1 Ledsagares omkostnader ska inte ersättas med stöd av LSS analys Högsta förvaltningsdomstolen har slagit fast att en kommun inte kan förpliktas att betala för en ledsagares kostnader för resor, inträden och liknande med stöd av LSS. Några omfattande insatser i assistansliknande former kan inte ligga inom ramen för sådan ledsagarservice och inte heller olika omkostnader för ledsagaren. Insatser som går utöver vad som följer av LSS kan bara ges med stöd av socialtjänstlagen. Ta del av referatet och kommentarerna, skrivna av JP Infonets expert Lars Clevesköld. Lagregleringen I LSS finns bestämmelser om att personer med vissa bestämda funktionshinder har rätt till vissa bestämda insatser, som räknas upp i lagen. Enligt 7 LSS har ifrågavarande personer rätt till insatser i form av särskilt stöd och särskild service enligt 9 LSS, om de behöver sådan hjälp i sin livsföring och om deras behov inte tillgodoses på annat sätt. En av de uppräknade insatserna är ledsagarservice enligt 9 3 LSS. Den enskilde ska genom LSS-insatserna tillförsäkras goda levnadsvillkor. Insatserna ska vara varaktiga och samordnade. De ska anpassas till mottagarens individuella behov samt utformas så att de är lätt tillgängliga för de personer som behöver dem och stärker deras förmåga att leva ett självständigt liv. När det gäller avgifter och kostnader i sammanhanget kan man peka på att insatser enligt LSS är befriade från avgifter eller kostnader för den enskilde (med vissa undantag som inte är intressanta här). Avgiftsfriheten och kostnadsfriheten framgår av 21 LSS. Utanför vad som gäller om personlig assistans ger LSS inte kommunerna någon rätt att betala ut ekonomiskt stöd eller ersättning. Sådant bistånd regleras i stället i främst 4 kap. 1 och 2 socialtjänstlagen. I det här målet sade HFD att den som har ledsagarservice inte med stöd av LSS kan få bidrag från kommunen till ledsagarens inträdesbiljetter och sådant. Händelserna En 35-årig man var beviljad ledsagarservice med 34 timmar per vecka. Han ansökte att socialnämnden skulle betala ersättning för vissa omkostnader för hans ledsagare. Det var fråga om sådant som resor och inträdesbiljetter. Socialnämnden avslog ansökningen. Nämnden sade att sådana omkostnader som kunde uppstå i samband med aktiviteter, såsom resor och inträdesbiljetter, är den enskildes ansvar även när det gäller ledsagarens kostnader. Den som har svårt att betala kunde enligt nämnden begära bistånd enligt socialtjänstlagen. Mannen överklagade och sade att det var orimligt att han skulle betala för ledsagarens kostnader för inträden, resor och måltider m.m. Dessutom omöjliggjorde hans ekonomiska situation detta.
