Avdelningen för analys, främjande och tillträdesfrågor Föredragande Mattias Wickberg Utredare 010 4700366 mattias.wickberg@uhr.se PM BILAGA Diarienummer 1.1.1 172 2014 Datum 2014 06 04 Postadress Box 45093 104 30 Stockholm Besöksadress Wallingatan 2 111 60 Stockholm Telefon 010 470 03 00 Org nr 202100 6487 www.uhr.se Uppdrag om kompletterande utbildningar avslutad utländsk juristutbildning Sammanfattning Universitets och högskolerådet (UHR) fick i regleringsbrevet för 2014 i uppdrag att utreda de av Stockholms universitet påtalade problemen med den kompletterande högskoleutbildningen för kvinnor och män med avslutad utländsk juristutbildning, samt att föreslå åtgärder. UHR konstaterar att det råder viss diskrepans mellan syftet med utbildningen och tillämplig lagstiftning. Om syftet är att komplettera utbildningen för invandrade akademiker som har en utländsk juristexamen och som inte befinner sig i yrkeslivet på en nivå som motsvarar deras kompetens och utbildning så gör UHR bedömningen att det befintliga regelverket inte ger Stockholms universitet nödvändiga förutsättningar att fullt ut uppfylla syftet. Om utbildningen istället är tänkt för akademiker som har en utländsk juristexamen, utan ytterligare avgränsningar, så kan utbildningen rimligen inte rikta sig specifikt till utrikes födda eller akademiker som inte är yrkesverksamma varför inget problem i relation till syftet kan anses föreligga. UHR föreslår att de påvisade problemen med studenternas bristande språkkunskaper hanteras genom en preparandkurs som förslagsvis omfattar moment i akademisk svenska och akademisk metod på tillräckligt hög nivå för att säkerställa nödvändiga förutsättningar för att studenterna ska klara av de kommande studierna. Därmed torde även de extrakostnader som i dagsläget belastar utbildningen på grund av studenternas bristande kunskaper i svenska inom den kompletterande utbildningen att minska. Det är rimligt att kostnaderna för preparandkursen inte ska täckas av de nu tilldelade medlen för den kompletterande juristutbildningen. Sida 1 (14)
Uppdraget Stockholms universitet har i en skrivelse till regeringen påtalat vissa problem med den kompletterande högskoleutbildningen för kvinnor och män med avslutad utländsk juristutbildning (U2013/6688/UH). Universitets och högskolerådet fick därför i 2014 års regleringsbrev för myndigheten i uppdrag att utreda dessa problem och att föreslå åtgärder. Myndigheten ska genomföra uppdraget i samverkan med Universitetskanslersämbetet, Göteborgs universitet och Stockholms universitet. Redovisningen av uppdraget ska ske till Regeringskansliet (Utbildningsdepartementet) senast den 5 juni 2014. Tolkningar och avgränsningar UHR har tolkat uppdraget att endast omfatta de problem Stockholms universitet har redogjort för i sin skrivelse till regeringen. De påtalade problemen avser studenternas bristande språkliga förutsättningar, utbildningsbakgrund och situation på arbetsmarknaden för jurister. Eventuella ytterligare problem som andra anordnare av utbildningen kan ha påvisat i andra sammanhang har därför inte beaktats. Frågor om utbildningen i relation till arbetsmarknaden för jurister eller dimensionering av utbildning etc. ingår inte i uppdraget. De förslag som redovisas är i huvudsak avsedda för utbildningen vid Stockholms universitet. Till viss del är dock problematiken sannolikt densamma för Göteborgs universitet och förslagen kan då fungera som stöd även där. Utbildningen vid Göteborgs universitet redovisas därför som referens. Samverkan Uppdraget ska genomföras i samverkan med Universitetskanslersämbetet, Stockholms universitet och Göteborgs universitet. UHR har därför i arbetet haft kontinuerlig korrespondens via e post med samtliga berörda parter och har vid ett tillfälle träffat representanter från Stockholms universitet och vid ett annat tillfälle Universitetskanslersämbetet. Dialog har även förts med Göteborgs universitet via telefon. Bakgrund Våren 1995 fattade regeringen beslut om ett universitetsförlagt utbildningsprogram för arbetslösa akademiker med utländsk bakgrund, en så kallad aspirantutbildning. Programmet var ett försök att hitta lösningar på problemet med det bristande tillvaratagandet av invandrade akademikers kompetens och syftet var att med en både teoretisk och praktisk utbildning underlätta för personer med en utländsk akademisk utbildning att få ett arbete som matchade deras kompetens. Formen för utbildningen reglerades i förordningen (1995:889) om en särskild teoretisk och praktisk utbildning vid universitet och högskolor. Enligt förordningen riktade sig utbildningen till personer som har en utländsk högskoleutbildning eller annan utländsk eftergymnasial utbildning som motsvarar en utbildning som omfattas av högskolelagen (1992:1434), har invandrat, är Sida 2 (14)
