EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION Bryssel den 08.02.2002 KOM(2002) 64 slutlig 2002/0041 (CNS) Förslag till RÅDETS DIREKTIV om ändring av direktiv 77/388/EEG när det gäller de särskilda reglerna för resebyråer (framlagt av kommissionen)
MOTIVERING 1. INLEDNING När sjätte momsdirektivet 1 researrangörer. antogs 1977 infördes särskilda regler för resebyråer och Dessa särskilda regler utformades mot bakgrund av branschens särart. Inledningsvis bör man hålla i minnet att de tjänster som resebyråer och researrangörer tillhandahåller oftast består av ett paket av tjänster, i synnerhet transport och inkvartering, vilka tillhandahålls antingen inom eller utanför den medlemsstats territorium där företaget har sin rörelse etablerad eller har ett fast driftställe. Om de normala reglerna om plats för beskattning, beskattningsunderlag och avdrag för ingående mervärdesskatt tillämpades skulle det, eftersom tjänsterna och de platser där dessa tillhandahålls utgör ett komplicerat sammanhang, skapa sådana praktiska svårigheter för företag av detta slag att deras verksamhet skulle hämmas. I syfte att anpassa de gällande reglerna till detta speciella slags verksamhet har gemenskapslagstiftarna fastställt särskilda mervärdesskatteregler i artikel 26 i sjätte momsdirektivet. Reglerna gäller för aktörer som tillhandahåller tjänster bestående av deltjänster, t.ex. inkvartering på hotell och transport, vilka dessa har köpt av tredje part och därefter säljer till resande i eget namn. Alla transaktioner som resebyrån genomför i samband med en resa behandlas som en enda tjänst. Den vinstmarginal som resebyrån erhåller genom att tillhandahålla en paketresa utgör beskattningsunderlag. En resebyrå som tillämpar dessa regler om vinstmarginal har inte rätt att göra avdrag för ingående mervärdesskatt på transaktioner som påförts den och vilka är till direkt nytta för de resande. Den plats där researrangörernas tjänster beskattas är den plats där arrangören har sin rörelse etablerad eller har ett fast driftställe från vilket tjänsterna tillhandahålls eller, om det inte finns någon sådan verksamhetsplats eller fast driftställe, den plats där researrangören har sin stadigvarande adress eller normalt är bosatt. Det främsta syftet med dessa särskilda regler var att förenkla tillämpningen av gemenskapens mervärdesskatteregler för dessa tjänster. När en resebyrå köper tjänster från andra leverantörer, sammanställer dessa i form av ett paket och säljer detta till de resande, i eget namn och för egen räkning, innebär bestämmelserna i dessa särskilda regler att researrangören slipper flerfaldig registrering för mervärdesskatt i de olika medlemsstater där tjänsterna tillhandahålls. Ett annat syfte med de särskilda reglerna rör fördelningen av mervärdesskatteintäkter mellan medlemsstaterna. Dessa regler infördes för att se till att mervärdesskatteintäkterna för varje enskild tjänst tillfaller den medlemsstat där tjänsten slutligen förbrukas. Tillämpningen av de särskilda reglerna i artikel 26 i sjätte momsdirektivet borde leda till att mervärdesskatteintäkterna för de tjänster som utnyttjas under resan - t.ex. när det gäller hotell, restauranger och transport - tillfaller den medlemsstat där tjänsterna utnyttjas medan mervärdesskatten på researrangörernas vinstmarginal tillfaller den medlemsstat där researrangören är etablerad. Eftersom en av mervärdesskattens grundläggande principer är att det rör sig om en skatt på konsumtion, utarbetades de särskilda reglerna för att detta syfte på bästa sätt skulle kunna uppnås. 1 EGT 1977 L 145, 13.6.1977, s. 1. 2
I praktiken är emellertid medlemsstaternas tillämpning av dessa särskilda regler inte enhetlig. Enligt artikel 28.3 a och bilaga E punkt 15 i sjätte momsdirektivet får medlemsstaterna fortsätta att beskatta transaktioner som äger rum utanför EU samtidigt som de enligt artikel 28.3 g får undanta sådana transaktioner utan restitution av ingående skatt. Dessutom får medlemsstaterna enligt artikel 28.3 b och bilaga F punkt 27 fortsätta att undanta resebyråtjänster inom gemenskapen. Slutligen har också en medlemsstat 2, enligt det förfarande som anges i artikel 27.1-27.4 i sjätte momsdirektivet, underrättat kommissionen om en särskild förenklingsåtgärd i den medlemsstaten enligt vilken den får tillämpa regler som avviker från artiklarna 26 och 28 i sjätte momsdirektivet. Kommissionen underrättade 3 alla medlemsstaterna om den föreslagna åtgärden, och eftersom ingen officiell reaktion hade mottagits inom tvåmånadersfristen godtogs denna förenklingsåtgärd den 19 december 1978. 2. PROBLEM Det måste påpekas att dessa särskilda regler har funnits sedan 1977, när sjätte momsdirektivet antogs, och att turistsektorn vid den tiden var mycket mera koncentrerad än idag. Den stora merparten paketresor såldes av researrangörer eller resebyråer direkt till de resande. Idag är läget radikalt annorlunda. Hela sektorn är mycket mera specialiserad och antalet aktörer är större. En konsekvens av detta är att paketresor inte längre säljs enbart direkt till de resande utan också till andra resebyråer eller researrangörer. Researrangörsmarknaden präglas av ökande koncentration och vertikal integrering De sex största aktörerna på marknaden skapar ca 18 % av arbetstillfällena och svarar för ca 33 % av omsättningen. De vertikalt integrerade grupperna omfattar resebyråer, researrangörsverksamhet, flygbolag, lokala agenturer på resmålen och