DOM 2012-05-16 Meddelad i Stockholm

DOM 2012-05-16 Meddelad i Stockholm Mål nr 25081-11 Enhet 10 1 KLAGANDE Djurgården Hockey AB, 556536-8734 Ombud: Advokat Lennart Ernstson och Jur. kand. Johan Linder Wistrand Advokatbyrå Box 7543 103 93 Stockholm MOTPART Polismyndigheten i Stockholms län 106 75 Stockholm ÖVERKLAGAT BESLUT Polismyndigheten i Stockholms läns beslut 2011-11-22, se bilaga 1 SAKEN Ersättning enligt ordningslagen (1993:1617), OL, för polismyndighetens kostnader för att hålla ordning vid ishockeymatch DOMSLUT Förvaltningsrätten avslår överklagandet. Dok.Id 236398 Postadress Besöksadress Telefon Telefax Expeditionstid Tegeluddsvägen 1 08-561 680 00 08-561 680 01 måndag fredag 115 76 Stockholm E-post: 09:00-15:00 forvaltningsrattenistockholm@dom.se

2 BAKGRUND OCH YRKANDEN M.M. Polismyndigheten i Stockholms län (polismyndigheten) beslutade den 22 november 2011 bl.a. att det högsta belopp som Djurgården Hockey AB kunde komma att bli skyldigt som anordnare för matchen i Elitserien mellan Djurgårdens IF och AIK den 22 december 2011 för polismyndighetens kostnader för att hålla ordning vid tillställningen skulle uppgå till 222 800 kr. Beslutet fattades i enlighet med 2 kap. 26 OL. För skäl till beslutet se bilaga 1. Djurgården Hockey AB (DIF) yrkar att det överklagade beslutet upphävs i den del det gäller avgiftsuttaget och att någon avgift inte ska utgå. DIF anför bl.a. följande till stöd för sin talan. Polismyndighetens avgiftsuttag vilar inte på laglig grund och den aktuella tillställningen har inte anordnats i vinstsyfte. Polismyndighetens avgiftsuttag utgör i realiteten en skatt Polismyndighetens avgiftsuttag (pålagan) utgör en skatt. Eftersom riksdagen inte beslutat om denna skatt är den inte lagligen grundad. Skillnaden mellan en skatt och en avgift är bl.a. att en skatt är ett tvångsbidrag till det allmänna utan en direkt motprestation medan en avgift vanligen är en penningtransaktion som betalas för en specificerad motprestation från det allmänna. En avgift måste dessutom vara proportionell enligt den s.k. självkostnadsprincipen. En avgift kan anses vara en skatt om den är oskäligt hög, om intäkterna överstiger kostnaderna, om ersättning begärs för utgifter som redan finansierats eller om ersättning begärs för främmande utgifter. Gränsen mellan skatter och avgifter är flytande och får bedömas efter en sammantagen bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet. Två omständigheter talar för att en pålaga ska anses vara en avgift: att pålagan tillförs kollektivet av betalande och att pålagan inte är högre än kostnaden för att tillhandahålla det som