folkbokförda i Sverige, och har ett annat modersmål än svenska 1. Utbildningen ska ges på heltid, omfatta motsv. 60 högskolepoäng och bestå dels av teoretiska studier, dels av praktik. Förtur ska ges till sökande som var inskrivna vid arbetsförmedlingen 2. Den första satsningen på aspirantutbildningen finansierades med resurser som överfördes från arbetsmarknadspolitiska åtgärder till högskolan. 2 370 arbetslösa akademiker med företrädesvis utländsk akademisk examen fick under läsåren 1995/96 och 1996/97 möjlighet att genomföra utbildningen i syfte att ge dem en bättre utgångspunkt på arbetsmarknaden. Fr.o.m. läsåret 1997/98 var aspirantutbildningen inte längre ett särskilt åtagande utan en fråga för lokala beslut vid enskilda högskolor varför antalet deltagande lärosäten minskade kraftigt 3. Utredningar som genomförts kring denna satsning visade att sett till de mål och syften som låg till grund för utbildningen så kunde den anses vara ett misslyckande. En stor andel av studenterna hittade inte ett kvalificerat arbete efter utbildningen och av de studenter som hittade ett arbete var det till stor del arbeten som var av tillfällig karaktär. Samtidigt så kunde den anses vara en lyckad satsning ur det perspektivet att studenterna genom utbildningen ökat sitt självförtroende, ökat sin kompetens och sina förutsättningar vad gäller kunskaper och färdigheter i svenska och dessutom fått ett ökat kontaktnät 4. I april 2002 beslutade regeringen att i en ny omgång satsa på utbildningar som specifikt riktade sig till invandrade akademiker. Då gavs Malmö högskola och Linköpings universitet i uppdrag att, med särskilda medel, under perioden 2002 2004 bedriva aspirantutbildning för invandrade akademiker. Även den så kallade invandrarakademien vid Högskolan i Borås kom efter särskild ansökan att ingå i regeringens satsning. Utbildningarna har följts upp av både de genomförande lärosätena och av Högskoleverket vid ett antal tillfällen 5. En central slutsats av den uppföljning som gjordes 2006 var.. att det är ställt utom tvivel att det är inom den högre utbildningen och högskolan som invandrade akademiker bäst finner vägarna till den svenska arbetsmarknaden 6. Förordningen om en särskild teoretisk och praktisk utbildning vid universitet och högskolor upphävdes genom förordning (2008:1101) om högskoleutbildning som kompletterar avslutad utländsk utbildning. Denna förordning, som trädde i kraft 15 januari 2009, är inte lika uttalat avgränsad till en viss kategori studenter utan utbildningar som bedrivs enligt förordningen avser samtliga studenter som har en avslutad utländsk högskoleutbildning eller en annan avslutad utländsk eftergymnasial utbildning som motsvarar en utbildning enligt högskolelagen (1992:1434). Enligt förordningen syftar utbildningen till att studenter som har en avslutad utländsk utbildning ska ges möjlighet att få avlägga en motsvarande svensk examen eller få kunskaper för att kunna få behörighet att i Sverige utöva det yrke som den utländska utbildningen har förberett dem för. Den sammanlagda omfattningen av utbildningen får 1 SFS 1995:889 2 Ibid. 3 BARA JAG FÅR CHANSEN ATT FÅ VISA VAD JAG KAN Satsningen på aspirantutbildning vad blev det av den? En uppföljningsstudie. Högskoleverket (Rapport 1998:6 R) 4 Ibid. 5 Se bl.a. Invandrarakademi och aspirantutbildning erfarenheter av kompletterande utbildning för invandrade akademiker, Högskoleverket (Rapport 2006:35 R) och Hur går det efter kompletterande utbildning för utländska akademiker? Högskoleverket (Rapport 2008:30 R) 6 Invandrarakademi och aspirantutbildning erfarenheter av kompletterande utbildning för invandrade akademiker, Högskoleverket (Rapport 2006:35 R) Sida 3 (14)
vara högst 120 högskolepoäng och utbildningen ska planeras med hänsyn till studentens tidigare utbildning och arbetslivserfarenhet 7. Det ges idag ett antal kompletterande utbildningar för utländska akademiker vid svenska lärosäten i enlighet med denna förordning. Somliga ges som en del av den ordinarie verksamheten och är då anslagsfinansierade, t.ex. aspirantutbildning vid Malmö högskola, medan andra finansieras av särskilda medel som regeringen avsatt i så kallade integrationssatsningar. Den kompletterande utbildningen för jurister som ges vid Stockholms och Göteborgs universitet är en del av regeringens integrationssatsning. Kompletteringsutbildning för jurister med utländsk examen Integrationssatsningen I regeringens vårproposition 2007 lyftes en satsning på kompletterande högskolutbildning för jurister fram som en del i en kraftfull integrationssatsning med jobbfokus 8 vars syfte var att underlätta för nyanlända invandrare att snabbt komma in på arbetsmarknaden. Göteborgs universitet och Stockholms universitet fick därför i uppdrag att med början 2007 anordna juridisk kompletterande utbildning för personer med avslutad utländsk juristutbildning 9. Den kompletterande utbildningen för personer med avslutad utländsk juristutbildning skulle omfatta högst 120 högskolepoäng och särskilda medel för utbildningen avsattes för åren 2007 2014. Utbildningen ska rikta sig till 15 helårsstudenter per lärosäte (sedan 2011 gäller dock maximalt 15 helårsstudenter). Dessa helårstudenter och helårsprestationer ger inte lärosätena rätt till någon ersättning inom ordinarie takbelopp varför ersättningen per helårsstudent är högre än normalt för utbildningsområdet och uppgår 2014 till 60 287 kronor 10. Under åren 2007 2013 var det angivet i regleringsbrevet att utbildningarna skulle anordnas av de båda lärosätena. Nu, 2014, gäller i stället att lärosätena ges möjlighet att anordna utbildningarna 11. Utbildningens innehåll Stockholms universitet Kompletteringsutbildningen omfattar 2 års heltidsstudier och ges på dagtid. Utbildningen ges inte på distans och all undervisning sker på svenska. De obligatoriska kurserna under utbildningens tre första terminer är placerade på grundnivå. Termin fyra, som utgörs av examensarbetet, är placerad på avancerad nivå. Utbildning på avancerad 7 SFS 2008:1101 8 Pressmeddelande 16 april 2007, Integrations och jämställdhetsdepartmentet 9 Föregicks av att det 2005 vid Handelshögskolan vid Göteborgs universitet på eget initiativ hade startats en kompletteringsutbildning för jurister med utländsk examen som anordnades inom ramen för universitetets vanliga anslag. 