Budgetprognos 2003:1 Tema Nya statsskuldsbegrepp 2003 1
Tema Nya statsskuldsbegrepp 2003 Sammanfattning De statsskuldsbegrepp som gäller från och med årsskiftet är följande: Okonsoliderad statsskuld Konsoliderad statsskuld Statsskuld enligt nationalräkenskaperna Okonsoliderad statsskuld definieras som samtliga instrument som Riksgäldskontoret ställt ut, det vill säga utan hänsyn till vilka som äger statspappren. Nytt är att skulden beräknas inklusive derivatinstrument och att skuldinstrumenten värderas till nominellt slutvärde enligt samma principer som tillämpas inom EU. Måttet används i styrningen och utvärderingen av skuldförvaltningen och publiceras månadsvis av Riksgäldskontoret. När statliga myndigheters innehav av statspapper exkluderats erhålls den konsoliderade statsskulden. I övrigt definieras den på samma sätt som den okonsoliderade statsskulden. Måttet ger en samlad bild av statens ekonomiska ställning och används i exempelvis budgetpropositionen och årsredovisningen för staten. Det beskriver även statens bidrag till den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld som den mäts i EU-sammanhang. Ekonomistyrningsverket tar fram detta mått ur den statliga redovisningen och det publiceras för närvarande årsvis. Statsskulden enligt nationalräkenskaperna värderas till marknadsvärde enligt aktuella marknadsräntor och redovisas tillsammans med finansiella tillgångar så att den finansiella nettoförmögenheten kan belysas. Eftersom nationalräkenskaperna innehar status som officiell statistik föreslås måttet fortsättningsvis även fylla den funktionen. Statistiska centralbyrån ansvarar för detta mått och redovisar det års- och kvartalsvis i finansräkenskaperna. I slutet av Temaavsnittet finns en faktaruta med förklaringar till vissa av de begrepp som förekommer i detta avsnitt. Tidigare skuldbegrepp För att öka transparensen och tydligheten i hur statsskulden beskrivs och redovisas har regeringen beslutat om reviderade statsskuldsbegrepp från och med 2003. Riksgäldskontoret har på uppdrag av regeringen lämnat en rapport i frågan och regeringens beslut hittills följer Riksgäldskontorets förslag. Huvuddelen av informationen i detta avsnitt är hämtad från rapporten 1). För att mäta statsskulden måste man besluta vilka definitioner, avgränsningar och värderingsprinciper som skall gälla. Statsskulden påverkas således av hur man avgränsar begreppet staten, vilka låneinstrument som räknas in och hur man värderar dessa instrument. Det är inte alltid självklart hur man gör detta, vilket illustreras av att det tidigare fanns minst sex olika mått på statens skuldsättning. I Riksgäldskontorets löpande externa rapportering fanns det två skuldbegrepp. Det första måttet kallades Statsskuld och definierades som summan av statens utestående skuldinstrument. Detta var även den definition som användes i den officiella statistiken. Värderingsprinciperna var sådana att nominella statsobligationer i kronor (kupongobligationer) redovisades till det nominella värdet, det belopp som skall betalas på förfallodagen. Diskonteringsinstrument, som statsskuldväxlar och reala nollkupongobligationer, redovisades däremot till anskaffningsvärde, det vill säga det belopp som staten fick in när lånet gavs. Lån i utländsk valuta värderades på motsvarande sätt, men med hänsyn tagen 1) Statsskulden hur och av vem skall den mätas och redovisas? Regeringsrapport från 2002-08-14 (Dnr 2002/104). Se Riksgäldskontorets hemsida (www.rgk.se). 2