3 avgiften avser. Brister det i något av dessa avseenden är pålagan inte en avgift utan en skatt. I aktuellt fall flyter inkomsten in i den allmänna statsbudgeten och det står klart att inkomsterna sålunda inte återförs till kollektivet av betalande. Av detta skäl är det inte en fråga om avgift utan en skatt (punktskatt). Pålagan överstiger polisens självkostnad för ordningshållning i samband med matchen. Pålagan utgör även av detta skäl en skatt. Ersättningen synes inte heller redovisas som en intäkt av polismyndigheten utan som en intäkt i statsbudgeten. Ersättningen framstår som en allmän inkomstförstärkning till statskassan, dvs. som en punktskatt. Polisens ersättning per timme har beräknats inte bara i direkta lönekostnader. Övrigt torde redan vara finansierat genom statsanslag. Den fastställda taxan innebär således att intäkterna kommer att överstiga självkostnaden. Regeringen har överskridit sin befogenhet genom att fastställa taxan. Föreskrifterna ska därför inte tillämpas. Tillställningen har inte anordnats i vinstsyfte Det är anordnarens ideella karaktär och inte tillställningens art som ska vara avgörande när det görs en bedömning av vinstsyftet. Alla tillställningar av samme anordnare ska behandlas på samma sätt. Det är principiellt felaktigt att bedöma anordnandet av en enstaka match för sig. Syftet med den aktuella matchen skiljer sig inte från övriga matcher. DIF s deltagande i Elitserien i ishockey utgör en integrerad del av all idrottslig verksamhet som DIF utövar. Syftet med att anordna en match är inte att uppnå ekonomisk vinning. Klubben är skyldig att anordna matchen genom sitt deltagande i seriespelet. En match kan inte ställas in p.g.a. t.ex. svagt publikintresse. Det är en ideell förening som har aktiemajoriteten i bolaget och verksamheten drivs inte i vinstsyfte. Ändamålet är att bedriva ishockeyverksamhet. Det är uppenbart att syftet med 2 kap. 26 OL inte varit att polisen ska

4 kunna ta betalt för ordningshållande i samband med idrottsevenemang. Lagstiftaren har två gånger tidigare uttryckligen gjort denna bedömning. Övervägande skäl ansågs emellertid då tala för att alla sportgrenar och alla tävlingar bör behandlas lika när det gäller kostnader för ordningshållande. Med allmänt språkbruk avses med vinstsyfte en kommersiell förvärvsverksamhet. Begreppet vinningssyfte ska inte tolkas strikt. Det ligger i sakens natur att idrottslig verksamhet enligt Riksidrottsförbundets regelverk inte bedrivs i vinningssyfte. Det finns inte skäl att behandla DIF annorlunda för att det nu drivs i idrottsaktiebolagsform jämfört med hur det tidigare bedrivits. Beloppets storlek Polisen har gjort en justering av det preliminärt beslutade beloppet till 221 800 kr. Det framgår inte närmare hur resursen har beräknats, t.ex. vilket område utanför Globen som har medtagits. Det är inte möjligt för DIF att på befintligt underlag ha någon uppfattning om beräkningen av resursen. DIF överlämnar till domstolen att bedöma skäligheten. Polismyndigheten anser att överklagandet ska avslås och anför bl.a. följande. Polismyndigheten har i inriktningsbeslut den 17 oktober 2011 beslutat om myndighetens inriktning för tillämpningen av 2 kap. 26 OL om ersättningsskyldighet för anordnare av offentliga tillställningar. Ersättningen beräknas enligt förordningen (1982:789) om ersättning för polisbevakning och för anslutning av larmanläggningar till polisen m.m. Polismyndigheten tar ut ersättning vid samtliga idrottsarrangemang som uppfyller kriterierna i lagrummet. Fram till och med den 1 juli 2012 görs en tydlig nedsättning av beloppet. Polismyndighetens avgiftsuttag utgör inte en skatt Riksdagen har i lag meddelat bestämmelser om att den som i vinstsyfte

5 anordnar offentlig tillställning ska ersätta polismyndighetens kostnader för att hålla ordning vid tillställningen. Riksdagen har i OL bemyndigat regeringen att meddela föreskrifter om hur dessa kostnader ska beräknas. Avgifterna i 1982 års förordning har beräknats helt i enlighet med gällande regelverk om avgiftsuttag. Avgifterna har beräknats så att dessa helt täcker verksamhetens kostnader, dvs. full kostnadstäckning. Myndigheten redovisar statsinkomster enligt anslagsförordningen. Intäkterna från polisbevakningen får inte disponeras. Redovisningen av intäkterna sker enligt gällande regelverk för dessa avgifter. Föreskrifterna om avgiftsuttag är lagligen grundade. Polismyndigheten kan konstatera att bestämmelsen funnits och tillämpats under lång tid. Tillställningen har anordnats i vinstsyfte Det är anordnaren som har huvudansvar för ordning och säkerhet vid tillställningen. Till polisens uppgift hör bl.a. att förebygga brott, övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, hindra störningar därav samt ingripa när sådana har inträffat. Inom det område som omfattas av anordnarens ansvar ska polisen svara för kvalificerade polisiära uppgifter, dvs. främst förhindra brott, ingripa när brott förövats och övervaka trafiken på vägar och gator. Är anordnaren ett idrottsaktiebolag föreligger vinstsyfte vid anordnande av idrottsevenemang inom de två högsta serierna inom respektive idrott. Polismyndigheten har med stöd av OL och gällande praxis bedömt att DIF anordnat den offentliga tillställningen i vinstsyfte mot bakgrund av att det är fråga om elitverksamhet och att matcharrangemanget i sig innefattar ekonomiska aktiviteter av en sådan omfattning att matchen ska anses anordnad i vinstsyfte. Undantaget för ideella föreningar är inte tillämpligt.