10 Denna ersättning kan jämföras med den ordinarie per helårsstudent inom utbildningsområdet som är 28 911 kronor för 2014. Ersättning per helårsprestation uppgår till 19 622 kronor 11 Den nya formuleringen gäller samtliga i integrationssatsningen ingående utbildningar. Sida 4 (14)
nivå ska innebära en fördjupning av kunskaper, färdigheter och förmågor i förhållande till utbildning på grundnivå 12. Den utländska examen tillgodoräknas. Vid Stockholms universitet består utbildningen av följande kurser: Termin 1 Juridisk introduktionskurs (10,5 hp), Europarätt (7,5 hp) och Statsrätt (12 hp) Termin 2 Processrätt (19,5 hp) och Förvaltningsrätt (15 hp) Termin 3 Civilrätt C (10,5 hp) och Straffrätt (18 hp) Termin 4 Examensarbete (30 hp) 13 Examensarbetet består i att självständigt författa en uppsats om 30 högskolepoäng. Uppsatsen skrivs på svenska. Ordningen för de ingående kurserna skiljer sig något från juristprogrammets studieordning. Studenterna har även möjlighet att välja ytterligare kurser på avancerad nivå inom ramen för Juridiska institutionens utbildningsutbud för att ges en möjlighet till specialisering. Göteborgs universitet Utbildningen omfattar två års studier på heltid. Utbildningen inleds med en grundläggande genomgång av svensk juridisk metod. Tyngdpunkten i utbildningen ligger på civilrätt, straff och processrätt och offentlig rätt. Utbildningen avslutas med examensarbete motsvarande en termins studier. Utbildningen håller enligt universitetet en hög studietakt och studierna anges som mycket krävande. De studenter som examineras från utbildningen har samma kunskapsnivå som övriga studenter som examineras från juristprogrammet. Till detta kommer studenternas kunskaper om det rättssystem där de fått sin ursprungliga juristutbildning samt språkkunskaper i detta lands språk och kultur 14. Vid Göteborgs universitet följer studenterna samma studieordning som för juristprogrammet och läser de kurser som ingår i juristprogrammets termin 1, 4, 5 och 9 (examensarbete). De ingående kurserna vid Göterborgs universitet är: Termin 1 Grundläggande juridisk metod (15 hp) och Offentlig rätt (15 hp) Termin 2 Straff och processrätt (30 hp) Termin 3 Civilrätt II (30hp) Termin 4 Examensarbete (30 hp) Tillsammans med termin 1 tillgodoräknas 60 högskolepoäng från den utländska examen såsom motsvarande termin 1 3 på Juristprogrammet. Därefter tillgodoräknas 90 högskolepoäng från den utländska examen såsom motsvarande termin 6 8 på Juristprogrammet. 12 http://www.jurinst.su.se/utbildning/våra utbildningar/kompletteringsutbildningen (2014 01 01) 13 Den med siffersinne märker genast att omfattningen är 123 hp. 14 http://www.law.handels.gu.se/utbildning/utlex (2014 05 02) Sida 5 (14)
Sökande till utbildningen Antalet sökande till utbildningen har genom åren varit högt och alltid överstigit antalet tillgängliga platser. Stockholms universitet har genomgående haft fler sökande till sin utbildning än Göteborgs universitet. Stockholms universitet har haft antagning till programmet samtliga år utom 2008. Antalet sökande till Stockholm har varierat från cirka 75 till, nu senast 2013, 117 sökande (men alla var inte behöriga). I genomsnitt har 15 studenter erbjudits en plats. Göteborgs universitet har haft antagning till programmet 2007, 2009, 2010 och 2013. Antalet sökande vid Göteborgs universitet har varierat mellan cirka 45 och 80 och i genomsnitt har 13 studenter erbjudits en plats. Att inga sökande antogs hösten 2011 och 2012 har sin förklaring i att det då fortfarande var många studenter från tidigare kullar som inte hade avslutat sina studier. För att bättre kunna ta hand om dessa studenter beslöt universitetet att inte anta nya grupper. Totalt har 140 personer antagits till de två utbildningarna under åren 2007 2013. Utbildningen kommer inte starta till hösten 2014, varken i Stockholm eller i Göteborg. Behörighet och urval Vissa bestämmelser om behörighet och urval finns i förordningen om högskoleutbildning som kompletterar avslutad utländsk utbildning. Enligt förordningen så är behörighetskravet till utbildningen en avslutad utländsk högskoleutbildning. Högskolan får därutöver meddela föreskrifter om sådana krav på förkunskaper som är nödvändiga för att studenten ska kunna tillgodogöra sig utbildningen 15. Vid urvalet till utbildningen ska hänsyn tas till de sökandes meriter och följande urvalsgrunder ska enligt förordning användas: betyg, resultat från högskoleprovet, tidigare utbildning, andra särskilda prov än högskoleprovet, kunskaper, arbetslivserfarenhet eller annan erfarenhet som är särskilt värdefull för