Revisionsrapport 2018 Genomförd på uppdrag av revisorerna Oktober 2018 Västerviks kommun Förstudie om kommunens styrning och uppföljning av verksamheter som bedrivs av privata utförare
Innehåll 1. Inledning...2 1.1. Bakgrund...2 1.2. Syfte och revisionsfrågor...2 1.3. Genomförande och avgränsning...2 1.4. Revisionskriterier...3 2. Granskningsresultat...4 2.1. Finns ett program för kommunala verksamheter som utförs av privata utförare?...4 2.2. Finns riktlinjer och rutiner för att säkerställa att verksamheten uppfyller erforderliga kvalitetskrav som finns för verksamheten...5 3. Sammanfattande bedömning...8 Bilaga 1: Källförteckning...9 1
1. Inledning 1.1. Bakgrund Enligt kommunallagen (2017:725) 5 kap, 3 ska kommunen dels kontrollera och följa upp verksamhet som utförs i privat regi och dels tillförsäkra att allmänheten får insyn i den överlämnade verksamheten. Fullmäktige ska för varje mandatperiod anta ett program med mål och riktlinjer för kommunala angelägenheter som utförs av privata utförare. I programmet ska anges hur fullmäktiges mål, riktlinjer och övriga föreskrifter följs upp och hur allmänhetens insyn ska tillgodoses. Programmet skal omfatta all verksamhet som utförs i privat regi där kommunen är huvudman, vilket exkluderar fristående förskolor och skolor, eftersom de är egna huvudmän. De verksamheter som drivs på entreprenad omfattas, förutom av gällande lagstiftning, av de kontrakt och avtal som tecknats mellan kommunen och utförarna. Det innebär även en följsamhet av kommunens mål och styrdokument på området samt kvalitetssystem. Kommunen som huvudman/tillsynsansvarig ska därmed försäkra sig om att verksamheten håller erforderlig kvalitet och genomförs i enlighet med de nationella styrdokumenten och föreskrifter som gäller för verksamheten. Nu gällande avtal mellan kommunen och privata utförare gäller men förändringen i kommunallagen syftar framför allt på kommande upphandlingar. Detta ställer krav på att kommunen i förväg analyserar vilka mål och riktlinjer som skall gälla för den upphandlade verksamheten. Det är genom förfrågningsunderlag och avtal som programmens krav kan bli giltiga. Revisorerna vill med denna förstudie få underlag för att bedöma om det finns ett behov att genomföra en granskning av vilken styrning och uppföljning granskade nämnder genomför av kommunala verksamheter som utförs av privata. 1.2. Syfte och revisionsfrågor Förstudiens syfte är att bedöma om det finns ett ändamålsenligt program samt ändamålsenliga riktlinjer/rutiner för styrning och uppföljning över verksamheter som bedrivs av annan än kommunen. I förstudien besvaras följande frågor: Vilka verksamheter bedrivs av annan än kommunen? Finns ett program för kommunala verksamheter som utförs av privata utförare? Finns riktlinjer och rutiner för att säkerställa att verksamheten uppfyller erforderliga kvalitetskrav som finns för verksamheten? 1.3. Genomförande och avgränsning Förstudien genomförs genom dokumentstudier och mailkorrespondens med kanslichef, förvaltningschef kommunstyrelsens förvaltning och nämndsekreterare för socialnämnden. Förstudien omfattar kommunstyrelsen, barn- och utbildningsnämnden och socialnämnden. Miljö- och byggnadsnämnden har inga verksamheter som utförs av privata utförare. 2
