HÖGSTA DOMSTOLEN UTLÅTANDE Diarienr 1 (8) OH 2015/155 Givet Nr 6.10.2015 1851 TILL REPUBLIKENS PRESIDENT HÄNVISNING ÄRENDE Justitieministeriets brev 5.8.2015 gällande ärendena nr 45-46/08/2015 Ålands lagtings beslut 12.6.2015 om antagande av 1) landskapslag om åländsk hembygdsrätt och 2) landskapslag om hembygdsrättsförfaranden UTLÅTANDE Högsta domstolen har granskat lagtingsbesluten i det syfte som stadgas i 19 2 mom. självstyrelselagen för Åland och får som sitt utlåtande anföra följande. Allmänt Lagtinget har genom sina beslut antagit landskapslagen om åländsk hembygdsrätt (nedan hembygdsrättslagen) och landskapslagen om hembygdsrättsförfaranden (nedan förfarandelagen). Genom hembygdsrättslagen upphävs den gällande landskapslagen (1993:2) om åländsk hembygdsrätt. Av de nya landskapslagarna har hembygdsrättslagen antagits med kvalificerad majoritet. Av landskapsregeringens lagförslag (nr 16/2013-2014, s. 47) framgår att kvalificerad majoritet har ansetts motiverat mot bakgrund av hembygdsrättens grundläggande karaktär, då huvudregeln bör vara att lagar
som reglerar principiellt viktiga självstyrelsepolitiska frågor skall antas med sådan majoritet. 2 De två landskapslagarna innehåller detaljerade bestämmelser om förvärv och förlust av hembygdsrätt. Av dessa kompletterar hembygdsrättslagen regleringen i självstyrelselagen om grunder för förvärv och förlust av åländsk hembygdsrätt. Förfarandelagen är åter begränsad till hur hembygdsrätten ska administreras. Vad gäller den traditionella bedömningen av huruvida landskapslagstiftningen faller inom landskapets behörighet är frågan till en stor del löst redan i självstyrelselagen. I självstyrelselagen regleras vem som tillkommer hembygdsrätt med stöd av lag och de krav som uppställs för att finska medborgare på ansökan ska beviljas hembygdsrätt. Landskapet ges uttryckligen en behörighet i 7 självstyrelselagen att genom landskapslag reglera närmare om förvärv av hembygdsrätt och i 8 om förlust av hembygdsrätt. Sålunda är området för regleringen sådant som faller inom landskapets behörighet. Till den del regleringen gäller landskapets myndigheter tillkommer lagtinget behörighet enligt 18 1 punkten. Vad gäller bedömningen av behörigheten beträffande de enskilda stadgandena i landskapslagen förenar sig Högsta domstolen i den bedömning Ålandsdelegationen gjort. Även om innehållet i den omsorgsfullt beredda regleringen ger föga anledning till anmärkningar anser Högsta domstolen att lagstiftningens natur som ett centralt element i självstyrelsen påkallar att det kort redogörs för vilka infallsvinklar som härutöver aktualiseras i lagstiftningsgranskningen.
Grundlagen 3 Enligt 120 Finlands grundlag har landskapet Åland självstyrelse enligt vad som särskilt bestäms i självstyrelselagen för Åland. Självstyrelselagen innehåller ett kapitel med rubriken Åländsk hembygdsrätt som reglerar hembygdsrättens betydelse för deltagande i val och valbarhet, rätten att förvärva fast egendom och näringsrätten. Såsom landskapsregeringen konstaterat utgör bestämmelserna som begränsar rättigheterna för dem som saknar hembygdsrätt avvikelser från grundlagen. Självstyrelselagen är antagen i grundlagsordning. Ytterligare inskränkningar i grundlagens fri- och rättigheter kan inte införas med landskapslag, eftersom riket enligt 27 1 punkten självstyrelselagen har behörighet i fråga om avvikelse från grundlag. Lagstiftningskontrollen bör i enlighet med detta även omfatta en granskning av att de preciseringar som ingår i landskapslagarna inte innebär ytterligare inskränkningar. Högsta domstolen finner att regleringen i landskapslagarna innebär preciseringar vad gäller förvärv och förlust av hembygdsrätt. Då fråga är om undantag till grundläggande fri- och rättigheter är en så stor precision som möjligt önskvärd och följaktligen är även lagstiftning med detta syfte välkommen. Någon utvidgning av eller inskränkning i den personkrets som inskränkningarna gäller följer inte av lagen. Av grundlagen följer även att regleringen i sig skall uppfylla de jämlikhetskriterier som uppställs i dess 6. I 14 förfarandelagen regleras studiestödsbaserad utflyttningsdag enligt beviljat studiestöd på ett sätt som saknar motsvarighet i gällande lagstiftning. Paragrafen innebär en fördröjning på fem år av utflyttningsdagen som är betydelsefull för förlust av hembygdsrätten. I lagförslaget (s. 43 f.) anges skälen till varför det med hänsyn till
