/2. Kvalitetsstudie om ekobrott

2005-09-02/2 Kvalitetsstudie om ekobrott

Brå centrum för kunskap om brott och åtgärder mot brott Brottsförebyggande rådet (Brå) verkar för att brottsligheten minskar och tryggheten ökar i samhället. Det gör vi genom att ta fram fakta och sprida kunskap om brottslighet, brottsförebyggande arbete och rättsväsendets reaktioner på brott Produktion: Brottsförebyggande rådet, Information och förlag, Box 1386, 111 93 Stockholm. Telefon 08-401 87 00, fax 08-411 90 75, e-post info@bra.se Brå på Internet www.bra.se Författare: Isabella Canow, Leif Petersson, Robert Standar Brottsförebyggande rådet

Sammanfattning Under senare år har det skett stora förändringar i redovisningen av de så kallade ekobrotten i brottsstatistiken. Den har visat en nedgång av Brottsförebyggande rådets (Brå) redovisade ekobrottsstatistik och skillnader i Brå:s respektive Ekobrottsmyndighetens statistik över ekobrotten. Mot denna bakgrund har Brå genomfört en kvalitetsstudie för att kartlägga om den redovisade nedgången rör sig om en faktisk skillnad mellan åren, eller om kvaliteten försämrats i kodningen och antalsräkningen av brott. Resultaten visar en systematisk underrapportering av de upptäckta ekobrotten. De största felkällorna finns i kategoriseringen och antalsräkningen av brotten. Dessutom rapporteras inte ekobrott med lägre misstankegrad än skälig misstanke till Brå från Åklagarmyndigheten (ÅM) och Tullverket. 3

Innehåll SAMMANFATTNING 3 INNEHÅLL 4 1. BAKGRUND 5 Ekobrotten i Brå:s och Ekobrottsmyndighetens statistik 6 Myndigheter som upptäcker och registrerar ekobrott 6 Kartläggning av inrapporteringen av ekobrott till Brå. 7 2. SYFTE 8 Kunskapsläge 8 Frågeställningar 8 3. UPPLÄGG AV KVALITETSSTUDIEN 9 Intervjuundersökningen 9 4. RESULTAT 11 Jämförelsen mellan EBM:s och Brå:s statistik 11 Intervjuer med rapportörerna 11 Finanspolisen 11 Patent- och registreringsverket, Bolag 11 Kronofogdemyndigheten 11 Skatteverket 12 Skattebrottsenheten 12 Tullverket 12 Ekobrottsmyndigheten 13 Åklagare utanför EBM:s område 14 Ekorotlar utanför EBM:s område 16 Sammanfattning av intervjuundersökningen 17 Registrering 17 Kategorisering och antalsräkning 17 5. SAMMANFATTANDE ANALYS 18 Minskningen i Brå:s statistik 18 Skillnaden mellan Brå:s och EBM:s statistik 19 6. ÅTGÄRDER FÖR ATT FÖRBÄTTRA KVALITETEN I STATISTIKEN 20 Nya anvisningar för kodning och antalsräkning av ekobrotten 20 Nya anmälningsblanketter hos Skatteverket och konkursförvaltarna 20 Rapportering även av brott utan skälig misstanke 20 Testseminarium 21 4

1. Bakgrund Det ligger i Brå:s uppdrag som ansvarig myndighet för den officiella kriminalstatistiken att undersöka kvaliteten på de grunddata som lämnas från bland annat polis och åklagare liksom att arbeta för en förbättring av statistikkvaliteten. I brottsstatistiken har under de senare åren stora förändringar skett i redovisningen av de så kallade ekobrotten. I denna rapport redovisas resultaten från en kvalitetsstudie om ekobrott. Definitioner Det finns ingen entydigt vedertagen definition på vad som ska ingå i en redovisning av ekonomisk brottslighet ekobrott. Det finns dock två helt dominerande brottskategorier, som alltid tas med vid redovisning av ekobrott. Dessa är bokföringsbrott och skattebrott. Vid handläggning av sådana ärenden hos ekobrottsmyndigheter, polis eller åklagare händer det att man upptäcker andra typer av brottslighet, som är av ekonomisk karaktär. Det kan till exempel röra sig om bedrägeri, förskingring eller mut- och bestickningsbrott. I denna kvalitetsstudie har dock definitionen begränsats till att omfatta brott mot borgenärer (varav merparten är bokföringsbrott) och skattebrott. Dessa brott regleras i 11 kap. brottsbalken (BrB) respektive skattebrottslagen (1971:69). Brott mot borgenärer innebär att en låntagare, till exempel inför en konkurssituation, agerar på ett sådant sätt att det innebär skada för fordringsägarna. Bokföringsbrott (enligt anmälningsstatistiken, 85 90 procent av brotten mot borgenärer) innebär att företagets räkenskaper är felaktiga eller bristfälliga till den grad att verksamheten inte i huvudsak kan bedömas med ledning av dessa. Skattebrott avser skilda situationer där den skattskyldige på olika sätt försöker komma undan att betala skatt. 5