inkvartering. Koncentrationen av stora turismbolag på marknaden och deras vertikala integrering leder till hård konkurrens både vad gäller kostnader och priser. På så sätt pressar researrangörerna marginalerna för de oberoende resebyråerna. Resebyråerna var under 1998 och 1999 fortfarande researrangörernas främsta försäljningskanaler. Dessa resebyråer är i allmänhet små eller mycket små företag med mellan fem och elva anställda. För att resebyråerna skall kunna hantera det ökande kostnadstrycket och de därigenom minskade vinstmarginalerna har de att välja mellan att inleda samarbete med andra oberoende resebyråer, sluta franchiseavtal med researrangörer eller specialisera sina produkter på nischmarknader. Således har många resebyråer uppnått en specialisering inom affärs-, kongress- eller belöningsresebranschen inom vilken kunderna sällan är resenärer eller semesterfirare i vanlig bemärkelse. Kommissionen har mottagit en rad klagomål från aktörer som är verksamma inom turistsektorn om att resebyråernas tjänster behandlas olika beroende på i vilken medlemsstat de är verksamma. Problemet när det gäller olikheterna i medlemsstaternas tillämpningen av artikel 26 i sjätte momsdirektivet togs upp vid möten i mervärdesskattekommittén. Den centrala frågan var huruvida det särskilda vinstmarginalsystemet för resebyråer och researrangörer även kan gälla om tjänstepaketet tillhandahålls en annan resebyrå och inte den 2 3 Skrivelse av den 13 september 1978. Skrivelse av den 19 oktober 1978. 3
resande. Med stöd av EG-domstolens rättspraxis 4 ansåg kommissionen att vinstmarginalsystemet bara kan gälla när paketet säljs till den resande, dvs. slutkonsumenten. Om paketet säljs mellan researrangörer eller resebyråer gäller inte vinstmarginalsystemet och varje transaktion måste beskattas separat enligt reglerna för platsen för tillhandahållande. Det bekräftades under diskussionerna att medlemsstaterna tillämpar artikel 26 på mycket olika sätt vilket kan leda till dubbelbeskattning. Detta leder också till konkurrensnackdelar för företag som är etablerade i medlemsstater som tillämpar vinstmarginalsystemet endast när paketen säljs till de resande i förhållande till konkurrenter som är etablerade i medlemsstater som intar ett mera flexibelt förhållningssätt. Dessutom innebär tillämpningen av vinstmarginalsystemet i vissa lägen att det inte sker någon rättvis fördelning av intäkterna mellan medlemsstaterna vilket var ett av de grundläggande syftena för att de särskilda reglerna skulle införas. Av det skälet förespråkar några medlemsstater en annan tolkning av artikel 26 enligt vilken vinstmarginalsystemet också borde gälla när paketet säljs mellan researrangörer eller resebyråer. Denna tolkning skulle dessutom underlätta verksamheten, eftersom researrangörerna och resebyråerna inte längre skulle vara skyldiga att registrera sig för mervärdesskatt i alla de medlemsstater där de tillhandahåller varor eller tjänster som en del av ett paket när detta säljs på annat sätt än direkt till de resande. Flera medlemsstater tog också upp frågan om affärsresor och det problem dessa skapar för företag som faktiskt är slutanvändare av paketresor, eftersom dessa enligt förslaget till nya bestämmelser i artikel 26 inte kommer att kunna göra avdrag för överskjutande ingående skatt. Om ett företag beställer en paketresa från en resebyrå kommer det att få betala ett pris inklusive mervärdesskatt och därför kommer företaget inte att kunna göra avdrag för mervärdesskattebeloppet trots att paketresan används för affärsändamål. Detta kommer att leda till överskjutande mervärdesskatt i det mellanliggande konsumtionsledet, vilket står i strid med den grundläggande principen om neutralitet i gemenskapens mervärdesskattesystem. Dessutom har kommissionen insett att resebyråer eller researrangörer som är etablerade i tredjeländer, i och med den ökade användningen av Internet som medel för försäljning av resetjänster, i allt större utsträckning bidrar till utbudet av paketresor. Detta leder till en tydlig snedvridning av konkurrensen, eftersom paketresor enligt de nu gällande reglerna beskattas enligt vinstmarginalsystemet om de tillhandahålls av en researrangör som är etablerad i EU, medan de inte är skattepliktiga om de tillhandahålls av en researrangör som är etablerad i ett tredjeland, eftersom det tredjelandet anses vara platsen för tillhandahållandet. 4 Mål C-163/91, Fiscal group Beheersmaatschappij Van Ginkel Waddinxveen BV, Reis- en Passagebureau Van Ginkel BV och Inspecteur der Omzetbelasting te Utrecht om tolkningen av artikel 26 i direktiv 77/388/EEG (EGT L 145,13.06.1977, s. 1). 4
3. SYFTE Mot bakgrund av dessa problem, vilka beror delvis på förändrade affärsrutiner och ny teknik ochdelvispåolikapraxisimedlemsstaterna,ochmedbeaktandeavdeövergripandemålen för dessa särskilda regler har kommissionen beslutat att införa en ändring i artikel 26 som ett led i sin nya strategi på mervärdesskatteområdet 5. Syftet med detta är att åstadkomma en förenkling, en modernisering och en mera enhetlig tillämpning av gemenskapens lagstiftning på mervärdesskatteområdet. Det är nödvändigt med en modernisering på detta särskilda område på grund av den utveckling som pågår av den elektroniska handeln och den ökande användningen av detta hjälpmedel inom turistsektorn. Av liknande skäl är det också nödvändigt att de särskilda reglerna för resebyråer tillämpas på ett mera enhetligt sätt inom EU för att man skall kunna komma till rätta med de främsta bekymren inom sektorn, vilken genom sina klagomål har fäst uppmärksamheten på den snedvridning av konkurrensen som sker till följd av att artikel 26 tillämpas på olika sätt i medlemsstaterna. Syftet med detta förslag är således att åstadkomma en mera enhetlig tillämpning genom att de särskilda reglernas tillämpningsområde utvidgas till att omfatta tillhandahållande av paketresor till alla kunder och genom att de olika undantagen med anknytning till tillhandahållandet av dessa resor avskaffas. Förslaget har också till syfte att undanröja den snedvridning av konkurrensen som drabbar researrangörer etablerade inom EU och som blir allt vanligare till följd av användningen av ny teknik inom sektorn. 