1.4. Revisionskriterier 1.4.1. Kommunallagen (2017:725) 5 kap. och 6 kap. Kommunstyrelsen ska leda och samordna förvaltningen av kommunens angelägenheter och ha uppsikt över de övriga nämndernas verksamhet. Nämnderna ansvarar för att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. Nämnderna ska även se till att den interna kontrollen är tillräcklig och att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredställande sätt. Kommunen är skyldig att kontrollera och följa upp verksamhet som genom avtal lämnats över till privata utförare. Genom avtalet ska kommunen tillförsäkra sig information som gör det möjligt att ge allmänhetens insyn i den verksamheten som lämnas över. Kommunfullmäktige ska för varje mandatperiod anta ett program med mål och riktlinjer för de kommunala angelägenheter som utförs av privata utförare. I programmet ska det också anges hur fullmäktiges mål och riktlinjer ska följas upp och hur allmänhetens insyn ska tillgodoses. 1.4.2. Lag (2008:962) om valfrihetssystem (LOV) Lagen gäller när en kommun beslutat att tillämpa valfrihetssystem vad gäller tjänster inom hälsovård och socialtjänsten. Enskilda brukare har rätt att välja en leverantör som ska utföra aktuella tjänster utav de leverantörer som nämnden godkänt och tecknat avtal med. I förfrågningsunderlaget ska grunderna för den ekonomiska ersättningen framgå. Nämnden får även ställa särskilda sociala, miljömässiga och andra villkor för hur avtalet ska fullgöras. Samtliga villkor ska anges i annonsen om valfrihetssystem eller i förfrågningsunderlaget. Avtalsperiod ska tydligt framgå av förfrågningsunderlag. Nämnden får utesluta en sökande som exempelvis är i konkurs, är föremål för ansökan om konkurs, dömd för brott som avser yrkesövningen, har gjort sig skyldig till allvarligt fel i yrkesutövningen, inte fullgjort sina åliggande avseende socialförsäkringsavgifter eller i något väsentligt hänseende har låtit bli att lämna begärda underlag eller upplysningar. Nämnden ska till brukare i kommunen meddela och informera om samtliga leverantörer som nämnden tecknat avtal med inom ramen för valfrihetssystem. Informationen ska vara saklig, relevant, jämförbar, lättförståelig och lättillgänglig. För de brukare som inte väljer en leverantör ska nämnden tillhandahålla ett ickevalsalternativ. 1.4.3. Upphandlingspolicy, antagen KF 2018-02-26, 25 Kommunfullmäktiges upphandlingspolicy beskriver hur upphandlingar ska genomföras, ansvarsfördelningen samt hur upphandlingarna ska följas upp. I policyn framgår att kommunens upphandlingar ska följas upp årsvis genom en skriftlig rapport från inköpscentralen till kommunstyrelsen. Rapporten ska visa på vad som har upphandlats, volym samt värde. Rapporten ska lämnas senast i februari efterföljande år. 3
2. Granskningsresultat 2.1. Finns ett program för kommunala verksamheter som utförs av privata utförare? 2.1.1. Iakttagelser Kommunen har inget program för kommunala verksamheter som utförs av privata utförare. Enligt uppgift har kommunen för avsikt att ta fram ett program under hösten. Kommunens upphandlingspolicy innehåller information om allmänhetens insyn, vilken hänsyn som ska tas till kommunala mål och riktlinjer samt hur uppföljningar ska genomföras. I avsnittet om allmänhetens insyn i leverantörers verksamheter framgår att leverantörer, efter förfrågan, är skyldiga att lämna information som gör det möjligt att ge allmänheten insyn i verksamheten. De upphandlande myndigheterna är skyldiga att precisera vilken information som begärs. Enligt policyn är leverantörer inte skyldiga att lämna ut information om: Det strider mot lag eller annan författning Om uppgifterna kommer att omfattas av sekretess hos de upphandlade myndigheterna Vidare framgår det i policyn att de upphandlande myndigheterna ska ta hänsyn till Kommuns särskilda riktlinjer och beslut Kommuns övriga policys Kommunens uppförandekod Miljökrav Vid upphandlingar över direktupphandlingsgränsen ska inköpscentralen en gång årligen inkomma med en skriftlig rapport till kommunstyrelsen. Rapporten ska visa på vad som har upphandlats, vilken volym samt värde. Det framgår inte hur kommunfullmäktiges mål och riktlinjer ska följas upp. Uppföljning av direktupphandlingar ska göras två gånger per år av inköpscentralen och kontaktpersonen på respektive förvaltning. 