4 6 grundlagen är godtagbart att särreglera hembygdsrätten för studerande. Det finns ett samhälleligt behov att personer, som vill studera efter skolgången i sådana läroinrättningar som inte finns i landskapet, kan bevara sin hembygdsrätt trots att de för sina studier är tvungna att flytta bort från landskapet. Högsta domstolen finner att denna särbehandling är godtagbar med hänsyn till grundlagen. Unionsrätten Hembygdsrätten som ett rättsinstitut har funnits sedan självstyrelsen för landskapet infördes 1920 fastän den reglerades uttryckligen först i självstyrelselagen för Åland av den 28 december 1951 (670/51). Den gällande självstyrelselagen har trätt i kraft 1.1.1993. Då Finland förhandlade om att ansluta sig till den Europeiska gemenskapen beaktades den gällande regleringen av hembygdsrätten. Förhandlingarna resulterade i att i grundfördraget intogs en artikel med hänvisning till Åland. Bestämmelsen finns i artikel 355 i det nuvarande fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Där bestäms att utöver bestämmelserna i artikel 52 i fördraget om Europeiska unionen angående fördragens territoriella tillämpningsområde ska bestämmelserna i fördragen omfatta Åland i enlighet med bestämmelserna i protokoll nr 2 i akten om villkoren för bland andra Finlands anslutning till gemenskapen. I ingressen till protokollet framförs att med hänsyn till Ålands särställning enligt folkrätten ska de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen omfatta Åland med de undantag som finns i protokollet. Där undantas den reglering som är i kraft 1.1.1994 på Åland från Romfördragets reglering angående två områden. Inskränkningarna om förvärv och innehav av fast egendom på Åland fick bestå trots att Romfördraget i övrigt gäller. På samma sätt blev
5 inskränkningar i etableringsrätten och i rätten att tillhandahålla tjänster möjliga. Protokollet innebär att regleringen i 2 kap. självstyrelselagen fick bestå såsom även den reglering i landskapet som fanns på dessa områden. Artikel 1 i protokollet har tolkats vara en s.k. stand still-klausul. Detta har uttryckligen konstaterats i Högsta förvaltningsdomstolens avgöranden (se HFD 2013:34). En sådan klausul innebär att inga nya inskränkningar som gäller hembygdsrätten kan införas till undantagen från unionsregleringen. Högsta domstolen anser att lagstiftningskontrollen enligt självstyrelselagen omfattar en granskning av landskapslagarna även med hänsyn till om de innebär ytterligare inskränkningar i den fria rörligheten inom unionen på de ovan nämnda områdena och så stå i strid mot stand stillklausulen. En utvidgning av undantagen till fördraget kunde innebära att landskapet skulle försätta Finland som medlemsstat i en situation som innebär ett brott mot förpliktelserna i förhållande till EU. Högsta domstolen tog redan i sitt utlåtande med anledning av landskapslagen om ändring av tobakslagen för landskapet Åland (OH 2003/65) ställning till vad som gäller för eventuella brott mot gemenskapslagstiftningen som upptäcks vid lagstiftningskontrollen enligt 19 2 mom. självstyrelselagen. Under den tid Finland varit medlem av Europeiska unionen har det uppstått en vedertagen praxis i detta avseende. Republikens president har förfarit så, att stadganden i en landskapslag förordnats att förfalla om det varit uppenbart att de skulle leda till en konflikt mellan gemenskapsrättslig, numera unionens lagstiftning och landskapslagstiftning. Så har varit fallet åtminstone i de ärenden som gällt utsläppshandel (OH 2005/61) och förhindrande av diskriminering (OH 2005/91). Den omständigheten