4. ÄNDRINGSFÖRSLAG 4.1. Artikel 1.1 4.1.1. Artikel 26.1 I nuvarande artikel 26.1 sista meningen i sjätte momsdirektivet klargörs det att begreppet resebyråer vid tillämpningen av de särskilda reglerna skall innefatta researrangörer. Till följd av vissa domar i EG-domstolen 6 beträffande de personer som kan tänkas omfattas av det särskilda marginalsystemet för resebyråer, förefaller det angeläget att klargöra tillämpningsområdet för de särskilda reglerna för resebyråer. Resultatet bör bli att en återförsäljare inte behöver vara en auktoriserad resebyrå för att kunna, och vara skyldig att, tillämpa bestämmelserna i artikel 26. Domstolen har dessutom fastslagit att den skattskyldiga personen måste använda sig av tjänster som tillhandahålls honom av tredje part för att kunna omfattas av artikel 26 i sjätte momsdirektivet. En resebyrå som, i stället för att köpa in tjänster och sälja dem vidare, själv tillhandahåller tjänster direkt till kunden omfattas således inte av det särskilda vinstmarginalsystemet. 5 6 Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet - Strategi för förbättring av mervärdesskattesystemets funktion inom ramen för den inre marknaden (KOM(2000) 348 slutlig, 7.6.2000). Förenade målen C-308/96 och C-94/97, Commissioners of Customs and Excise mot T.P. Madgett, R.M. Baldwin och The Howden Court Hotel, om tolkningen av artikel 26 i sjätte momsdirektivet 77/388/EEG ( EGT L 145, 13.06.1977, s. 1) samt ovannämnda mål C-163/91. 5
Eftersom dessa omständigheter redan har klargjorts genom EG-domstolens rättspraxis, anser kommissionen det inte meningsfullt att försöka utreda hur en resebyrå skall definieras för tillämpningen av artikel 26. Varje skattskyldig person som säljer resetjänster i eget namn och för tillhandahållet av dessa använder sig av andra skattskyldiga personers varor och tjänster bör nämligen anses omfattas av artikel 26 i sjätte momsdirektivet. Alla andra fall, som innebär att resebyrån enbart agerar som mellanhand, faller utanför ramen för de särskilda reglerna. Sådana tjänster bör beskattas enligt gängse mervärdesskatteregler för beskattning av mellanhänder. Ändå har kommissionen för att tillmötesgå de önskemål om ett förtydligande som framförts från flera medlemsstaters sida förslagit en anpassning av beskrivningen av de personer som omfattas av de särskilda reglerna i artikel 26.1. 4.1.2. Artikel 26.2 4.1.2.1. Resebyråns kunder Såsom ovan nämnts är ett av de största problem som tagits upp av såväl medlemsstaterna som resebyråerna den omständigheten att reglerna strängt taget bara kan tillämpas när en resetjänst säljs till resande. Den regeln skräddarsyddes med hänsyn till det läge som rådde på marknaden 1977 då paketresor huvudsakligen såldes av resebyråer direkt till de resande. Numera är läget på många sätt annorlunda. Fler aktörer är verksamma inom sektorn och utbudet av paketresor är mera segmenterat än 1977. Allt fler resetjänster tillhandahålls således andra resebyråer eller andra skattskyldiga personer som använder sig av resetjänster för att stimulera sin personal eller inom ramen för sin affärsverksamhet, t.ex. för seminarier. I nuläget, då de särskilda reglerna inte gäller när resetjänsten säljs till någon annan person än den resande, är det inte längre säkert att mervärdesskatteintäkterna tillfaller den medlemsstat där resetjänsten faktiskt förbrukas. När en resebyrå säljer en paketresa till en annan resebyrå bör gängse skatteregler gälla. Detta innebär att den första resebyrån borde kunna dra av den ingående mervärdesskatt som den betalat till sina leverantörer och i den medlemsstat där den är etablerad ta ut mervärdesskatt på hela värdet av sitt tillhandahållande av en paketresa till den andra resebyrån. I så fall tillfaller mervärdesskatteintäkterna för de ursprungliga tjänsterna (t.ex. hotellinkvartering) inte längre den medlemsstat i vilken de olika tjänsterna utnyttjas utan återförs till den medlemsstat i vilken resebyrån är etablerad. För att undvika detta tillämpar flera medlemsstater med omfattande turistnäringar en annorlunda tolkning av denna artikel och utvidgar de särskilda reglernas tillämpningsområde till att omfatta leveranser av resetjänster till andra kunder än de resande. Detta får till följd att de ursprungliga syftena med dessa regler, dvs. förenkling och beskattning av konsumtion i medlemsstaten, tillgodoses på ett bättre sätt. Detta leder dock till att de särskilda reglerna tillämpas på olika sätt inom gemenskapen, vilket medför ett läge som inte är förenligt med en välfungerande inre marknad och som snedvrider konkurrensen mellan återförsäljare som är etablerade i olika medlemsstater. Detta förhållande kan inte godtas, och därför föreslår kommissionen att artikel 26.2 första meningen ändras genom att orden "för den resande" utgår. 6