Ekobrotten i Brå:s och Ekobrottsmyndighetens statistik De anmälda ekobrotten har sedan länge redovisats i Brå:s (tidigare SCB:s) officiella brottsstatistik. Ekobrottsmyndigheten (EBM), som startade sin verksamhet under slutet av 1990-talet, har också sedan dess fört statistik över ekobrotten. Dessa båda tidsserier överensstämmer dock inte med varandra. Brå:s statistik visar på en nästan 90-procentig nedgång mellan åren 1995 och 1999. Därefter har de anmälda ekobrotten ökat mer eller mindre varje år. Enligt EBM har de redovisade ekobrotten däremot minskat kontinuerligt under perioden 1998 2000, och först därefter har en kontinuerlig ökning skett. 25 000 20 000 Brå 15 000 10 000 EBM 5 000 0 1994 1996 1998 2000 2002 Figur 1. Antal anmälda ekobrott enligt Brå, åren 1994 2003 och enligt EBM åren 1998 2003. Myndigheter som upptäcker och registrerar ekobrott Från och med år 2000 sker huvuddelen av ekobrottsrapporteringen till Brå via åklagarnas ärendesystem (BRÅDIS). Några av ekobrotten inrapporteras också till Brå via polisens ärendehanteringssystem (RAR). Till dessa båda system finns många rapportörer av ekobrotten, varför det finns en risk för felkällor. Brotten hanteras främst av det reguljära polis- och åklagarväsendet samt EBM, men även av Tullverket (skattebrott avseende punktskatter), skattebrottsenheterna (mindre allvarliga skattebrott), Finansinspektionen (insiderbrott och otillåten kurspåverkan) och Finanspolisen (penningtvätt), vilket framgår av figur 2. 6

Kartläggning av inrapporteringen av ekobrott till Brå Skatteverket Kronofogdemyndigheterna Åklagare utanför EBM:s område Polisen RAR Brå Finanspolisen Patent och Registreringsverket EBM BRÅDIS Tullverket *MR Figur 2. Kartläggning av inrapporteringen till Brå respektive EBM angående ekobrott. *MR är polisens misstankeregister. Ekobrott är ett kontrollbrott 1 och upptäcks oftast av en myndighet eller en annan aktör med kontrollfunktioner. En del brott upptäcks av slumpen, andra vid rutinkontroll. Det är oftast Skatteverket och konkursförvaltarna som upptäcker ekobrott. Dessa har också en anmälningsskyldighet. Skatteverket har dessutom möjlighet att besluta om så kallade administrativa sanktioner (skattetillägg). Detta innebär att ekobrott som omfattar mindre summor (eller förseelser) ofta inte kommer till rättsväsendets kännedom och därmed inte heller i den officiella kriminalstatistiken. Det finns också myndigheter 2 som inte har en kontrollfunktion och därmed ingen anmälningsskyldighet, trots att dessa upptäcker olika ekobrott. Dessa brott kommer vanligtvis inte heller till rättsväsendets kännedom och inte heller ingår de i den officiella kriminalstatistiken. I denna rapport redogörs för de myndigheter som upptäcker och som kan upptäcka ekobrott genom kontroll eller slumpen och deras tillvägagångssätt samt rutinerna för den statistiska registreringen av ekobrotten. 1 Ibland används begreppet spaningsbrott. 2 Till exempel Patent- och registreringsverket, Finanspolisen, Kronofogdemyndigheten. 7

2. Syfte Huvudsyftet med studien är att kvalitetssäkra statistikuppgifterna om ekobrotten och föreslå åtgärder som ska bidra till en bättre statistikkvalitet. Ett annat syfte är att undersöka vad som antalsmässigt utgör ett ekobrott och förbättra riktlinjerna för antalsräkning av ekobrott. Det finns goda skäl att misstänka att ett brott definieras på olika sätt. För en polis är det viktigt och självklart att räkna varje brott för sig, medan en åklagare av naturliga skäl ser ett ärende som ett brott (mängdbrott). EBM redovisar som regel brotten i form av ärenden (en utredning som hålls samman av en åklagare till följd av företags- och personidentitet). Detta är särskilt vanligt vid skattebrott och bokföringsbrott respektive brott mot borgenärer. På skattebrottsområdet är det exempelvis rimligt att anta att det egentligen föreligger ett brott för varje oriktig deklaration. Skatteverket tenderar att räkna ekobrotten i antalet anmälningar. I undersökningen ingår inte att kartlägga eller utforma förslag till definitionen av ekobrott. Målgruppen för undersökningen är myndigheterna som rapporterar och registrerar ekobrott. Kunskapsläge Någon tidigare kvalitetsstudie speciellt inriktad på ekobrotten har inte genomförts. Frågeställningar 1. Vilka orsaker finns till skillnaderna i EBM:s och Brå:s statistik? 2. Hur registreras, definieras och kodas ekobrotten och misstänkta personer för dessa brott hos de olika rapportörerna. Sker antalsräkningen på ett enhetligt sätt? 3. Vilka rutiner har EBM vid insamlingen respektive leveransen av uppgifterna om ekobrotten? 4. Hur görs rapporteringen från BRÅDIS respektive RAR till Brå? 5. Vilka åtgärder kan vidtas för att förbättra statistikkvaliteten? 8

