U 77/2000 rd statsrådets skrivelse till Riksdagen med anledning av ett förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av rådets förordning (EEG) nr 3922/91 och till rådets direktiv (säkerhetskrav för kommersiell luftfart och kabinpersonal och intygande av yrkesmässig kompetens för kabinpersonal) Med stöd av 96 2 mom. grundlagen översänds till riksdagen Europeiska gemenskaperoas kommissions förslag av den 24 mars 2000 till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av rådets förordning (EEG) nr 3922191 om harmonisering av tekniska krav och administrativa förfaranden inom området civil luftfart, kommissionens förslag av den 22 juli 1997 till rådets direktiv om säkerhetskrav och intygande av yrkesmässig kompetens för kabinpersonal inom civil luftfart samt en promemoria om förslagen. Helsingfors den 14 december 2000 Kommunikationsminister 0/li-Pekka Heinonen Konsultativ tjänsteman Yrjö Mäkelä 209405Q
2 U 77/2000 rd EU/050400/0259 EU/130897/0591 KOMMUNIKATIONSMINISTERIET PROMEMORIA FÖRSLAG TILL EUROPAPARLAMENTETs OCH RÅDETS FÖRORDNING OM ÄNDRING A V RÅDETS FÖRORDNING (EEG) NR 3922/91 OM HARMONISERING AV TEKNISKA KRAV OCH ADMINISTRATIVA FÖRFARANDEN INOM OMRÅ DET CIVIL LUFTFART SAMT TILL RÅDETS DIREKTIV OM SÄKERHETSKRA V OCH INTYGANDE AV YRKESMÄSSIG KOMPETENS FÖR KABINPERSONAL INOM CIVIL LUFTFART l. Förslagen och deras mål Europeiska gemenskapemas kommission lade den 22 juli 1997 fram ett förslag till rådets direktiv om säkerhetskrav och intygande av yrkesmässig kompetens för kabinpersonal inom civil luftfart, KOM(97)382 slutlig 97/0212 (SYN), 22.07.1997, (nedan direktivförslaget). Syftet med förslaget är att få till stånd enhetliga säkerhetskrav för kabinpersonalen i luftfartyg och för deras utbildning samt att säkerställa att den kompetens som erhålls i samband med utbildningen erkänns inom hela unionens område. Kommissionen lade den 24 mars 2000 fram ett förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av rådets förordning (EEG) nr 3922/91 om harmonisering av tekniska krav och administrativa förfaranden inom området civil luftfart, KOM(2000)121 slutlig, 2000/0069 (COD), 24.03.2000, (nedan förordningsförslaget). Syftet med förslaget är att ändra nämnda förordning så att JAR-OPS l-bestämmelserna för kommersiell luftfart, som utarbetats av de gemensamma luftfartsmyndigheterna i Europa (JAA), kan fogas till förordningen som en bilaga. På så sätt kan bestämmelserna införlivas i gemenskapslagstiftningen. Avsikten är att i bestämmelserna samtidigt görs vissa smärre ändringar för att säkerställa bestämmelsernas förenlighet med gemenskapsrätten. Den rättsliga grunden för de båda förslagen är artikel 80.2 i EG-fördraget. Förslagen behandlas i enlighet med artikel 251 (medbeslutandeförfarande). Direktivförslagets hänvisningar till artiklarna 84.2 och 189 c i EGfördraget (s.k. samarbetsförfarande) är föråldrade. l. Behandlingen av förslagen Direktivförslaget behandlades preliminärt av rådets trafikarbetsgrupp hösten 1997. Behandlingen blev dock på hälft eftersom en klar majoritet av medlemsstaterna förhöll sig skeptiska till behovet av ett direktiv med beaktande av de sameuropeiska bestämmelser gällande detta som ingår i avsnitt O i JAR OPS l. I samband med den första genomgången beslutade Europaparlamentet göra en stor mängd ändringar i direktivförslaget Till följd av detta lade kommissionen den 5 mars 1999 fram sitt ändrade förslag till rådets direktiv KOM(1999)68 slutlig, 97/0212 (SYN), 05.03.1999. Behandlingen av direktivförslaget fortsatte först efter att kommissionens förordningsförslag hade färdigställts. Förordningsförslaget och direktivförslaget har behandlats par~llellt i rådets trafikarbetsgrupp hösten 2000. Areodena behandlas även av trafikministerrådet den 20-21 december 2000. 2. Förslagens innehåll Förordningsförslaget Genom ändringen av förordning 3922/91 införlivas JAR-OPS l-normerna, som utarbetats av de gemensamma luftfartsmyndigheterna i Europa JAA (Joint Aviation Authorities), till sina centrala delar i gemen-
