Information om uppföljningen till de klagomål som diarieförts med referensnummer CHAP(2013)01917 Europeiska kommissionen har mottagit ett antal klagomål om eventuellt missbruk av på varandra följande visstidsanställningar i den spanska offentliga sektorn. I klagomålen anges att den spanska regeringen har ingått en överenskommelse med fackföreningarna den 29 mars 2017. De klagande fruktar att den spanska regeringen genom denna överenskommelse vill ta itu med [ regularizar y blanquear ] situationen för de offentliganställda som tidigare var anställda genom på varandra följande avtal om visstidsanställning och därmed undvika överträdelseförfaranden. Gällande EU-lagstiftning Punkt 5.1 i ramavtalet om visstidsarbete som ingåtts av EFS, UNICE och CEEP och bifogats direktiv 1999/70/EG (nedan kallat ramavtalet) föreskriver att medlemsstaterna i syfte att förhindra missbruk som uppstår vid tillämpningen av på varandra följande anställningskontrakt eller anställningsförhållanden och i avsaknad av likvärdiga lagliga åtgärder, ska införa en eller flera av följande åtgärder: a) Bestämmelser om objektiva grunder för förnyad visstidsanställning, eller b) bestämmelser om en övre sammanlagd tidsgräns för flera på varandra följande visstidsanställningar. eller c) bestämmelser om hur många gånger en visstidsanställning får förnyas. Enligt fast rättspraxis från EU-domstolen kan anställningsförhållanden betecknas som missbruk i den mening som avses i punkt 5.1 i ramavtalet om visstidsanställningar används i denna sektor för att tillgodose ett konstant och varaktigt behov av personal hos arbetsgivaren 1. Kommissionen bedömer överensstämmelsen för den spanska lagstiftning som reglerar situationen för anställda i den offentliga sektorn med punkt 5 i ramavtalet som ålägger medlemsstaterna att vidta åtgärder för att förhindra missbruk av på varandra följande avtal om visstidsanställning. Om det hävdade kravet att omvandla befintliga visstidsanställningar till tillsvidareanställningar Klagande anger att den spanska regeringen, i linje med överenskommelsen av den 29 mars 2017, inte kommer att omvandla på varandra följande visstidsanställningar av offentliganställda till tillsvidareanställningar, utan i stället kommer att rekrytera fast anställda via allmänna uttagningsprov. Europeiska unionens domstol (nedan kallad EU-domstolen eller domstolen) har slagit fast att, eftersom punkt 5.2 i ramavtalet varken föreskriver någon allmän skyldighet för medlemsstaterna att föreskriva omvandling av visstidsanställningar till tillsvidareanställningar eller föreskriver några exakta villkor för när visstidsanställningar får användas, medlemsstaterna har ett utrymme för skönsmässig bedömning i frågan (dom av den 7 september 2006, Marrosu och Sardino, C-53/04, EU:C:2006:517, punkt 47). Av detta följer att punkt 5 i ramavtalet i sig inte hindrar medlemsstaterna från att behandla missbruk av på varandra följande visstidsanställningskontrakt eller 1 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 januari 2012, Kücük, C-586/10, EU:C:2012:39, punkt 39 och där angiven rättspraxis, och dom av den 26 november 2014, Mascolo m.fl., C-22/13, C-61/13, C-63/13 och C- 418/13, EU:C:2014:2401, punkt 101.
