18/84/18 8B:59:48 UD1-} UDfax Page 882 EUROPEISKA KOMMISSIONEN 1- -;~~2T'-R. BRYSS,-~ GENERALSEKRETARIATET i 2010-10- O1 I 201!rinr Oy ;,).(joy ':fl,-:m,!s Bryssel den 01 X. Kat: L-f19 TI SG-Greffe(20l0)DI 14952. I SVERIGES STÄNDIGA REPRESENTATION VID EUROPEISKA UNIONEN Square de Meeiis, 30 1000 BRUXELLES Ärende: Motiverat yttrande Överträdelsens nummer: 2008/4191 Generalsekretariatet översänder hänned ett motiverat yttrande som Europeiska kommissionen riktar till Konungariket Sverige i enlighet med artikel 258 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt till f61jd av f6rbudet mot användning och medf6rande av metailsökare i Sverige. Generalsekreteraren, genom t.l1aaj~ J ~l VON KE~PIS Bilaga: K(20 10)6508 SE Commission europeenne, 8-1049 Bruxelles / Europese Commissie. 6-1049 Brussel - 6elgium. Telephone: (32-2) 299 11 11. Office: BERL OS/25. Telephone: direct line (32-2) 296.93.35. Fax: (32-2) 296.43.35. http://ee.europa.euldgs/secretanatgeneravindex fr.htm
1B/B4/18 89:88:33 UD1-} UDfax Page 8B3 EUROPEISKA KOMMISSIONEN Bryssel den 30.9.2010 2008/4191 K(2010)6508 MOTIVERAT YTTRANDE riktat till Konungariket Sverige i enlighet med artikel 258 i lordraget om Europeiska unionens funktionssätt till foljd av förbudet mot användning och medförande av metallsökare i Sverige
18/84/18 89:81:23 UD1-) UDfax Page 884 MOTIVERAT YTTRANDE riktat till Konungariket Sverige i enlighet med artikel 258 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt till följd av förbudet mot användning och medförande av metallsökare i Sverige 1. Bakgrund och tidigare korrespondens Europeiska kommissionen har mottagit ett klagomål som gäller förbudet mot användning och medförande av metallsökare i Sverige. Den klagande hävdar att förbudet utgör en omotiverad begränsning av den fria rörligheten för metallsökare inom Europeiska unionen, vilket strider mot artiklarna 34 och 36 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). Förbudet föreskrivs i 2 kap. 18 lagen om kulturminnen (1988:950), ändrad genom SFS 1991 :474, nedan kallad kulturminneslagen, där det anges att metallsökare varken rar användas eller medföras på fasta fornlämningar annat än vid fård på sådan väg som är upplåten för allmänheten (nedan kallatjorbudet). Förbudet gäller i hela Sverige från och med den 1juli 1991. Undantag från förbudet görs för såväl militär verksamhet som för myndigheters verksamhet for att söka efter annat än fornfynd (2 kap. 19 och 20 kultunninneslagen). Förbudet gäller inte heller Riksantikvarieämbetet (2 kap. 19 första stycket kulturminneslagen), som är den myndighet som ansvarar för frågor som rör kulturmiljö och kulturarv. Andra undantag är att metallsökare får medföras och användas vid sådana undersökningar av fasta fornlämningar eller platser där fornfynd har påträffats som efter medgivande av länsstyrelsen utförs av någon annan än Riksantikvarieämbetet (2 kap. 20 första stycket kulturminneslagen). Länsstyrelsen får även i annat fall lämna tillstånd att medföra och använda metallsökare, om skäl därtill föreligger (2 kap. 20 andra stycket kultunninneslagen). Den 2 februari 2009 skickade kommissionen en formell underrättelse till Sverige, i vilken kommissionen framhöll att det svenska förbudet mot användning av metallsökare kan strida mot artiklarna 28 och 30 i EG-fördraget (artiklarna har inte ändrats i sak, men har numrerats om i EUF-fördraget och betecknas nedan som artiklarna 34 och 36 i EUFfördraget), eftersom det begränsar den fria rörligheten inom Europeiska unionen för metallsökare som lagligen tillverkas och/eller saluförs i andra medlemsstater. Sverige svarade på den formella underrättelsen genom en skrivelse av den 3 april 2009. I denna skrivelse vidhöll de svenska myndigheterna att förbudet mot användning och medforande av metallsökare är nödvändigt, med stöd av artike136 i EUF-fördraget, för att skydda Sveriges nationella skatter av arkeologiskt och historiskt värde. De svenska myndigheterna framhöll att de berörda bestämmelserna i kulturmiluleslagen inte går utöver vad som krävs för att uppnå detta mål och att möjligheterna att ta dispens är stora. De svenska myndigheterna vidhöll att ett generellt förbud mot användning och medförande av metallsökare är nödvändigt, eftersom det inte är möjligt att utpeka och avgränsa särskilda områden där förbudet skulle gälla alternativt inte gälla. Enligt de svenska myndigheterna finns det inga andra åtgärder som skulle kunna skydda Sveriges nationella skatter av arkeologiskt och historiskt värde lika bra mot risken för missbruk. 2
