EUROPAPARLAMENTET 1999 2004 Utskottet för rättsliga frågor och den inre marknaden 17 september 2002 ARBETSDOKUMENT om en rättslig ram för fri rörlighet på den inre marknaden för varor med omtvistade ägarförhållanden Utskottet för rättsliga frågor och den inre marknaden Föredragande: Willy C.E.H. De Clercq DT\477224.doc PE 319.705
Bakgrund och problembeskrivning Det finns internationella överenskommelser om flera olika aspekter på problemet med egendom som stulits under andra världskriget. En fråga är dock fortfarande olöst: problemet med kulturföremål med omtvistade ägandeförhållanden. Problemet med stulna kulturföremål (det vill säga statlig eller privat egendom av konstnärligt eller kulturellt värde) som plundrats i krigstid genom våldshandlingar, beslag eller till synes lagliga transaktioner eller auktioner, är tyvärr fortfarande en del av historieskrivningen, till och med nu i början av 2000-talet. Sådan plundring har skett i alla tider, men blev allt vanligare under 1800- och 1900-talen. Under andra världskriget stals kulturföremål i aldrig tidigare skådad omfattning. Plundringen dokumenterades väl, såväl under som efter kriget, och den är erkänd av alla EU-stater. Efterkrigsdokument visar att miljontals föremål stals, bland annat konstföremål av museikvalitet, möbler, böcker, religiösa föremål och andra viktiga kulturföremål. Enligt förteckningar över anspråk som gjorts av överlevande och deras familjer samt av medlemsstater efter kriget, framgår det att tusentals viktiga konstföremål på marknaden (inklusive några som finns på museum) saknar uppgifter om ursprung från den tidsperiod som motsvarar andra världskriget i Europa (1939-1945). Offentliga myndigheter har också erkänt att stora mängder konstföremål har köpts och sålts på konstmarknaden utan klart dokumenterade ägandeförhållanden och med luckor i förteckningen över tidigare ägare. Museer och konsthandlare erkänner behovet av rättssäkerhet för att reda ut ursprungsfrågor för deras samlingar och förvärv. Problemet med stulna kulturföremål är välkänt, men det har ändå varit anmärkningsvärt svårt att få tillbaka ägodelar för de privatpersoner som gjort anspråk på det. En anledning är att många europeiska länder har valt att strunta i internationell rätt om denna egendoms status och låta tjuven (eller den som nu innehar föremålen efter tjuven) sälja föremålen med full äganderätt enligt nationell lagstiftning. Ett annat problem är att stulna kulturföremål ofta blir intrasslade i komplexa diskussioner om vilken lag som gäller och om preskriptionsbestämmelser, beroende på var konstföremålet stals, var det har befunnit sig under tiden och var det hittades. Slutligen har personer som gjort anspråk stött på stora svårigheter med att göra efterforskningar i samband med anspråken beroende på att bestämmelserna om tillträde till arkiv varierar kraftigt i Europa. Direkt efter andra världskriget antogs olika nationella lagar om stulen egendom. Många av dessa upphörde så småningom att gälla. Frågan blev på nytt aktuell när Berlinmuren föll och arkiven i Östeuropa och Ryssland öppnades. Många privata organisationer började aktivt arbeta med frågan om stulna kulturföremål, och olika kommittéer och arbetsgrupper inrättades för att finkamma arkiv, efterforska kulturföremåls ursprung och i vissa fall utreda enskilda anspråk på återlämnande. Det är allmänt känt att problemet med stulna konstföremål i Europa tyvärr inte upphörde 1945. Som exempel kan nämnas att kommissionen för fastighetsanspråk i Bosnien och Hercegovina har godkänt anspråk på förlorad egendom i samband med Serbiens etniska rensning i Bosnien för inte så länge sen. Tråkigt nog kommer liknande anspråk med stor sannolikhet att uppstå även i framtida konflikter. PE 319.705 2/6 DT\477224.doc