6 Beloppets storlek Polismyndigheten gör en restriktiv tolkning av begreppet vid tillställningen. Inför beslutet gör polismyndigheten en individuell bedömning av vilken polisresurs som erfordras. Polismän som har annan huvuduppgift vid tillställningen omfattas inte av ersättningsskyldigheten. Bedömningen är att ersättning ska utgå för en tid om fyra timmar, för den aktuella platsen för tillställningen och ett område i dess anslutning där besökare befinner sig eller uppehåller sig. I aktuellt fall har polismyndigheten bedömt att detta innebär 235 poliser, 12 hästar och 6 hundar. Kostnaden för detta uppgår till 891 200 kr men med en nedsättning om 75 procent blir det högsta beloppet 222 800 kr. Vid uppföljningen av polismyndighetens insats vid den aktuella tillställningen har framkommit att det aktuella beloppet ska justeras med en tid om sammanlagt fyra timmar för tjänstgörande polismän. Beloppet ska således justeras med 3 680 kr varför den slutliga kostnaden DIF blir skyldig att betala uppgår till 221 880 kr. DOMSKÄL Tillämpliga bestämmelser Av 2 kap. 3 första stycket 1 OL framgår att med offentlig tillställning enligt denna lag avses tävlingar och uppvisningar i sport, idrott och flygning och att det krävs att den anordnas för allmänheten eller att allmänheten har tillträde till den. Enligt 2 kap. 26 första stycket OL ska den som i vinstsyfte anordnar en offentlig tillställning ersätta polismyndighetens kostnader för att hålla ordning vid tillställningen. Enligt bestämmelsens andra stycke gäller ersättningsskyldigheten inte sådana ideella föreningar som anges i 7 kap. 7 första stycket inkomstskattelagen (1999:1229). Enligt bestämmelsens tredje och fjärde stycke får ersättningsskyldigheten sättas ned eller efterges, om det finns särskilda skäl. Det är

7 polismyndigheten som beslutar om ersättningsskyldighet. Därvid får det högsta belopp som har bestämts enligt 11 inte överskridas. Enligt bestämmelsens femte stycke är det regeringen som får meddela föreskrifter om hur polismyndighetens kostnader för ordningshållning skall beräknas. Regeringen har i förordningen (1982:789) om ersättning för polisbevakning och för anslutning av larmanläggningar till polisen m.m. angett vilken kostnad som ska uttas för varje påbörjad timme m.m. Frågan i målet är om DIF som anordnare har en skyldighet att ersätta polismyndighetens kostnader för att hålla ordning vid den aktuella ishockeymatchen med stöd av 2 kap. 26 OL. Tillika är det en fråga om beloppets storlek. Förvaltningsrätten gör följande bedömning. Utgör polismyndighetens avgiftsuttag i realiteten en skatt? Beslut om skatter och belastande avgifter ligger inom riksdagens normgivningskompetens enligt regeringsformen. I det här målet får bedömningen av om pålagan ska anses utgöra en skatt betydelse eftersom det i sådant fall är riksdagen som skulle ha beslutat om beräkningen av ersättningen i lag. Om pålagan anses utgöra en avgift av det slag som inte är jämförbar med en skatt kan regeringen besluta om pålagan. 1982 års förordning är då lagligen grundad och kan ligga till grund för själva beräkningen av storleken på ersättningen. Förvaltningsrätten konstaterar att valet av benämning på en pålaga saknar betydelse för den statsrättsliga definitionen. Eftersom regeringsformen inte innehåller någon definition av begreppen skatt och avgift får gränsdragningen i första hand göras med utgångspunkt i regeringsformens förarbetsuttalanden. Såvitt gäller gränsdragningen mellan skatt och avgifter