3. Upplägg av kvalitetsstudien Kvalitetsstudien utfördes i två delar. Den första delen avsåg en jämförelse mellan EBM:s och Brå:s statistik. Den genomfördes i samarbete med Ekobrottsmyndigheten och Brå, och innebar att en lista över ett urval av anmälda brott togs fram ur respektive statistikregister, för att ta reda på vilka skillnader som finns på brottsnivå (enskilda brott) i de båda myndigheternas register. I den andra delen av kvalitetsstudien gjordes intervjuer med rapportörerna för att undersöka hur registreringen och rapporteringen av ekobrott utförs. Avsikten var att kartlägga vem som registrerar och kodar, när och hur kodningen görs och hur brotten räknas. Vidare genomfördes en kartläggning av de rutiner som de tre avdelningarna inom EBM (Östra, Västra och Södra avdelningarna) har för insamlingen av ekobrotten och den vidare leveransen till BRÅDIS. Intervjuundersökningen Intervjuer med ett urval av rapportörerna för att undersöka vem som registrerar och kodar, när och hur kodningen görs, hur brott räknas (vilket är särskilt komplicerat för skattebrott som kan avse flera taxeringsår) har genomförts. Sammanlagt intervjuades 70 tjänstemän från 9 myndigheter, under perioden november 2003 till mars 2004. Majoriteten av intervjuerna genomfördes per telefon. Urvalet av myndigheterna gjordes utifrån deras möjlighet att upptäcka och därmed anmäla ekobrott. Dessa är Finanspolisen (FiPo), Tullverket, Skatteverket (SKV), Skattebrottsenheten (SBE), Kronofogdemyndigheten (KFM), Patent- och Registreringsverket (PRV), Ekobrottsmyndig-heten (EBM), Åklagarmyndigheten (ÅM, utanför EBM:s område) och Ekorotlarna (utanför EBM:s område). Intervjuundersökningen är en totalundersökning på länsnivå. Samtliga län är representerade, antingen genom EBM eller i egenskap av ekoåklagare och ekorotlar i länen utanför EBM:s område. I tabell 1 redovisas vilka myndigheter som ingår i intervjuundersökningen och vilken befattning de intervjuade tjänstemännen har. 9

Myndigheter: Befattning: FiPo Tull SKV SBE KFM PRV EBM Östra EBM Västra EBM Södra ekoåklagare 1 2 1 16 ÅM övriga kanslist/regis/ statistiker 1 3 2 2 2 3 ekonom/ 1 3 2 1 1 2 2 chef/it utredare 3 kriminalinsp. 3 1 jurist 2 1 ekopolis 15 EKOrotel Tabell 1. Antal intervjuer fördelade på intervjupersonens myndighet samt befattning, år 2004. n = 70 Det visade sig att endast åklagarna och ekorotlarna registrerar och rapporterar ekobrott till Brå, samt Tullverket i en mer begränsad utsträckning, varför det gjordes betydligt fler intervjuer med dessa myndigheter än övriga. Valet av intervjupersoner gjordes utifrån myndigheternas rekommendation och är inte slumpmässigt utvalda. Syftet var att intervjua personer som tar emot ekobrottsanmälningar och/eller registrerar ekobrott i RAR respektive BRÅDIS. 10

4. Resultat Jämförelsen mellan EBM:s och Brå:s statistik Studien visade att Brå under åren 2000-2003 endast fått leveranser av statistikunderlag för ekobrott, där misstankegraden för den misstänkte personen varit skäligen misstänkt eller högre. I EBM:s statistik redovisas även brott, för vilka det finns misstankar av lägre grad än skäligen misstänkt. Före år 2000 fanns även sådana uppgifter med i Brå:s statistik. Att dessa leveranser uteblivit under de senaste åren är en konsekvens av införandet av misstanke/belastningsregistret (MR/BR) år 2000. Dessutom har det genom kartläggningen framkommit att det finns skillnader i sättet att antalsräkna ekobrott i EBM:s och Brå:s statistik. Det gäller främst skattebrott där flera momsbrott kan registreras som ett momsbrott, och flera olika skattebrott kan registreras som ett grovt skattebrott. Däremot finns ingen skillnad i sättet att definiera ekobrotten. Intervjuer med rapportörerna Nedan redovisas resultatet av intervjuerna myndighetsvis. För vissa myndigheter är redovisningen mycket kortfattad eftersom dessa myndigheter inte registrerar ekobrott. Det vill säga de medverkar inte i uppgiftslämnandet till den officiella kriminalstatistiken och är därmed inte aktuella för undersökningens syfte. FINANSPOLISEN Finanspolisen (FiPo) arbetar operativt och upptäcker ekobrott. Dessa anmäls till EBM, som i sin tur registrerar brotten i BRÅDIS. FiPo gör också en egen redovisning av de brott som myndigheten upptäcker. De vanligaste ekobrotten är penningtvätt och penningförfalskning. PATENT- OCH REGISTRERINGSVERKET, BOLAG Patent- och registreringsverket, Bolag, i Sundsvall har möjlighet att upptäcka olika typer av ekobrott, men har inte skyldighet att rapportera dem. Eventuella ekobrott som kan tänkas upptäckas av myndigheten anmäls till EBM eller ÅM, som i sin tur registrerar brotten i BRÅDIS. Patent- och registreringsverket registrerar inga brott och medverkar därmed inte i uppgiftslämnandet till den officiella kriminalstatistiken. KRONOFOGDEMYNDIGHETEN Myndigheten gör inga anmälningar om brottslighet. Kronofogdemyndigheten (KFM) har ingen skyldighet att rapportera brott och registrerar inga brott. Därmed medverkar KFM inte i uppgiftslämnandet till den officiella kriminalstatistiken. Skulle brottsmisstankar ändå uppstå, skickas ärendet till EBM, som i sin tur registrerar brotten i BRÅDIS. 11

