EUROPEISKA KOMMISSIONEN Bryssel den XXX [ ](2014) XXX MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN Utkast till kommissionens tillkännagivande om begreppet statligt stöd i enlighet med artikel 107.1 i EUF-fördraget SV SV
MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN Utkast till kommissionens tillkännagivande om begreppet statligt stöd i enlighet med artikel 107.1 i EUF-fördraget Innehållsförteckning 1. Inledning... 3 2. Begreppen företag och ekonomisk verksamhet... 3 2.1. Allmänna principer... 4 2.2. Utövandet av offentliga befogenheter... 6 2.3. Social trygghet... 7 2.4. Hälsoskydd... 8 2.5. Utbildnings- och forskningsverksamhet... 9 2.6. Delsystemet infrastruktur... 11 3. Statligt ursprung... 12 3.1. Huruvida åtgärderna kan tillskrivas staten... 13 3.1.1. Indikatorer för huruvida åtgärderna kan tillskrivas staten... 14 3.1.2. Statens ansvar samt skyldigheter i enlighet med unionsrätten... 14 3.2. Statliga medel... 15 3.2.1. Allmänna principer... 15 3.2.2. Avgörande inflytande över medlen... 18 3.2.3. Statlig medverkan i omfördelning mellan privata enheter... 19 4. Fördel... 20 4.1. Begreppet fördel i allmänhet... 20 4.1.1. Allmänna principer... 20 4.1.2. Indirekt fördel... 23 4.2. Testet med en privat investerare i en marknadsekonomi... 23 4.2.1. Inledning... 23 4.2.2. Allmänna principer... 25 4.2.3. Tillämpning av marknadsekonomitestet... 27 5. Selektivitet... 36 5.1. Allmänna principer... 36 5.2. Materiell selektivitet... 37 5.2.1. Rättslig och faktisk selektivitet... 37 2
5.2.2. Selektivitet som härrör från skönsmässig förvaltningspraxis... 37 5.2.3. Bedömning av materiell selektivitet vid åtgärder som lindrar de normala kostnaderna för företag... 38 5.3. Regional selektivitet... 42 5.3.1. Institutionell autonomi... 43 5.3.2. Processuell autonomi... 43 5.3.3. Ekonomisk och finansiell autonomi... 44 5.4. Specifika frågor som gäller skattestöd... 45 5.4.1. Kooperativa föreningar... 45 5.4.2. Företag för kollektiva investeringar... 46 5.4.3. Skatteamnestier... 47 5.4.4. Uppgörelser och beslut på skatteområdet... 48 5.4.5. Avskrivningsregler... 50 5.4.6. Schablonskatteordningar för särskilda verksamheter... 50 5.4.7. Regler mot missbruk... 51 5.4.8. Punktskatter... 51 6. Påverkan på handel och konkurrens... 51 6.1. Allmänna principer... 51 6.2. Snedvridning av konkurrensen... 51 6.3. Påverkan på handeln... 52 7. Slutbestämmelser... 54 3
1. INLEDNING 1. Inom ramen för moderniseringsprogrammet för statligt stöd vill kommissionen tillhandahålla ytterligare förtydliganden om de viktigaste idéer som avser begreppet statligt stöd som anges i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (nedan kallat EUF-fördraget), i syfte att bidra till en enklare, öppnare och enhetligare tillämpning av detta begrepp i hela Europa. 2. Detta meddelande berör endast begreppet statligt stöd i enlighet med artikel 107.1 i EUF-fördraget, som både kommissionen och de nationella myndigheterna (inklusive de nationella domstolarna) måste tillämpa tillsammans med anmälningskravet och genomförandeförbudet enligt artikel 108.3 i EUF-fördraget. Däremot berör detta meddelande inte det statliga stödets förenlighet med den inre marknaden i enlighet med artikel 107.2 och 107.3 i EUF-fördraget, eftersom kommissionen bedömer förenligheten. 3. Med hänsyn till att begreppet statligt stöd är ett objektivt och rättsligt begrepp som definieras direkt i fördraget ska kommissionen bara förtydliga hur den tolkar fördragsbestämmelserna i enlighet med EU:s rättspraxis, utan att det påverkar Europeiska unionens domstols tolkning. 4. Det bör betonas att kommissionen är bunden av detta objektiva begrepp, om inte annat följer av specifika situationer som avser komplexa ekonomiska bedömningar 1. Det är endast inom ramen för artikel 107.1 i EUF-fördraget som giltigheten av ett beslut från kommissionen om förekomsten av statligt stöd bör bedömas. Närhelst det är möjligt hänvisar kommissionen därför i detta meddelande till rättspraxis eller, i avsaknad av domar, till dess beslutspraxis, även om det inte är möjligt att ta itu med alla frågor på denna grundval. Det bör betonas att den primära referensen för tolkning av begreppet stöd alltid är unionsdomstolarnas rättspraxis. 5. I artikel 107.1 EUF-fördraget definieras statligt stöd som stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. I detta meddelande förtydligas de olika beståndsdelar som enligt rättspraxis utgör ett statligt stöd i enlighet med den bestämmelsen: existensen av ett företag, att åtgärden kan tillskrivas staten, dess finansiering genom statliga medel, beviljandet av en fördel, åtgärdens selektivitet och dess eventuella inverkan på konkurrens och handel i unionen. 2. BEGREPPEN FÖRETAG OCH EKONOMISK VERKSAMHET 6. På grundval av artikel 107.1 i EUF-fördraget är reglerna om statligt stöd i allmänhet endast tillämpliga om mottagaren av stödet är ett företag. 1 Se i detta hänseende domstolens dom av den 13 februari 2010 i mål C-290/07 P, Europeiska kommissionen mot Scott SA, REG 2003, s. I-7763, punkt 66. 4
2.1. Allmänna principer 7. Domstolen har konsekvent definierat företag som enheter som bedriver ekonomisk verksamhet, oberoende av deras rättsliga ställning och hur de finansieras 2. Klassificeringen av en viss enhet som ett företag beror därför helt och hållet på vilken typ av verksamhet den bedriver. Denna allmänna princip har tre viktiga konsekvenser: 8. För det första är det inte avgörande vilken status enheten har enligt nationell lagstiftning. Det kan t.ex. hända att en enhet som klassificeras som en sammanslutning eller en idrottsförening enligt nationell lagstiftning ändå måste betraktas som ett företag i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget. Samma sak gäller en enhet som formellt är en del av den offentliga förvaltningen. Det enda relevanta kriteriet i detta hänseende är om företaget bedriver en ekonomisk verksamhet. 9. För det andra är tillämpningen av reglerna om statligt stöd inte beroende av om enheten har upprättats för att generera vinst. Enligt domstolens och tribunalens rättspraxis kan även icke-vinstdrivande enheter erbjuda varor och tjänster på en marknad 3. Om så inte är fallet faller icke-vinstdrivande leverantörer fortfarande utanför kontrollen av statligt stöd. 10. För det tredje är klassificeringen av en enhet som företag alltid relaterad till en särskild verksamhet. En enhet som bedriver både ekonomisk och icke-ekonomisk verksamhet är att betrakta som ett företag endast med avseende på den ekonomiska verksamheten. 11. Två separata juridiska personer kan anses utgöra en ekonomisk enhet vid tillämpningen av reglerna för statligt stöd. Den ekonomiska enheten betraktas då som det berörda företaget. I detta sammanhang undersöker domstolen förekomsten av en kontrollerande andel eller om det finns funktionella, ekonomiska eller organiska kopplingar 4. 12. För att förtydliga distinktionen mellan ekonomisk och icke-ekonomisk verksamhet har domstolen konsekvent slagit fast att all verksamhet som går ut på att erbjuda varor och tjänster på en marknad utgör ekonomisk verksamhet 5. 2 3 4 5 Domstolens dom av den 12 september 2000 i de förenade målen C-180/98 C-184/98, Pavel Pavlov m.fl. mot Stichting Pensioenfonds Medische Specialisten, REG 2000, s. I-6451, punkt 74. Domstolens dom av den 29 oktober 1980 i de förenade målen 209/78 215/78 och 218/78, Heintz van Landewyck SARL m.fl. mot Europeiska gemenskapernas kommission, REG 1980, s. 3125, punkt 88; domstolens dom av den 16 november 1995 i mål C-244/94 Fédération française des sociétés d'assurance, Société Paternelle-Vie, Union des assurances de Paris-Vie och Caisse d'assurance et de prévoyance mutuelle des agriculteurs mot Ministère de l'agriculture et de la Pêche, REG 1995, s. I- 4013, punkt 21; domstolens dom (stora avdelningen) av den 1 juli 2008 i mål C-49/07, Motosykletistiki Omospondia Ellados NPID (MOTOE) mot Elliniko Dimosio, REG 2008, s. I-4863, punkterna 27 och 28. Domstolens dom av den 16 december 2010 i mål C-480/09 P, AceaElectrabel Produzione SpA mot Europeiska kommissionen, REU 2010, s. I-13355, punkterna 47 55; domstolens dom av den 10 januari 2006 i mål C-222/04, Ministero dell'economia e delle Finanze mot Cassa di Risparmio di Firenze SpA, Fondazione Cassa di Risparmio di San Miniato och Cassa di Risparmio di San Miniato SpA, REG 2006, s. I-289, punkt 112. Domstolens dom av den 16 juni 1987 i mål 118/85, Europeiska gemenskapernas kommission mot Italienska republiken, REG 1987, s. 2599, punkt 7; domstolens dom av den 18 juni 1998 i mål C-35/96, 5