2 Förvaltningsrätten (dåvarande länsrätten) Förvaltningsrätten hänvisade till olika uttalanden i förarbetena till LSS (se mer under kommentaren nedan) och sade att dessa uttalanden visade på att den enskilde inte bör ha kostnader för en följeslagare vid deltagande i fritidsaktiviteter eller andra kulturella aktiviteter. Socialnämnden hade därför inte haft fog sitt avslag. Nämnden överklagade till kammarrätten. Kammarrätten Både Socialstyrelsen och Sveriges Kommuner och Landsting yttrade sig till kammarrätten (se om deras yttranden under kommentaren nedan). I korthet sade Socialstyrelsen att insatsen ledsagarservice inte borde begränsas som skett, utan kommunen borde svara för ledsagarens utgifter i samband med fritidsaktiviteter och kulturella aktiviteter. Sveriges Kommuner och Landsting tycke precis tvärtom. Kommunen kunde inte med stöd av LSS förpliktas att svara för sådana kostnader som det var tal om. Å andra sidan inskränker LSS inte den enskildes rätt till insatser enligt socialtjänstlagen eller rätten till stöd inom ramen för socialförsäkringssystemet. Kammarrätten kom fram till att kommunen inte med stöd av LSS kunde förpliktas att ersätta den enskilde för omkostnaderna. Mannen överklagade. Högsta förvaltningsdomstolen HFD sade att LSS är en s.k. pluslag till socialtjänstlagen med bestämmelser om rätt till vissa särskilt angivna insatser för personer med svåra funktionshinder. Andra insatser än de särskilt angivna kan inte ges enligt LSS. Däremot kan en begäran om insatser av annat slag eller annan karaktär prövas enligt socialtjänstlagen, oavsett om den enskilde hör till personkretsen enligt LSS eller inte. Detsamma gäller anspråk på ekonomiskt stöd eller ekonomiskt ersättning som inte avser personlig assistans. HFD tog upp det som sägs i 7 andra stycket LSS ( Den enskilde skall genom insatserna tillförsäkras goda levnadsvillkor. Insatserna skall vara varaktiga och samordnade. De skall anpassas till mottagarens individuella behov samt utformas så att de är lätt tillgängliga för de personer som behöver dem och stärker deras förmåga att leva ett självständigt liv. ) HFD sade att detta stycke anger en kvalitetsnivå på de insatser en enskild har rätt till enligt LSS. Däremot saknar bestämmelsen betydelse för bedömningen av någons rätt till insatser enligt LSS. Den saknar också betydelse för vad som ryms inom respektive insats enligt LSS. Sedan gick HFD över till förarbetena till LSSbestämmelsen om ledsagarservice. Dessa förarbeten är mycket knapphändiga. Frågan om att kostnader skulle kunna uppstå för ledsagaren i samband med olika aktiviteter tycks över huvud taget inte ha aktualiserats i lagstiftningsarbetet. Vad som menas med att delta i fritidsaktiviteter anges inte heller. Exempel som nämns är att besöka vänner och promenera. Enligt HFD talar övervägande skäl för att avsikten har varit att ledsagarservice tar sikte på en tämligen begränsad insats, avsedd att ge funktionshindrade som inte uppfyller förutsättningarna för personlig assistans ökade möjligheter att genomföra enklare aktiviteter och bryta social isolering. Det har därför saknats anledning att i LSS reglera ansvar för ledsagarens omkostnader. HFD lade också till att om ledsagarservice skulle omfatta alla omkostnader som kan uppstå till följd av den enskildes önskemål om aktiviteter, så kan det medföra mycket stora och oförutsebara omkostnader för en kommun, kostnader som kommunen inte kan styra. Det är enligt HFD inte troligt att lagstiftaren skulle ha lämnat en sådan situation helt