SKATTEVERKET Skatteverket (SKV) upptäcker skattebrott främst genom skatterevision. Skattebrotten anmäls direkt till EBM eller till ÅM i de län som ligger utanför EBM:s område. SKV anmäler nästan aldrig skattebrott till polisens ekorotlar, vilket innebär att skattebrotten registreras av åklagarna i BRÅDIS. SKV medverkar således endast indirekt i uppgiftslämnandet till den officiella kriminalstatistiken. Skatteverket har ett särskilt formulär för anmälan av ekobrotten till EBM eller ÅM där man fyller i brottstypen, antalet brott och beskriver händelseförloppet. Det är åklagarna som sedan avgör antalet brott och vilka brottstyper som registreras i BRÅDIS. Parallellt med skattebrottslagen finns ett administrativt sanktionssystem med skattetillägg och förseningsavgifter. Dessa utfärdas av SKV. De brottsliga handlingar som döljer sig bakom många skattetillägg anmäls inte vidare och registreras därmed inte heller som skattebrott i den officiella kriminalstatistiken. SKATTEBROTTSENHETEN Sedan år 1998 kan skattebrottsenheten SBE (en enhet i SKV) under åklagarens ledning utföra skattebrottsutredningar. Verksamheten har successivt byggts ut och brottsenhetens kompetens nyttjas mer och mer av åklagarna och EBM. SBE har i första hand bildats för att hjälpa åklagarna att utreda brottsanmälningar från SKV. Före år 1998 anlitade åklagarna uteslutande polisens hjälp vid förundersökningarna. Denna uppgift har i dag till stor del övertagits av skatteexperterna på SBE. De anmälda eller upptäckta brotten registreras inte av SBE. Detta görs av åklagarna i BRÅDIS. Därmed medverkar SBE inte i uppgiftslämnandet till den officiella kriminalstatistiken. TULLVERKET Tullverkets verksamhet är omfattande och myndigheten upptäcker olika typer av brott. De största brottsgrupperna är narkotikabrott, smugglingsbrott och ekobrott. Tullverket har befogenhet att utreda och tilldöma sanktioner i form av böter och bedriver egen brottsutredning då den är relaterad till myndighetens verksamhet. Tullverket har egna utredare, revisorer som gör bokföringsrevisioner, åklagare med rätt att utfärda strafföreläggande och kriminalinspektörer. Brott, för vilka Tullverkets åklagare utfärdar strafföreläggande, registreras i Tullverkets redovisningsrapporter samt i EnVis (åklagarväsendets system för strafförelägganden), men inte i BRÅDIS. Däremot registreras skäligen misstänkta i misstankeregistret, som vidarebefordras till Brå. Statistiken innehåller de tullärenden som överlämnas till åklagare och där det finns en skäligen misstänkt person. Många av de ärenden som tullen lägger ner kommer därmed inte med i statistiken. Tullverket uppskattar att det blir en underrapportering av ekobrotten till den officiella brottsstatistiken med så mycket som 50 procent. Majoriteten av dessa brott är så kallade mindre förseelser, men eftersom brotten har begåtts och registrerats hos Tullverket bör de även redovisas i den officiella brottsstatistiken. 12