till aktuell valutakurs. Upplupna räntor och ackumulerad inflationskompensation på reallån skuldfördes inte, utan redovisades först vid förfall (eller eventuellt uppköp/byte). Det andra måttet i den löpande externa rapporteringen kallades Statsskuld inklusive skuldskötselåtgärder. Det utgick från den officiella definitionen, men hänsyn togs även till de derivatinstrument som Riksgäldskontoret använder för att påverka statens åtaganden, framför allt statens exponering mot valutarisk. Eftersom Riksgäldskontoret skapar en stor del av statens valutaexponering via derivatinstrument, ger detta mått en annan bild av statsskuldens sammansättning. Tas hänsyn till derivatinstrument uppgick valutaandelen till 31 procent i slutet av 2002. Utan dessa instrument var valutaandelen 17 procent. Andelen nominell kronskuld ändras i motsatt riktning, eftersom skuldbytesavtalen gör att lån i kronor omvandlas till exponering i utländsk valuta. I och med att derivatinstrumentens marknadsvärde påverkas av kronans växelkurs, kunde den totala skulden mätt inklusive skuldskötselåtgärder avvika från den officiella skulden som inte inkluderade dessa. I Riksgäldskontorets årsredovisning finns ett tredje mått på skulden, kallat Statsskulden till marknadsvärde. Utöver att hänsyn tas till aktuella valutakurser marknadsvärderas samtliga instrument på basis av aktuella räntor. Det innebär att skulden blir större om marknadsräntorna i genomsnitt fallit sedan lånen gavs ut och vice versa om räntorna stigit. Dessutom inkluderas upplupna räntor på samtliga instrument. I årsredovisningen för staten användes ett fjärde skuldmått, också kallat Statsskulden. Det motsvarades av den tidigare officiella skulddefinitionen med avdrag för statliga myndigheters innehav av statspapper. Det var alltså ett konsoliderat skuldmått. Skillnaden mellan officiell statsskuld och konsoliderad statsskuld har under senare år varit 3 5 miljarder kronor, eftersom myndigheters innehav av statspapper varit litet. Under andra halvåret 2002 ökade emellertid skillnaden till 39 miljarder kronor till följd av att Kärnavfallsfonden och Insättningsgarantinämnden omvandlat kontofordringar hos Riksgäldskontoret till statspapper 2). Denna förändring är en anledning till att regeringen från budgetpropositionen för 2002 övergick till att redovisa den konsoliderade statsskulden. Justering av statsskulden för statspapper som innehas av statliga myndigheter ansluter till måttet den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld, det skuldbegrepp som används i EU-sammanhang, till exempel vid beräkningar av EMU-konvergenskraven. Vid beräkning av den konsoliderade bruttoskulden värderas emellertid de enskilda instrumenten på ett annat sätt än i den dåvarande svenska statsskuldsredovisningen. Huvudprincipen är att alla instrument redovisas till det nominella belopp som skall betalas vid förfall nominella slutvärden. Den metod som i Riksgäldskontorets redovisning används för nominella statsobligationer (såväl tidigare som nu) tillämpas således även för diskonteringsinstrument som statsskuldväxlar. För reala instrument räknas dessutom lånebeloppet upp med upplupen inflationskompensation. Även det kan sägas avspegla huvudprincipen genom att det ger en bild av det nominella belopp som ska betalas vid sluttidpunkten, dock utan att beakta att inflationstakten kan tänkas vara positiv under den återstående löptiden. Hänsyn tas till derivat (swappar och terminer) på samma sätt som i Riksgäldskontorets Statsskuld inklusive skuldskötselinstrument. Den viktigaste skillnaden mellan den dåvarande svenska och den EU-mässiga skuldvärderingen var att nollkuponginstrument i EU-sammanhang redovisas till slutvärde, medan de i Sverige togs upp till anskaffningsvärde. Enligt EU-reglerna skuldförs också upplupen inflationskompensation på realobligationer löpande under lånets löptid, medan dessa enligt tidigare svenska redovisningsprinciper skuldfördes först i samband med utbetalning. Följaktligen var konsoliderad statsskuld i svensk redovisning inte liktydigt med det mått som framkommer om man mäter Statens bruttoskuld, definierat som 2) Även Premiepensionsmyndigheten omvandlade kontofordringar till statspapper, sammanlagt cirka 16 miljarder kronor. Dessa elimineras dock ej vid konsolideringen i likhet med AP-fondens statspapper, med den avgränsning som regeringen beslutat för årsredovisningen för staten. 3