18/84/18 89:82:35 UD1-} UDfa.x Pa.ge 885 De svenska myndigheterna klargjorde vidare att landet har ett unikt fornlänmingsbestånd med ovanligt många välbevarade och orörda fornlämningar samt att detta beror på att Sverige inte är lika tättbebyggt och exploaterat som många andra länder. Dessutom har alla i Sverige rätt att vistas i naturen i enlighet med allemansrätten, som är inskriven i den svenska gnmdlagen. De svenska myndigheterna förklarade att allemansrätten ger var och en rätt att ta sig fram till fots över eller tilwilligt vistas på annans mark, med undantag för tomtmark som ligger intill någons bostad. De svenska myndigheterna förklarade vidare varför det är praktiskt omöjligt att peka ut områden där man skulle få eller inte få använda metallsökare. Detta beror på att det finns så många fornlämningar (cirka l 500000) som är fördelade på ett stort antal lokaler (över 550000). Enligt 2 kap. 2 kultunninneslagen omfattar en fast fomlänming ett så stort område på marken eller sjöbotten som behövs för att bevara fornlänmingen och ge den ett tillräckligt utrymme. Skyddet gäller också okända fornlämningar under mark som inte kan pekas ut i förväg. De svenska myndigheterna menar därför att det är olämpligt att använda metallsökare i sådana områden, som ändå inte kan pekas ut i förväg. De svenska myndigheterna vidhöll att en anmälningsskyldighet i stället för det nuvarande förbudet med möjlighet till dispens inte skulle vara ett fullgott alternativ, eftersom det inte skulle möjliggöra för länsstyrelsen att förhindra sökningar på fornlämningstäta områden. De svenska myndigheterna klargjorde dessutom att förbudet inte är absolut och att det finns flera undantag från förbudet. Myndigheterna nämnde att det allmänna undantaget för arkeologiska undersökningar som utförs efter beslut av länsstyrelsen gäller ca l 200 uppdrag om året samt att de flesta ansökningar om tillstånd att använda metallsökare för annan användning beviljas (t.ex. avslogs bara 4 % av de 191 ansökningarna under 2007). De svenska myndigheterna förklarade att de tillstånd som beviljas både gällde privat och yrkesmässig användning av metallsökare för olika ändamål. De sökande kan dessutom överklaga länsstyrelsens beslut till allmän förvaltningsdomstol (2 kap. 24 kulturminneslagen). De svenska myndigheterna anser därför att bestämmelserna om undantag och överklagande i kulturminneslagen är generösa. 2. Lagstiftning Artiklarna 34 och 36 i EUF-fördraget gäller inte när den fria rörligheten för varor regleras genom särskild EV-lagstiftning. I detta avseende reglerar rådets förordning (EG) nr 116/2009 export av kulturföremål till länder utanför gemenskapen och rådets direktiv 93/7/EEG återlämnande av kulturföremål som olagligen förts bort från en medlemsstats territorium. I dessa rättsakter anges dock inte under vilka förutsättningar metallsökare får användas i medlemsstaterna, vilket innebär att bestämmelserna om fri rörlighet för varor gäller. Enligt artikel 34 i EUF-fördraget ska kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan vara förbjudna mellan medlemsstaterna Som åtgärder med verkan sorn motsvarar kvantitativa restriktioner betraktas alla bestämmelser antagna av medlemsstaterna som, direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt, kan utgöra ett hinder för handeln inom unionen Ofr EV-domstolens dom i mål 8/74, Dassonville, REG 1974, s. 837, punkt 5). När det gäller begränsningar av användning av vattenskotrar ansåg Europeiska unionens domstol följande. "När de nationella bestämmelserna [...] leder till att användarna hindras att bruka varorna på avsett sätt eller kraftigt begränsar deras användning, [...] 3