13. Frågan om det finns en marknad för vissa varor och tjänster kan bero på hur dessa tjänster organiseras i den berörda medlemsstaten 6 och kan således variera mellan de olika medlemsstaterna. På grund av politiska val eller den ekonomiska utvecklingen kan klassificeringen av en viss verksamhet dessutom komma att ändras över tiden. Det som inte är en ekonomisk verksamhet i dag kan förvandlas till en sådan i framtiden, och tvärtom. 14. En offentlig myndighets beslut att inte tillåta tredje man att tillhandahålla en viss tjänst (till exempel därför att den vill tillhandahålla tjänsten internt) utesluter inte förekomsten av en ekonomisk verksamhet. Trots en sådan avskärmning av marknaden kan en ekonomisk verksamhet existera om andra aktörer har vilja och kapacitet att tillhandahålla tjänsten på den berörda marknaden. Mer allmänt har det faktum att en särskild tjänst tillhandahålls internt ingen betydelse för verksamhetens ekonomiska art 7. 15. Eftersom distinktionen mellan ekonomiska och icke-ekonomiska verksamheter beror på politiska val eller på den ekonomiska utvecklingen i en viss medlemsstat, är det inte möjligt att upprätta en uttömmande förteckning över verksamheter som utan föregående bedömning inte skulle anses vara ekonomiska. En sådan förteckning skulle inte tillföra någon verklig rättssäkerhet och skulle således vara av begränsad nytta. Syftet med de följande styckena är i stället att förtydliga denna distinktion med avseende på ett antal viktiga områden. 16. I avsaknad av en definition av ekonomisk verksamhet i fördragen förefaller rättspraxis följa olika kriterier för tillämpningen av inremarknadsreglerna och för tillämpningen av konkurrenslagstiftningen 8. 17. Det enkla faktum att en enhet äger aktier, och till och med en majoritet av aktierna, i ett företag som levererar varor eller tjänster på en marknad innebär inte att den enheten automatiskt bör anses vara ett företag som avses i artikel 107 i EUFfördraget. Om denna aktiemajoritet endast ger upphov till utövande av de rättigheter som medföljer statusen som aktieägare samt, om så är lämpligt, erhållande av utdelningar, som endast är en följd av ägandet av en tillgång, kommer den enheten 6 7 8 Europeiska kommissionen mot Italienska republiken, REG 1998, s. I-3851, punkt 36; domstolens dom av den 12 september 2000 i de förenade målen C-180/98 C-184/98, Pavel Pavlov m.fl. mot Stichting Pensioenfonds Medische Specialisten, REG 2000, s. I-6451, punkt 75. Domstolens dom av den 17 februari 1993 i de förenade målen C-159/91 och C-160/91, Christian Poucet mot Assurances générales de France och Caisse mutuelle régionale du Languedoc-Roussillon, REG 1993, s. I-637, punkterna 16 20. Se generaladvokat Geelhoeds förslag till avgörande i mål C-295/05, Asociación Nacional de Empresas Forestales (Asemfo), REG 2007, s. I-2999, punkterna 110 116; Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1370/2007 av den 23 oktober 2007 om kollektivtrafik på järnväg och väg och om upphävande av rådets förordning (EEG) 1191/69 och 1107/70, EUT L 315, 3.12.2007, s. 1, artiklarna 5.2 och 6.1; kommissionens beslut 2011/501/EU av den 23 februari 2011 om statligt stöd C 58/06 (f.d. NN 98/05) genomfört av Tyskland till förmån för Bahnen der Stadt Monheim (BSM) och Rheinische Bahngesellschaft (RBG) i Verkehrsverbund Rhein-Ruhr, EUT L 210, 17.8.2011, s. 1, punkterna 208 och 209. Domstolens dom av den 18 juli 2006 i mål C-519/04 P, David Meca-Medina och Igor Majcen mot Europeiska kommissionen, REG 2006, s. I-6991, punkterna 30 33; domstolens dom av den 5 mars 2009 i mål C-350/07, Kattner Stahlbau GmbH mot Maschinenbau- und Metall- Berufsgenossenschaft, REG 2009, s. I-1513, punkterna 66, 72, 74 och 75; generaladvokat Poiares Maduro förslag till avgörande i mål C-205/03 P, Federación Española de Empresas de Tecnología Sanitaria (FENIN) mot Europeiska kommissionen, REG 2006, s. I-6295, punkterna 50 och 51. 6
inte att anses vara ett företag om den inte själv tillhandahåller varor eller tjänster på en marknad 9. 2.2. Utövandet av offentliga befogenheter 18. Av rättspraxis följer att artikel 107 i EUF-fördraget inte är tillämplig om staten agerar genom att utöva offentliga befogenheter 10 eller om offentliga enheter agerar i egenskap av offentliga myndigheter 11. En enhet kan anses agera genom att utöva offentliga befogenheter när verksamheten i fråga är en uppgift som utgör en del av statens väsentliga funktioner eller anknyter till dessa funktioner genom sin art, sitt syfte och de regler den omfattas av 12. Om inte den berörda medlemsstaten har beslutat att införa marknadsmekanismer är verksamheter som i sig utgör en del av befogenheterna att utöva offentlig makt och som utförs av staten generellt sett inte ekonomiska verksamheter. Exempel är verksamheter som avser följande: (a) Armén eller polisen 13. (b) Flygnavigationssäkerhet och kontroll över flygtrafiken 14. (c) Sjötrafiksäkerhet och kontroll av sjötrafiken 15. (d) Föroreningsbegränsande övervakning 16. (e) Organisation, finansiering och verkställighet av fängelsedomar 17. (f) Insamlingen av uppgifter som ska användas för offentliga ändamål på grundval av en lagstadgad skyldighet som ålagts de berörda företagen att lämna ut sådana uppgifter 18. 19. Om en offentlig enhet bedriver en ekonomisk verksamhet som kan skiljas från utövandet av offentliga befogenheter, agerar den enheten, när det gäller den verksamheten, som ett företag. Om den ekonomiska verksamheten däremot inte kan skiljas från utövandet av offentliga befogenheter, ska de verksamheter som den 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 Dom av den 10 januari 2006 i mål C-222/04, Cassa di Risparmio di Firenze, SpA m. fl. REG 2006, s. I- 289, punkterna 107 118 och 125. Domstolens dom av den 16 juni 1987 i mål 118/85, Europeiska gemenskapernas kommission mot Italienska republiken, REG 1969, s. 2599, punkterna 7 och 8. Domstolens dom av den 4 maj 1988 i mål C-30/87, Corinne Bodson mot SA Pompes funèbres des régions libérées, REG 1988, s. I-2479, punkt 18. Se särskilt domstolens dom av den 19 januari 1994 i mål C-364/92, SAT Fluggesellschaft mbh mot Eurocontrol, REG 1994, s. I-43, punkt 30, (svensk specialutgåva s. I-00001). Kommissionens beslut av den 7 december 2011 om statligt stöd SA.32820 (2011/NN) United Kingdom Aid to Forensic Science Services, EUT C 29, 2.2.2012, s. 4, punkt 8. Domstolens dom av den 19 januari 1994 i mål C-364/92, SAT Fluggesellschaft mbh mot Eurocontrol, REG 1994, s. I 43, punkt 27, (svensk specialutgåva s. I-00001); domstolens dom av den 26 mars 2009 i mål C-113/07 P, SELEX Sistemi Integrati SpA mot Europeiska kommissionen och Organisation européenne pour la sécurité de la navigation aérienne (Eurocontrol), REG 2009, s. I-2207, punkt 71. Kommissionens beslut av den 16 oktober 2002 i ärende N 438/02 Belgien Stöd till hamnmyndigheter, EGT C 284, 21.11.2002, s. 2. Domstolens dom av den 18 mars 1997 i mål C-343/95, Diego Calì & Figli Srl mot Servizi ecologici porto di Genova SpA (SEPG), REG 1997, s. I-1547, punkt 22. Kommissionens beslut av den 19 juli 2006 i ärende N 140/06 Litauen Stöd till statliga företag som är verksamma vid uppfostringsanstalter, EUT C 244, 11.10.06, s. 12. Domstolens dom av den 12 juli 2012 i mål C-138/11, Compass-Datenbank GmbH mot Republik Österreich, REU 2012, s. I-0000, punkt 40. 7