statens bidrag till den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld i EU-sammanhang, även om båda måtten exkluderar inomstatligt innehav av statspapper. Slutligen finns det ett mått på statsskulden enligt nationalräkenskaperna (NR). Den nationalräkenskapsmässiga principen är marknadsvärdering, vilket innebär att hänsyn tas till aktuella marknadsräntor på alla typer av överlåtbara instrument. NR-måttet bygger således på den marknadsvärderade statsskulden som den redovisas i Riksgäldskontorets årsbokslut. Motsvarande skuld för hela den offentliga sektorn redovisas med uppdelning på stat, kommun och socialförsäkringssektor. Skulden redovisas tillsammans med finansiella tillgångar så att finansiella nettoförmögenheten kan belysas och redovisas ofta ihop med transaktioner (finansiellt sparande). Vid beräkningen av statsskulden skulle man i princip också kunna argumentera för att andra myndigheters än Riksgäldskontorets upplåning skulle ingå, exempelvis affärsverkens skulder. Något sådant mått tas dock inte fram. Analys av lämpliga mått Vid analysen av lämpliga mått på statsskulden utgick Riksgäldskontoret från ett funktionellt angreppssätt för att säkerställa att rätt mått användes i respektive sammanhang, både vad gäller statsskuldens storlek och sammansättning. Det fanns också en önskan att inte använda alltför många skuldbegrepp, med risk för begreppsförvirring, och att det begrepp som används som officiellt mått bör vara så generellt rättvisande som möjligt. Lämpligt mått för statsskuldsförvaltningen Riksgäldskontoret drog slutsatsen att den dåvarande skulddefinitionen inte var ändamålsenlig. Skuldmåttet bör inkludera skuldskötselåtgärder så att det mäter reell valutaexponering och överensstämmer med de riktlinjer som gäller för statsskuldsförvaltningen. Enligt skuldförvaltningens riktlinjer skall dock skuldbegreppet inte innefatta orealiserade marknadsvärdeändringar orsakade av ränterörelser. Motivet är att låneinstrumenten i liten utsträckning köps upp i förtid och att en värdering som bygger på tanken att hela skulden skall köpas upp och refinansieras på en gång därmed inte är rättvisande. Däremot skall skulden i utländsk valuta värderas på grundval av aktuella växelkurser. Riksgäldskontoret anser att en övergång till de principer som används för att värdera skulden i EU-sammanhang ger en rimlig avvägning mellan rättvisande bild och enkelhet. Den gamla principen var inte enhetlig. De blandade redovisning av nominellt värde för kupongobligationer med anskaffningsvärde för nollkupongobligationer. Ingen hänsyn togs heller till upplupna räntor eller upplupen inflationskompensation på reala instrument. En mer rättvisande värderingsprincip vore den om upplupet anskaffningsvärde. Den betyder att ett låneinstrument redovisas till inbetalt belopp vid emissionstillfället samt att värdet löpande räknas upp med upplupen ränta, inklusive eventuell inflationskompensation. Nackdelen med denna princip vore emellertid att det skulle kvarstå en skillnad gentemot EU:s värderingsprinciper och att man därmed skulle få fler skuldbegrepp. Principen med värdering till nominellt slutvärde leder visserligen till en överskattning av skulden avseende långa nollkuponginstrument men detta är ett begränsat och övergående problem. När det gäller nominella kupongobligationer är skillnaden normalt liten. Den viktigaste skevheten