18/84/18 89:83:58 UD1-) IJDfax Page 886 utgör sådana bestämmelser ett hinder för dessa varors tillträde till den ifrågavarande nationella marknaden och utgör därmed [... ] en åtgärd med verkan motsvarande den som kvantitativa importrestriktioner har och som är forbjuden enligt [artikel 34 i EUFfördraget]" (jfr EU-domstolens dom i mål C-142/05, Åklagaren mot Percy Mickelsson och Joakim Roos). Det förbud mot användning och medförande av metallsökare som infördes genom 2 kap. 18 kulturminneslagen förefaller kunna begränsa saluföringen i Sverige av metallsökare som lagligen tillverkas och/eller saluförs i andra medlemsstater. I detta fall är det särskilt tydligt, eftersom metallsökare inte tycks kunna användas till något annat än till att leta efter arkeologiska föremål eller andra metallföremål. Det faktum att det också är förbjudet att bara medföra en metallsökare ökar åtgärdens begränsande verkan, eftersom det leder till att det blir ännu ofördelaktigare att saluföra meta1lsökare i Sverige. Det kan därför sägas att 2 kap. 18 kultunninneslagen begränsar den fria rörligheten för varor i den mening som avses i artikel 34 i EUF-fördraget. En åtgärd som strider mot artikel 34 i EUF-fördraget kan vara berättigad antingen om den grundas på hänsyn till sådana allmänna intressen som anges i artikel 36 i BUFfördraget eller på tvingande hänsyn som har bekräftats av BU-domstolen. I artikel 36 i EUF-fördraget anges bland annat att bestänunelserna i artikel 34 i EUF-fördraget inte ska hindra sådana förbud mot eller restriktioner Tör import som grundas på intresset att skydda nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde. Enligt kommissionens uppfattning är de svenska myndigheternas syfte att säkerställa ett fullgott skydd för Sveriges nationella skatter av arkeologiskt och historiskt värde. De skäl som kan åberopas som motivering måste åtföljas av relevant information (t.ex. undersökningar, rapporter eller statistik) och/eller aven analys av de begränsande åtgärdernas lämplighet och proportionalitet (jfr EU-domstolens dom i mål C-254/05, kommissionen mot Belgien, REG 2007, s. 1-3883, punkt 36). Det bör noteras att den svenska lagbestämmelse det gäller antogs 1991. Kommissionen känner inte till om de svenska myndigheterna, efter 18 år, har utvärderat de resultat som uppnåtts med förbudet mot användning och medförande av metallsökare i syfte att skydda nationella skatter av konstnärligt, arkeologiskt och historiskt värde. Om de svenska myndigheterna har genomfört en sådan utvärdering skulle kommissionen vilja ha upplysningar om resultaten av utvärderingen. I detta sammanhang och när det gäller argumentet att Sverige har ett unikt fornlämningsbestånd med ovanligt många välbevarade och orörda fornlämningar har kommissionen inte fått någon ytterligare information som stöder detta argument. Sådan information kan lämnas i form av statistik eller en undersökning med en jämfårelse av fornlämningarnas antal och skick i Sverige och i andra medlemsstater. Utan ytterligare infonnation kan kommissionen inte beakta detta argument vid bedömningen av huruvida det svenska Törbudet är nödvändigt. De svenska myndigheterna har också infonnerat kommissionen om den grundlagsfästa allemansrätten, som skulle försvåra kontrollen av eventuell plundring av fornminnen. För det första skulle kommissionen vilja ha upplysningar av den svenska regeringen om denna grundlagsfästa rätt samt om dess tillämpning, tolkning och begränsningar. Kommissionen anser i vilket fall som helst att de svenska myndigheterna skulle kunna förhindra en sådan risk Tör plundring av fonuniimen genom andra lämpligare åtgärder som i mindre utsträckning begränsar den fria rörligheten för varor. Det är dock de 4
1B/B4/1B B9:B5:B5 UD1-} UDfax Page BB? svenska myndigheternas ansvar att besluta om vilka åtgärder som ska vidtas, med beaktande av de begränsningar som :foljer av principen om fri rörlighet for varor. Kommissionen anser, i avsaknad av de upplysningar som nu begärs, att den svenska regeringens argument varken är övertygande eller relevant som motivering för det svenska :forbudet. De svenska myndigheterna har dessutom anfört att det på gnmd av det stora antalet fornlämningar som är fordelade på så många lokaler är praktiskt omöjligt att peka ut och avgränsa särskilda områden där :forbudet skulle gälla eller inte gälla. Den klagande har emellertid underrättat kommissionen om att Riksantikvarieämbetet har två databaser om fornlämningar, som också allmänheten har tillgång till via Internet (www.fmis.raa.se och www.kringla.nu). Databaserna innehåller digitala kartor där alla registrerade fornlämningar är tydligt avgränsade och markerade. De svenska myndigheterna forefaller därför ha exakt kännedom om var Sveriges fornlämningar är lokaliserade. Den svenska regeringen hävdar att det allmänna forbudet mot användning och medförande av metallsökare är nödvändigt, eftersom det inte är möjligt att utpeka och avgränsa särskilda områden där förbudet skulle gälla alternativt inte gälla. Kommissionen anser emellertid att den svenska regeringen ändå