enheten utövar som helhet förbli knutna till utövandet av dessa offentliga befogenheter och faller därför utanför begreppet företag 19. 2.3. Social trygghet 20. Huruvida sociala trygghetssystem ska klassificeras som system som omfattar ekonomisk verksamhet beror på hur de är inrättade och strukturerade. I allt väsentligt görs det i rättspraxisen en distinktion mellan system baserade på solidaritetsprincipen och ekonomiska system. 21. Domstolen och tribunalen tillämpar en rad olika kriterier för att fastställa om ett socialt trygghetssystem är solidaritetsbaserat och därför inte omfattar en ekonomisk verksamhet. (a) Om medlemskap i systemet är obligatoriskt 20. (b) Om stödordningen har ett rent socialt syfte 21. (c) Om systemet drivs utan vinstsyfte 22. (d) Om förmånerna är oberoende av hur stora bidrag som lämnats 23. (e) Om de förmåner som betalas inte nödvändigtvis står i proportion till den försäkrades inkomster 24. (f) Om systemet övervakas av staten 25. 19 20 21 22 23 24 25 Domstolens dom av den 12 juli 2012 i mål C-138/11, Compass-Datenbank GmbH mot Republik Österreich, REU 2012, s. I-0000, punkt 38; domstolens dom av den 26 mars 2009 i mål C-113/07, SELEX Sistemi Integrati SpA mot Europeiska kommissionen och Organisation européenne pour la sécurité de la navigation aérienne (Eurocontrol), REG 2009, s. I-2207, punkt 72 och följande punkter. Domstolens dom av den 17 februari 1993 i de förenade målen C-159/91 och C-160/91, Christian Poucet mot Assurances générales de France och Caisse mutuelle régionale du Languedoc-Roussillon, REG 1993, s. I-637, punkt 13. Domstolens dom av den 22 januari 2002 i mål C-218/00, Cisal di Battistello Venanzio & C. Sas mot Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL), REG 2002, s. I-691, punkt 45. Domstolens dom av den 16 mars 2004 i de förenade målen C-264/01, C-306/01, C-354/01 och C- 355/01, AOK Bundesverband, Bundesverband der Betriebskrankenkassen (BKK), Bundesverband der Innungskrankenkassen, Bundesverband der landwirtschaftlichen Krankenkassen, Verband der Angestelltenkrankenkassen ev, Verband der Arbeiter-Ersatzkassen, Bundesknappschaft och See- Krankenkasse mot Ichthyol-Gesellschaft Cordes, Hermani & Co. (C-264/01), Mundipharma GmbH (C- 306/01), Gödecke GmbH (C-354/01) och Intersan, Institut für pharmazeutische und klinische Forschung GmbH (C-355/01), REG 2004, s. I-2493, punkterna 47 55. Domstolens dom av den 17 februari 1993 i de förenade målen C-159/91 och C-160/91, Christian Poucet mot Assurances générales de France och Caisse mutuelle régionale du Languedoc-Roussillon, REG 1993, s. I-637, punkterna 15 18. Domstolens dom av den 22 januari 2002 i mål C-218/00, Cisal di Battistello Venanzio & C. Sas mot Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL), REG 2002, s. I-691, punkt 40. Domstolens dom av den 17 februari 1993 i de förenade målen C-159/91 och C-160/91, Christian Poucet mot Assurances générales de France och Caisse mutuelle régionale du Languedoc-Roussillon, punkt 14; mål C-218/00, Cisal och INAIL, REG 2002, s. I-691,punkterna 43 48; domstolens dom av den 16 mars 2004 i de förenade målen C-264/01, C-306/01, C-354/01 och C-355/01, AOK Bundesverband, Bundesverband der Betriebskrankenkassen (BKK), Bundesverband der Innungskrankenkassen, Bundesverband der landwirtschaftlichen Krankenkassen, Verband der Angestelltenkrankenkassen ev, Verband der Arbeiter-Ersatzkassen, Bundesknappschaft och See-Krankenkasse mot Ichthyol- Gesellschaft Cordes, Hermani & Co. (C-264/01), Mundipharma GmbH (C-306/01), Gödecke GmbH 8
22. Sådana solidaritetsbaserade system måste särskiljas från ekonomiska system 26. Till skillnad från solidaritetsbaserade system kännetecknas system av ekonomisk karaktär i regel av följande: (a) Frivilligt medlemskap 27. (b) Principen om kapitalisering gäller (rättigheterna är beroende av inbetalda bidrag och systemets ekonomiska resultat) 28. (c) Verksamheten bedrivs i vinstsyfte 29. (d) Rättigheter som kompletterar dem som tillhandahålls i ett grundläggande system 30. 23. I vissa system kombineras inslag ur bägge kategorierna. I sådana fall är klassificeringen av systemet beroende av att man gör en analys av systemets olika beståndsdelar och deras respektive vikt 31. 2.4. Hälsoskydd 24. I unionen skiljer sig de olika hälso- och sjukvårdssystemen betydligt från varandra i de olika medlemsstaterna. Om och i vilken utsträckning olika vårdgivare konkurrerar med varandra beror till stor del på dessa nationella särdrag. 25. I en del medlemsstater är de allmänna sjukhusen en integrerad del av det nationella hälso- och sjukvårdssystemet och nästan helt och hållet baserade på solidaritetsprincipen 32. Sådana sjukhus finansieras direkt med sociala avgifter och 26 27 28 29 30 31 32 (C-354/01) och Intersan, Institut für pharmazeutische und klinische Forschung GmbH (C-355/01), REG 2004, s. I-2493, punkterna 51 55. Se särskilt domen av den 16 november 1995 i mål C-244/94, FFSA m.fl., REG 1995, s. I-4013, punkt 19. Domstolens dom av den 21 september 1999 i mål C-67/96, Albany International BV mot Stichting Bedrijfspensioenfonds Textielindustrie, REG 1999, s. I-5751, punkterna 80 87. Domstolens dom av den 16 november 1995 i mål C-244/94, Fédération française des sociétés d'assurance, Société Paternelle-Vie, Union des assurances de Paris-Vie och Caisse d'assurance et de prévoyance mutuelle des agriculteurs mot Ministère de l'agriculture et de la Pêche, REG 1995, s. I- 4013, punkterna 9 och 17 20; domstolens dom av den 21 september 1999 i mål C-67/96, Albany International BV mot Stichting Bedrijfspensioenfonds Textielindustrie, REG 1999, s. I-5751, punkterna 81 85; se även domstolens dom av den 21 september 1999 i de förenade målen C-115/97 till C-117/97, Brentjens' Handelsonderneming BV mot Stichting Bedrijfspensioenfonds voor de Handel in Bouwmaterialen, REG 1999, s. I-6025, punkterna 81 85; domstolens dom av den 21 september i mål C-219/97, Maatschappij Drijvende Bokken BV mot Stichting Pensioenfonds voor de Vervoer- en Havenbedrijven, REG 1999, s. I-6121, punkterna 71 75 och domstolens dom av den 12 september 2000 i de förenade målen C-180/98 till C-184/98, Pavel Pavlov m.fl. mot Stichting Pensioenfonds Medische Specialisten, REG 2000, I-6451, punkterna 114 och 115. Domstolens dom av den 21 september 1999 i de förenade målen C-115/97 till C-117/97, Brentjens' Handelsonderneming BV mot Stichting Bedrijfspensioenfonds voor de Handel in Bouwmaterialen, REG-1999, s. I-6025, punkterna 74 85. Domstolens dom av den 12 september 2000 i de förenade målen C-180/98 C-184/98, Pavel Pavlov m.fl. mot Stichting Pensioenfonds Medische Specialisten, REG 2000, s. I-6451, punkterna 67 70. Domstolens dom av den 5 mars 2009 i mål C-350/07, Kattner Stahlbau GmbH mot Maschinenbau- und Metall- Berufsgenossenschaft, REG 2009, s. I-1513, punkt 33 och följande punkter. Ett framträdande exempel på detta utifrån domstolens och tribunalens rättspraxis är det nationella spanska hälso- och sjukvårdssystemet (se förstainstansrättens dom av den 4 mars i mål T-319/99 Federación Nacional de Empresas de Instrumentación Científica, Médica, Técnica y Dental (FENIN) mot Europeiska kommissionen, REG 2003, s. II-357 och domstolens dom av den 11 juli 2006 i mål C- 9