2.1.2. Bedömning Kommunen har inget program med mål och riktlinjer för privata utförare. Vi bedömer detta som en allvarlig brist, då det enligt kommunallagen ska finnas ett sådant program. Vi bedömer att upphandlingspolicyn inte täcker de delar som avser hur uppföljning av kommunfullmäktiges mål och riktlinjer ska ske, vilket ska ingå i ett program för privata utförare. Vi gör därför bedömningen att upphandlingspolicyn inte kan anses fylla funktionen som ett program för privata utförare. 4
2.2. Finns riktlinjer och rutiner för att säkerställa att verksamheten uppfyller erforderliga kvalitetskrav som finns för verksamheten 2.2.1. Kommunstyrelsen Kommunstyrelsen använder sig av privata utförare inom följande verksamheter: Städ Turistbyråtjänster Näringslivstjänster Kommunstyrelsen reglerar uppföljning och kvalitetskrav i de avtal som tecknas med privata utförare. I erhållna avtal avseende näringslivstjänster framgår att uppföljning ska utgöras av delårsrapporter, månatliga delrapporter och slutrapporter som presenteras för kommunstyrelsen. Kvalitetskraven utgörs av en specificering av vilket syfte avtalet har, hur målgruppen ser ut och vilka moment som ska genomföras. I avtalen framgår vilket politiskt beslut som ligger till grund för upphandlingen. Avtalen utformas i samarbete med kommunens upphandlingsenhet. Upphandlingsenheten har tagit fram ett grundavtal som sedan kompletteras med ett tilläggsavtal, beroende på vilken typ av tjänst som upphandlas. Samarbetet med upphandlingsenheten uppges fungera bra. Det har uppmärksammats kvalitetsbrister i de städtjänster som utförts av en privat utförare. Kommunstyrelsen har därför dokumenterat brister genom fotografier och haft möten med ansvarig hos utföraren. Uppföljning av städtjänster görs även genom att det varje månad kommer en städledare från utföraren som gör en rundvandring i lokalerna tillsammans med anställda hos utföraren. Under rundvandringen går de igenom hur städningen ska genomföras. Representanter från kommunen kan närvara och ta upp eventuella synpunkter. 2.2.2. Socialnämnden Socialnämnden använder sig av privata utförare inom följande verksamheter: Drift av särskilt boende Hemtjänst service och omvårdnad Daglig verksamhet Bemanning av sjuksköterskor Leverans av matportioner till hemmaboende Leverans av dagligvaror inom hemtjänsten I socialnämndens förfrågningsunderlag för hemtjänst framgår vilka förutsättningar som är aktuella vid upphandlingar med privata utförare. Underlaget definierar bland annat vilka tjänsteformer som privata utförare kan tillhandahålla, en kravspecifikation samt hur uppföljning ska genomföras. Kravspecifikationen utgörs av 24 punkter. Efterlevnad av lagar, informationsöverföring och efterlevnad av kommunens mål, riktlinjer och kvalitetskriterier utgör några av dessa. När det gäller kommunala mål och riktlinjer görs hänvisning till följande mål som är hämtade från Strategisk plan 2010-2012: Genom fortsatt utveckling av valfrihetssystem ge brukarna mer inflytande i den service socialnämnden ger. 5