har visat att detta verkligen är möjligt, vilket framgår av ovan nämnda databaser. Kommissionen anser inte heller i detta avseende att forbudet är nödvändigt. De svenska myndigheterna anforde vidare att det är olämpligt att använda metallsökare i områden med mark eller sjöbotten som behövs för att bevara fornlämningar och ge dem tillräckligt utrymme, samt i områden för att skydda okända fornlämningar under mark som inte kan pekas ut i forväg. Kommissionen anser att bestämmelser om sådana ospecificerade skyddsområden, som i en vid tolkning skulle kunna omfatta hela det svenska territoriet, inte kan anses stå i proportion till det mål som eftersträvas. Med hänsyn till att Riksantikvarieämbetet har databaser som tydligt pekar ut svenska fornlämningar skulle kommissionen i stället kwma tänka sig en ordning enligt vilken användning och medförande av metallsökare begränsas till ett visst avstånd från fornlämningarna. Detta skulle innebära ett förutsägbart och proportionerligt system för att skydda de föremål som avses. Det är dock de nationella myndigheternas ansvar att besluta om lämpliga åtgärder med hänsyn till de begränsningar som anges i EUlagstiftningen. När det gäller argumentet att en anmälningsskyldighet inte skulle vara tillräcklig, eftersom det inte skulle möjliggöra för länsstyrelsen att förhindra sökningar på fornlämningstäta områden, hänvisar kommissionen till sina argument i Iöregående stycke om möjligheten att verkligen avgränsa sådana områden med fornlämningar. När det gäller de svenska myndigheternas påstående att förbudet inte är absolut och att det finns generösa möjligheter till undantag och överklagande har kommissionen följande synpunkter: Kommissionen noterar att det nuvarande regelverket följer de allmänna principerna för god Iörvaltning och att det är möjligt att överklaga länsstyrelsernas beslut. Kommissionen anser emellertid att andra åtgärder än det nuvarande svenska regelverket är möjliga, åtgärder som skulle vara minst lika lämpliga for det mål som eftersträvas och som i mindre utsträckning skulle begränsa den fria rörligheten för varor. Sådana åtgärder skulle t.ex. kunna bestå av ett anmälnings- eller licenssystem för användning och med:förande av metallsökare. Åtgärderna skulle kunna åtföljas av bland annat lämplig utbildning i användning och medförande av metallsökare, arkeologisk 5
18/84/18 89:86:28 UD1-} UDfax Page 888 utbildning, korrekt handhavande av fornfynd samt straffpåfoljder vid missbruk.. I alla händelser är det de nationella myndigheternas ansvar att fastställa lämpliga åtgärder for att uppnå de mål som eftersträvas med beaktande av de skyldigheter som anges i EUlagstiftningen. Kommissionen delar därfor inte den svenska regeringens uppfattning att de möjligheter till undantag och överklaganden som finns verkligen är så generösa att de uppväger det allmänna forbudet mot metallsökare. På grundval av ovanstående och enligt nu tillgänglig information anser därför kommissionen att forbudet inte kan anses vara nödvändigt eller stå i proportion till det mål som eftersträvas for att skydda fornlämningar. Kommissionen anser därför att förbudet mot användning och medforande av metallsökare enligt 2 kap. 18 kulturminneslagen strider mot bestämmelserna om fri rörlighet för varor i enlighet med artiklarna 34 och 36 i EUF-fordraget. EUROPEISKA KOMMISSIONEN AVGER DÄRFÖR FÖLJANDE MOTIVERADE YTTRANDE efter att ha gett Konungariket Sverige tillfälle att inkomma med sina synpunkter genom en skrivelse av den 2 februari 2009 [diarienr SG(2009)D/00550] och med beaktande av svaret från Konungariket Sverige av den 6 april 2009 [diarienr SG(2009)Al02986] MOTIVERAT YTTRANDE enligt artikel 258 första stycket i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt Genom att forbjuda användning och medförande av metallsökare i Sverige har Konungariket Sverige underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt artiklarna 34 och 36 i fordraget om Europeiska unionens funktionssätt. I enlighet med artike1258 forsta stycket i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt uppmanar kommissionen Konungariket Sverige att vidta de åtgärder som är nödvändiga for att rätta sig efter detta motiverade yttrande inom två månader från mottagandet. Utfärdat i Bryssel den 30.9.2010 På kommissionens vägnar Antonio TAJANI Vice ordforande KOPIANS ÖVERENSSTÄMMELSE MED ORIGINALET INTYGAS HÄRMED r rr:::eo.,.om. G~ JOrdiAYETP~AU Kanslichef 6