U 77/2000 rd 3 skapslagstiftningen. OPS l reglerar de gemensamma tekniska krav och administrativa förfaranden som tillämpas på kommersiella lufttransporter. Syftet med normerna är att harmonisera dessa krav och förfaranden i Europa. Bestämmelserna är detaljerade och för det mesta mycket tekniska och det huvudsakliga syftet med dem är att säkerställa en hög flygsäkerhetsnivå inom den kommersiella flygtrafiken. OPS l innehåller bestämmelser om: - certifiering av och tillsyn över operatörer som bedriver flygverksamhet (avsnitt C), - operativa förfaranden och procedurer som krävs av operatörer som bedriver flygtrafik (avsnitt D), - flygverksamhet i olika väderleksförhållanden (avsnitt E), - användningen av flygplan i olika kategorier (avsnitt G: jetflygplan och stora flygplan försedda med turbopropmotorer, avsnitt H: små flygplan försedda med turbopropmotorer och avsnitt 1: kolvmotordrivna flygplan), - fastställande av flygplans massa och balans (avsnitt J), - instrument och utrustning på flygplan (avsnitt K), - kommunikations- och navigeringsutrustning (avsnitt L), - underhåll av luftfartyg (avsnitt M), - flygbesättning (avsnitt N), - kabinbesättning (avsnitt 0), - handböcker, loggböcker och lagring av information (avsnitt P), - transport av farligt gods med flyg (avsnitt R) och - säkerhetskrav (avsnitt S). Enligt förslaget skall till förordningen fogas en ny bilaga III som innehåller huvuddelen av bestämmelserna i JAR-OPS l. De bestämmelser i de föreslagna normerna som gäller registrering av luftfartyg, kortsiktig leasing av flygmateriel och beviljandet av vissa undantag avviker dock från bestämmelserna i JAR-OPS l. Kommissionen har motiverat avvikelserna med bl.a. de förpliktelser som ingår i den gällande gemenskapslagstiftningen. Avsnitt O, som gäller kabinbesättningen, är mindre omfattande än i JAR-OPS l, eftersom de kriterier som gäller utbildning, ålder och medicinsk bedömning i fråga om kabinpersonalen ingår i direktivförslaget Avsikten är att förordning 3922/91 ändras så att den bilaga som omfattar OPS l kan ändras genom ett kommitteförfarande. Dessutom föreslås att förordningen möjliggör att medlemsstatema till följd av en tvingande operativ omständighet kan bevilja tillfälliga och kortvariga avvikelser från kraven i OPS l. Meningen är att alla långvariga eller återkommande avvikelser skall anmälas till kommissionen och medlemsstatema så, att kommissionen med bistånd av en kommitte bestående av företrädare för medlemsstatema skall kunna bedöma huruvida avvikelserna är ändamålsenliga eller inte. Direktivförslaget Målet med direktivförslaget är att inom gemenskapen skapa en gemensam grund för kraven på behörighet och utbildning i fråga om kabinbesättningen i syfte att uppnå en hög och enhetlig flygsäkerhetsnivå och främja fri rörlighet för arbetskraft inom gemenskapen. Direktivförslaget grundar sig på avsnitt O i JAR-OPS l, som godkänts av JAA. Enligt artikel l i förslaget skall direktivet tillämpas på all kabinpersonal som anlitas av lufttrafikföretag inom gemenskapen och som utsetts för att sköta säkerhetsuppgifter på luftfartyg. Avsikten är att direktivet inte skall gälla andra sådana förpliktelser som arbetsgivaren har gentemot personalen och som grundar sig på gemenskapslagstiftningen. Artikel 2 i förslaget innehåller definitioner som är nödvändiga med tanke på tillämpningen. Artikel 3 innehåller ett förbud mot att förvärvsflygföretag utser en medlem av kabinpersonalen att sköta säkerhetsuppgifter i luftfartyg om inte de krav på behörighet m.m. som anges i direktivet uppfylls. Enligt artikel 4, som gäller kabinpersonalens ålders- och hälsokrav, skall en medlem av kabinpersonalen vara minst 18 år. Dessutom skall en person som utsetts att sköta säkerhetsuppgifter med regelbundna intervaller genomgå en läkarundersökning vid vilken hans eller hennes medicinska förmåga att utföra uppgifterna bedöms. I förslaget ingår inte några detaljerade medicinska krav, och