andra statliga medel och deras tjänster är gratis på grundval av principen om allmän täckning 33. Domstolen och tribunalen har bekräftat att om en sådan struktur finns bedriver de berörda organisationerna inte sin verksamhet i egenskap av företag 34. 26. Där denna struktur finns är även verksamheter som i sig kan vara av ekonomisk art men som utförs enbart i syfte att tillhandahålla en annan icke-ekonomisk tjänst inte av ekonomisk karaktär. En organisation som köper varor även i stora kvantiteter för att kunna erbjuda en icke-ekonomisk tjänst fungerar inte som ett företag bara därför att det är en köpare på en viss marknad 35. 27. I många andra medlemsstater erbjuder sjukhus och andra vårdgivare sina tjänster mot ersättning, antingen direkt från patienterna eller via deras försäkring 36. I sådana system förekommer det ett visst mått av konkurrens mellan sjukhus när det gäller tillhandahållandet av hälso- och sjukvårdstjänster. Om så är fallet kan en vårdtjänst inte klassificeras som icke-ekonomisk bara därför att den tillhandahålls av ett offentligt sjukhus. 28. Domstolen och tribunalen har också klargjort att vårdtjänster som oberoende läkare och andra privatpraktiserande läkare tillhandahåller mot ersättning på egen risk ska betraktas som ekonomisk verksamhet 37. Samma principer skulle gälla för oberoende apotek. 2.5. Utbildnings- och forskningsverksamhet 29. Enligt rättspraxis kan allmän utbildning som anordnas inom ett nationellt utbildningssystem som finansieras och övervakas av staten betraktas som ickeekonomisk verksamhet. Domstolen fastslog att staten genom att upprätta och upprätthålla ett sådant system för offentlig undervisning som i regel finansieras med medel ur den offentliga budgeten och inte av eleverna eller deras föräldrar, inte avser att bedriva verksamhet i vinstsyfte utan endast att uppfylla sina sociala, kulturella och utbildningspolitiska uppgifter gentemot sina medborgare 38. 33 34 35 36 37 38 205/03P, Federación Española de Empresas de Tecnología Sanitaria (FENIN) mot Europeiska kommissionen, REG 2006, s. I-6295, punkterna 25 28.) Beroende på systemets allmänna egenskaper kan det hända att avgifter som endast täcker en försumbar del av den faktiska kostnaden för tjänsten inte påverkar klassificeringen av tjänsten som ickeekonomisk. Förstainstansrättens dom i mål T-319/99, Federación Nacional de Empresas de Instrumentación Científica, Médica, Técnica y Dental (FENIN) mot Europeiska kommissionen, REG 2003, s. II-357, punkt 39 och domstolens dom av den 11 juli 2006 i mål C-205/03P, Federación Española de Empresas de Tecnología Sanitaria (FENIN) mot Europeiska kommissionen, REG 2006, s. I-6295, punkterna 25 28. Förstainstansrättens dom i mål T-319/99, Federación Nacional de Empresas de Instrumentación Científica, Médica, Técnica y Dental (FENIN) mot Europeiska kommissionen, REG 2003, s. II-357, punkt 40. Se till exempel domstolens dom av den 12 juli 2001 i mål C-157/99, B.S.M. Smits, gift Geraets, mot Stichting Ziekenfonds VGZ och H.T.M. Peerbooms mot Stichting CZ Groep Zorgverzekeringen, REG 2000, s. I-5473, punkterna 53 58. Se domstolens dom av den 12 september 2000 i de förenade målen C-180/98 C-184/98, Pavel Pavlov m.fl. mot Stichting Pensioenfonds Medische Specialisten, REG 2000, s. I-6451, punkterna 75 och 77. Domstolens dom av den 11 september 2007 i mål C-318/05, Europeiska kommissionen mot Förbundsrepubliken Tyskland, REG 2007, s. I-6957, punkt 68. Se även kommissionens beslut av den 25 10
30. Enligt samma rättspraxis påverkas den offentliga utbildningens icke-ekonomiska art i princip inte av att elever eller deras föräldrar ibland måste betala undervisnings- eller inskrivningsavgifter som bidrar till att finansiera kostnaderna för att driva systemet. Sådana avgifter täcker ofta endast en bråkdel av de verkliga kostnaderna för tjänsten och kan således inte betraktas som betalning för den tjänst som tillhandahålls. Därför ändrar de inte det faktum att en offentlig utbildningstjänst som främst finansieras med offentliga medel är av icke-ekonomisk art 39. Dessa principer kan omfatta offentliga undervisningstjänster, t.ex. yrkesutbildning 40, privata och offentliga grundskolor 41 och förskolor 42, sekundär undervisning vid universitet 43 samt tillhandahållande av utbildning vid universitet 44. Samma principer kan tillämpas på vissa kulturella tjänster, såsom offentliga bibliotek 45. 31. Sådana offentliga utbildningstjänster måste särskiljas från tjänster som finansieras främst av föräldrar och elever eller kommersiella intäkter. Till exempel omfattas högre utbildning som finansieras helt och hållet av studenter helt klart av den senare kategorin. I vissa medlemsstater kan offentliga institutioner även erbjuda utbildningstjänster som, på grund av sin art, finansieringsstruktur och förekomsten av konkurrerande privata organisationer, ska betraktas som ekonomiska. 32. Mot bakgrund av ovanstående principer anser kommissionen att vissa verksamheter som bedrivs av universitet och forskningsorganisationer faller utanför tillämpningsområdet för reglerna om statligt stöd. Detta gäller deras primära verksamheter, nämligen: (a) Utbildning för fler och bättre kvalificerade anställda. (b) Oberoende forskning och utveckling för ökad kunskap och förståelse, även forskningssamverkan och utveckling. (c) Spridning av forskningsresultat. 33. Kommissionen anser att tekniköverföring (licensiering, avknoppningar eller andra former för förvaltning av kunskap som forskningsorganisationen har skapat) är av 39 40 41 42 43 44 45 april 2001 om statligt stöd N 118/00 Statliga bidrag till professionella idrottsklubbar, EGT C 333 28.11.2001, s. 6. Se även Efta-domstolens dom av den 21 februari 2008 i mål E-5/07, Private Barnehagers Landsforbund mot Eftas övervakningsmyndighet. EFTA Court Reports 2008, s. 62, punkt 83. Domstolens dom av den 27 september 1988 i mål 263/86, Belgiska staten mot René Humbel och Marie- Thérèse Edel, REG 1998, s. 5365, punkt 18. Domstolens dom av den 11 september 2007 i mål C-318/05, Europeiska kommissionen mot Förbundsrepubliken Tyskland, REG 2007, s. I-6957, punkterna 65 71. Domstolens dom av den 11 september 2007 i mål C-76/05, Herbert Schwarz och Marga Gootjes-Schwarz mot Finanzamt Bergisch Gladbac, REG 2007, s. I-6849, punkterna 37 47. Efta-domstolens dom av den 21 februari 2008 i mål E-5/07, Private Barnehagers Landsforbund mot Eftas övervakningsmyndighet. Domstolens dom av den 18 december 2007 i mål C-76/06, Hans-Dieter Jundt och Hedwig Jundt mot Finanzamt Offenburg, REG 2007, s. I-12231, punkterna 28 39. Domstolens dom av den 7 december 1993 i mål 109/92, Stephan Max Wirth mot Landeshauptstadt Hannover, REG 1993, s. I-6447, punkterna 14 22. Se kommissionens beslut av den 16 april 2013 om statligt stöd mål SA.35529 Tjeckien Digitisation of books in libraries. 11
icke-ekonomisk art om verksamheten är intern till sin natur 46 och alla inkomster återinvesteras i de berörda forskningsorganisationernas primärverksamhet 47. 2.6. Delsystemet infrastruktur 34. Till för inte länge sedan ansågs finansieringen av infrastruktur falla utanför reglerna om statligt stöd under förutsättning att uppförande och drift av en infrastruktur skulle utgöra en allmän samhällspolitisk åtgärd och inte en ekonomisk verksamhet. Detta framgår till exempel av kommissionens luftfartsriktlinjer från 1994, i vilka det konstateras att genomförande av infrastrukturprojekt (flygplatser, motorvägar, broar etcetera) utgör en allmän ekonomisk politisk åtgärd som kommissionen inte kan pröva enligt reglerna om statligt stöd. 48 35. Domen i målet Aéroports de Paris av den 12 december 2000 49 ogiltigförklarade denna tolkning, och därmed klargjordes att driften av en flygplats utgör en ekonomisk verksamhet. Nyligen bekräftades det genom domen 2010 i målet Leipzig/Halle 50 att uppförandet av varje typ av infrastruktur som avses att utnyttjas ekonomiskt, t.ex. en start- och landningsbana på en kommersiell flygplats, är en ekonomisk verksamhet i sig själv, vilket innebär att reglerna om statligt stöd gäller för det sätt på vilket den finansieras. Även om ovannämnda fall gäller en specifik sektor, verkar de principer som utvecklats av domstolen vara en allmän tolkning och således tillämpliga för all infrastruktur som drivs för en ekonomisk verksamhet. 36. På grund av den osäkerhet som existerade innan domen i målet Aéroports de Paris hade de offentliga myndigheterna berättigade skäl att anse att den finansiering som beviljats infrastrukturen innan den domen inte utgjorde statligt stöd och att, i enlighet med detta, sådana åtgärder inte behövde meddelas kommissionen. Av detta följer att kommissionen inte på grundval av reglerna om statligt stöd 51 kan ifrågasätta sådana finansieringsåtgärder som definitivt antagits före domen i målet Aéroports de Paris. Detta innebär naturligtvis inte något antagande om förekomst av statligt stöd efter domen i målet Aéroports de Paris som måste kontrolleras från fall till fall 52. 