8 sägs i motiven till regeringsformen (prop. 1973:90 s. 213) endast att skatt är ett tvångsbidrag till det allmänna utan en direkt motprestation medan en avgift är en penningtransaktion som betalas för en specificerad motprestation från det allmänna. Gränsdragningen mellan avgifter och skatter har även utförligt behandlats i Avgiftsutredningens betänkande Avgifter (SOU 2007:96). I korthet kan sägas att en avgift kan anses vara en skatt om den är oskäligt hög, om intäkterna överstiger kostnaderna, om ersättning begärs för utgifter som redan finansierats eller om ersättning begärs för främmande utgifter. I målet är det fråga om polismyndighetens kostnader för att upprätthålla ordningen i arenan och i en nära anslutning därtill under en viss begränsad tidsperiod. DIF har anfört att polismyndighetens kostnader redan betalats genom det anslag av skattemedel polismyndigheten disponerar varje år för sin verksamhet. I sin bedömning av hur stor polisresurs som erfordras för den aktuella offentliga tillställningen har polismyndigheten bl.a. beaktat vilka supportrar som kan förväntas komma och eventuella störningar som kan förväntas uppstå från olika supportergrupper. Närvaro av s.k. risksupportrar har påverkat hotbildsbedömningen. Polismyndigheten har bedömt hotbilden och risken för konfrontationer vid den aktuella tillställningen som hög. Polismyndigheten har även tagit hänsyn till det antal besökare som väntats till den planerade offentliga tillställningen, den påverkan på trafiken som tillställningen kan medföra och den risk för ordningsstörningar som kan uppkomma. Till den offentliga tillställningen den 22 december 2011 förväntades en publik om minst 12 000 personer. Vid bedömningen av frågan om kostnaderna redan kan anses vara finansierade genom skattemedel ska vikt fästas vid att det här är fråga om

9 en specifik offentlig tillställning av en viss omfattning där polismyndigheten gör en individuell riskbild och bedömning av hur stor polisresurs som erfordras. Bedömningen görs i nära anslutning till att DIF anmäler sig som anordnare av matchen. Polismyndighetens kostnader kan därför enligt förvaltningsrättens bedömning inte anses redan vara finansierade genom skattemedel. Det är inte heller fråga om ersättning av några främmande utgifter eftersom det gäller insatser för ordningshållande vid just den aktuella tillställningen. DIF har vidare anfört att den fastställda taxan innebär att intäkterna överstiger självkostnaden eftersom det endast är direkt lön som borde räknas med och övriga kostnader kan inte sägas vara direkt föranledda av polisens ordningshållande vid den aktuella matchen. Regeringen har i 1982 års förordning meddelat bl.a. hur mycket en polisman, hund och häst kostar per påbörjad timme vid bevakning av offentliga tillställningar. Till grund för beräkningen har Justitiedepartementet sammanställt uppgifter om vilka kostnader som ska medräknas. I de kostnaderna har även polisens gemensamma kostnader för personal, lokaler, övriga driftskostnader m.m. medräknats. Förvaltningsrätten konstaterar i denna del att enligt 5 avgiftsförordningen (1992:191) ska avgifter beräknas så att de helt täcker verksamhetens kostnader (full kostnadstäckning). I avgiftsförordningen anges även att utan ett särskilt bemyndigande kan inte myndigheten disponera avgifterna. Alla kostnader som legat till grund för bestämmande av ersättningens storlek enligt 1982 års förordning är beräknade på så sätt att full kostnadstäckning ska uppnås och polismyndigheten är inte bemyndigad att disponera över avgiften. Full kostnadstäckning innebär enligt Ekonomistyrningsverket att intäkterna på sikt ska täcka samtliga kostnader som direkt eller indirekt kan hänföras till den avgiftsbelagda verksamheten (ESV 2001:11 s 7). Förvaltningsrätten anser mot bakgrund av ovanstående att avgiften är beräknad på rätt sätt