4 U 77/2000 rd därför föreslås att de nationella kraven skall tillämpas. Enligt artikel 5 i förslaget skall en medlem av kabinpersonalen med godkända vitsord genomgå den grundutbildning som avses i bilaga l till förslaget. Dessutom skall han eller hon i fråga om varje luftfartygstyp avlägga en sådan typutbildning som omfattar minst de ämnen som nämns i bilaga 2. Utöver detta skall personen i fråga delta i regelbunden utbildning i enlighet med bilaga 3. Kraven enligt nämnda bilagor motsvarar i praktiken kraven enligt avsnitt O i JAR-OPS l. Enligt artikel 6 i förslaget skall utbildningen och de organisationer som ordnar utbildningen vara godkända av myndigheterna. I artikel 7 förutsätts att förmågan att utföra uppgifter som hänför sig till säkerhet och nödsituationer skall i fråga om de personer som deltar i utbildningen säkerställas genom prov under utbildningen eller i samband med att utbildningen slutförs. Utbildningsorganisationen och den som deltar i utbildningen skall bevara all dokumentation som gäller utbildningen och kontrollerna. Luftfartsmyndigheten eller en organisation som myndigheten befullmäktigat (t.ex. utbildningsorganisationen) skall för nämnda medlem av kabinpersonalen utfärda ett intyg om yrkesmässig kompetens, av vilket framgår att denna har genomgått utbildningen. Enligt artikel 8 är medlemsstatema förpliktade att godkänna intyg som utfärdats i en annan medlemsstat. Detta innebär att medlemsstatema inte får betrakta avsaknaden av sådan säkerhetsutbildning som ordnas i den egna staten som ett formellt hinder för att en person skall kunna tillhöra kabinpersonalen, om personen i fråga har fått motsvarande utbildning i någon annan stat. Flygbolaget kan dock alltid kräva att dess kabinpersonal har genomgått en sådan helhetsutbildning som överensstämmer med bolagets egen drifthandbok. Artikel 9 i förslaget innehåller bestämmelser om ikraftträdande och genomförande. I kommissionens ändrade förslag har i artikeln tagits in närmare bestämmelser om övergångsperioden. Medlemsstatema skall bl.a. se till att utbildningskraven görs förenliga med direktivet. Den befintliga personalen skall senast inom loppet av 18 månader uppfylla behörighetskraven enligt direktivet. 4. Verkningar för Finland Förordningsförslaget Merparten av bestämmelserna i JAR-OPS l är redan i kraft i Finland genom luftfartsbestämmelse OPS M3-14, som utfärdats med stöd av 2 luftfartslagen (28111995). Nämnda luftfartsbestämmelse motsvarar den nyaste versionen av JAR-OPS l. Den version av OPS l som ingår i förordningsförslaget är äldre än denna och därför skulle godkännandet av förordningsförslaget i praktiken innebära en tillbakagång jämfört med nuläget. Det att förordningsförslaget är föråldrat beror på att kommissionen var tvungen att avbryta uppföljningen av revisionen av OPS l bestämmelserna i ett visst skede för att bestämmelserna skulle översättas till gemenskapsspråken. Kommissionen har i det inledande skedet av arbetsgruppsbehandlingen medgett problemet och föreslagit att OPS l bilagan skall ajourföras genom ett kommitteförfarande när förordningen har godkänts. Det är dock inte heller att vänta att kommissionen, för den händelse att komrnitteförfarandet drar ut på tiden, skulle vidta ett tillsynsförfarande gentemot sådana medlemsländer vilkas lagstiftning redan nu är på den nivå som kommissionen eftersträvar genom kommitteförfarandet. Därför torde godkännandet av förordningsförslaget inte föranleda några betydande nationella problem. Godkännandet förändrar inte heller ställningen i fråga om finska företag som bedriver flygverksamhet i förvärvssyfte eller deras personal jämfört med den rådande situationen. OPS l omfattar vissa frågor som i samband med förordningsförslaget hänför sig till området för lagstiftningen. De frågor som hänför sig till området för lagstiftningen gäller bruket av alkohol och rusmedel samt offentligheten av registreringar från registreringsanordningar på flygplan. De OPS l-bestämmelser som gäller rusmedel och försämring av flygdugligheten (OPS 1.085(c)) kan anses motsvara gällande finsk lagstiftning (38 luftfartslagen), och därför finns det inte någon anledning att ändra lagstiftningen till dessa delar.