den sökta utbildningen, och andra för utbildningen sakliga omständigheter 16. Stockholms universitet beskriver antagningsförfarandet enligt nedan. Vid Stockholms universitet krävs för tillträde till utbildningen en minst 4 årig utländsk juristutbildning som skall vara avslutad med examen. Till kravet på examen finns ett krav på styrkta kunskaper i svenska B/Svenska som andra språk B/svenska 3. Behörighetsbedömningen inför antagningarna HT2007, HT2009 och HT2010 gjordes av Juridiska institutionen. Utifrån en sammanställning av alla behöriga sökandes ansökningshandlingar gjordes ett urval av sökande som kallades till intervju. Vid urvalet av behöriga sökande till intervjuerna togs bl.a. hänsyn till behovet av utbildningen, tidigare arbetslivserfarenhet, nuvarande arbetssituation och bakgrund. Intervjuerna utfördes av Psykologiska institutionen vid Stockholms universitet (SU) i samarbete med Institutet för tillämpad beteendevetenskap och Juridiska institutionen vid SU. Syftet med intervjun var bland annat att mäta motivation, sökandens färdighet i svenska språket och allmänna förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Behörighetsbedömningen inför antagningarna HT2011 HT2013 gjordes av Stockholms universitets antagningsavdelning och utbildningen söktes genom www.antagning.se. Fr.o.m. HT2011 infördes också ett språktest som var utformat av Institutionen för 15 SFS 2008:1101 16 Ibid. Sida 6 (14)
svenska och flerspråkighet och Konrad Lundberg, universitetslektor i handelsrätt vid Juridiska institutionen. Testet användes som ytterligare urvalsinstrument då kravet på svenska B hade visat sig vara ett trubbigt urvalsinstrument för att avgöra om de sökandes språkliga förutsättningar var tillräckliga för att klara av utbildningen. Språktestet består av tre delar, ett läsförståelsetest, ett skrivprov och en del som utgörs av frågor om ett rättsfallskoncentrat som delas ut vid skrivtillfället. Samtliga behöriga sökande deltog i språktestet. Under antagningarna HT2011 och HT2012 kallades de 30 sökande med bäst resultat på språktestet till intervju hos Psykologiska institutionen. Av dessa 30 antogs 15 studenter. Vid antagningen HT2013 avskaffades intervjuerna och endast språktestet användes. Orsaken till denna ändring var att det hade inkommit anmälningar och klagomål från sökande som inte blivit antagna. Klagomålen avsåg intervjusituationen där de sökande upplevde sig kränkta och orättvist behandlade. Juridiska institutionen bedömde på grundval av anmälningarna att svårigheterna att garantera en transparent och rättssäker antagning med bibehållet intervjumoment var för stora. Detta då intervjuer i ett antagningsförfarande kan innebära en risk för subjektiva bedömningar utan mätbara värden. Institutitonen beslöt därför att avskaffa intervjuerna. För att kunna bli antagen vid Göteborgs universitet ska den sökande ha minst 4 årig utländsk juristutbildning som skall vara avslutad med examen, mycket goda kunskaper i svenska (de sökande genomgår tre språktester) och tillgodoräknande av kurser från den utländska utbildningen motsvarande 2,5 års studier ska kunna ske på både grundnivå och avancerad nivå 17. Göteborgs universitet kallar de sökande som får godkänt på språktesten till en intervjuomgång. Vid intervjun graderas de sökande i en tregradig skala. Baserat på en sammanvägd bedömning av resultaten från språktesten och intervjun rangordnas de sökande i urvalet. Stockholms universitet påtalar brister Stockholms universitet har i en skrivelse till regeringen i november 2013 påtalat vissa problem med den kompletterande högskoleutbildningen för kvinnor och män med avslutad utländsk juristutbildning (U2013/6688/UH). Juridiska institutionsstyrelsen vid Stockholms universitet beslutade vid sitt sammanträde 2013 09 24 att den kompletterande utbildningen för personer avslutad utländsk juristutbildning ska vara vilande tillsvidare. Bakgrunden till beslutet är att universitetet gör bedömningen att det i nuläget inte går att säkerställa att medlen kan användas i enlighet med kompletteringsutbildningens syfte som enligt universitetet är att underlätta för akademiker med utländsk juristexamen att få anställning som jurist. Skälet är att det har visat sig vara svårt att få anställning på den svenska arbetsmarknaden som jurist med en utländsk juristexamen. Till grund för sitt beslut redovisar Stockholms universitet i sin skrivelse till utbildningsdepartmentet ett antal problem med den nuvarande antagningsformen. 17 http://www.law.handels.gu.se/utbildning/utlex (2014 05 02) Sida 7 (14)