6 att man utgått ifrån att det är påkallat att förordna om förfallande endast då konflikten är uppenbar motiveras av att det i sista hand är EU-domstolen som tolkar gemenskapsrätten och om en lagstiftningsakt i en medlemsstat innebär att staten bryter mot sina förpliktelser enligt grundfördragen. Högsta domstolen framför följande för att åskådliggöra hur den nu antagna regleringen preciserar lagstiftningen i självstyrelselagen: Enligt 7 2 mom. självstyrelselagen ska hembygdsrätt, om inte vägande skäl föranleder avslag, på ansökan beviljas finska medborgare som har flyttat in till landskapet och utan avbrott har haft sitt egentliga bo och hemvist i landskapet under minst fem års tid och som har tillfredsställande kunskaper i svenska. I 3 mom. paragrafen stadgas ytterligare att hembygdsrätt av särskilda skäl också kan beviljas en person som inte fyller kraven i 2 mom. om hemvist i fem år och språkkunskap i svenska enligt vad som stadgas i landskapslag. I 2 den gällande landskapslagen om åländsk hembygdsrätt regleras särskilda skäl för beviljande av hembygdsrätt om den sökande inte uppfyller de krav som ställs i 7 2 mom. självstyrelselagen. En sådan person kan beviljas hembygdsrätt på grund av att personen tidigare innehaft hembygdsrätt, att föräldrarna eller en av dem har eller tidigare haft hembygdsrätt eller om personen tidigare stadigvarande varit bosatt i landskapet och det är fråga om en längre tid än fem år. Praxis i landskapet har varit att åländsk hembygdsrätt beviljats efter tre års oavbruten bosättning på Åland då något av de i lagen uppräknade skälen förelegat. I 4 i den nya hembygdsrättslagen regleras hembygdsrätt efter tre års hemvist. Enligt 1 mom. paragrafen ska den som inte uppfyller hemvistvillkoret på ansökan beviljas hembygdsrätt om den sökande uppfyller övriga villkor för hembygdsrätt, den pågående hemvistperioden har varat minst tre år och sökanden har ytterligare anknytning till Åland. En sådan anknytning kan vara att sökanden tidigare har haft hembygdsrätt, sökanden har en tidigare hemvistperiod som varade minst fem år, sökanden har tidigare hemvistperioder som sammanlagt varade minst sju
år eller minst en av sökandens föräldrar har eller har haft hembygdsrätt eller har, före den 1 januari 1952, under minst fem års tid varit mantalsskriven på Åland. Enligt detaljmotiveringen i lagförslaget (s. 55 f.) är det i paragrafen fråga om att kodifiera en sådan praxis som landskapsregeringen utvecklat då den tillämpat den gällande regleringen. 7 Ovan nämnda exempel visar hur hembygdsrättslagen preciseras utan att det innebär en otillåten utvidgning av de undantag som tillåts i det ovan nämnda s.k. Ålandsprotokollet. Inte heller de övriga särskilda skälen som regleras i 4 hembygdsrättslagen torde kunna anses vara otillåtna utvidgningar liksom inte heller beviljande av hembygdsrätt direkt efter återflyttning med stöd av 5, undantag från hemvistvillkoret efter särskild prövning med stöd av 6 eller undantag från språkkunskapsvillkoret med stöd av 7. Även dessa stadganden innebär på ovan angivet sätt enbart en kodifiering av den praxis som landskapsregeringen utvecklat då den tillämpat den gällande regleringen. Högsta domstolen finner inte att landskapslagarna skulle medföra otillåtna utvidgningar av regleringen om hembygdsrätten och förenar sig i övrigt i de bedömningar som Ålandsdelegationen i sitt utlåtande i ärendet har gjort. Slutsats Med hänvisning till det ovan sagda finner Högsta domstolen att landskapslagarna faller inom landskapets behörighet varför det inte torde föreligga hinder för att landskapslagarna träder i kraft.
De handlingar som bilagts justitieministeriets skrivelse återställs. 8 Ordförande Gustav Bygglin Föredragande Frey Nybergh Föredragning 1.10.2015 Närvarande GB IR MJ JS AK
Övriga uppgifter Avskrift till Ålandsdelegationen Avskrift till landskapsregeringen i landskapet Åland 9 Avskriftens riktighet bestyrker på dagen för Högsta domstolens utlåtande. Föredragande Frey Nybergh I ärendets handläggning har deltagit justitieråden Bygglin, Rautio, Jokela, Sippo och Kantor. Föredragande har varit Frey Nybergh. Asiakirjat lähettäjälle 1.10.2015 / Ruohola Taltio ja toimituskirjat tehty 1.10.2015 / Ruohola + s-posti Freylle Sähköpostit lähetetty 6.10.2015 / Ruohola