Följden av detta blir att de särskilda reglernas tillämpningsområde avsevärt vidgas. I dess ändrade version måste de särskilda reglerna gälla för alla tjänster som tillhandahålls av resebyråer enligt de villkor som framgår av artikel 26.1 oavsett vilken typ av kund det rör sig om (privatpersoner, skattepliktiga personer, företag eller andra resebyråer, osv.). 4.1.2.2. Resebyråer etablerade utanför EU Det nuvarande läget på marknaden har utvecklats i sådan utsträckning att större researrangörer inrättar filialer i länder utanför EU och tillhandahåller paketresor från dessa filialer i tredjeländer i avsikt att undgå beskattning i EU. Detta förhållande ger upphov till en snedvridning av konkurrensen för mindre resebyråer som inte förfogar över tillräckliga resurser för att kunna göra samma sak. Dessutom är det oacceptabelt att det genom att etablera en filial i tredje land skall gå att helt eller delvis undvika beskattning av konsumtion inom EU. Det är självklart att tillhandahållandet av en paketresa som äger rum inom EU till en i EU etablerad kund bör beskattas inom EU. Kommissionen föreslår därför att platsen för tillhandahållandet av resetjänster av i tredjeländer etablerade leverantörer till inom EU etablerade kunder ändras så att den anses vara den medlemsstat där kunden är etablerad eller har sin stadigvarande adress eller normalt är bosatt. Detta skulle endast omfatta paketresor som äger rum inom EU och som tillhandahålls kunder som är etablerade inom EU. Avsikten är dessutom att denna regel bör gälla oavsett huruvida kunden är en skattskyldig person eller en icke-skattskyldig person. För att åstadkomma detta har kommissionen föreslagit att en särskild bestämmelse införs i artikel 26.2 efter den andra meningen i avsikt att ändra beskattningsplatsen för dessa tjänster. 4.1.3. Artikel 26.3 År 1994 infördes genom artikel 26a i sjätte momsdirektivet ytterligare särskilda regler för beskattning av vinstmarginalen för begagnade varor, konstverk, samlarföremål och antikviteter 7. Den artikeln innehåller en definition av beskattningsunderlaget och av hur vinstmarginalen skall beräknas. Flera medlemsstater har förklarat att de haft svårigheter med att bestämma det beskattningsunderlag som anges i artikel 26. Kommissionen föreslår därför att den definition av beskattningsunderlaget som anges i den artikeln ändras i enlighet med den lydelse som används i artikel 26a beträffande reglerna för begagnade varor. Förslaget till ny definition, vilken är mera detaljerad, införs i en ny punkt med beteckningen punkt 3 i artikel 26. I den artikeln definieras till att börja med vinstmarginalen såsom skillnaden mellan försäljningspriset och tjänstens faktiska kostnad och därefter definieras försäljningspriset och den faktiska kostnaden. 7 Rådets direktiv 94/5/EEG av den 14 februari 1994 om tillägg till det gemensamma mervärdesskattesystemet och om ändring av direktiv 77/388/EEG - Särskilda föreskrifter för begagnade varor, konstverk, samlarföremål och antikviteter (EGT L 60, 3.3.1994, s. 16). 7
4.1.4. Artikel 26.4 I avsikt att förenkla detta system föreslår kommissionen också att möjligheten införs för medlemsstaterna att låta resebyråerna beräkna en enda vinstmarginal för alla paketresor som tillhandahålls under en viss tidsperiod. I artikel 26a B 10 i sjätte momsdirektivet anges en liknande möjlighet för skattskyldiga återförsäljare som tillämpar vinstmarginalsystemet när det gäller begagnade varor. Flera medlemsstater har angivit att det vore meningsfullt att låta de resebyråer eller researrangörer som omfattas av de särskilda reglerna i artikel 26 utnyttja denna möjlighet. Den främsta anledningen till detta är att det inom turistsektorn ofta finns en lucka mellan den tidpunkt när resebyrån säljer paketresan och den tidpunkt när den mottar fakturorna från sina skattskyldiga leverantörer, vilket gör att resebyrån har svårt att bestämma vinstmarginalen för varje enskild paketresa som säljs. Av det skälet föreslår kommissionen att det införs en ny punkt 4 i artikel 26 i sjätte momsdirektivet i avsikt att ge medlemsstaterna möjlighet att låta resebyråerna beräkna en allmän vinstmarginal för en bestämd tidsperiod. I förslaget till ny punkt 4 fastställs också regler för hur denna sammanlagda vinstmarginal skall beräknas, nämligen som skillnaden mellan alla de tjänster som en resebyrå tillhandahåller under en viss tidsperiod och alla de inköp av varor och tjänster som resebyrån gör under samma tidsperiod. 4.1.5. Artikel 26.5 Den tidigare artikel 26.3 i sjätte momsdirektivet föreslås betecknas artikel 26.5 men ha oförändrad lydelse. När en inom gemenskapen etablerad resebyrå tillhandahåller en paketresa, vars enskilda beståndsdelar genomförs utanför gemenskapen, anses resebyrån agera enbart som mellanhand för den resandes räkning. I det fallet anses resebyrån tillhandahålla en tjänst som utnyttjas inom gemenskapen men som på grundval av artikel 15.14 i sjätte momsdirektivet skall undantas från skatteplikt med rätt till avdrag för ingående mervärdesskatt. Om en paketresa omfattar en resa som äger rum delvis inom gemenskapen och delvis utanför gemenskapen får endast den del av resan som äger rum utanför gemenskapen undantas med rätt till avdrag för ingående mervärdesskatt, medan den del av resan som äger rum inom gemenskapen bör beskattas enligt det vinstmarginalsystem som anges i artikel 26. På liknande sätt gäller att en resebyrå som är etablerad utanför gemenskapen och som tillhandahåller en kund som är etablerad inom gemenskapen en paketresa som delvis äger rum inom gemenskapen, kommer att omfattas av de särskilda reglerna i artikel 26 beträffande den del av resan som äger rum inom gemenskapen. 