Otillräckliga språkkrav Stockholms universitet konstaterar att svenska B är ett trubbigt urvalsinstrument för att avgöra om de språkliga förutsättningarna räcker för att klara av en så pass, ur ett språkligt perspektiv, komplicerad utbildning. Universitetet har därför sedan höstterminen 2011 ett språktest som urvalsinstrument men konstaterar att trots detta test så har det visat sig att vissa studenter har problem med svenska språket. Till skillnad från andra utbildningar som ingår i regeringens integrationssatsning så är de redan inhämtade kunskaperna i juridik sällan direkt applicerbara i det svenska yrkeslivet. En tandläkare, t.ex., kan applicera sina yrkeskunskaper oavsett var i världen problem med tänder uppstår. Språket är i yrkesutövningen viktigt men sällan ett absolut krav för att yrket ska kunna bedrivas 18. För juristen så är varje rättsordning unik och för de studerande på den kompletterande utbildningen så innebär det i realiteten att de på två år ska lära sig ett helt nytt regelverk på ett främmande språk. Nyckeln till förståelsen är därför språket och det juridiska språket kan även för dem med svenska som modersmål i många fall upplevs som problematiskt. Kompletteringsutbildningen har därför numera en mentor som ska hjälpa de studenter som har problem med utbildningen och med språket. Fel målgrupp Med den nuvarande antagningsformen anger Stockholms universitet att de studenter som antas till utbildningen inte tillhör rätt målgrupp i enlighet med utbildningens syfte (se ovan). Svensk förutbildning Flera av de sökande till utbildningen har svenska gymnasiebetyg och är uppvuxna i Sverige. Av antagna höstterminen 2013 så hade 6 av 15 svenska gymnasiebetyg. Av antagna höstterminen 2012 hade 5 av 14 svenska gymnasiebetyg. Universitetet har i samtal med UHR utvecklat problematiken och anger att det finns indikationer på att personer med otillräckliga gymnasiala meriter för att antas till juristprogrammet i Sverige söker sig utomlands för juridikstudier med målet att återkomma till Sverige och antas till kompletteringsutbildningen. Det är inte ovanligt att sökande kontaktar studievägledningen för att planera sina studier utomlands med detta som uttalat syfte. Jurister i arbete Flera av de antagna har redan heltids eller deltidsarbete och är alltså redan etablerade på arbetsmarknaden för jurister. Uppskattningsvis hade 10 studenter ett arbete med juridisk anknytning (varav 4 hade svenskt gymnasiebetyg) vid antagningstillfällena mellan hösten 2011 hösten 2013. Denna uppskattning är baserad på samtal som universitetet genomfört med studenterna där det framgått att de är etablerade på den juridiska arbetsmarknaden. Det har också framgått av studenternas e postadresser. Två av studenterna var delägare i advokatbyråer. Stockholms universitet har dock inte närmare undersökt studenternas anställningsförhållanden. 18 Socialstyrelsen kräver ingen dokumenterad kunskap i svenska språket för att godkänna en ansökan om legitimation för sökande utbildad inom EU/EES. Tredjelandsutbildade tandläkare måste ha kunskaper i svenska motsvarande svenska B. Tandläkare som arbetar i Sverige ska ha för yrkesutövningen nödvändiga baskunskaper om svenska samhällsförhållanden samt om lagar och författningar som gäller inom verksamhetsområdet. För att kunna ansöka om legitimation ska den sökande därför ha genomfört ett prov i samhällsodontologi och författningskunskap. Sida 8 (14)
Det har i samtal med universitetet framkommit att många av dem i arbete har svenska som modersmål. Dessa har då kunskaper i det rättssystem där de fått sin juristutbildning samt språkkunskaper i detta lands språk och kultur. I kombination med deras kunskaper i det svenska språket är det för vissa juridiska arbeten en tillräcklig merit, främst inom internationell juridik. Frånvaron av dokumenterade kunskaper i den svenska rättsordningen är dock en begränsning och för att öka sitt attraktionsvärde på arbetsmarknaden söker de sig till kompletteringsutbildningen. En svensk juristexamen innebär i många fall dessutom en högre lön. Dessa studenter har en lägre närvaro än övriga studenter där ett antal registerar sig men inte dyker upp på undervisning och/eller vid tentamenstillfällena. Eftersom dessa har registerat sig så förväntar sig institutionen att de ska delta i utbildningen varför en plats på utbildningen tas i anspråk som annars kunde ha fördelats till en mer studiemotiverad sökande. Genomströmning Genomströmningen på utbildningen är enligt universitetet inte god men ingen student har hittills ansökt om avbrott på programmet. Komplettera avslutad utländsk juristutbildning, för vem och varför? Enligt regeringen ska de integrationspolitiska målen (lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund) främst nås genom generella insatser som når ut till hela befolkningen. Eventuella riktade insatser ska baseras på särskilda individuella behov och förutsättningar, inte på att en person är född i ett annat land. Säråtgärder som riktar sig till utrikes födda som grupp ska inte förekomma efter den första tiden i Sverige 19. Samtidigt i proposition 2006/07:1 nämns den kompletterande utbildningen för jurister i samband med en integrationsfrämjande satsning som syftar... till att invandrade akademiker med utländsk utbildningen i större uträckning skall kunna erbjudas kompletterande utbildning.. 20. Även i budgetpropositionen 2013/14: 1 lyfts utbildningen fram i en kontext där regeringen konstaterar att Utrikes födda har svårare att hitta ett arbete som motsvarar deras kompetensnivå. Kompletterande högskoleutbildning för akademiker med utländsk examen har visat sig underlätta deras inträde på arbetsmarknaden på rätt kompetensnivå 21. Det får därför förstås att integrationssatsningen, vari den kompletterande utbildningen för jurister med utländsk examen ingår, riktar sig mot en viss kategori individer, nämligen utrikes födda akademiker som inte befinner sig i arbetsmarknaden på rätt kompetensnivå. Enligt förordningen om högskoleutbildning som kompletterar avlutad utländsk utbildning 22 så syftar utbildningen som bedrivs i enlighet med denna till att studenter som har en avslutad utländsk utbildning ska ges möjlighet att få avlägga en motsvarande 19 Regeringens skrivelse 2009/10:223 Egenmakt mot utanförskap redovisning av regeringsstrategi för integration, s.4. 20 Regeringens proposition 2006/07:1 Utgiftsområde 16 (7.1.13) 21 Regeringens proposition 2013/14:1 (1.3.4) 22 SFS 2008:1101 Sida 9 (14)