att upplupen inflationskompensation på realobligationer inte skuldförs rättas till även med EU:s regler. Eftersom EU-skulden även inkluderar skuldskötselåtgärder innebär detta att Riksgäldskontoret kan använda ett skuldbegrepp som motsvarar statens bidrag till den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld som den mäts i EU-sammanhang när man beskriver förvaltningen av statsskulden. Den enda skillnaden är att måttet bör inkludera statliga myndigheters innehav av statspapper. Det vore inte ändamålsenligt, och är av praktiska skäl olämpligt, att använda ett konsoliderat mått för styrning av statsskuldsförvaltningen. 4
I kompletterande syfte kan Riksgäldskontoret i årsredovisningen redovisa statsskulden även i marknadsvärdetermer (liksom hittills) eller till upplupet anskaffningsvärde. Lämpligt mått i budgetpropositionen och årsredovisningen för staten Budgetpropositionen och årsredovisning för staten syftar båda till att ge en samlad bild av statens ekonomiska ställning. Därför är det rimligt att använda ett konsoliderat begrepp, som inte påverkas av inomstatliga skuld- och fordringsförhållanden. Konsolideringen bör göras med utgångspunkt i ett mått som inkluderar skuldskötselåtgärder enligt resonemanget ovan. Det är också mer relevant vid en jämförelse med anslaget Räntor på statsskulden eftersom det påverkas av skuldskötselinstrumenten. Skälen för att byta värderingsprincip är giltiga även för ett mått på konsoliderad statsskuld. Därmed skulle den konsoliderade statsskulden motsvara statens bidrag till den konsoliderade offentliga sektorns bruttoskuld som den mäts i EU-sammanhang. Då blir redovisningen av den offentliga sektorns skuldsättning i budgetpropositionen mer begriplig. Officiell statistik Det officiella skuldbegreppet bör vara generellt i meningen att det skall vara användbart i så många tillämpningar och sammanhang som möjligt. Enkelhetsskäl talar samtidigt för att inte ha ett särskilt begrepp som enbart används i officiell statistik. I stället bör något befintligt begrepp ha status av officiell statistikdefinition. Av de två begrepp som har behandlats ovan framstår den konsoliderade statsskulden som bäst lämpad för detta ändamål. Det officiella måttet bör i likhet med budgetpropositionen och årsredovisningen för staten ge en generellt användbar beskrivning av statens ekonomiska ställning. Det finns dock ett tredje skuldbegrepp som redan har status av officiell statistik, nämligen den marknadsvärderade skulden som den redovisas i nationalräkenskaperna (NR). Fördelen med att välja detta begrepp är att man undviker att ha två olika mått i den officiella statistiken. En nackdel med det måttet är dock att det kan överdriva svängningarna i skuldstorleken genom att orealiserade marknadsvärdeändringar till följd av ränterörelser får genomslag, trots att de i många fall förblir orealiserade. Den nackdelen är dock inte av sådan vikt att det motiverar ett ytterligare mått för den officiella statistiken. NR-måttet är också på väg att få en mer framträdande plats i internationella sammanhang. Därför föreslår Riksgäldskontoret statsskuldsmåttet enligt NR som enda definition med status av officiell statistik. Riksgäldskontoret fortsätter att presentera detaljerade upplysningar om sammansättning på den skuld som Riksgäldskontoret förvaltar i månadsbladet Den svenska statsskulden. Informationen har intresse för aktörer på penning- och obligationsmarknaden och kan ses som led i kontorets marknadsvård. Den enda skillnaden mot tidigare är att den inte har status som officiell statistik. För användarna har detta emellertid liten betydelse. 5