4.1.6. Artikel 26.6 Den tidigare artikel 26.4 i sjätte momsdirektivet skall betecknas artikel 26.6. Genom denna bestämmelse är resebyråerna inte berättigade till avdrag för ingående mervärdesskatt eller återbetalning av mervärdesskatt i någon medlemsstat för tjänster som köpts in och därefter tillhandahållits deras kunder. Den enda förändringen i denna artikel är att ordet "resande" ersätts med ordet "kund" vilket är den term som genomgående används i hela artikel 26 i avsikt att undvika sammanblandning med den tidigare, snävare, tillämpningen av reglerna, vilken endast omfattade tjänster som tillhandahölls resande. 8
4.1.7. Artikel 26.7-26.9 I synnerhet när en resebyrå medverkar i anordnandet av företagsseminarier eller när ett företag i stimulanssyfte erbjuder sina anställda paketresor skulle tillämpningen av vinstmarginalsystemet kunna leda till att företaget för att kunna dra av den ingående mervärdesskatten väljer att ta direkt kontakt med varje leverantör hellre än att vända sig till en resebyrå, som fakturerar ett pris inklusive mervärdesskatt samtidigt som företaget inte har rätt att dra av denna ingående mervärdesskatt. I samband med bestämmelserna i artikel 26a om det särskilda vinstmarginalsystemet för begagnade varor löstes detta problem genom att leverantören fick möjlighet att välja att tillämpa gängse mervärdesskatteregler. En liknande lösning när det gäller de särskilda reglerna för resebyråer bör övervägas även om detta kommer att medföra vissa konsekvenser och besvär för de berörda resebyråerna. De resebyråer som tillhandahåller företag paketresor och som skulle ha rätt att välja att tillämpa gängse mervärdesskatteregler skulle tvingas vara registrerade i var och en av de medlemsstater där de tillhandahåller tjänster, eftersom de skulle anses tillhandahålla varje tjänst separat. Därigenom skulle resebyråerna kunna få tillbaks merparten av den ingående mervärdesskatten via den deklaration av mervärdesskatt som de skulle behöva lämna in i var och en av dessa medlemsstater. Om resebyråerna inte är registrerade för mervärdesskatt i den medlemsstat där mervärdesskatten uppstår, skulle de tvingas begära återbetalning enligt bestämmelserna i åttonde momsdirektivet 8. Detta innebär att medlemsstaterna i vissa fall skulle bli tvungna att återbetala mervärdesskatten till resebyråerna och i andra fall att de skulle förbjudas göra detta om samma resebyrå verkar inom ramen för det särskilda vinstmarginalsystemet. Detta skulle kunna ge upphov till administrativa komplikationer, eftersom det skulle bli nödvändigt för den medlemsstat som måste återbetala den ingående mervärdesskatten att avgöra om resebyrån i fråga har tillhandahållit tjänster enligt vinstmarginalsystemet i artikel 26, utan rätt att dra av sin ingående mervärdesskatt, eller om den har valt beskattning av sina tjänster, vilket skulle innebära att den hade rätt till återbetalning av den ingående mervärdesskatten. Inte desto mindre skulle en resebyrå, om möjligheten att välja beskattning enligt gängse mervärdesskatteregler inte fanns, vara tvungen att sälja enligt det särskilda vinstmarginalsystemet, och den skattskyldiga kund som använder sig av dessa tjänster i affärssyfte skulle inte kunna dra av den mervärdesskatt som ingår i beskattningsunderlaget för den tjänst som tillhandahålls av resebyrån. Detta leder till överskjutande mervärdesskatt i det mellanliggande konsumtionsledet. Kommissionen föreslår därför att artikel 26 i sjätte momsdirektivet ändras genom att möjligheten för resebyråer att välja tillämpning av gängse mervärdesskatteregler införs. 8 Rådets direktiv 79/1072/EEG av den 6 december 1979 om harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning rörande omsättningsskatter - Regler för återbetalning av mervärdeskatt till skattskyldiga som inte är etablerade inom landets territorium (EGT L 331, 27.12.1979, s. 11). 9
4.2. Artikel 1.2 När resebyråer agerar som mellanhänder, dvs. i den resandes namn och för dennes räkning, gäller inte bestämmelserna i artikel 26 i sjätte momsdirektivet. Detta innebär att gängse regler för tjänster som presteras av mellanhänder skall gälla. En av dessa fastställs i artikel 15.14 i sjätte momsdirektivet. Sedan övergångsreglerna för beskattning av handeln mellan medlemsstaterna infördes 1993 förefaller det andra stycket i denna bestämmelse (enligt vilket det undantag som gäller för tjänster som tillhandahålls av mellanhänder inte gäller när en resande utnyttjar tjänster som tillhandahålls i andra medlemsstater) ha förlorat sin betydelse. Kommissionen föreslår därför att detta stycke utgår. 4.3. Artikel 1.3 I avsikt att sörja för en mera enhetlig tillämpning inom gemenskapen av de mervärdesskatteregler som gäller för tjänster som tillhandahålls av resebyråer föreslår kommissionen att den möjlighet avskaffas som medlemsstaterna enligt artikel 28.3 g i sjätte momsdirektivet har att fortsätta att undanta de tjänster som avses i den tidigare artikel 26.3 i sjätte momsdirektivet utan restitution av ingående mervärdesskatt, i stället för att undanta dem med rätt att dra av den ingående mervärdesskatten. 4.4. Artikel 1.4-1.5 Inom ramen för de föreslagna ändringarna av artikel 26 och mot bakgrund av strävan att åstadkomma en mera enhetlig tillämpning föreslår kommissionen också att de undantag avskaffas som anges i artikel 28.3 a och punkt 15 i bilaga E (enligt vilka medlemsstaterna får skattebelägga resor utanför gemenskapen) och artikel 28.3 b och punkt 27 i bilaga F (enligt vilka medlemsstaterna får undanta resor inom gemenskapen från skatteplikt) så att det uppnås en likvärdig behandling av researrangörer eller resebyråer i alla EU:s medlemsstater. 4.5. Artikel 2 Likaledes i strävan att åstadkomma en mera enhetlig tillämpning föreslår kommissionen också att det undantag avskaffas som beviljas genom beslut av rådet enligt det förfarande som fastställs i artikel 27.1-27.4 i sjätte momsdirektivet. 10