svensk examen eller få kunskaper för att kunna få behörighet att i Sverige utöva det yrke som den utländska utbildningen har förberett dem för 23. Till skillnad från vad som angavs i förordningen om en särskild teoretisk och praktisk utbildning vid universitet och högskolor 24 enligt vilken den sökande skulle ha invandrat, vara folkbokförd i Sverige, och ha ett annat modersmål än svenska för att delta i utbildning, så saknas i den nu gällande förordningen om högskoleutbildning som kompletterar avslutad utländsk utbildning 25 en lika avgränsad avnämare för utbildningen. Förordningen anger i stället att det är utbildningens ursprung som är relevant och inte studenternas ursprung. Något utrymme för tolkningar avseende vilka som ska ges tillträde till utbildningen finns inte. En person som uppfyller behörighetskraven och har en svensk gymnasial utbildning ska därför ha lika möjligheter att söka och antas till utbildningen. Likaså ska en sökande som redan är etablerad på arbetsmarknaden ha lika möjligheter att söka och antas till utbildningen. Stockholms universitet gör bedömningen att antagningsformen därför inte är lämplig för att uppfylla de intentioner som regeringen har uttryckt för utbildningen. UHR ser följande möjliga åtgärder Avgörande för huruvida de problem som Stockholms universitet har aviserat vad avser de antagnas utbildningsbakgrund och arbetsstatus är att anse som ett problem är definitionen av utbildningens syfte. Om syftet med den kompletterande utbildningen för jurister med utländsk examen är i linje med en definition enligt vilken utbildningen riktar sig till akademiker med utländsk juristexamen som har annat modersmål och inte befinner sig på arbetsmarknaden för jurister, så ger inte det befintliga regelverket stöd för att uppfylla syftet. Om å andra sidan integrationssatsningen är att anse som en generell satsning, ja då kan utbildningen rimligen inte rikta sig specifikt till utrikes födda eller akademiker som inte är yrkesverksamma varför inget problem i relation till syftet kan anses föreligga. De angivna problemen är då istället sådana att de med stor sannolikt delas av ett flertal utbildningar inom det ordinarie utbildningsutbudet och lämpligen utreds lokalt. De beskrivna problemen vad avser studenternas bristande språkliga förkunskaper är dock oberoende av vilket syfte utbildningen kan anses ha. Bristande språkliga förkunskaper Det får förstås att kravet på kunskaper i svenska måste vara högt ställt för att studenterna under en tvåårsperiod ska kunna ta till sig kunskaper om en hel rättsordning ( legalese ) på ett för dem främmande språk. De krav på analys och problemlösning som finns i utbildningen innebär ett ofrånkomligt användande av svenska språket och när deltagarna, som ofta är vana vid helt andra undervisningsformer och har andra förväntningar vad avser problemlösning och kritiskt tänkande från sin tidigare utbildning, ställs inför detta så får de i vissa fall svårt att hänga med. Följden blir en 23 SFS 2008:1101 24 SFS 1995:889 25 SFS 2008:1101 Sida 10 (14)
ökad grad av individualisering, språkinsatser och lärarledd undervisning som ger ökade kostnader som inte alltid täcks av den ersättning som ges 26. Det nuvarande behörighetskravet, godkänt betyg i Svenska B/Svenska 3 (eller motsvarande kunskaper), har i tidigare granskning visat sig i realiteten innebära stora variationer i studenternas svenskkunskaper där variationerna bland annat anses bero på olika krav för godkänt betyg bland anordnare av svenskundervisning 27. Detta gör att kravet blir ett, som Stockholms universitet anger, trubbigt instrument för att avgöra förutsättningarna att klara av utbildningen då samma betyg speglar olika kunskaper. Högre behörighetskrav i svenska Enligt 5 andra stycket förordningen om högskoleutbildning som kompletterar avslutad utländsk utbildning får lärosätena som bedriver utbildning enligt förordningen meddela föreskrifter om sådana förkunskaper som är nödvändiga för att studenten ska kunna tillgodogöra sig utbildningen. Om lärosätet gör bedömningen att ett nödvändigt krav för att tillgodogöra sig utbildningen är kunskaper i svenska som är högre än de nuvarande angivna kraven Svenska B/Svenska 3, så ger förordningen stöd för lärosätet att föreskriva om detta 28. Att denna möjlighet ges har redan påtalats av bl.a. Riksrevisionen 29 och ter sig spontant som en lättillgänglig och enkel väg för att komma tillrätta med problemet med studenternas bristande språkkunskaper. Frågan är emellertid om ett sådant högre krav kan anses vara rimligt eftersom den enskilde, förutom de särskilda kompletterande utbildningarna för utländska akademiker, även har en möjlighet att ansöka om antagning