Dagens läge Nazistregimen plundrade enorma mängder värdefulla kulturföremål, inte bara i Tyskland utan även i alla länder som var allierade med eller ockuperade av regimen, bland andra Belgien, Frankrike, Italien, Luxemburg, Nederländerna, Norge, Polen, Rumänien, Tjeckoslovakien, Ungern, Österrike och de tidigare Sovjetrepubliker som ockuperades av nazisternas trupper (de baltiska republikerna, Ryssland, Ukraina och Vitryssland). Enligt internationell rätt var denna plundring olaglig. Under kriget klargjorde Förenta nationerna att stulen egendom som staterna återtagit skulle återföras till ursprungsländerna för återlämnande till de ursprungliga ägarna. Den stulna egendomen gavs särskild status av Nürnbergdomstolen, som uttryckligen förkunnade att man enligt artikel 6 b i Nürnbergstadgan kunde betrakta plundring av privat egendom under kriget som ett brott enligt internationell rätt. I sin slutliga dom förkunnade domstolen att viss plundring efter den 1 september 1939 var ett brott mot mänskligheten. 1 (Plundring från judar före detta datum ursäktades naturligtvis inte; man fastslog bara att det då inte var fråga om krigsförbrytelser. Tyskland betecknade själv den tidigare plundringen som olaglig i olika efterkrigsfördrag.) I flera efterkrigsfördrag sades också att stater var skyldiga att återta stulna föremål, även om de sålts vidare till köpare i god tro, och att ta hand om och vårda dessa föremål i väntan på återförande till ursprungslandet. Enligt internationell rätt blev staterna på så sätt stöldgodsets vårdare, inte dess ägare. Efter kriget antog Belgien, Frankrike, Grekland, Italien, Nederländerna, Schweiz och Tyskland nationella lagar i vilka man erkände denna tanke. Man skapade på så sätt företräde för de ursprungliga ägarna till egendom som stulits under denna period. Idag har emellertid de flesta av dessa nationella lagar förfallit eller upphört att gälla på grund av preskriptionsbestämmelser, och det finns ingen internationell konvention som omfattar tiden för andra världskriget. Eftersom problemet är känt, arbetar man mellanstatligt med att finna rättsliga instrument för att överbrygga olikheterna i nationella lagar. På institutionell nivå har Europarådets parlamentariska församling antagit en resolution om stulna judiska kulturföremål 2. Vid en diplomatisk konferens i Washington den 3 december 1998 om tillgångar från förintelseperioden, antog 44 länder (däribland alla EU-länderna) dessutom icke-bindande principer och man gjorde en moralisk förpliktelse att återlämna de stulna kulturföremålen. De deltagande staterna påpekade att det fortfarande finns stora mängder stöldgods på marknaden och de antog elva rekommendationer genom vilka de åtog sig att (i) vidta alla åtgärder för att identifiera konstverk med tvivelaktigt ursprung och sprida en förteckning över dessa, (ii) utveckla förfaranden för att fastställa äganderätten och att i dessa förfaranden ta hänsyn till att det ofta är väldigt svårt för dem som gör anspråk att bevisa sin äganderätt samt (iii) lätta på kraven vad gäller bevisbörda för dem som gör anspråk på att återfå stulen egendom. I oktober 2000 hölls en uppföljningskonferens i Vilnius om stulna kulturföremål från förintelseperioden. Syftet med konferensen var att omsätta Washingtonprinciperna och Europarådets resolution i praktiken. 3 Vissa EU-länder och tredje länder, som Ryssland 4, har nyligen antagit bestämmelser för dem som bestulits på kulturföremål, till exempel att utreda anspråk på återlämnande 5, luckra upp de 1 Se domen från den internationella militärdomstolen av den 30 september 1946. 2 Resolution 1205 av den 4 november 1999. 3 Beteckningen förintelseperioden skall inte uppfattas så att initiativen bara gäller konstföremål som stulits från judar. Under denna period utsattes ett stort antal personer och grupper i hela Europa för sådan plundring, av flera olika förövare. 4 Ryssland ändrade sin lag om kulturtillgångar 2000. 5 Den tyska förbundsdagen har antagit en resolution om lagen om modernisering av skuldrätten (Gesetz zur Modernisierung des Schuldrechts). I denna resolution bekräftar man Berlinförklaringen och klargör att den nya DT\477224.doc 3/6 PE 319.705
skadeståndsrättsliga och förmögenhetsrättsliga bestämmelserna, till exempel preskriptionstider, samt upprätta parlamentskommittéer för att utreda frågan. På EU-nivå har man genom direktiv 93/7/EEG av den 15 mars 1993 tagit itu med frågan om återlämnande av kulturföremål som olagligen förts bort från en medlemsstats territorium. Syftet med direktivet var att upprätta samarbete mellan medlemsstaterna och ömsesidigt erkänna nationell lagstiftning om nationella kulturskatter. Det skapade emellertid inte lika villkor för enskilda anspråk, som fortfarande behandlas enligt extremt varierande nationella rättsliga kriterier. Parlamentet har sedan dess antagit två resolutioner om stulna kulturföremål: den ena 1995 1 om återlämnande av stulen egendom till det judiska folket och den andra 1998 2 om återlämnande av egendom som tillhörde