2002/0041 (CNS) Förslag till RÅDETS DIREKTIV om ändring av direktiv 77/388/EEG när det gäller de särskilda reglerna för resebyråer EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DETTA DIREKTIV med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 93 i detta, med beaktande av kommissionens förslag 9, med beaktande av Europaparlamentets yttrande 10, med beaktande av Ekonomiska och sociala kommitténs yttrande 11,och av följande skäl: (1) Enligt kommissionens meddelande till rådet och Europaparlamentet "Strategi för förbättring av mervärdesskattesystemets funktion inom ramen för den inre marknaden" 12 är en mera enhetlig tillämpning i medlemsstaterna av gemenskapsreglerna en av de fyra målsättningarna för att förbättra den inre marknadens funktion på kort sikt. (2) Medlemsstaterna tillämpar för närvarande olika tolkningar av de särskilda regler för resebyråer som anges i artikel 26 i rådets sjätte direktiv 77/388/EEG av den 17 maj 1977 om harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning rörande omsättningsskatter - Gemensamt system för mervärdeskatt: enhetlig beräkningsgrund 13, senast ändrat genom direktiv 2001/41/EG 14, vilket får till följd att de särskilda reglerna tillämpas på olika sätt i olika medlemsstater och leder till en snedvridning av konkurrensen för vissa aktörer. (3) Om tillämpningsområdet för dessa regler utvidgades till att omfatta alla former av tillhandahållande av paketresor enligt villkoren i artikel 26 i direktiv 77/388/EEG, skulle de olika tolkningar som görs i medlemsstaterna av vilka tjänster som omfattas av de särskilda reglerna undanröjas och det ursprungliga målet att en tjänst skall beskattas i den medlemsstat där den konsumeras tillgodoses på ett bättre sätt. 9 10 11 12 13 14 EGT C,, s. EGT C,, s. EGT C,, s. Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet - Strategi för förbättring av mervärdesskattesystemets funktion inom ramen för den inre marknaden (KOM(2000)348 slutlig, 7.6.2000). EGT L 145, 13.6.1977, s. 1. EGT L 22, 24.01.2001, s. 17 och rättelse i EGT L 26, 27.1.2001, s. 40. 11
(4) Ett liknande system, genom vilket vinstmarginalen beskattas, anges i artikel 26a i direktiv 77/388/EEG för begagnade varor, konstverk, samlarföremål och antikviteter. Den artikeln innehåller detaljerade definitioner vilka skulle kunna användas för att klargöra definitionerna i artikel 26 och förenkla tillämpningen av de särskilda reglerna för resebyråer. (5) På grund av de speciella egenskaperna hos de tjänster som tillhandahålls av resebyråer vilka köper olika tjänster från tredje part, ställer samman dessa i form av paketresor och därefter säljer dessa paket, är det ofta mycket svårt för resebyråerna att bestämma sin vinstmarginal för varje enskild deltjänst. Om de tilläts beräkna en allmän vinstmarginal för en viss tidsperiod skulle systemet förenklas och många av deras problem på detta område kunna lösas. (6) Av liknande skäl bör resebyråerna tillåtas välja att tillämpa gängse mervärdesskatteregler för att se till att principen om neutralitet i mervärdesskattesystemet följs. (7) De nuvarande undantagen enligt artikel 28.3 och bilagorna E och F bör avskaffas i syfte att åstadkomma en mera enhetlig tillämpning av de särskilda reglerna för resebyråer. Likaledes bör artikel 28.3 g och artikel 15.14 utgå, eftersom dessa också gör det möjligt för medlemsstaterna att tillämpa olika regler vid beskattning av resebyråtjänster. (8) Rådets beslut om att på begäran av Kungariket Belgien av den 13 september 1978 bevilja Kungariket Belgien ett undantag enligt artikel 27.1 bör upphävas i syfte att åstadkomma en mera harmoniserad tillämpning av de särskilda reglerna för resebyråer. (9) Direktiv 77/388/EEG bör därför ändras i enlighet med detta. HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE. Direktiv 77/388/EEG ändras på följande sätt: 1) Artikel 26 skall ersättas med följande: Artikel 1 "Artikel 26 Särskilda regler för resebyråer 1. Medlemsstaterna skall tillämpa särskilda mervärdesskatteregler på resebyråers verksamhet i enlighet med bestämmelserna i denna artikel, när resebyråerna betjänar kunder i eget namn och använder andra skattskyldiga personers leveranser av varor och tjänster för att tillhandahålla reseprestationer. Dessa regler skall inte tillämpas på resebyråer som enbart fungerar som mellanhänder och som redovisar skatt i enlighet med artikel 11 A 3 c. Vid tillämpningen av denna artikel skall begreppet resebyrå omfatta researrangörer och alla andra skattskyldiga personer som tillhandahåller resetjänster på samma sätt. 12