till motsvarande nybörjarprogram/till senare del av program och efter tillgodoräknande ansöka om svensk examen 30. Behörigheten till juristprogrammet som vänder sig till nybörjare regleras i högskoleförordningen. Då kraven på kunskaper i svenska för juristprogrammet är kunskaper motsvarande svenska B/ svenska 3 31 så kan det svårligen motiveras varför kraven i svenska skulle vara högre till just den kompletterande utbildningen. De studerande på den kompletterande utbildningen deltar ju i samma kurser som studerande på juristprogrammet och utbildningen ger i slutändan samma examen. Det är även rimligt att förmoda att de flesta av de sökande till den kompletterande utbildningen uppfyller kraven för den särskilda behörigheten som är Historia A och Samhällskunskap A 32 eller motsvarande kunskaper och det är även ett rimligt antagande att mångas gymnasiala meriter skulle stå sig väl i konkurrensen i ett urval baserat på betyg. Det kan därför inte uteslutas att problemet med bristande svenskkunskaper skulle kvarstå och istället överflyttas till grundutbildningen om kraven i svenska höjdes för den kompletterande utbildningen. Samma problematik torde uppstå 26 Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning förutsägbara, ändamålsenliga och effektiva? Riksrevisonen, RiR 2011:16 27 Ibid. 28 Ett krav som går utöver Svenska B/Svenska 3 måste emellertid kontrolleras genom prov eftersom kursen Svenska 3 i nuläget är den högsta nivån i ämnet på gymnasieskolan och kommunal vuxenutbildning. 29 Ibid. 30 Kapitel 6 6 8, Högskoleförordningen (1993:100). 31 Utgör alltjämt i realiteten ett krav då kravet nu ingår i den grundläggande behörigheten. Notera att för sökande med svensk gymnasieutbildning före 2010 finns inte kravet på godkänt betyg i svenska 3 åk. 32 Vid avsaknad av formella gymnasiala meriter ska en prövning av den reella kompetensen göras. Sida 11 (14)
även för olika former av behörighetsprov eftersom prov inte förekommer till juristprogrammet. Att öka behörighetskraven är möjligt men ter sig enligt vad som ovan beskrivits som en sannolikt mindre lämplig lösning då problemen istället kan komma att förflyttas till grundutbildningen med de nuvarande reglerna. Vad kan då göras för att säkerställa att de nödvändiga förutsättningarna föreligger utan att öka behörighetskraven? SFI till Svenska 3 På längre sikt kan det handla om att profilera utländska sökandes svenskkunskaper mot juridik. Det finns idag utbildningar i svenska som är särskilt inriktade mot akademiker med utländsk utbildning, bland annat för jurister. I till exempel Stockholm ges utbildningen och där läser studenterna under 1,5 år kurser från kursen Svenska för invandrare C till kursen Svenska som andraspråk 3 i kombination med orienteringskurser i yrket. En utvärdering som Stockholms universitet genomfört av utbildningar i svenska för specifika yrkeskategorier i Stockholms län för yrken inom medicin, företagare, hantverkare och pedagoger, visar att det finns ett mervärde i att placera deltagare med samma yrkesbakgrund i samma klass 33. Det är inte känt om det finns en motsvarande utvärdering för utbildningen för jurister men det är inte omrimligt att tro att de studenter som genomgår utbildningen får ett motsvarande resultat som de tidigare utvärderade yrkesgrupperna. En bättre självkänsla och en solidare språklig kunskap inom det juridiska området är därför trolig. Riksrevisionen påvisar dock i sin rapport Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning förutsägbara, ändamålsenliga och effektiva? 34 att tillgängligheten till målgruppsanpassad svenskundervisning kan förbättras då den i nuläget endast är tillgänglig i 8 av 21 län. Eftersom den kompetterande juristutbildningen endast ges vid två lärosäten så rekryteras sökande från hela landet som då i större omfattning måste ges denna möjlighet. Preparandutbildning En snabbare och mer tillgänglig lösning är att erbjuda samtliga antagna studenter till den kompletterande juristutbildningen en preparandkurs till studier i svensk juridik. Denna utbildning kan då förslagsvis innehålla moment i akademisk svenska och vetenskaplig metod på tillräckligt hög nivå för att säkerställa att de nödvändiga förutsättningarna för att klara av de kommande studierna föreligger. Under det nuvarande regelverket 35 så är den kompletterande juristutbildningens längd maximerad till 120 högskolepoäng, och det utrymmet behövs för juridikstudierna. Det är av det skälet inte möjligt att låta ytterligare kurser ingå som obligatoriska delar av de 120 högskolepoäng som den kompletterande jurisutbildningen omfattar. För att ge sökande möjlighet att delta i preparandkursen måste den därför vara fristående från den kompletterande utbildningen och lämpligen erbjudas före programstart. Av tidigare angivna skäl så är det sannolikt mindre lämpligt att använda resultat från preparandkurs som behörighetskrav för att påbörja den kompletterande utbildningen, även om möjligheten naturligtvis finns. Alternativet skulle istället vara att satsa på frivillighet med tydlig information och en starkt rekommendation för att påvisa den stora nyttan av preparandkursen. I det fall kursen ger både högskolepoäng och rätt till 33 Höghielm, R. och Gougoulakis, P. (2009) De är ju mina kolleger En metastudie av Sfx. Stockholms universitet, Pedagogiska institutionen. 34 Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning förutsägbara, ändamålsenliga och effektiva? Riksrevisonen, RiR 2011:16 35 SFS 2008:1101 Sida 12 (14)