U 7712000 rd 5 Av ordalydelsen i OPS 1.160 (c)-punkten, som gäller registreringar från registreringsanordningar på flygplan, framgår inte om bestämmelsen endast gäller skyldigheten för företag som bedriver flygverksamhet i förvärvssyfte att utan tillstånd av vederbörande medlemmar av flygbesättningen låta bli att använda registreringarna för andra ändamål än de som avses i bestämmelsen, eller om skyldigheten även gäller medlemsstaterna. Om skyldigheten även anses gälla medlemsstatema kan Finland bli tvungen att ändra lagen om offentlighet i myndighetemas verksamhet så, att t.ex. innehållet av en registrering från en ljudregistrator i cockpiten på ett olycksflygplan inte ens efter att undersökningen av olyckan har slutförts kan offentliggöras. Finland har traditionellt ansett att huvudregeln är att material som innehas av myndigheterna är offentligt och att det skall finnas starka skäl för att avvika från denna regel. Bedömningen av tillförlitligheten av undersökningen av olyckor kan försvåras om de faktauppgifter som ligger till grund för slutsatserna av undersökningen inte kan offentliggöras. Därför har Finland i syfte att förtydliga tolkningen av OPS 1.160 (c) punkten framställt ett förslag enligt vilket de skyldigheter som anges i nämnda punkt uttryckligen skall gälla företag som bedriver flygverksamhet i förvärvssyfte. De övriga medlemsstatema och kommissionen har preliminärt godkänt detta förslag. Sålunda har Finland inte något behov av ändringar av lagstiftningen. Den enda omständighet som hör till området för lagstiftningen och som, om den godkänns, leder till ändringar av vår nationella lagstiftning hänför sig till bestämmelse OPS 1.085 (d) om största tillåtna alkoholhalt i blodet. Enligt punkt 2 i nämnda bestämmelse är den högsta tillåtna alkoholhalten i blodet för en besättningsmedlem 0,2 promille. Enligt 38 l mom. luftfartslagen förutsätts däremot total nykterhet av den som navigerar ett luftfartyg. Kontroversen är inte entydig eftersom promillegränsen enligt OPS 1.085 ( d)(2) gäller från den tidpunkt då en flygtjänstperiod påbörjas, dvs. även de förberedelser på land som görs utanför flygplanet, medan kravet på total nykterhet enligt luftfartslagen endast gäller navigering och utförande av arhetsuppgifter ombord på ett luftfartyg. Bestämmelsen OPS 1.085 omfattar dock även det ögonblick då personen i fråga börjar navigera flygplanet, vilket i princip innebär att en pilot som iakttar bestämmelserna i OPS 1.085 (d)(2) får ha en alkoholhalt av högst 0,2 promille i blodet under flygningen. Enligt 88 luftfartslagen tolkas detta dock som en förseelse för vilken skall dömas till böter. Nationellt sett finns det tills vidare inga motstridigheter mellan OPS 1.085 (d)(2) och 38 luftfartslagen, eftersom 38 luftfartslagen omfattar de uppgifter som utförs ombord på ett luftfartyg och OPS-bestämmelsen den del av flygtjänstperioden som inte utförs ombord på luftfartyget. Det är dock osannolikt att ett flertal BU-stater, i vilka 0,2 är en allmän promillegräns, skulle godkänna en sådan tolkning av lag. Dessutom är det klart att dessa stater av olika anledningar inte är redo att införa ett krav på total nykterhet, vilket Finland i sin tur har ansett vara viktigt. Kommissionen har föreslagit en kompromiss som, om den godkänns, skulle tillåta att en medlemsstat iakttar strängare nationella bestämmelser förutsatt att de inte gäller andra medlemsstaters förvärvsflygföretag och flygare. En sådan lösning tillåter att Finland nationellt iakttar kravet på total nykterhet inom luftfarten. Detta kräver dock att 38 luftfartslagen ändras så, att det inte uppstår några motstridigheter med avseende på OPS 1.085 (d)(2) i fråga om utländska förvärvsflygföretag och piloter. Direktivförslaget I Finland tillämpas avsnitt O i JAR-OPS l på kabinpersonalen i flygplan. I den är behörighetskraven i fråga om kabinpersonalen i praktiken desamma som i direktivförslaget. Sålunda medför direktivförslaget materiellt sett inte några ändringar beträffande nuläget. Förslaget medför inte heller att kraven på utbildning för kabinpersonalen ökar i praktiken. Enligt avsnitt O i JAR-OPS l, som Finland tillämpar, skall grundutbildningen och repetitionsutbildningen godkännas av myndigheten. Typutbildningsprogrammet skall ingå i drifthandboken (operations manual) för förvärvsflygföretag och också i sin helhet god-