2. Alla transaktioner som genomförs av en resebyrå i samband med en resa enligt de villkor som anges i punkt 1 skall behandlas som en enda tjänst som resebyrån tillhandahåller den resande. Denna enda tjänst skall beskattas i den medlemsstat där resebyrån har sin rörelse etablerad eller har ett fast driftsställe från vilket den har tillhandahållit tjänsten. Om en resebyrå inte är etablerad inom gemenskapen eller om den har ett fast driftsställe utanför gemenskapen från vilket tjänsten tillhandahålls och den resetjänst som tillhandahålls faktiskt används och utnyttjas inom gemenskapen, skall denna enda tjänst beskattas på den plats där kunden har sin rörelse etablerad eller har ett fast driftställe till vilket tjänsten tillhandahålls eller, i avsaknad av en sådan plats, den plats där kunden har sin stadigvarande adress eller normalt är bosatt. 3. Beskattningsunderlaget för den enda tjänst som tillhandahålls av resebyråer skall utgöras av resebyråns vinstmarginal efter avdrag för den mervärdesskatt som ingår i vinstmarginalen. Vinstmarginalen skall motsvara skillnaden mellan det försäljningspris som resebyrån tar ut för en paketresa och resebyråns faktiska kostnader i samband med paketresan. I denna punkt avses med a) försäljningspris: hela den ersättning som resebyrån har erhållit eller kommer att erhålla från kunden eller tredje man, inbegripet subventioner direkt kopplade till transaktionen, skatter, tullar, avgifter och övriga pålagor samt bikostnader som t.ex. provisions- och försäkringskostnader som resebyrån debiterar kunden, men med undantag av de belopp som avses i artikel 11 A 3, b) de faktiska kostnaderna för paketresan: hela den ersättning som anges i första strecksatsen, inklusive mervärdesskatt, som resebyråns skattskyldiga leverantörer har erhållit eller skall erhålla från resebyrån för varor och tjänster som tillhandahållits denna, när dessa sammanställs till direkt nytta för kunden, exklusive allmänna omkostnader i form av en paketresa. 4. För att förenkla förfarandet för uttag av skatt och om inte annat följer av samrådet med mervärdesskattekommittén, får medlemsstaterna föreskriva att beskattningsunderlaget för tillhandahållna resetjänster vilka omfattas av de särskilda bestämmelserna för beskattning av vinstmarginalen skall fastställas för varje skatteperiod för vilken resebyrån skall lämna in en sådan deklaration som avses i artikel 22.4, ersatt med artikel 28 h. I sådana fall skall beskattningsunderlaget för resetjänsterna utgöras av resebyråns sammanlagda vinstmarginal efter avdrag för den mervärdesskatt som ingår i denna vinstmarginal. Den sammanlagda vinstmarginalen skall motsvara skillnaden mellan a) det sammanlagda beloppet av tillhandahållna resetjänster enligt de särskilda bestämmelserna för beskattning av den vinstmarginal som resebyrån har gjort under den perioden; detta belopp skall motsvara det sammanlagda försäljningspriset, fastställt i enlighet med punkt 3, och b) det sammanlagda beloppet av inköp av varor och tjänster som avses i punkt 1 och som under den perioden gjorts av resebyrån; detta belopp skall motsvara de sammanlagda faktiska kostnaderna, fastställda i enlighet med punkt 3. 13
5. Om transaktioner som av resebyrån har anförtrotts andra skattskyldiga personer utförs av sådana personer utanför gemenskapen, skall resebyråns tjänst behandlas som en förmedlingsverksamhet som är undantagen från skatteplikt enligt artikel 15.14. Om dessa transaktioner genomförs både inom och utanför gemenskapen, får endast den del av resebyråns tjänst som avser transaktioner utanför gemenskapen undantas från skatt. 6. Skatt som debiteras resebyrån av andra skattskyldiga personer på sådana transaktioner som beskrivs i punkt 2 och som är till direkt nytta för den resande skall inte berättiga till avdrag eller återbetalning i någon medlemsstat. 7. Resebyrån får tillämpa gängse mervärdesskatteregler på alla tjänster som omfattas av de särskilda bestämmelserna om beskattning av vinstmarginalen. 8. Om resebyrån tillämpar gängse mervärdesskatteregler på de tillhandahållna resetjänsterna, skall den ha rätt att från den skatt som den är skyldig dra av den mervärdesskatt som skall betalas eller har betalats för de tjänster som dess leverantörer tillhandahållit, om dessa transaktioner är till direkt nytta för kunden. Rätten till avdrag inträder när skatten skall betalas för de tjänster för vilka resebyrån väljer att tillämpa gängse mervärdesskatteregler. 9. Om resebyrån är tvungen att tillämpa både gängse mervärdesskatteregler och de särskilda bestämmelserna för beskattning av vinstmarginalen måste den, enligt de regler som fastställts av medlemsstaterna, föra separata räkenskaper för de transaktioner som omfattas av vart och ett av dessa system." 2) I artikel 15.14 skall andra stycket utgå. 3) I artikel 28.3 skall g utgå. 4) I bilaga E skall punkt 15 utgå. 5) I bilaga F skall punkt 27 utgå. Artikel 2 Rådets beslut om att på begäran av Kungariket Belgien av den 13 september 1978 bevilja Kungariket Belgien ett undantag enligt artikel 27.1 i direktiv 77/388/EEG skall upphävas. Artikel 3 Medlemsstaterna skall senast den 1 januari 2003 sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv. De skall genast underrätta kommissionen om detta. När en medlemsstat antar dessa bestämmelser skall de innehålla en hänvisning till detta direktiv eller åtföljas av en sådan hänvisning när de offentliggörs. Medlemsstaterna skall bestämma hur hänvisningen skall göras. 14
Artikel 4 Detta direktiv träder i kraft den tjugonde dagen efter det att det har offentliggjorts i Europeiska gemenskapernas officiella tidning. Detta direktiv riktar sig till medlemsstaterna. Utfärdat i Bryssel den Artikel 5 På rådets vägnar Ordförande 15