Skäligen misstänkta anmäls alltid till åklagare och därmed redovisas dessa i den officiella kriminalstatistiken. Detta illustreras med följande citat: Brå hämtar statistik från misstankeregistret och vi rapporterar där endast skäligen misstänkta personer. Jag skulle tro att ni (Brå) tappar bort hälften av brotten. Tullverket får anmälan och tips om brott främst från EBM och polisen men även från andra myndigheter och allmänheten. Tullverket redovisar egen statistik, men registrerar inte i BRÅDIS och medverkar därmed inte i brottskategoriseringen eller antalsräkningen till den officiella kriminalstatistiken. Tullverket har anmälningsskyldighet och brukar anmäla grövre ekobrott till EBM. Detta innebär att dessa ekobrott registreras i BRÅDIS av EBM eller av ekoåklagare utanför EBM:s område. Av intervjuerna framgår att definitionen på ekobrott inte är enhetlig, vilket illustreras med följande citat: Den är inte praktisk användbar, eftersom den är kopplad till paragrafen i smugglingslagen, där det oftast begås ekobrott med ringa summor. Brå:s rekommenderade brottskoder anses inte alltid överensstämma med Tullverkets kategoriseringar, men kommer att bli bättre i och med STUK-projektet (strukturerad information om brott), enligt en tulltjänsteman. STUK-projektet syftar till att införa ett nytt system för att klassificera brott, som på ett bättre sätt än dagens system ska kunna tillgodose rättsväsendets och övriga samhällets behov av information om brott. EKOBROTTSMYNDIGHETEN Ekobrottsmyndigheten (EBM) fungerar som en åklagarmyndighet, vid sidan av den reguljära åklagarmyndigheten (ÅM) och täcker sex län; Stockholms län med Gotland bildar Östra avdelningen; Västra Götaland med Hallands län bildar Västra avdelningen; Skåne län med Blekinge län bildar Södra avdelningen. Detta betyder att samtliga ekobrott anmäls direkt till EBM och inte till polisen eller ÅM i dessa sex län. EBM är specialiserad på ekonomisk brottslighet. Myndigheten har egna åklagare, poliser och ekonomer, varför förundersökningarna sker på myndigheten, liksom registreringen i BRÅDIS. Av samtalen med åklagare på EBM framgår att det är kanslisterna som registrerar i BRÅDIS. Det är åklagarna som sätter brottsrubriceringen, men de väljer oftast att använda endast brottskategorier som de ämnar väcka åtal för och inte samtliga ekobrott som beskrivs i anmälan. Enligt en åklagare ska: Åklagarna se till att förundersökningarna begränsas varför man väljer att åtala endast för de grövsta brotten. Detta resulterar i en underrapportering av antalet anmälda ekobrott i statistiken. Åklagarna gör en systematisk selektion av de mildare brotten och åtalar för de grova. Det är viktigt att se till helheten och systematiken i det brottsliga beteendet, varför man beskriver tidsperioden och uppsåtet mer ingående än antalet brott. Vi är ingen kontrollmyndighet. påpekar en åklagare. Följande citat är ganska typiskt för de flesta åklagare, vad gäller ekobrott: Det är få som räknar brott på det sätt som bör göras, till exempelvis ett skattebrott för varje deklaration, men det görs inte. Åklagare är inte lika omsorgsfulla att räkna brott som polisen. Personbladsrutinerna 13

har tagits bort. Vi gör ett övervägande. Rutinerna skiljer sig från kammare till kammare vad gäller antalsräkningen. Vissa åklagare ändrar antalet från anmälan, andra behåller det anmälda och en del brukar korrigera antalet brott i efterhand om det behövs. Åklagarna anser att det går att följa Brå:s koder, men att de inte hinner räkna antalet brott. Av samtalen med kanslisterna, som tar emot anmälan och registrerar i BRÅDIS, framgår att det är åklagarna som bestämmer brottsrubriceringen och antalet brott. Rutinerna skiljer sig från åklagare till åklagare. En del brukar ändra i efterhand, beroende på vad de bestämmer sig för att åtala, andra behåller registreringen enligt ursprungsanmälan. Skatteverket och konkursförvaltarna står för mer än 90 procent av ekobrottsanmälningarna. Skatteverket har särskilda anmälningsblanketter där man kryssar i om brottet avser Skattebrottslagen eller 11 kap. 5 BrB, men antalet brott framgår inte. Kanslisterna anser att dessa blanketter brukar vara väl ifyllda och lättlästa. Konkursförvaltarna är däremot inte konsekventa. De har ingen särskild blankett och skriver fri text. Dessa är ibland svåra att förstå och det är inte ovanligt att det är oklart vilket brott det är fråga om. En kanslist berättar: Vi är skyldiga att ta det som finns i anmälan Det är möjligt att åklagarna kan reda ut det till slut, men för oss är det svårt ibland att ens förstå vilket brott det är de (konkursförvaltarna) anmäler. Kanslisterna följer Brå:s kodningslista i den mån det går. De flesta tycker att koderna 5020, 5021 och 5024 kan vara svåra att förstå och räkna. Följande citat är typiskt: Flera momsbrott blir ett brott. Vi registrerar varje period som ett brott. Åklagarna talar om tidsperioder i stämningsansökan och inte om antalet brott. Polisen i övriga landet anmäler vart och ett av momsbrotten. Innan EBM och BRÅDIS bildades registrerades ekobrotten av polisen. År 1998 skulle EBM:s Östra avdelning registrera både i RAR och BRÅDIS, men protesterade mot RAR registreringen och många ekobrott blev inte registrerade det året. Undersökningen visar att rutinerna för registrering i BRÅDIS är olika för de tre avdelningarna inom EBM. Antalsräkningen sker inte på ett enhetligt sätt, vare sig av åklagarna eller av kanslisterna. Brå:s kodlista är svår att följa och det är inte självklart hur man ska räkna antalet brott, särskilt inte brotten i skattebrottslagen. ÅKLAGARE UTANFÖR EBM:S OMRÅDE Övriga åklagarmyndigheter, som inte ingår i EBM:s geografiska område, är de resterande 15 länen. En del av dessa har så kallade ekoåklagare, som har specialiserat sig på ekobrott. Andra har inte det, eftersom det är så få fall av ekobrott. Det är oftast chefsåklagaren som brukar utreda ekobrotten, då det inte finns särskilda ekoåklagare. De flesta anmälningar av ekobrott kommer från SKV och konkursförvaltarna. SKV skickar anmälan till åklagaren och inte till polisen. Konkursförvaltarna brukar skicka anmälan till åklagare, men ibland till polisen. Majoriteten av de upptäckta ekobrotten anmäls direkt till åklagarna som i sin tur skickar anmälan till polisen för registrering. Åklagarna begär ofta hjälp av SBE i förundersökningen. 14