10 enligt 1982 års förordning och avgiftsförordningen och att det varit korrekt att sätta avgiften så att full kostnadstäckning uppnås. Intäkterna överstiger således inte kostnaderna på så sätt att pålagan ska anses utgöra en skatt. Det är således fråga om en avgift och inte en skatt. Grunden för ett avgiftsuttag återfinns i 2 kap. 26 OL. Det är riksdagen som beslutat om ordningslagen och därigenom gett regeringen föreskriftsrätt. Regeringen har med stöd av detta utfärdat 1982 års förordning. Polismyndighetens beslut är således lagligen grundat och därför saknas skäl att underlåta att tillämpa 1982 års förordning. Har tillställningen anordnats i vinstsyfte? En ersättningsskyldighet för polismyndighetens kostnader för att hålla ordning ska enligt 2 kap. 26 OL åläggas så snart en offentlig tillställning anordnas i vinstsyfte. Aktuell ishockeymatch är enligt 2 kap. 3 OL en offentlig tillställning. Varken av OL eller av dess förarbeten framgår närmare vilka kriterier som är avgörande för om ett vinstsyfte föreligger. Frågan har heller inte belysts i något avgörande från Högsta Förvaltningsdomstolen. Kammarrätten i Göteborg har i ett avgörande som avsåg en elitfotbollsmatch funnit att arrangemanget innefattat ekonomisk aktivitet av en sådan omfattning hänförlig till anordnaren att matchen anordnats i vinstsyfte (mål nr 4388-10). Kammarrätten i Göteborg har i senare avgöranden (mål nr 2201-11 och mål nr 2474-11) som avsett en kommuns respektive ett kommunalt bolags anordnande av festligheter funnit att anordnandet inte varit i vinstsyfte bl.a. mot bakgrund av att några entréavgifter inte tagits ut och att det i utredningen inte funnits stöd för annan slutsats än att övriga mellanhavanden mellan kommunen respektive det kommunala bolaget och andra berörda följt självkostnadsprincipen. Kammarrätten i Göteborg har

11 därvid uttalat att frågan om vinstsyfte ska bedömas utifrån en helhetsbedömning av de förutsättningar som föreligger vid arrangemanget. Vad som ska beaktas är bl.a. om syftet med arrangemanget är att direkt eller indirekt generera intäkter till anordnaren, eller till någon som står anordnaren nära, om anordnaren är ett sådant subjekt vars verksamhet typiskt sett går ut på att generera vinst och om arrangemanget i sig är av utpräglat kommersiell natur. DIF s huvudsakliga skäl till att arrangera en ishockeymatch är att DIF deltar i seriespel i ishockey. Arrangemanget är således ett utflöde av den idrottsliga verksamhet som bedrivs. Förvaltningsrätten anser att när det gäller elitishockeyverksamhet, till vilken seriespel i Elitserien räknas, innefattar matcharrangemangen i sig ekonomiska aktiviteter av en sådan omfattning att matcherna ska anses anordnade i vinstsyfte. Den aktuella matchen utgör således, på sätt anges i 2 kap. 26 OL, en offentlig tillställning som anordnas i vinstsyfte. Undantag från ersättningsskyldigheten gäller endast för ideella föreningar som anges i 7 kap. 7 första stycket inkomstskattelagen (1999:1229). Eftersom DIF är ett aktiebolag och inte en ideell förening är detta undantag inte tillämpligt. Matchen är således att anse som anordnad i vinstsyfte och DIF ska därför på denna grund anses ersättningsskyldigt för polismyndighetens kostnader för att hålla ordning vid den aktuella matchen. Beloppets storlek Det finns en möjlighet att sätta ned eller efterge ersättningsskyldighet, om det finns särskilda skäl. Polismyndigheten har funnit skäl att sätta ned det högsta belopp som bolaget kan komma att få betala till 25 procent av den beräknade kostnaden. Frågan är om karaktären av den verksamhet som bedrivs i bolaget, och/eller ägarförhållandena, kan motivera att beloppet