6 U 7712000 rd kännas av myndigheten. I fråga om godkännandet av utbildningsprogram överensstämmer det gällande systemet med direktivförslaget. Med avvikelse från JAR-OPS l för direktivförslaget med sig en skyldighet att separat godkänna även utbildningsorganisationen. I JAR-OPS l förutsätts detta inte, eftersom ett förvärvsflygföretag ansvarar för utbildningen i enlighet med sin egen drifthandbok. I direktivet beaktas dock den möjligheten att utbildningen ordnas av någon annan än ett förvärvsflygföretag. Direktivförslaget förutsätter också att det skapas ett behörighetsintygssystem för intygande av kabinpersonalens behörighet. I praktiken är det dock fråga om ett slags licenssystem. Direktivförslaget förutsätter inte att den som upprätthåller ett licenssystem är en myndighet, utan utbildningsorganisationerna kan själva upprätthålla dylika system. När det beaktas att den utbildning som avses i direktivförslaget i princip kan ges av flera olika utbildningsorganisationer och förvärvsflygföretag är det sannolikt att en förutsättning för att licenserna skall kunna godkännas i hela Europa är att myndigheterna förhåller sig positiva till upprätthållandet av licenssystemet. Detta i sin tur ökar arbetsmängden och kostnaderna. Den nuvarande luftfartslagen innehåller inte några bestämmelser med stöd av vilka Luftfartsverket eller någon annan myndighet kan godkänna en utbildningsorganisation som inte faller inom ramen för den verksamhet som bedrivs av flygbolagen. Ett godkännande av en dylik organisation kräver enligt rådande uppfattning reglering på lagnivå. 5. statsrådets ståndpunkt statsrådet förhåller sig positivt till godkännandet av förordningsförslaget. Godkännandet av förslaget är en logisk fortsättning på införlivandet av de europeiska flygsäkerhetsnormer som utarbetats av JAA i gemenskapsrätten. Statsrådet strävar efter att Finland åtminstone nationellt kan iaktta kravet på total nykterhet inom luftfarten. Samtidigt går man in för att förordningsförslaget i så stor utsträckning som möjligt skall motsvara vår gällande nationella lagstiftning och våra gällande nationella luftfartsbestämmelser. statsrådet är tillfreds med den flexibilitet som de andra medlemsstatema har visat gentemot Finland i fråga de OPS-bestämmelser som gäller flygregistreringsanordningar och alkoholhaltgränser. Statsrådet anser att Finland på motsvarande sätt kan vara flexibel när det gäller frågor som är problematiska för andra länder, förutsatt att ändringarna inte medför några väsentliga försämringar av flygsäkerhetsnivån. statsrådet anser att direktivförslaget i sig är onödigt med tanke på Finland, eftersom det inte har kunnat visas innehålla några positiva verkningar på flygsäkerheten eller utbildningsnivån i fråga om kabinpersonalen. Verkningarna i fråga om arbetskraftens rörlighet torde vara marginella med beaktande av att den utbildning som hänför sig till flygsäkerheten endast utgör en liten del av den utbildning som typiskt ges till kabinpersonalen och att flygbolagen har en fullgod orsak att även framöver som ett villkor för anställning kräva att personalen har genomgått en helhetsutbildning inom ramen för ett specifikt bolag. Förslaget kan dessutom i förhållande till nuvarande praxis leda till onödig byråkrati gällande licenserna, vilket i sin tur medför ökade kostnader. statsrådet tar dock i beaktande att utbildningen av kabinpersonalen i vissa medlemsstater även ges av sådana utbildningsorganisationer som är fristående i förhållande till flygbolagen. Med tanke på dessa stater är direktivförslaget motiverat, eftersom bestämmelserna i avsnitt O i JAR OPS l inte som sådana lämpar sig för tillsynen över fristående utbildningsorganisationer. Därför är statsrådet redo att godkänna direktivförslaget, om det extra arbete som föranleds myndigheterna och utbildningsorganisationerna till följd av de godkännanden och utbildningsintyg som förutsätts i förslaget minimeras.