Hur registreringen i BRÅDIS går till skiljer sig inte bara från kammare till kammare utan även från åklagare till åklagare. En del åklagare registrerar själva i BRÅDIS, andra gör det i mån av tid, medan en del överlåter det åt kanslisterna. En del åklagare överlämnar registreringen åt kanslisterna, men antecknar vilken brottstyp det är och antalet brott. Andra överlåter även detta åt kanslisterna. På frågan om definitionen på ekobrott, hänvisar samtliga till ÅM:s definition och tillägger att det är skattebrottslagen, 11 BrB, aktiebolagslagen, insiderstrafflagen, lagen om tryggande av pensionsutfästelse, lagen om handel med finansiella instrument samt diverse andra brott som kan komma att räknas som ekobrott. Till exempel kan man komma in på 9 och 10 kap. BrB när det gäller avancerade ekobrott. Samtliga anser att de följer Brå:s kodlista. Åklagarna anser att Brå:s anvisningar i kodlistan är tydliga, vad gäller kategoriseringen av ekobrott, men vad gäller sättet att räkna antalet brott är man av olika åsikt. Visserligen anser majoriteten att man bör räkna ekobrotten på ett jämförbart sätt med övriga brott, men menar att detta är alldeles för tidskrävande. Det korrekta är att räkna varje uppbördsmånad vad gäller till exempel momsredovisning och arbetsgivaravgifter, men majoriteten av åklagarna har inte tid till detta. Det vanligaste är att man anmäler grovt skattebrott och inte bryr sig om antalet, utan i stället om tidsperioden. Det viktiga för åklagarna är under hur lång tid brottet har begåtts och inte själva antalet brott, till exempel momsbrott. Åklagarna är inte konsekventa i sättet att antalsräkna ekobrott. Detta gäller främst brott som rör redovisningen av moms och arbetsgivaravgifter. Oftast brukar man registrera endast ett brott för dessa och ibland kan man välja att fylla i det korrekta antalet, det vill säga ett brott för varje redovisningsmånad. Generellt gäller att ju fler brott som har begåtts desto färre registreras. Man väljer att registrera endast ett brott för varje brottstyp och ju färre brott som har begåtts desto utförligare är man vid antalsregistreringen. Detta förklaras med tidsbrist. En ekoåklagare gav följande beskrivning: Vi är inte konsekventa i registreringen. Varje räkenskapsår ska vara ett brott, liksom varje momsredovisningsmånad, men jag registrerar det ibland som ett brott, ibland som tolv brott. Det är slumpen som avgör. En annan åklagare anser att det är problematiskt att antalsräkna ekobrott: Det är mindre prioriterat att räkna antalet brott. Man bommar antalet ekobrott. Vi har inte tid för det. Han berättar vidare: Det är administrationen som tar emot anmälan och registrerar i BRÅDIS. Sedan ska åklagaren justera antalet brott, men det finns inte tid för det. Man hinner inte med det och anser det inte vara viktigt. Det var noggrannare förr, nu är vi överbelastade. Ytterligare ett exempel, från en annan åklagare: Det är mycket vanligt med felkodning av moms- och skattebrott. Till exempel brott under två år i brottskod 5020 bör kodas som 24 stycken brott, men kodas som ett brott. Det sker en systematisk underregistrering av ekobrotten, särskilt skattebrotten. Även brottskoden 5021 är underrapporterad vad gäller antalet brott. Bokföringsbrott för två år bör registreras som två brott, men det är vanligt att man registrerar endast ett brott. Förr registrerades allt 15

