hur handläggningen förhöll sig till 7 förvaltningslagen (1986:223), FL, och hur Mikael Hultqvists uttalanden i e-postmeddelandet den 16 juni 2014 förhöll sig till kraven på saklighet och opartiskhet i 1 kap. 9 regeringsformen. Myndigheten skulle vidare redovisa sin bedömning av det som kom fram. Bygg- och miljönämnden beslutade den 23 februari 2015 att lämna följande yttrande: Uttalande i e-post i förhållande till kraven på saklighet och opartiskhet i 1 kap. 9 regeringsformen I anmälan har riktats kritik mot ett uttalande dåvarande handläggande tjänsteman gjort i e-post den 16 juni 2014. Nämnden konstaterar i denna del att det svar och det sätt detta formulerats är inte acceptabelt och strider mot vad en medborgare ska kunna förvänta sig av en tillsynsmyndighet. Det är också i strid med kommunens mål om professionellt bemötande och god service. Som nämnts ovan har under aktuell period det rått en hög arbetsbelastning inom förvaltningen och aktuell tjänsteman har vid upprepade tillfällen signalerat att han önskar få ärendet förflyttat från sig då han inte upplever sig kunna klara uppgiften. Att dessa förhållanden gällt utan att åtgärder vidtagits är inte den enskilde tjänstemannens fel. Nämnden ser mycket allvarligt på det inträffade. Nämnden har också uppmärksammat problemet med för hög arbetsbelastning, nya handläggare på enheten är tillsatta under 2014 och aktuell handläggare ansvarar inte längre för aktuellt ärende. Nämnden vill samtidigt påtala att det uttalande som gjorts inte inverkat på handläggningen av ärendet. Att ärendet dragit ut på tiden och handlagts som det gjort har inte varit beroende av vilka personer ärendet avsett. Uttalandet är gjort i juni 2014 och enligt handläggaren själv grundat på en frustration över hela situationen, d.v.s. att målet med handläggningen inte nåtts samt att han fortfarande ansvarade för ett ärende han vid upprepade tillfällen signalerat att han inte längre klarar att hantera. Den mänskliga faktorn har således medfört att ett misslyckat uttalande gjorts men har inte påverkat sakligheten och opartiskheten i själva handläggningen. Bristerna i handläggningen är andra och dessa har berörts ovan i avsnittet avseende handläggningen av ärendet. Niklas L. kommenterade remissvaret. I ett beslut den 13 oktober 2015 kritiserade JO Lindström nämnden för långsam handläggning och anförde i övrigt följande: 358
P LAN- OCH BYGGOMRÅDET 2016/17:JO1 Bedömning Uttalanden i ett e-postmeddelande Det hör till god förvaltningskultur att bemöta medborgarna på ett korrekt sätt. Kravet på korrekt bemötande följer av regeln i 1 kap. 9 regeringsformen där det anges att förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen och iaktta saklighet. Mikael Hultqvist uttryckte sig i e-postmeddelandet den 16 juni 2014 på ett sätt som gör att hans saklighet kan ifrågasättas. Nämnden har anfört att det sätt som meddelandet formulerats på strider mot vad en medborgare ska kunna förvänta sig av en tillsynsmyndighet. Jag instämmer i den bedömningen. Mikael Hultqvist kan inte undgå kritik för det inträffade. Vad Niklas L. i övrigt framfört föranleder inte någon ytterligare åtgärd eller något uttalande från min sida. Ärendet avslutas. 359