3 oreglerad. Omfattande insatser i assistansliknande former kan alltså inte anses ligga inom ramen för vad en kommun kan förpliktas att svara för som ledsagarservice enligt 9 3 LSS. Inte heller olika omkostnader som kan uppstå för ledsagare ingår i den insats som regleras där. LSS saknar också bestämmelser som gör det möjligt för kommunen att utge ekonomiskt stöd till kostnader som inte avser personlig assistans. Även anspråk på ekonomisk ersättning för utlägg kan därför bara prövas enligt socialtjänstlagen. Insatser som går utöver vad som följer av LSS kan således bara ges med stöd av socialtjänstlagen. HFD erinrade om att kommunen har möjlighet att, om det finns skäl för det, ge bistånd även om den enskilde inte uppfyller förutsättningarna för rätt till bistånd enligt 4 kap. 1 socialtjänstlagen, nämligen enligt 4 kap. 2 socialtjänstlagen. Det saknades alltså laglig möjlighet att ålägga kommunen att betala för ledsagarens omkostnader via LSS. Kommentar Lagförarbetena Hos alla domstolarna hänvisades det rätt mycket till förarbetena till LSS, närmare bestämt prop. 1992/93:159, som har rubriken Regeringens proposition om stöd och service till vissa Funktionshindrade. På sid. 178 i propositionen talas om ledsagarservice: Insatsen ledsagarservice lämnas som ett led i strävandena att underlätta för den enskilde att ha kontakter med andra. För personkretsen i denna lag skall ledsagarservice ges enligt denna bestämmelse om han begär det och inte enligt socialtjänstlagen. Avsikten är att den enskilde skall få hjälp med att komma ut bland andra människor, exempelvis ledsagning för besök hos vänner eller vid deltagande i kulturlivet. Ledsagarservicen syftar till att bryta den isolering som ofta blir följden av ett omfattande funktionshinder. Insatsen bör ha karaktären av personlig service och anpassas efter de individuella behoven. Som en bakgrund till att personer som omfattas av LSS ska ha rätt till ledsagarservice sägs på sid. 74: Ledsagarservice är en stödform som ursprungligen utvecklades för synskadade personer, men som senare kommit även andra grupper av funktionshindrade till del. I regel är det hemtjänsten som svarar för ledsagarservicen. Till skillnad från mer traditionella uppgifter inom hemtjänsten är ledsagarservice ännu en relativt outvecklad stödform. Av Handikapputredningens kartläggning framgår också att tillgången till och formerna för servicen varierar kraftigt över landet. Ledsagarservice är enligt min mening en betydelsefull verksamhet som kan underlätta för personer med omfattande funktionshinder att delta i samhällslivet. Ledsagning bör vara en uppgift som ingår i personlig assistans för dem som har sådant stöd. Jag anser emellertid att ledsagarservice bör urskiljas som en särskild insats enligt den nya lagen. Servicen bör erbjudas personer som tillhör lagens personkrets men inte har personlig assistans, för att t.ex. besöka vänner, delta i fritidsaktiviteter eller i kulturlivet eller för att bara promenera. Insatsen bör ha karaktären av personlig service och anpassas efter de individuella behoven. På sid. 99 talas det om avgifter och merkostnader: En viktig handikappolitisk princip är att människor inte skall ha merkostnader på grund av funktionshinder. Det är enligt min mening angeläget att omfattande stödbehov på grund av funktionshinder inte medför en lägre levnadsstandard än den som gäller för personer som inte har motsvarande behov. Utgångspunkten bör därför vara att stöd och service som ges enligt den nya lagen skall vara avgiftsfri. Avgift för t.ex. måltid som serveras i anslutning till en insats bör däremot kunna tas ut. Den bör vara skälig och inte överstiga kommunens självkostnad. På sid. 100 talar man om avgifter för den som bor i gruppbostad. I nästa stycke fortsätter texten:
4 Vid deltagande i fritids- och kulturella aktiviteter bör den enskilde svara för sina egna kostnader men inte ha kostnader för den eventuella följeslagare som behövs för att kunna genomföra aktiviteten. Detta uttalande tycks således kopplat direkt till insats i form av särskilt boende. HFD sade ju att 7 andra stycket LSS anger en kvalitetsnivå på de insatser en enskild har rätt till enligt LSS. Detta är direkt hämtat ur propositionen, sid. 172: Andra stycket, som handlar om de allmänna krav som ställs på insatser enligt lagen, anger som en kvalitetsnivå på insatserna att den enskilde genom insatserna skall tillförsäkras goda levnadsvillkor. Förarbetena till bestämmelsen om ledsagarservice är alltså, som HFD konstaterade knapphändiga, och frågan om