förintelsens offer. EU har alltså vidtagit åtgärder för att erkänna historiska fakta om den konstplundring som ägde rum mellan 1933 och 1945 men har ännu inte skapat något övergripande system för att lösa de kvarstående rättsliga problemen angående stulen konst, vilket påverkar den fria rörligheten för alla konstverk på den inre marknaden. Europeiska rättsliga problem kräver EU-åtgärder Rättsläget på det här området är för närvarande fullständigt oklart. Museer, konsthandlare, bestulna personer och deras arvingar har därför inte lyckats återföra stulna föremål eller fylla i luckorna i förteckningarna över konstverkens tidigare ägare. Personer som gör anspråk på föremål möter en härva av rättsliga problem, många enbart på grund av var de stulna föremålen av en slump råkar hittas. Tillgång till dokumentation varierar mellan olika länder, och det gör även de rättsliga bestämmelserna om sådana grundläggande frågor som att fastställa vilken lag som skall tillämpas, bevisa ägarskap, bedöma när ett anspråk måste göras och avgöra konsekvenserna av sådana överföringar som gjorts under tiden till mottagare som säger sig ha handlat i god tro. Det behövs ett rättsligt och institutionellt system som är mer rättvist mot personer som gör anspråk, nuvarande innehavare samt statliga och ideella enheter. Detta är dessutom ett specifikt europeiskt problem som kräver europeiska lösningar. Den kommande EU-utvidgningen gör frågan ännu viktigare eftersom det direkt rör flera kandidatländer. Ungefär 170 anspråk utreds just nu av domstolar i hela Europa, inklusive Ryssland. Alla har samma rättsliga problem, nämligen att fastställa kulturföremålens ursprung, bedöma hur man ska förklara luckan i det rättsliga ägarskapet mellan 1933 och 1945, bestämma domsrätt, besluta vem som kan tänkas vara köpare i god tro och vad köparen eventuellt har för rättigheter, bestämma om man skall tillämpa några preskriptionstider m.m. Dessutom leder skillnaderna mellan skriven civilrätt och rättspraxis (common law) i medlemsstaterna till olika resultat och orsakar ändlösa tvister och rättsliga träsk som offren och deras arvingar går ner sig i. En del av problemen kan tyckas vara av kulturell karaktär, men syftet med ett europeiskt och institutionellt system för stulna kulturföremål måste vara att finna en rättslig lösning på klart rättsliga problem, i stället för att låta det hela bli ett kulturellt problem. Det råder inga tvivel om att detta är ett rättsligt problem. För det första var och förblir en totalitär regims systematiska och diskriminerande plundring av egendom en allvarlig lagen inte syftar till att ändra den tyska lagstiftningen för att kunna avslå anspråk på att få tillbaka stulna konstföremål (hösten 2001). 1 EGT C 17, 22.1.1996. 2 EGT C 292, 21.9.1998. PE 319.705 4/6 DT\477224.doc
kränkning av den mänskliga rättigheten till egendom, som fastställs av Europadomstolen för de mänskliga rättigheterna och EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna. När man beslutar om hur man skall hantera rättigheterna för dem som drabbats av dessa kränkningar stöter man på klart rättsliga frågor. För det andra har problemen i samband med plundringen uppstått till följd av motstridiga lagar som leder till att personer, som gör anspråk under likvärdiga förhållanden, behandlas på olika sätt inom EU, beroende på var egendomen till slut har hamnat. För det tredje innebär hanteringen av ärenden om stulna kulturföremål att man måste gå igenom rättsliga frågor som hör samman med internationell offentlig rätt, olika fördrags funktion, internationell privaträtt, tillgång till information, förmögenhetsrätt, bevisbörda och preskriptionstider. Sammanfattningsvis kan man säga att ärenden om stulna kulturföremål i allmänhet ger upphov till följande frågor, som alla omfattas av skilda rättsliga bestämmelser i medlemsstaternas rättssystem: (1) Hur fastställs ägarskap och vilken tillgång till nödvändig information ger medlemsstaterna de personer som gör anspråk? (2) När måste anspråk på återlämnande av egendom göras och vad är det för preskriptionstid? (3) Har en godtrosförvärvare någon rätt till de stulna kulturföremålen? I så fall vilken? (4) Vilka anspråk görs mot yrkessäljare, till exempel konsthandlare, som har köpt och sålt stulna kulturföremål? (5) Om ett stulet kulturföremål återlämnas, finns det då begränsningar i ägarens rätt att exportera