noggrannare av polisen i personbladen, men så är det inte idag Hur många ekobrott som anmäls är ytterst beroende av hur mycket resurser SKV lägger ner på revisioner. Vidare har uppbördslagen tagits bort, vilket också har bidragit till en minskning av ekobrotten sett i ett längre perspektiv. Antalsräkningen är en samvetsfråga. säger en åklagare och tror inte att någon åklagare hinner antalsräkna och fortsätter: Vi räknar i ärenden och inte i antal. Det är viktigt att ha rätt brottsrubricering och vilken tidsperiod det är fråga om, antalet är inte viktigt för oss. Flera åklagare påpekar att förr var man mera noggrann med räkningen. Särskilt under personbladstiden, då antalsräknades brotten, men i dag räknas bara misstankar. På en direkt fråga om sättet att antalsräkna ekobrotten, anser samtliga åklagare att det är fel att inte räkna samtliga ekobrott och menar att så är inte fallet med övriga brott, men anser att tidsbristen väger över noggrannheten. De skyldiga får ändå en rättvis påföljd, eftersom de åtalas för grovt skattebrott samt skatteförsvårande och antalet brott är inte avgörande. Det finns åklagare som anser att ekobrott är särskilt problematiska både när det gäller att kategorisera och att antalsräkna. Därför har dessa åklagare valt att alltid själva registrera ekobrotten i BRÅDIS. EKOROTLAR UTANFÖR EBM:S OMRÅDE Ekorotlarna finns i länen utanför EBM:s område och de samarbetar med åklagarna utanför EBM:s område vid förundersökningarna av ekobrott. Av intervjuerna framgår att ekorotlarnas roll har minskat efter skattebrottenheternas tillkomst, eftersom åklagarna mer och mer anlitar SBE vid förundersökningarna och mindre polisen. Visserligen skickas anmälan även till polisen för registrering, men många poliser upplever detta endast som en administrativ åtgärd. Majoriteten av ekorotlarna anser att ekobrotten numera sköts uteslutande av åklagarna och skattebrottsenheten. Det är sällan polisen får en anmälan om ekobrott. Detta betyder att ekobrotten registreras först i BRÅDIS och att det är åklagarna som antalsräknar och brottsrubricerar. Polisen följer deras registrering när de registrerar en anmälan i RAR. Undersökningen visar dock att rutinerna för registreringen i RAR inte är konsekventa. Det är både poliser och kanslister som registrerar i RAR. Vid ekorotlarna anser en del att skattebrotten är komplicerade vad gäller antalsräkningen, men det är oftast åklagarna som gör den, liksom brottsrubriceringen. En del poliser anser att det är svårt att följa Brå:s kodlista vad gäller antalsräkningen av skattebrotten. Flera har påpekat att även försvårande av skattekontroll, kod 5024 är problematisk att antalsräkna. Av intervjuerna kom det fram att poliserna är mer noggranna vid antalsräkningen än åklagarna, men när det gäller ekobrott överlåter man det åt åklagarna. Det är åklagarna som får anmälan från Skatteverket eller konkursförvaltarna och det är de som har räknat antalet och vilken typ av ekobrott det är. Sedan får vi anmälan och tjejerna för in den i RAR. 16

Detta innebär att i RAR registreras endast ekobrott som åklagaren redan har brottsrubricerat och antalsräknat. Polisen har ingen möjlighet att i RAR registrera samtliga ekobrott som har anmälts till åklagaren. Det beror på att åklagarna redan har selekterat en del ekobrott som de anser inte går att väcka åtal mot eller har valt att åtala för grovt skattebrott och inte för samtliga ekobrott i anmälan. Sammanfattning av intervjuundersökningen Intervjuerna med rapportörerna visar att ekobrott till största delen upptäcks av SKV och konkursförvaltarna. Dessa har anmälningsskyldighet och anmäler ofta direkt till åklagarna. Åklagarna granskar anmälan och undersöker om det finns anledning att inleda förundersökning. REGISTRERING Registreringen av den inkomna anmälan görs av kanslister/registratorer på åklagarmyndigheten respektive ekobrottsmyndigheten (EBM). Därefter överlämnas anmälan till chefsåklagaren på myndigheten som utser en åklagare som ska inleda förundersökningen. Åklagare vid EBM har egna revisorer och poliser som bistår i förundersökningen. Åklagare utanför EBM:s område kan välja att begära bistånd i förundersökningen av polisen och eller av skattebrottsenheten (SBE). Det vanligaste är att SBE hjälper till. KATEGORISERING OCH ANTALSRÄKNING Det är oftast åklagaren som bestämmer kategoriseringen av brottstypen och antalet ekobrott innan anmälan överlämnas till kanslisten för registrering. Rutinerna för kategoriseringen samt tillvägagångssättet för antalsräkningen varierar både från kammare till kammare och från åklagare till åklagare. Åklagaren kan senare ändra både brottstypen och antalet ekobrott under förundersökningstiden. Det är vanligt att åklagaren minimerar både brottstypen och antalet brott och nöjer sig med att åtala för grovt skattebrott och betonar tidsperioden samt om det är upprepade och systematiska brottshandlingar. Undersökningen visar även att samtliga handläggarkategorier anser att det är näst intill omöjligt att i praktiken antalsräkna skattebrotten på det sätt man bör göra. Dels är det för komplicerat i vissa omfattande ekobrott, dels är det för tidskrävande i förhållande till arbetsuppgiften. Det gör att man hellre diskuterar i termer av antal ärenden än i antal brott. De intervjuade är överens om att ekobrotten är en särskild brottskategori som är svår att jämföra med övriga brott på grund av dess komplicerade karaktär. Dels är det en brottskategori som kan omfatta långa tidsperioder, dels brukar flera olika brottstyper vara inblandade samtidigt. Vidare kan det vara flera personer inblandade liksom flera bolag, styrelser, målvakter med mera. Majoriteten av ekobrotten är av den enklare typen, men det förekommer även stora och komplicerade brottshandlingar som kräver mycket resurser. 17