eventuella kostnader för ledsagaren vid olika aktiviteter berördes inte. Och det är ju denna bristande reglering som gör att man inte kan lägga kostnaden på kommunen. Rättsfall Domstolarna hänvisade också till ett antal olika rättsfall som berör liknande frågor: I fallet RÅ 1996 ref. 45 ansågs en nämnd i fråga om en funktionshindrad som deltog i daglig verksamhet enligt LSS inte kunna med stöd av just LSS åläggas att svara för kostnader för resor till och från verksamheten. RÅ 1991 ref. 101 angick boende i gruppbostad enligt (dåvarande) omsorgslagen. Denna omsorg ansågs inte innefatta hemutrustning som inte betingades av den utvecklingsstördes handikapp. Till följd av detta skulle nödvändiga bidrag till sådan utrustning ges i form av bistånd enligt socialtjänstlagen. Yttranden i målet Socialstyrelsen och Sveriges Kommuner och Landsting avgav yttranden till kammarrätten. Socialstyrelsen sade sammanfattningsvis följande. En viktig handikappolitisk princip är att människor inte ska ha merkostnader på grund av funktionshinder. Vad gäller avgifter för stöd och service anförs i förarbetena till LSS att den enskilde bör svara för sina egna kostnader vid deltagande i fritidsaktiviteter och kulturella aktiviteter, men inte ha kostnader för den eventuella följeslagare som behövs för att genomföra aktiviteten. Den som har fått ledsagarservice ska inte drabbas av merkostnader vid deltagande i fritidsaktiviteter och kulturella aktiviteter. Därför borde kommunen svara för ledsagarens utgifter i samband med detta. Sveriges Kommuner och Landsting sade i sammanfattning att LSS utgör ett komplement till andra lagar och är således inte avsedd att täcka alla de behov som de som omfattas av LSS kan ha. LSS innebär heller inte någon inskränkning i de rättigheter som kan tillkomma den enskilde enligt någon annan lag (bistånd enligt socialtjänstlagen och ersättning enligt den särskilda lagstiftningen om handikappersättning och vårdbidrag). I förarbetena till LSS framhålls att det, i samband med prövningen av behovet av insatser enligt LSS, ofta är nödvändigt att också pröva om det behövs insatser enligt socialtjänstlagen. Socialtjänstlagen framhåller också socialnämndens särskilda ansvar för människor med funktionsnedsättning (5 kap. 7 och 8 ). LSS innehåller ingen reglering av ansvaret för ledsagarens kostnader vid t.ex. biobesök. De förarbetsuttalanden som finns avser bara den situationen att den som har insats i form av boende deltar i sådan fritidsaktivitet eller kulturell aktivitet som ingår i den insatsen. Bestämmelser om ekonomiskt stöd till kostnader vid insats finns bara i fråga om personlig assistans. För att ta ställning till den enskildes ansökan rörande ersättning för kostnader skulle kommunen behöva göra en separat prövning av hur stora kostnader som kunde accepteras under en viss, av kommunen bestämd, period. LSS innehåller emellertid ingen bestämmelse som ålägger kommunen att svara för sådana kostnader som uppkommer när den enskilde väljer att utnyttja beviljad ledsagarservice under t.ex. ett biobesök. Utan uttryckligt lagstöd kan inte heller förarbetenas uttalanden om allmänna handikappolitiska principer läggas till grund för att ålägga kommunen en sådan skyldighet. Man kan ju säga att det var den sistnämnda tanken som blev avgörande i målet.
5 Kommunalt stöd i alla fall Man måste slutligen framhålla det som sades till sist av HFD, nämligen att det finns en möjlighet att ge frivilligt bistånd enligt 4 kap. 2 socialtjänstlagen. Man får väl tänka sig att det är det som ligger bakom när en kommun i ett mål hos Kammarrätten i Jönköping dom 7 mars 2002 (Avd. 2, mål nr. 1891-2001), som vi tidigare har refererat, sade att sökanden hade ledsagarservice med åtta timmar per vecka. Det är fritt att använda denna service inom rimliga gränser i Sverige. Kommunen brukar vid dessa tillfällen stå för medföljande ledsagares resa och uppehälle. Lars Clevesköld Hovrättsråd JP Infonet Kornhamnstorg 6, Box 2237, 103 16 Stockholm 08-462 65 60, info@jpinfonet.se, www.jpinfonet.se