KONSEKVENSBEDÖMNING FÖRSLAGETS EFFEKTER FÖR NÄRINGSLIVET - SÄRSKILT FÖR DE SMÅ OCH MEDELSTORA FÖRETAGEN FÖRSLAGETS RUBRIK Förslag till rådets direktiv om ändring av direktiv 77/388/EEG i avsikt att förenkla, modernisera och harmonisera tillämpningen av de särskilda reglerna för resebyråer. REFERENSNUMMER 2001/075 (CNS) FÖRSLAGET 1. Varför behövs det med hänsyn till subsidiaritetsprincipen, gemenskapslagstiftning på detta område och vilka är i så fall dess huvudsakliga mål? Det är nödvändigt att de särskilda regler som gäller för resebyråernas tillhandahållande av resetjänster harmoniseras, eftersom gemenskapens mervärdesskatteregler på detta område för närvarande tolkas och tillämpas av medlemsstaterna på olika sätt. Det är nödvändigt att tillämpningsområdet för artikel 26 vidgas för att systemet skall kunna anpassas till det förändrade läget inom resesektorn vilket innebär att det är flera aktörer inblandade och att det har gjorts betydande framsteg inom den moderna tekniken, t.ex. den elektroniska handeln. De nuvarande reglerna är inte längre anpassade till dessa förändrade förhållanden och de innebär i många fall att beskattningen av konsumtion i medlemsstaten inte längre sker. Dessutom inrättar säljarna system vilka får till följd att beskattningen i EU undviks eller minskas genom att filialer etableras i tredjeland, vilket leder till en snedvridning av konkurrensen. Detta förhållande kan inte tolereras och denna möjlighet bör undanröjas. Det behövs ytterligare förenklingar för att de särskilda reglerna skall kunna fungera smidigare och för att man skall kunna se till att de följs på ett bättre sätt. Därför är det av väsentlig betydelse att åtgärder vidtas på gemenskapsnivå. FÖRSLAGETS VERKNINGAR FÖR FÖRETAGEN 2. Vilka berörs av förslaget? Vilka sektorer berörs? Resebyråer, researrangörer och alla skattskyldiga personer som tillhandahåller resetjänster i eget namn och därför använder sig av andra skattskyldiga personers tjänster. 16
Hur stora är de företag som berörs (andelen små och medelstora företag)? Företag av alla storlekar berörs. De sex största researrangörerna skapar ca 18 % av arbetstillfällena och svarar för ca 33 % av omsättningen. Vid sidan av dessa researrangörer finns resebyråerna vilka i allmänhet är små eller mycket små företag med mellan fem och elva anställda. Är dessa företag belägna inom vissa särskilda geografiska områden i gemenskapen? I Medelhavsländerna, Tyskland och Förenade kungariket. 3. Vad måste branschen göra för att följa förslaget? Branschen måste bedöma de positiva verkningarna som följer av förenklingen och bör skapa likvärdiga marknadsvillkor för konkurrens på den inre marknaden. 4. Vilka ekonomiska effekter är det sannolikt att förslaget får? På sysselsättningen? Kommissionen har alltid ansett att mervärdesskatten har liten inverkan på sysselsättningen och att låga icke arbetskraftsrelaterade kostnader snarare skulle vara en mera lämplig stimulans för arbetsmarknaden, vilket fortfarande faller inom ramen för medlemsstaternas behörighet. Detta förslag innebär dock att ytterligare problem kommer att kunna undvikas för vissa aktörer som är verksamma inom sektorn vilka för närvarande har betydande problem på grund av illojal konkurrens från säljare som är etablerade i andra medlemsstater vilka är mera flexibla eller i sin egen medlemsstat, men som har större resurser för att inrätta system för skatteflykt genom att etablera filialer i tredjeland. På investeringar och antalet nystartade företag? Investeringarna kan inte göra annat än öka, eftersom tillämpningen av samma regler i alla EU:s medlemsstater enbart kan leda till att kostnaderna för företagen minskas och uppmuntra försäljarna att bedriva verksamhet i andra medlemsstater. På företagens konkurrenskraft? Det bör sörja för en mera enhetlig tillämpning och bidra till att en snedvridning av konkurrensen undviks och att rättvisare konkurrensförhållanden skapas. Researrangörerna kommer inte längre att kunna undvika beskattning eller åtnjuta lägre beskattning i EU genom att helt enkelt inrätta en filial i tredjeland vilken medverkar vid försäljningen av en paketresa. 17
5. Innehåller förslaget några åtgärder vilka innebär att hänsyn tas till de små och medelstora företagens speciella situation (t.ex. begränsade eller avvikande krav)? Möjligheten att tillämpa ett allmänt vinstmarginalsystem kommer att göra det lättare för de små och medelstora företagen att tillämpa vinstmarginalsystemet, eftersom de inte längre blir tvungna att beräkna vinstmarginalen på varje enskild leverans. Därigenom kommer också likviditetsflödet att underlättas för små och medelstora resebyråer. SAMRÅD 6. Ange de organisationer med vilka samråd genomförts och redogör kortfattat för deras huvudsakliga synpunkter. ECTAA (branschorganisationen för resebyråer och researrangörer inom EU) och DRV (den tyska researrangörsföreningen). Dessa organisationer har uttryckt ett behov av en mera enhetlig tillämpning av de särskilda reglerna inom EU. De har samtidigt påpekat att alla deras medlemmar är överens om att de särskilda reglerna för beskattning av vinstmarginalen fungerade tämligen väl och borde bibehållas. De har även hänvisat till de problem som konstaterats när det gäller system för skatteflykt vilka inrättats av de konkurrenter som använder sig av filialer i tredjeländer. 18