Insatserna ska prioriteras så att fler äldre känner trygghet i sitt boende. Särskilt boende, och/eller trygghetsboende, ska finnas kvar på alla orter där de finns idag. Enligt förfrågningsunderlaget ska uppföljning av privata leverantörers efterlevnad av kommunens kravspecifikation ske årligen. Uppföljningen sker genom att de begär in verksamhetsberättelse och verksamhetsplan samt att utförarna ingår i SKL:s Öppna jämförelser 1. Utförarens verksamhetsplan ska innehålla vilka åtgärder som krävs för att verksamheten ska uppnå kommunens mål. Uppföljningarna ska redovisas för socialnämnden. De privata utförarna omfattas av kommunens synpunkts- och avvikelsesystem, vilket gör att inrapporterade avvikelser leder till fördjupade analyser. Enligt förfrågningsunderlaget äger socialnämnden rätt till att tillträda leverantörens lokaler samt få tillgång till de uppgifter om verksamheten som socialnämnden anser vara erforderliga. Vidare ska leverantören kvartalsvis informera nämnden om vilka synpunkter och klagomål som inkommit. Socialnämnden, revisorer eller fristående konsulter har rätt att genomföra undersökningar för att utvärdera leverantörernas verksamhet. Förfrågningsunderlaget har ett antal bilagor. Dessa utgörs exempelvis av kommunfullmäktiges mål, riktlinjer och kvalitetskriterier och dokumenthanteringsplan. 2.2.3. Barn- och utbildningsnämnden Barn och utbildningsnämnden använder sig av privata utförare inom följande verksamheter: Skolskjuts med båt Skolskjuts växelvis boende Skolskjuts Det finns inga dokumenterade riktlinjer eller rutiner för uppföljning av verksamheter som utförs av privata utförare inom barn- och utbildningsnämnden. Kommunens skolskjutssamordnare har uppföljningsmöten med leverantörer. Uppföljningsmötena finns inte dokumenterade. Kostnader för verksamheterna följs upp av barn- och utbildningsförvaltningen. 2.2.4. Bedömning Kommunstyrelsens avtal med privata utförare innehåller endast till viss del det som ett program för privata utförare ska innehålla. Bedömningen görs mot bakgrund av att det inte framgår hur allmänhetens insyn ska tillgodoses. Socialnämndens underlag definierar på ett tydligt sätt vilka riktlinjer som gäller för de privata utförarna, hur dessa ska följas upp samt hur insyn i verksamheten ska tillgodoses. Det finns brister i barn- och utbildningsnämndens uppföljning av privata utförare. Bedömningen görs mot bakgrund av att det saknas dokumenterade rutiner för kvalitetskrav, insyn och hur uppföljningar ska genomföras. Det finns ett arbetssätt för uppföljning, men det 1 Sveriges kommuner och landstings (SKL) öppna jämförelse visar statistik över kvalitet, resultat och kostnader inom olika verksamhetsområden som kommuner, landsting och regioner ansvarar för. 6
är en brist att uppföljningarna inte dokumenteras. Vidare framgår det inte hur allmänhetens insyn ska tillgodoses. 7
3. Sammanfattande bedömning Vår sammanfattande bedömning är att nämndernas kvalitetskrav och uppföljningar varierar. Det är allvarligt att kommunen inte har ett program för mål och riktlinjer för privata utförare. Bedömningen görs mot bakgrund av att kommunallagen fastställer att ett sådant program ska finnas. Kommunens upphandlingspolicy saknar information om hur uppföljning av kommunfullmäktiges mål och riktlinjer ska genomföras, och kan därför inte fullt ut anses fylla funktionen som ett program för privata utförare. Utifrån förstudiens resultat rekommenderar vi att en granskning av kommunens styrning och uppföljning av verksamheter som bedrivs av privata utförare genomförs under nästa mandatperiod för att följa upp att ett program har upprättats samt att de arbetar efter det fastställda programmet. Västervik den 12 oktober 2018 Negin Nazari EY 8
Bilaga 1: Källförteckning Dokument: Upphandlingspolicy, antagen KF 2018-02-26, 25 Förfrågningsunderlag för valfrihetssystem inom hemtjänst enligt lagen om valfrihetssystem (LOV), 2016-07-14 Tilläggsavtal samt ramavtal med Västervik Framåt AB 9