46 47 48 49 50 51 52 Enligt fotnot 25 i gemenskapens ramar för statligt stöd till forskning och utveckling och innovation avses med intern till sin natur en situation där förvaltningen av forskningsorganisationens kunskap sköts av en avdelning inom eller ett dotterbolag till forskningsorganisationen eller tillsammans med andra forskningsorganisationer. Utläggning av tillhandahållande av särskilda tjänster till tredje part genom öppna anbudsförfaranden leder inte till att sådan verksamhet inte betraktas som intern. Se punkterna 3.1.1 och 3.1.2 i gemenskapens ramar för statligt stöd till forskning och utveckling och innovation. Tillämpning av artiklarna 92 och 93 i EG-fördraget och artikel 61 i EES-avtalet på statligt stöd inom luftfartssektorn, EGT C 350, 10.12.1994, s. 5, punkt 12. Förstainstansrättens dom av den 12 december 2000 i mål T-128/98, Aéroports de Paris mot Europeiska kommissionen, REG 2000, s. II-3929, punkt 125. Se även förstainstansrättens dom av den 17 december 2008 i mål T-196/04, Ryanair Ltd mot Europeiska kommissionen, 2008, s. II-3643, punkt 88. Tribunalens dom av den 24 mars 2011 i de förenade målen T-443/08 och T-455/08, Freistaat Sachsen och Land Sachsen-Anhalt (T-443/08) och Mitteldeutsche Flughafen AG och Flughafen Leipzig-Halle GmbH (T-455/08) mot Europeiska kommissionen, REU 2011, s. II-1311, särskilt punkterna 93 och 94, bekräftad efter överklagande, se mål C-288/11 P, Mitteldeutsche Flughafen AG och Flughafen Leipzig- Halle GmbH mot Europeiska kommissionen, REU 2012, s. I-0000. Kommissionens beslut av den 3 oktober 2012 om statligt stöd SA.23600 C 38/08 (f.d. NN 53/07) Tyskland, Finansiering av Münchens flygplats, terminal T2, EUT L 319, 29.11.2013, s. 8, skäl 74 81. Ovanstående förtydliganden ska inte påverka tillämpningen av bestämmelserna för sammanhållningspolitiken i dessa fall, för vilka riktlinjer har tillhandahållits i andra instanser. 12
37. Offentlig finansiering av infrastruktur som inte är tänkt att drivas kommersiellt, ska i princip undantas från tillämpningen av bestämmelserna om statligt stöd. Detta gäller t.ex. allmän infrastruktur som offentliga vägar, broar eller kanaler, som görs tillgänglig för användning av allmänheten utan kostnad. Samma gäller för infrastruktur som avser verksamheter som staten vanligtvis utför vid utövandet av sina offentliga maktbefogenheter (t.ex. flygkontrolltjänstrelaterad infrastruktur på flygplatser, fyrar och annan utrustning för den allmänna navigationens behov, polisoch tullrelaterad infrastruktur). 38. Om en ursprungligen icke-ekonomisk infrastruktur senare omdisponeras för ekonomisk användning (t.ex. om en militär flygplats omvandlas till civilt bruk), kommer endast de kostnader som uppstår vid omvandlingen av infrastrukturen till ekonomisk användning att beaktas för bedömningen i enlighet med bestämmelserna om statligt stöd 53. 39. Om en infrastruktur används för både ekonomisk och icke-ekonomisk verksamhet omfattas offentlig finansiering av regler om statligt stöd endast i den mån den täcker kostnader son hänger samman med den ekonomiska verksamheten. När det är möjligt att separera de kostnader och inkomster som motsvarar de ekonomiska och icke-ekonomiska verksamheterna ska reglerna om statligt stöd endast tillämpas vad gäller det statliga stöd som har beviljats och som överstiger det belopp som täcker kostnaderna för de icke-ekonomiska verksamheterna. 40. Om, vid fall av blandad användning, infrastrukturen nästan enbart används för ickeekonomisk verksamhet kan dess finansiering helt och hållet falla utanför tillämpningsområdet för reglerna om statligt stöd, under förutsättning att den fortfarande används för en rent underordnad ekonomisk verksamhet, dvs. en verksamhet som är direkt relaterad till och nödvändig för driften av infrastrukturen eller har ett naturligt samband med dess viktigaste icke-ekonomiska användning. I allmänhet förbrukar sådana underordnade verksamheter samma insatser som de primära icke-ekonomiska verksamheterna, dvs. material, utrustning, arbetskraft och anläggningstillgångar. Underordnade ekonomiska verksamheter måste fortfarande vara begränsade i sin omfattning vad gäller infrastrukturens kapacitet 54. Exempel på sådana underordnade ekonomiska verksamheter kan inkludera vissa forskningsorganisationer som ibland hyr ut sin utrustning och sina laboratorier till industripartner. 3. STATLIGT URSPRUNG 41. Beviljandet av en fördel direkt eller indirekt genom statliga resurser och frågan om huruvida åtgärden kan tillskrivas staten är två separata och kumulativa villkor för att statligt stöd ska förekomma 55. De beaktas emellertid tillsammans vid bedömning av 53 54 55 Se kommissionens beslut om statligt stöd SA.23324, Tammerfors-Birkala flygplats, EUT L 309, 13.11.2013, s. 27. I detta hänseende kan den ekonomiska användningen av infrastrukturen också anses vara underordnad om den kapacitet som varje år tilldelas sådan verksamhet inte överstiger 15 procent av infrastrukturens samlade årliga kapacitet. Se t.ex. domstolens dom av den 16 maj 2002 i mål C-482/99, Franska republiken mot Europeiska kommissionen, REG 2002, s. I-4397, punkt 24; förstainstansrättens dom av den 5 april 2006 i mål T- 351/02, Deutsche Bahn AG mot Europeiska kommissionen, REG 2006, s. II-1047, punkt 103. 13
en åtgärd i enlighet med artikel 107.1 i EUF-fördraget eftersom de båda avser det offentliga ursprunget för åtgärden i fråga 3.1. Huruvida åtgärderna kan tillskrivas staten 42. I fall där en offentlig myndighet beviljar stöd till en stödmottagare eller utser ett privat eller offentligt organ för att förvalta åtgärden ska denna överföring tillskrivas staten, även om den offentliga myndigheten är självständig 56. Huruvida åtgärderna kan tillskrivas staten är emellertid mindre uppenbart om fördelen beviljas genom ett eller flera förmedlande organ, oavsett om de är offentliga eller privata, och särskilt genom offentliga företag 57. 43. I sådana fall är det nödvändigt att fastställa om de offentliga myndigheterna kan anses ha varit inblandade, på ett eller annat sätt, i antagandet av åtgärden 58. 44. Det enkla faktum att en åtgärd vidtas av ett offentligt företag är inte i sig tillräckligt för att anse att åtgärden kan tillskrivas staten 59. Det behöver emellertid inte visas att de offentliga myndigheterna, i ett särskilt fall, uppmuntrade det offentliga företaget att vidta de aktuella stödåtgärderna. Eftersom det av nödvändighet finns ett nära samband mellan staten och offentligägda företag finns det nämligen en verklig risk för att staten beviljar stöd via dessa företag på ett föga öppet sätt och med åsidosättande av bestämmelser om statligt stöd i fördraget 60. Dessutom kommer det, just på grund av de nära förbindelser som finns mellan staten och de offentliga företagen, som en allmän regel att vara mycket svårt för en tredje part att visa att stödåtgärder som vidtas av ett sådant företag faktiskt antagits enligt de offentliga myndigheternas instruktioner i ett konkret fall 61. 45. Av dessa skäl kan frågan om huruvida en stödåtgärd som vidtas av ett offentligt företag kan tillskrivas staten härledas ur omständigheterna i det enskilda fallet och det sammanhang i vilket åtgärden vidtagits 62. 56 57 58 59 60 61 62 Förstainstansrättens dom av den 12 december 1996 i mål T-358/94, Compagnie nationale Air France mot Europeiska kommissionen, REG 1996, s. II-2109, punkt 62 och domstolens dom av den 14 oktober 1987 i mål 248/84 Förbundsrepubliken Tyskland mot Europeiska gemenskapernas kommission, REG 1987, s. 4013, punkterna 62 68. Begreppet offentliga företag kan definieras genom hänvisning till kommissionens direktiv 2006/111/EG av den 16 november 2006 om insyn i de finansiella förbindelserna mellan medlemsstater och offentliga företag samt i vissa företags ekonomiska verksamhet (EUT L 318, 17.11.2006, s. 17). I artikel 2.b i detta direktiv fastställs att offentliga företag varje företag, över vilket de offentliga myndigheterna direkt eller indirekt kan utöva ett dominerande inflytande till följd av ägarskap, finansiell medverkan eller gällande regler. Domstolens dom av den 16 maj 2002 i mål C-482/99, Franska republiken mot Europeiska kommissionen, REG 2002, s. I-4397, punkt 52. Domstolens dom av den 16 maj 2002 i mål C-482/99, Franska republiken mot Europeiska kommissionen, REG 2002, s. I-4397. Se även förstainstansrättens dom av den 26 juni 2008 i mål C- 442/03, SIC - Sociedade Independente de Comunicação, SA mot Europeiska kommissionen, REG 2008, s. I-1161, punkterna 93 100. Domstolens dom av den 16 maj 2002 i mål C-482/99, Franska republiken mot Europeiska kommissionen, REG 2002, s. I-4397, punkt 53. Domstolens dom av den 16 maj 2002 i mål C-482/99, Franska republiken mot Europeiska kommissionen, REG 2002, s. I-4397, punkt 54. Domstolens dom av den 16 maj 2002 i mål C-482/99, Franska republiken mot Europeiska kommissionen, REG 2002, s. I-4397, punkt 55. 14