Effekter av byte av skuldbegrepp De nya statsskuldsbegreppen tillämpas från och med år 2003. De nya måtten bygger alltså på att skulden beräknas inklusive derivatinstrument och att samtliga skuldinstrument värderas till nominellt slutvärde enligt samma principer som tillämpas inom EU, vilket ger en bättre bild av statsskuldens storlek och sammansättning. Riksgäldskontoret informerar i årsredovisningen för 2002 om hur det nya måttet, Okonsoliderad statsskuld, skiljer sig från det tidigare ( Statsskulden ). Enligt det nya måttet var skulden vid årsskiftet 44 miljarder kronor högre än mätt på det gamla sättet. Skillnaderna presenteras i nedanstående tabell. Ökningen beror dels på att värderingen av derivatinstrumenten innefattar orealiserade valutakursförluster, dels på att det nominella slutvärdet på statsskuldväxlar och realobligationer är större än anskaffningsvärdet. Sambandet mellan Riksgäldskontorets tidigare och nya statsskuldsmått per den 1 januari 2003 Miljarder kronor Statsskuld enligt tidigare mått ( Statsskulden ) 1 160,3 Förändring till följd av inkludering av derivatportföljen: Orealiserade valutakursförluster 9,9 Förändring till följd av värdering till nominellt slutvärde: Reala nollkuponglån 8,6 Upplupen inflationskompensation (reallån) 13,7 Statsskuldväxlar 8,4 Lån i utländska valutor 2,7 Total förändring 44,0 Statsskuld enligt nytt mått (Okonsoliderad statsskuld) 1 204,3 Det nya måttet konsoliderad statsskuld har förändrats på nästan samma sätt som det okonsoliderade måttet, men från en något lägre nivå eftersom statliga myndigheters innehav av statspapper inte ingår. Den konsoliderade skulden var cirka 40 miljarder kronor 3) lägre än den okonsoliderade enligt det nya sättet att mäta. Översynen leder alltså till att vi nu har dessa skuldbegrepp: Okonsoliderad statsskuld summan av statens utestående skuldinstrument Konsoliderad statsskuld skulden till övriga sektorer än staten Statsskuld enligt nationalräkenskaperna 3) Ungefärligt värde. Beloppet som skall elimineras vid konsolideringen enligt det nya måttet är något högre än enligt det gamla (39 miljarder kronor) eftersom värderingen av statspappren skall ske till nominellt slutvärde. 6
Förklaringar av vissa förekommande begrepp. Derivatinstrument Samlingsbegrepp för olika finansiella instrument vars pris är beroende av ett annat instrument. Riksgäldskontorets användning av sådana instrument kallas skuldskötselåtgärder och syftar till att minska upplåningskostnaderna. De vanligaste instrumenten är optioner, terminer och skuldbytesavtal (eng. swaps). Riksgäldskontorets skuldbytesavtal innebär att skuld i kronor omvandlas till skuld i utländsk valuta. Diskonteringsinstrument Låneinstrument utan nominell ränta (statsskuldväxlar och nollkupongobligationer) som därför emitteras (säljs) till ett belopp understigande det nominella värdet. Vid inlösen utbetalas nominellt belopp och värdestegringen utgör räntan, vilken således utbetalas först vid inlösen och inte årligen. Konsolidering Innebär att lägga samman de ingående enheterna i en koncern och eliminera mellanhavanden mellan dessa. Syftet är att ge en rättvisande helhetsbild av ingående enheter. När det gäller statsskulden innebär konsolidering att räkna bort statliga myndigheters innehav av statspapper. Kupongobligation Statsobligation med årlig ränteutbetalning. Nollkupongobligation Statsobligation för vilken hela räntan betalas ut vid inlösen. Se diskonteringsinstrument. Real(ränte)obligation Statsobligation som är inflationsskyddad och ger innehavaren dels ränta, dels kompensation för inflation under löptiden. Inflationskompensationen är beräknad utifrån konsumentprisindex. Statsskuldväxel Riksgäldskontorets låneinstrument för kortfristig upplåning på penningmarknaden. Löptiden vid emission är vanligen tre, sex eller tolv månader. Även längre löptider förekommer. Se diskonteringsinstrument. 7