5. Sammanfattande analys Två frågor bör kunna besvaras utifrån kännedom om systemförändringar och resultaten av intervjuerna i kvalitetsstudien: Varför har de redovisade ekobrotten minskat kraftigt under den senaste tioårsperioden enligt Brå:s statistik? Varför är det skillnader i Brå:s redovisning och EBM:s? Minskningen i Brå:s statistik Förändringen i antal anmälda brott av en viss brottstyp kan antingen bero på att antalet anmälningar av brottstypen förändras eller att antalet brott per anmäld brottstyp (fall) förändras. För brottstypen ekobrott minskade enligt Brå:s statistik antalet brott per fall under perioden 1995 2000 från cirka 2,5 till 1,06. Se figur 3. 3,00 2,50 2,00 1,50 1,00 0,50 0,00 1994 1996 1998 2000 2002 Figur 3. Antalet anmälda ekobrott per fall mellan åren 1994-2003. Sannolikt har de systemförändringar som gjorts under den studerade perioden betytt mest för nedgången av de redovisade ekobrotten. Ekobrottsmyndigheten startade sin verksamhet år 1998 och MR/BR infördes år 2000. Före år 1998 registrerades huvuddelen av ekobrotten av polis, som noggrant följde reglerna för antalsräkningen av brott. Numera görs en anmälan från Skatteverket eller konkursförvaltarna till åklagaren. Även Tullverket upptäcker och registrerar ekobrott till åklagaren. Åklagarna följer dock inte Brå:s regler för antalsräkning lika konsekvent som polisen. Dessutom tillämpar de i högre grad principen att registrera grovt skattebrott i stället för att redovisa varje brott för sig. Detta har bidragit till en systematisk minskning av antal brott per fall sedan övergången från polis till EBM år 1998. Systemförändringarna medförde också ett visst bortfall i statistikunderlaget för åren 1998 och 1999. Minskningen av antal redovisade fall påbörjades redan år 1997, vilket skulle kunna förklaras med att en väntad sys- 18

temförändring också påverkat inrapporteringen av statistikunderlaget för detta år. Däremot var antalet redovisade brott per fall relativt oförändrat under åren 1999-2003. Skillnaden mellan Brå:s och EBM:s statistik Två förklaringar till skillnaderna mellan Brå:s och EBM:s statistik har kunnat konstateras. Den ena är att Brå:s statistik inte innehåller brott, för vilka de misstänkta personerna har en lägre misstankegrad än skäligen misstänkt. Den andra är att EBM:s statistik är mer ärendeinriktad. Exempelvis räknas flera skattebrott vid samma anmälningstillfälle som ett grovt skattebrott. 19

6. Åtgärder för att förbättra kvaliteten i statistiken Nya anvisningar för kodning och antalsräkning av ekobrotten För att minska oenhetligheten i kategoriseringen och antalsräkningen av ekobrotten föreslås att föreskrifterna för Kodning av brott vad gäller Skattebrottslagen m.m. omarbetas och att förenklingar görs i anvisningarna. En ny kod för grovt skattebrott föreslås införas för systematiska skattebrott i enlighet med åklagarnas definition i ansökan till åtal, vilket också har gjorts. Vidare föreslås att de koder som i undersökningen särskilt utpekats som svårkodade på grund av gällande definitioner och regler för antalsräkningen förtydligas. Dessa är: 5020 avseende 2-4 skattebrottslagen m.m. (skattebrott, skatteförseelse, grovt skattebrott avseende mervärdesskattelagen). 5021 avseende 2-4 skattebrottslagen m.m. (skattebrott, skatteförseelse, grovt skattebrott avseende övrig skattelagstiftning). 5024 avseende 10 skattebrottslagen m.m. (försvårande av skattekontroll). 1114 avseende 5 Brott mot borgenärer m.m. (bokföringsbrott). Nya anmälningsblanketter hos Skatteverket och konkursförvaltarna Vidare föreslås att Brå i samarbete med Skatteverket och konkursförvaltarna utarbetar nya anmälningsblanketter för rapporteringen av ekobrotten från dessa myndigheter till åklagaren eller EBM. Dessa bör utformas så att respektive anmälare på ett enkelt sätt kan kryssa för antalet brott de anmäler och vilka brott som har begåtts. Blanketten som SKV använder i dag redovisar inte antalet brott och är begränsad till endast 11 kap. BrB eller Skattebrottslagen. En mer detaljerad blankett skulle förenkla och underlätta för åklagarna respektive kanslisterna att snabbare och mer utförligt registrera de anmälda ekobrotten. Rapportering även av brott utan skälig misstanke Rutiner utarbetas så att även ekobrott med lägre misstankegrad än skälig misstanke rapporteras till statistiken. När det gäller rapporteringen av dessa brott från ÅM har ett sådant arbete redan inletts. Rapporteringen från Tullverket av ekobrott utan skälig misstanke föreslås ske i samband med 20

övergången till Tullverkets nya ärenderegistreringssystem TIGER. Detta planeras ske under våren 2006. Testseminarium Brå föreslås anordna ett testseminarium där berörda myndigheter inbjuds för att diskutera de föreslagna åtgärderna samt de nya omarbetade koderna. Härigenom bör man få underlag för att ytterligare förbättra anvisningarna för kodningen av ekobrott med särskild betoning på definitioner och antalsräkningen av brotten. 21