3.1.1. Indikatorer för huruvida åtgärderna kan tillskrivas staten 46. En icke-uttömmande förteckning över möjliga indikatorer för att fastställa huruvida åtgärderna kan tillskrivas staten inkluderar följande 63 : i) Det aktuella organet kunde inte fatta det omtvistade beslutet utan att ta hänsyn till de offentliga myndigheternas krav. ii) Det faktum att, utöver faktorer av organisk natur, som kopplar ihop det offentliga företaget med staten, var företaget genom vilket stödet beviljades, tvunget att ta hänsyn till direktiv som utfärdats av regeringsorgan. iii) Huruvida företaget införlivats i den offentliga förvaltningen. iv) Arten av företagets verksamhet 64 och dess utövande på marknaden under normala konkurrensförhållanden med privata företag. v) Företagets rättsliga ställning (det omfattas av offentlig rätt eller vanlig bolagsrätt). Det faktum att ett offentligt företag har bildats i form av ett kapitalbolag i enlighet med offentlig rätt kan emellertid inte anses vara tillräckligt för att utesluta att åtgärderna kan tillskrivas staten 65, med hänsyn till den självständighet som den rättsliga formen tilldelar den. vi) Hur stark övervakning de offentliga myndigheterna utövar över företagets förvaltning. vii) Alla omständigheter som visar att de offentliga myndigheterna är delaktiga eller att det är osannolikt att de inte är delaktiga i en åtgärd, med beaktande av åtgärdens omfattning, dess innehåll eller villkoren för dess genomförande. 3.1.2. Statens ansvar samt skyldigheter i enlighet med unionsrätten 47. En åtgärd kan inte tillskrivas staten om medlemsstaten inte är ålagd att genomföra den i enlighet med unionsrätten utan prövning. I det fallet härrör åtgärden från en rättsakt i unionsrätten och kan inte tillskrivas staten 66. 48. Denna regel gäller emellertid inte i situationer där unionsrätten helt enkelt tillåter vissa nationella åtgärder och medlemsstaten har befogenhet att göra en skönsmässig bedömning i) om huruvida den ska anta de aktuella åtgärderna eller ii) när det gäller att fastställa egenskaperna för den konkreta åtgärden som är relevant ur ett statligt 63 64 65 66 Domstolens dom av den 16 maj 2002 i mål C-482/99, Franska republiken mot Europeiska kommissionen, REG 2002, s. I-4397, punkterna 55 och 56. Se även förslag till avgörande av generaladvokat Jacobs föredrag den 13 december 2001 i mål C-482/99, Franska republiken mot Europeiska kommissionen, REG 2002, s. I-4397, punkterna 65 68. Till exempel då åtgärder vidtas av offentliga utvecklingsbanker (förstainstansrättens dom av den 12 december 1996 i mål T-358/94, Compagnie nationale Air France mot Europeiska kommissionen, REG 1996,, s. II-2109, punkterna 57 62, och tribunalens dom av den 27 februari 2013 i mål T-387/11, Nitrogénművek Vegyipari Zrt. mot Europeiska kommissionen, REU 2013, s. II-0000, punkt 63. Domstolens dom av den 16 maj 2002 i mål C-482/99, Franska republiken mot Europeiska kommissionen, REG 2002, s. I-4397, punkt 57. Se domstolens dom av den 23 april 2009 i mål C-460/07, Sandra Puffer mot Unabhängiger Finanzsenat, Außenstelle Linz, REG 2009, s. I-3251, punkt 70, om rätt till skatteavdrag i enlighet med det mervärdesskattesystem som inrättats av unionen, och förstainstansrättens dom av den 5 april i mål T- 351/02 Deutsche Bahn AG mot Europeiska kommissionen, REG 2006, s. II-1047, punkt 102, om skattebefrielser som krävs i unionslagstiftningen. 15
stöd-perspektiv. Åtgärder som antas gemensamt av flera medlemsstater kan tillskrivas alla berörda medlemsstater i enlighet med artikel 107.1 i EUF-fördraget 67. 3.2. Statliga medel 3.2.1. Allmänna principer 49. Endast förmåner som beviljats direkt eller indirekt genom statliga medel kan utgöra statligt stöd i den mening som avses i artikel 107 i EUF-fördraget 68. 50. I statliga medel inkluderas alla medel inom den offentliga sektorn 69, inklusive resurser från inomstatliga organ (decentraliserade, federala, regionala eller andra) 70 och, under vissa omständigheter, medel från privata organ (se punkterna 56 och 57 nedan). Det är ovidkommande huruvida ett organ inom den offentliga sektorn är självständigt 71. Medel som tillhandahålls av en medlemsstats centralbank för specifika kreditinstitut faller vanligtvis inom tillämpningsområdet för reglerna om statligt stöd 72. 51. Offentliga företags medel utgör också statliga medel i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget eftersom staten kan bestämma över användningen av dessa medel 73. När det gäller lagstiftningen för statligt stöd kan överföringar inom en offentlig grupp också vara relevanta, till exempel om resurser överförs från moderbolaget till dess dotterbolag (även om det utgör ett enda företag ur ekonomisk synvinkel). Frågan om huruvida överföringen av sådana resurser kan tillskrivas staten tas upp i avsnitt 3.1 ovan. Det faktum att ett offentligt företag är en 67 68 69 70 71 72 73 Kommissionens beslut 2010/606/EU av den 26 februari 2010 om det statliga stöd C 9/2009 (f.d. NN 49/2008, NN 50/2008 och NN 45/2008) som Belgien, Frankrike och Luxemburg har genomfört till förmån för Dexia SA, EUT L 274, 19.10.2010, s. 54. Domstolens dom av den 24 januari 1978 i mål 82/77, Openbar Ministerie i Nederländerna mot Jacobus Philippus van Tiggele, REG 1978, s. 25, punkterna 25 och 26; förstainstansrättens dom av den 12 december 1996 i mål T-358/94, Compagnie nationale Air France mot Europeiska kommissionen, REG 1996, s. II-2109, punkt 63. Förstainstansrättens dom av den 12 december 1996 i mål C-358/94, Compagnie nationale Air France mot Europeiska kommissionen, REG 1996, s. I-2109, punkt 56. Domstolens dom av den 14 oktober 1987 i mål 248/84, Förbundsrepubliken Tyskland mot Europeiska gemenskapernas kommission, REG 1987, s. 4013, punkt 17; förstainstansrättens dom av den 6 mars 2002 i de förenade målen T-92/00 och 103/00, Territorio Histórico de Álava - Diputación Foral de Álava (T-92/00), Ramondín, SA och Ramondín Cápsulas, SA (T-103/00) mot Europeiska kommissionen, REG 2002, s. II-1385, punkt 57. Förstainstansrättens dom av den 12 december 1996 i mål T-358/94, Compagnie nationale Air France mot Europeiska kommissionen, REG 1996, s. II-2109, punkterna 58 62. Se meddelande från kommissionen om tillämpning, från och med den 1 augusti 2013, av reglerna om statligt stöd på stödåtgärder till förmån för banker i samband med finanskrisen (bankmeddelandet) EUT C 216, 30.7.2013, s. 1. Kommissionen förtydligade emellertid att om en centralbank reagerar på en bankkris, inte med selektiva åtgärder till förmån för enskilda banker utan med allmänna åtgärder som står öppna för alla jämförbara aktörer på marknaden (till exempel utlåning till hela marknaden på lika villkor), faller sådana allmänna åtgärder i regel utanför tillämpningsområdet för reglerna om kontroll av statligt stöd. Domstolens dom av den 16 maj 2002 i mål C-482/99, Franska republiken mot Europeiska kommissionen, REG 2002, s. I-4397, punkt 38. Se även domstolens dom av den 29 april 2004 i mål C- 278/00, Republiken Grekland mot Europeiska kommissionen, REG 2004, s. I-3997, punkterna 53 och 54, och domstolens dom av den 8 maj 2003 i de förenade målen C-328/99 och C-399/00, Italienska republiken och SIM 2 Multimedia SpA mot Europeiska kommissionen, REG 2003, s. I-4035, punkterna 33 och 34. 16