föremålet? Medlemsstaternas olika svar på dessa frågor gör äganderätten oklar och hindrar den fria rörligheten för kulturföremål på den inre marknaden. Vad kan Europaparlamentet göra? Nuvarande rättsliga system för stulna kulturföremål är varken enhetligt eller förutsebart. Det uppmuntrar inte till att frivilligt och effektivt reda ut anspråk eller till att skydda rättigheterna för drabbade personer som försöker återfå stulen egendom. Inte heller bidrar det till att uppnå målen i den internationella rätt som länderna utvecklat efter andra världskriget. För att få en klar blick över de frågor som hör samman med stulna kulturföremål bör Europaparlamentet hålla en utfrågning så att man både kan göra problemen mer allmänt kända och hitta potentiella EU-lösningar. För att bana väg för ett övergripande europeiskt system för en rättvis lösning av äganderättstvister för stulna kulturföremål måste man vid en sådan utfrågning - utvärdera de insatser som gjorts för att genomföra principerna från Washingtonkonferensen, i Europarådets resolution 1205 och från Vilniuskonferensen, - se över medlemsstaternas befintliga program för att hitta och återföra stulna kulturföremål, - utvärdera befintliga eller planerade databaser för stulna kulturföremål samt möjligheterna att utvidga offentliga databaser så att man skall kunna göra mer heltäckande sökningar knutna till specifika verk och/eller anspråk, - utvärdera EU:s lagar och förordningar om tillgång till arkiv för (a) kulturföremål, (b) expropriering, försäljning eller plundring under andra världskriget, (c) listor som upprättats efter kriget över stulna föremål, föremål som återlämnats till ursprungsländer, DT\477224.doc 5/6 PE 319.705
registrerade anspråk och anspråk som lösts, (d) dokumentation från museer och handlare över föremål som köpts eller sålts i Europa mellan 1933 och 1945; en avgörande fråga är att respektera den enskildes privatliv och samtidigt se till att den person som gör anspråk inte hindras från att vidta åtgärder, - fastställa enhetliga normer för att identifiera och hantera stulna kulturföremål, även föremål med oklart ursprung, - utvärdera omfattningen för befintliga EU-bestämmelser och avtal eller överenskommelser mellan europeiska länder om import/export och tullbestämmelser som kan ha betydelse för upprättandet av enhetliga bestämmelser för identifiering och hantering av stulna kulturföremål, - se över de insatser som görs för att skapa ett parallellt samarbete med myndigheterna i Ryssland, de central- och östeuropeiska länderna och andra rättssystem i samband med identifiering och återförande av stulna kulturföremål, - utvärdera tillämpningen och utvecklingen av Luganokonventionen och nuvarande praxis beträffande hur konventionen används för att verkställa domar om flyttbara tillgångar (eller kulturföremål), - diskutera vad Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna samt rättspraxis från EG-domstolen och Europadomstolen för de mänskliga rättigheterna kan ha för koppling till stulna eller plundrade kulturföremål. Ett av huvudsyftena med ett sådant initiativ från Europaparlamentet bör vara att lägga fram förslag om att utveckla strukturer för att avhjälpa problemen. Man kunde till exempel undersöka möjligheterna till att ha en gemensam modell för hur man ska hantera frågor om stulna kulturföremål. En sådan modell måste i så fall vara förenlig med gällande principer i EU:s lagstiftning och i internationell rätt. EU bör gå före och ge sitt stöd till en skiljedomstol där man fastställer äganderätt och avgör tvister. I nuvarande system behandlas varje fall för sig och avgörs enligt nationell lagstiftning. Detta system bör försvinna och i stället bör man avgöra tvister om stulna kulturföremål i en särskild domstol enligt befintlig internationell rätt, fördrag och mellanstatliga avtal. Eftersom man redan har resurser för att inrätta en sådan domstol skulle man inte behöva förhandla fram ett formellt avtal. Man skulle i stället kunna inrätta en domstol på grundval av mindre formella mellanstatliga överenskommelser och nationell lagstiftning och/eller EU-lagstiftning, i likhet med den skiljedomstol i idrottsfrågor som upprättats i Lausanne. För att kunna gå i spetsen för denna utveckling bör EU skapa lika villkor genom bestämmelser om hur man skall lösa tvister om identifiering, äganderätt och återförande av stulna kulturföremål. PE 319.705 6/6 DT\477224.doc