studiemedel så torde intresse finnas, det finns ju inga skäl att tro att de antagna till den kompletterande utbildningen inte skulle vara intresserade av att maximera sina egna förutsättningar att bli klara i tid. Lämpligen kan preparandkursen ligga så i tiden att den går att genomföra under senare del av vårterminen vid programstart på hösten. Ett villkor är i det fallet att lärosätet långt tidigare än i dag ges uppdraget att anordna utbildningarna, alternativt att den kompletterande utbildningen istället ingår i det ordinarie utbudet och inte ingår som en del i integrationssatsningen. Utformning, innehåll, nivå och omfattning för preparandkursen är det lämpligt att samarbeta kring då behoven är snarlika för de båda lärosätena. Det vore önskvärt att utbildningen är utformad så att den ger de antagna rätt till studiemedel eftersom det skulle reducera frånvaro av ekonomiska skäl. Finansieringen av preparandkursen måste utredas vidare om den blir aktuell. Värt att notera är att det redan har framförts synpunkter på att ersättningen per student på kompletteringsutbildningen inte täcker de kostnader som nu är förenade med utbildningen. Det får därför anses rimligt att preparandkursen inte omfattas av de tilldelade medlen för den kompletterande juristutbildningen, alternativt att ersättningen per helårsstudent höjs för att täcka de tillkommande kostnaderna för preparandkursen. Om syftet med preparandkursen uppfylls så torde även de kostnaderna som nu uppstår på grund av bristande kunskaper i svenska inom den kompletterande utbildningen att minska. Fel målgrupp Stockholms universitet påtalar att flera av de sökande till utbildningen har svenska gymnasiebetyg och är uppvuxna i Sverige. Flera av de antagna anges vidare redan ha heltids eller deltidsarbete och är alltså redan etablerade på arbetsmarknaden för jurister. Stockholms universitet bedömer att dessa sökande inte uppfyller kompletteringsutbildningens syfte, men någon möjlighet att stänga dem ute finns inte. UHR tolkar regelverket som det är skrivet idag att alla, oavsett gymnasial bakgrund och arbetssituation, ges tillträde till utbildningen under förutsättning att de uppfyller de föreskrivna behörighetskraven. Tillträde till utbildningen kan emellertid begränsas i det fall det finns fler sökande än det finns platser att fördela. Då sker ett urval bland de sökande där principen för urvalet är att de mest studielämpliga ska antas i första hand. Rangordningen av de sökande ska ske med hänsyn till de sökandes meriter. De meriter som är aktuella för rangordning är betyg, resultat från högskoleprovet, tidigare utbildning, andra särskilda prov än högskoleprovet, kunskaper, arbetslivserfarenhet eller annan erfarenhet som är särskilt värdefull för den sökta utbildningen och andra för utbildningen sakliga omständigheter. Lärosätet får föreskriva om vilka urvalsgrunder som ska användas och vilken platsfördelning som ska göras. Även om urvalsreglerna ger lärosätet möjligheter att i stor utsträckning avgöra vilka urvalsgrunder som ska användas och då även att avgöra vilka som är mest lämpade att delta i utbildningen så gör UHR bedömningen att det rimligen inte kan anses att det till exempel är särskilt värdefullt för utbildningen 36 att den sökande inte har svenska gymnasiebetyg eller inte befinner sig i arbetslivet på rätt kompetensnivå. 36 Regeringens proposition, Ny värld ny högskola (2004/05:162) understryker att denna regel inte skall användas för att ge förtur för sökande från vissa grupper eller med viss bakgrund Sida 13 (14)
Det saknas därför även i urvalet möjlighet att avgränsa utbildningen till den kategori sökande som Stockholms universitet anser uppfyller kompletteringsutbildningens syfte. UHR gör bedömningen att det befintliga regelverket inte ger utrymme att lösa de av Stockholms universitet påtalade problemen avseende studenternas svenska förutbildning eller deras arbetssituation. Det är inte möjligt att i antagningen särskilja sökande som befinner sig i arbete eller sökande med en svensk förutbildning från övriga sökande. Andra urvalsgrunder UHR konstaterar att den urvalsgrund som Stockholms universitet har valt är ett särskilt prov som rangordnar de sökande efter språkkunskaper. I det fall det ges möjlighet och medel till en preparandutbildning som säkerställer de antagnas språkliga förutsättningar så ges det möjlighet att använda andra urvalskriterier än språkkunskaper. Det finns skäl att tro att många sökande med utländsk gymnasial bakgrund har ett konkurrenskraftigt meritvärde i sitt avgångsbetyg. Att fördela ett antal platser till urvalsgrunden betyg skulle sannolikt hindra att de som genomgår juristutbildning utomlands p.g.a. otillräckliga gymnasiala meriter för antagning till utbildningen i Sverige antas till den kompletterande utbildningen. Genomströmning Eftersom en svag genomströmning är ett symptom på de påvisade bristerna så torde åtgärder för att komma till rätta med dessa öka även genomströmningen. Sida 14 (14)