stödmottagare av en stödåtgärd utesluter inte att den får bevilja stöd till en annan förmånstagare genom en annan stödåtgärd 74. 52. Det faktum att en åtgärd som beviljar en fördel inte finansieras direkt av staten, utan av ett offentligt eller privat organ som bildats eller utsetts av staten för att administrera stödet utesluter inte att åtgärden finansieras genom statliga medel 75. En åtgärd som är antagen av en offentlig myndighet och som gynnar vissa företag eller viss produktion minskar inte karaktären av en omotiverad fördel genom det faktum att den är helt eller delvis är finansierad genom bidrag som ålagts av den offentliga myndigheten och som avkrävs de berörda företagen 76. 53. Överföringen av statliga medel kan ske på många olika sätt, t.ex. i form av direkta bidrag, lån, garantier, direktinvesteringar genom kapital till företag och naturaförmåner. Ett starkt och konkret åtagande om att göra statliga medel tillgängliga vid en senare tidpunkt anses också vara en överföring av statliga medel. Det är inte nödvändigt med en positiv överföring av medel eftersom det räcker med att staten avstår från sina inkomster. Att avstå från inkomster som annars skulle ha betalats till staten utgör en överföring av statliga medel 77. Till exempel skulle ett underskott i skatte- och socialförsäkringsintäkterna på grund av undantag eller minskningar i skatter eller socialförsäkringsbidrag som beviljats av medlemsstaterna, eller undantag från skyldigheterna att betala tillägg eller andra böter, uppfylla kravet på statliga medel enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget 78. Skapandet av en tillräckligt konkret risk för en ytterligare börda för staten i framtiden, genom en garanti eller genom ett avtalsbaserat erbjudande, är tillräckligt när det gäller artikel 107.1 79. 54. Om offentliga myndigheter eller offentliga företag tillhandahåller varor eller tjänster till ett pris som ligger under marknadspriset innebär detta ett avstående av statliga medel (samt beviljandet av en fördel). 74 75 76 77 78 79 Tribunalens dom av den 24 mars 2011 i de förenade målen T-443/08 och T-455/08, Freistaat Sachsen och Land Sachsen-Anhalt (T-443/08) och Mitteldeutsche Flughafen AG och Flughafen Leipzig-Halle GmbH (T-455/08) mot Europeiska kommissionen, REU 2011, s. II-1311, punkt 143. Domstolens dom av den 22 mars 1977 i mål 78/76, Steinike & Weinlig mot Förbundsrepubliken Tyskland, REG 1977, s. 595, punkt 2l. Domstolens dom av den 22 mars 1977 i mål 78/76, Steinike & Weinlig mot Förbundsrepubliken Tyskland, REG 1977, s. 595, punkt 22. Domstolens dom av den 16 maj 2000 i mål C-83/98 P, Franska republiken mot Ladbroke Racing Ltd och Europeiska kommissionen, REG 2000, s. I-3271, punkterna 48 51. Domstolens dom av den 15 mars 1994 i mål C-387/92, Banco de Crédito Industrial SA, devenue Banco Exterior de España SA mot Ayuntamiento de Valencia, REG 1994, s. I-877, punkt 14 om skattebefrielser. Dessutom kan undantag från de normala insolvensbestämmelserna som låter företag fortsätta att handla under förhållanden som de inte skulle tillåtas om de vanliga insolvensbestämmelserna hade tillämpats, innebära en ytterligare börda för staten om offentliga organ hör till företagens viktigaste fordringsägare eller där sådana åtgärder innebär ett faktiskt avstående från offentliga fordringar, se domstolens dom av den 17 juni 1999 i mål C-295/97, Industrie Aeronautiche e Meccaniche Rinaldo Piaggio SpA mot International Factors Italia SpA (Ifitalia), Dornier Luftfahrt GmbH och Ministero della Difesa, REG 1999, s. I-3761, punkterna 40 43 och domstolens dom av den 1 december 1998 i mål C-200/97, Ecotrade Srl mot Altiforni e Ferriere di Servola SpA (AFS), REG 1998, s. I-7907, punkt 45. Domstolens dom av den 1 december 1998 i mål C-200/97, Ecotrade Srl mot Altiforni e Ferriere di Servola SpA (AFS), REG 1998, s. I-7907, punkt 41 och domstolens dom av den 19 mars 2013 i de förenade målen C-399/10 P och C-401/10 P, punkterna 137 139. 17
55. Beviljandet av tillgång till offentlig egendom eller naturresurser eller beviljandet av särskilda eller exklusiva rättigheter 80 utan tillräcklig ersättning i linje med marknadspriser kan innebära avstående från statliga intäkter (igen, samt beviljandet av en fördel). 81 56. I dessa fall måste det fastställas om staten, utöver sin roll som förvaltare av offentliga tillgångar, fungerar som tillsynsmyndighet som fullföljer strategiska mål genom att låta urvalsförfarandet för de berörda företagen vara föremål för kvalitativa kriterier (fastställda på förhand på ett öppet och icke-diskriminerande sätt) 82. När staten fungerar som tillsynsmyndighet kan den lagenligt besluta att inte maximera de intäkter som annars skulle kunna ha uppnåtts, utan att de omfattas av bestämmelserna om statligt stöd, under förutsättning att alla berörda aktörer behandlas lika, och att det finns en naturlig koppling mellan att uppnå regleringssyftet och att avstå från intäkter 83. 57. I vilket fall som helst handlar det om en överföring av statliga medel om, i ett givet fall, de offentliga myndigheterna inte tar ut det normala beloppet i enlighet med deras allmänna system för tillgång till den offentliga egendomen eller naturresurserna eller för beviljandet av särskilda eller exklusiva rättigheter. 58. En negativ indirekt effekt på de statliga intäkter som härrör från regleringsåtgärder utgör inte en överföring av statliga medel, om det är en inneboende egenskap av 80 81 82 83 Enligt definitionen i artikel 2.f och 2.g i kommissionens direktiv 2006/111/EG av den 16 november 2006 om insyn i de finansiella förbindelserna mellan medlemsstater och offentliga företag samt i vissa företags ekonomiska verksamhet EUT L 318, 17.11.2006, s. 17. Se även meddelandet från kommissionen om tillämpningen av Europeiska unionens regler om statligt stöd på ersättning för tillhandahållande av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, EUT C 8, 11.1.2012, s. 4, punkt 33. Se förstainstansrättens dom av den 4 juli 2007 i mål T-475/04, Bouygues SA och Bouygues Télécom SA mot Europeiska kommissionen, REG 2000, s. II-2097, där förstainstansrätten anmärkte att, vid upplåtandet av tillgång av en knapp offentlig egendom som radiospektrum, har de nationella myndigheterna samtidigt rollen som lagstiftare på telekommunikationsområdet och rollen som förvaltare av sådan offentlig egendom (punkt 104). Se i det avseendet kommissionens beslut av den 20 juli 2004 om statligt stöd NN 42/2004 Frankrike - Retroaktiv ändring av avgifter för UMTS-licenser för Orange och SFR, EUT C/275, 8.11.2005, s. 3, skäl 28 30, bekräftat av unionens domstolar (förstainstansrättens dom av den 4 juli 2007 i mål T- 475/04, Bouygues SA och Bouygues Télécom SA mot Europeiska kommissionen, s. II-2097, punkterna 108 111 och 123, och domstolens dom av den 2 april 2009 i mål C-431/07, P Bouygues SA och Bouygues Télécom SA mot Europeiska kommissionen. REG 2009, s. I-2665, punkterna 94 98 och 125). I detta fall, vad gäller beviljandet av radiospektrumtillstånd för UMTS, har staten samtidigt haft rollerna som tillsynsmyndighet för telekommunikationer och förvaltare av sådana offentliga resurser och uppfyllt de regleringsmål som fastställs i Europaparlamentets och rådets direktiv 97/13/EG av den 10 april 1997 om gemensamma ramar för allmän auktorisation och individuella tillstånd på teletjänstområdet (EGT L 117, 7.5.1997, s. 15). I denna situation bekräftade EU-domstolarna att utfärdandet av tillstånd utan att maximera de intäkter som skulle ha kunnat uppnåtts inte innebar beviljandet av statligt stöd, med tanke på att de aktuella åtgärderna motiverades av de regleringsmål som fastställs i direktiv 97/13/EG och uppfyllde principen om icke-diskriminering. Tvärtom fastställdes i domstolens dom av den 8 september 2011 i mål C-279/08 P, Europeiska kommissionen mot Konungariket Nederländerna, REU 2011, s. I-7671, punkt 88 och följande punkter inte de regleringsmässiga skäl som skulle ha motiverat beviljandet utan hänsyn till utsläppsrätter som får handlas fritt. 18