12 sätts ned ytterligare eller att ersättningsskyldigheten helt efterges. En eftergift av ersättningsskyldigheten skulle också innebära att bolaget behandlas på samma sätt som de föreningar som bedriver elitishockeyverksamhet. I förarbetena har uttalats (prop. 1979/80:17 s. 21) att möjligheten att göra undantag från ersättningsskyldigheten bör kunna tillämpas både på ideella föreningar som inte helt uppfyller vad som krävs för skattefrihet och på andra organisationer som kan anses jämställda med ideella föreningar. Det betonades dock att möjligheten att låta andra anordnare än ideella föreningar slippa att stå för kostnaderna för polisbevakning borde användas med återhållsamhet. Detta ansågs motiverat särskilt som frågan blir aktuell bara när en tillställning anordnas i vinstsyfte. DIF har valt att bedriva elitverksamheten i ett aktiebolag, med de fördelar och nackdelar som detta kan innebära i olika avseenden. Förvaltningsrätten anser att det inte finns särskilda skäl för att ytterligare sätta ned det högsta belopp som bolaget kan komma att få betala, eller att helt efterge ersättningsskyldigheten. Överklagandet ska därför avslås. HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga 2 (Dv 3109/1a) Anna Maria Åslundh-Nilsson chefsrådman I avgörandet har även deltagit nämndemännen Per Hådell, Marina Petsava och Britt Synnerholm. Föredragande har varit förvaltningsrättsfiskalen Lisa Wiberg.

Bilaga 2 HUR MAN ÖVERKLAGAR - PRÖVNINGSTILLSTÅND DV 3109/1A 2007-08 Producerat av Domstolsverket Den som vill överklaga förvaltningsrättens beslut ska skriva till Kammarrätten i Stockholm. Skrivelsen ska dock skickas eller lämnas till förvaltningsrätten. Överklagandet ska ha kommit in till förvaltn ingsrätten inom tre veckor från den dag då klaganden fick del av beslutet. Tiden för överklagandet för offentligpart räknas emellertid från den dag beslutet meddelades. Om sista dagen för överklagandet infaller på lördag, söndag eller helgdag, midsommarafton, julafton eller nyårsafton räcker det att skrivelsen kommer in nästa vardag. För att ett överklagande ska kunna tas upp i kammarrätten fordras att prövningstillstånd meddelas. Kammarrätten lämnar prövningstillstånd om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas, anledning förekommer till ändring i det slut vartill förvaltningsrätten kommit eller det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet. Om prövningstillstånd inte meddelas står förvaltningsrättens beslut fast. Det är därför viktigt att det klart och tydligt framgår av överklagandet till kammarrätten varför man anser att prövningstillstånd bör meddelas. Skrivelsen med överklagande ska innehålla 1. den klagandes namn, personnummer, yrke, postadress och telefonnummer. Dessutom ska adress och telefonnummer till arbetsplatsen och eventuell annan plats där klaganden kan nås för delgivning lämnas om dessa uppgifter inte tidigare uppgetts i målet. Om någon person- eller adressuppgift ändras är det viktigt att anmälan snarast görs till kammarrätten, 2. det beslut som överklagas med uppgift om förvaltningsrättens namn, målnummer samt dagen för beslutet, 3. de skäl som klaganden anger till stöd för begäran om prövningstillstånd, 4. den ändring av förvaltningsrättens beslut som klaganden vill få till stånd, 5. de bevis som klaganden vill åberopa och vad han/hon vill styrka med varje särskilt bevis. Skrivelsen ska vara undertecknad av klaganden eller hans ombud. Adressen till förvaltningsrätten framgår av beslutet. Om klaganden anlitar ombud ska denne sända in fullmakt i original samt uppge sitt namn, adress och telefonnummer. www.domstol.se