åtgärden 84. Till exempel utgör ett undantag från bestämmelserna i arbetslagstiftningen som ändrar ramen för avtalsförhållanden mellan företag och anställda inte en överföring av statliga medel, trots det faktum att det kan minska de sociala avgifter eller skatter som ska betalas till staten 85. 3.2.2. Avgörande inflytande över medlen 59. Medlens ursprung är inte relevant under förutsättning att de, innan de direkt eller indirekt överförs till stödmottagarna, kommer under offentlig tillsyn och därför är tillgängliga för de nationella myndigheterna 86, även om medlen inte blir den offentliga myndighetens egendom 87. 60. Stöd som finansierats genom skatteliknande avgifter eller frivilliga bidrag som ålagts av staten och som förvaltas och fördelas i enlighet med lagstiftningen innebär en överföring av statliga medel, även om de inte administreras av de offentliga myndigheterna 88. Blott det faktum att stöden finansieras delvis genom frivilliga privata bidrag är dessutom inte tillräckligt för att utesluta förekomsten av statliga medel, eftersom den relevanta faktorn inte är medlens ursprung utan i vilken grad den offentliga myndighetens medverkar till att definiera åtgärden och dess 84 85 86 87 88 Domstolens dom av den 13 mars 2001 i mål C-379/98, PreussenElektra AG mot Schhleswag AG, i närvaro av: Windpark Reußenköge III GmbH och Land Schleswig-Holstein, REG 2001, s. I-2099, punkt 62. Domstolens dom av den 17 mars 1993 i de förenade målen C-72/91 och C-73/91, Sloman Neptun Schiffahrts AG mot Seebetriebsrat Bodo Ziesemer der Sloman Neptun Schiffahrts AG, REG 1993, s. I- 887, punkterna 20 och 21. Se även domstolens dom av den 7 maj 1998 i de förenade målen C-52/97, C- 53/97 och C-54/97, Epifanio Viscido (C-52/97), Mauro Scandella m.fl. (C-53/97) och Massimiliano Terragnolo m.fl. (C-54/97) mot Ente Poste Italiane, REG 1998, s. I-2629, punkterna 13 och 14 och domstolens dom av den 30 november 1993 i mål C-189/91, Petra Kirsammer-Hack mot Nurhan Sidal, REG 1993, s. I-6185, punkterna 17 och 18, om det faktum att bristande tillämpning av vissa bestämmelser i arbetslagstiftningen inte innebär en överföring av statliga medel. Se t.ex. domstolens dom av den 17 juli 2008 i mål C-206/06, Essent Netwerk Noord BV med anslutningstalan av Nederlands Elektriciteit Administratiekantoor BV mot Aluminium Delfzijl BV, och med anledning av garantiåtagande Aluminium Delfzijl BV mot Staat der Nederlanden och med anledning av garantiåtagande Essent Netwerk Noord BV mot Nederlands Elektriciteit Administratiekantoor BV och Saranne BV, REG 2008, s. I-5497, punkt 70; domstolens dom av den 16 maj 2000 i mål C-83/98 P, Franska republiken mot Ladbroke Racing Ltd och Europeiska kommissionen, REG 2000, s. I-3271, punkt 50. Se förstainstansrättens dom av den 12 december 1996 i mål T-358/94, Compagnie nationale Air France mot Europeiska kommissionen, REG 1996, s. II-2109, punkterna 65 67, avseende stöd beviljat av Caisse des Dépôts et Consignations som finansierades genom frivilliga depositioner från privata medborgare som när som helst kunde tas ut. Det påverkade inte slutsatsen att dessa medel var statliga resurser eftersom Caisse hade möjlighet att använda dem från det överskott som uppstått genom insättningar och uttag som om de ständigt hade tillgång till dem. Se dom av den 16 maj 2000 i mål C- 83/98, Franska republiken mot Ladbroke Racing Ltd och Europeiska kommissionen, REG 2000, s. I- 3271, punkt 50. Dom av den 2 juli 1974 i mål 173/73, Italienska republiken mot Europeiska gemenskapernas kommission, REG 1974, s. 709, punkt 16 (svensk specialutgåva s. 321); domstolens dom av den 11 mars 1992 i de förenade målen C-78/90 C-83/90, Compagnie Commerciale de l'ouest m.fl. mot Receveur principal des douanes i La Pallice Port, REG 1992, s. I-1847, punkt 35. Domstolens dom av den 17 juli 2008 i mål C-206/06, Essent Netwerk Noord BV med anslutningstalan av Nederlands Elektriciteit Administratiekantoor BV mot Aluminium Delfzijl BV, och med anledning av garantiåtagande Aluminium Delfzijl BV mot Staat der Nederlanden och med anledning av garantiåtagande Essent Netwerk Noord BV mot Nederlands Elektriciteit Administratiekantoor BV och Saranne BV, REG 2008, s. I-5497, punkterna 58 74. 19
finansieringsmetod 89. Överföringen av statliga medel kan endast uteslutas i mycket specifika fall, särskilt om resurserna från medlemmarna i en handelsorganisation är öronmärkta för ett specifikt ändamål i medlemmarnas intressen, som beslutats av en privat organisation och för ett helt kommersiellt ändamål, så länge som medlemsstaten endast har till uppgift att göra det bidrag som införts av de branschövergripande organisationerna obligatoriskt 90. 61. Det handlar också om en överföring av statliga medel om flera medlemsstater som gemensamt bestämmer om användningen av dessa medel gemensamt förfogar över dem 91. Detta skulle till exempel vara fallet för medel från Europeiska stabilitetsmekanismen (ESM). 62. Medel som kommer från unionen (t.ex. från strukturfonderna) eller internationella finansinstitut som IMF eller EBRD, bör också anses vara statliga medel om de nationella myndigheterna har utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller användningen av de resurserna (särskilt vad gäller val av stödmottagare) 92. Om sådana medel däremot tilldelas direkt av unionen eller de internationella finansinstituten, utan utrymme för skönsmässig bedömning för de nationella myndigheterna, utgör de inte statliga medel (t.ex. medel som tilldelats inom ramen för direkt förvaltning i enlighet med ramprogrammet Horisont 2020 eller Cosmeprogrammet) 93. 3.2.3. Statlig medverkan i omfördelning mellan privata enheter 63. Reglering som leder till ekonomisk omfördelning från en privat enhet till en annan utan ytterligare medverkan från staten innebär inte en överföring av statliga medel om pengarna flyter direkt från en privat enhet till en annan, utan att passera ett offentligt eller privat organ som utsetts av staten för att administrera överföringen. 64. Till exempel, en av en medlemsstat införd skyldighet för privata elförsörjningsföretag att köpa el från förnybara energikällor till fastställda minimipriser innebär inte någon direkt eller indirekt överföring av statliga medel till de företag som producerar denna typ av el 94. I detta fall är de berörda företagen (dvs. 89 90 91 92 93 94 Tribunalens dom av den 27 september 2012 i de förenade målen T-139/09, T-243/09 och T-328/09, Franska republiken mot Europeiska kommissionen, REG 2012, s. II-0000, punkterna 63 och 64. Se domstolens dom av den 15 juli 2004 i mål C-345/02, Pearle BV, Hans Prijs Optiek Franchise BV och Rinck Opticiëns BV mot Hoofdbedrijfschap Ambachten, REG 2004, punkt 41 och domstolens dom av den 30 maj 2013 i mål C-677/11, Doux Élevage SNC och Coopérative agricole UKL-ARREE mot Ministère de l Agriculture, de l Alimentation, de la Pêche, de la Ruralité et de l Aménagement du territoire ochcomité interprofessionnel de la dinde française (CIDEF), REU 2013, s. I-0000. Kommissionens beslut 2010/606/EU av den 26 februari 2010 om det statliga stöd C 9/2009 (f.d. NN 49/2008, NN 50/2008 och NN 45/2008) som Belgien, Frankrike och Luxemburg har genomfört till förmån för Dexia SA, EUT L 274, 19.10.2010, s. 54. Se, till exempel, när det gäller strukturfonderna Commission Decision of 22 November 2006 on State aid N 157/06, United Kingdom South Yorkshire Digital Region Broadband Project, recitals 21 and 29 on a measure partly financed by the European Regional Development Fund (ERDF), EUT C 80, 13.4.2007, s. 2. I detta fall är emellertid också principer som liknar de materiella bestämmelserna i lagstiftningen om statligt stöd ofta tillämpliga med stöd av den sekundära unionslagstiftningen eftersom de ofta inför krav på överensstämmelse. Dom av den 13 mars 2001 i mål C-379/98, PreussenElektra AG mot Schhleswag AG, i närvaro av: Windpark Reußenköge III GmbH och Land Schleswig-Holstein, REG 2001, s. I-2099, punkterna 59 62. Domstolen fastslog att införandet av en inköpsskyldighet för privata företag inte utgör någon direkt eller indirekt överföring av statliga medel och att detta villkor inte ändras på grund av lägre inkomster 20