visstidsanställningsförhållanden olika beroende på om kontrakten eller anställningarna har ingåtts inom den privata sektorn eller inom den offentliga sektorn (dom av den 7 september 2006, Marrosu och Sardino, C-53/04, EU:C:2006:517, punkt 48). För att den nationella lagstiftningen i den berörda medlemsstaten, enligt vilken det är inom endast den offentliga sektorn är förbjudet att omvandla på varandra följande visstidsanställningar till en tillsvidareanställning, ska betraktas som förenlig med ramavtalet måste den avseende denna sektor innehålla en annan effektiv åtgärd för att förhindra och, i förekommande fall, beivra missbruk av på varandra följande visstidsanställningar (dom av den 7 september 2006, Marrosu och Sardino, C-53/04, EU:C:2006:517, punkt 49). Sammanfattningsvis: Ramavtalet fastställer inte någon allmän skyldighet för medlemsstaterna att föreskriva omvandling av avtal om tidsbegränsad anställning till avtal om tillsvidareanställning. Ramavtalet hindrar inte medlemsstaterna från att anta olika åtgärder i den offentliga och den privata sektorn. Ramavtalet omfattar inte fall av diskriminering mellan två kategorier av visstidsanställda (endast diskriminering mellan visstidsanställda och jämförbara tillsvidareanställda). Den nationella lagstiftningen måste innehålla effektiva åtgärder för att förhindra och, i förekommande fall, bestraffa missbruk av flera på varandra följande avtal om visstidsanställning. Om det hävdade kravet att beakta ålder och erfarenhet beaktas när man anordnar allmänna uttagningsprov Klagandena hävdar att det faktum att deras ålder och erfarenhet inte beaktas vid anordnandet av allmänna uttagningsprov, i vilka de måste konkurrera med unga och oerfarna sökande, utgör diskriminering på grund av ålder, som är förbjuden enligt rådets direktiv 2000/78/EG av den 27 november 2000. Det bör påpekas att medlemsstaterna i egenskap av arbetsgivare i princip är fria att bestämma vilka som är de mest ändamålsenliga urvalsförfarandena för att välja sin egen personal och för att bedöma kvaliteten hos de sökande i enlighet med dessa förfaranden, förutsatt att det inte sker någon diskriminering på någon av de grunder som är förbjudna enligt EU:s lagstiftning. Artiklarna 1 och 2 i rådets direktiv 2000/78/EG av den 27 november 2000 förbjuder diskriminering på grund av ålder och artikel 3 anger att den offentliga sektorn ingår i direktivets tillämpningsområde. Några tillräckliga bevis för diskriminering på grund av ålder har dock inte lagts fram i detta fall. För att ett fall ska utgöra diskriminering, bör differentierad behandling som inte är objektivt motiverad förekomma. I föreliggande fall har dock inga bevis för en sådan differentierad behandling lagts fram: de anställda som tidigare haft på varandra följande avtal om visstidsanställning kan delta på samma sätt i de nyligen tillkännagivna allmänna uttagningsproven som sökande som inte tidigare har varit anställda inom den offentliga sektorn. Spanien har införlivat direktiv 2000/78/EG i sin interna rättsordning, särskilt genom lag 62/2003, i dess ändrade lydelse. Kommissionen har för närvarande inga belägg för att direktiv 2000/78/EG inte har införlivats på ett korrekt sätt i den spanska rättsordningen. 2
Santoro-målet: om kompensation för tidigare missbruk I september 2016 begärde en italiensk tvistemålsdomstol (Tribunale di Trapani) ett förhandsavgörande från EU-domstolen med vägledning om huruvida italiensk lag erbjuder tillräckligt skydd, framför allt i form av lämplig ersättning, till anställda inom den offentliga sektorn, vilkas rättigheter enligt punkt 5.1 i ramavtalet har åsidosatts 2. Denna fråga uppstod i ett sammanhang där nationella bestämmelser i detta avseende tillämpas annorlunda för anställda inom privat kontra offentlig sektor. Om en arbetstagare är anställd inom den privata sektorn utöver den tidsfrist som fastställs i avtalet eller utöver den högsta gränsen på 36 månader, föreskriver den italienska lagstiftningen en automatisk omvandling av en tidsbegränsad anställning till en tillsvidareanställning i den privata sektorn. När däremot frågan rör anställda inom den offentliga sektorn är ersättningen begränsad till ett schablonbelopp och skadestånd för förlust av gynnsamma möjligheter. I sin dom av den 7 mars 2018 (mål C-494/16, Santoro) bekräftade EU-domstolen att medlemsstaterna får behandla missbruk av på varandra följande visstidsanställningskontrakt annorlunda inom offentlig sektor, förutsatt att andra effektiva åtgärder finns. Domstolen bekräftade också att, eftersom det inte finns någon laglig skyldighet om omvandling av visstidsanställning till fast anställning för arbetstagare i den offentliga sektorn (eftersom dessa måste genomgå ett uttagningsprov innan de kan bli fast anställda), dessa arbetstagare inte har rätt till kompensation för den brist på omvandling som de privatanställda har rätt till. De offentliganställda bör dock ha rätt till ersättning för förlorade möjligheter. Beräkningen av denna kompensation är upp till den nationella domstolen, men EU-domstolen har genom hänvisning till de inneboende svårigheterna i att visa att det föreligger en förlust av möjligheter indikerat att bevisbördan för att denna förlust av möjligheter finns inte bör ligga på den anställde. En alltför stor bevisbörda kan frånta en åtgärd dess verkan. Domstolen konstaterade att, med tanke på svårigheterna med att påvisa förekomsten av förlusten av möjligheter, en presumtionsmekanism, som är utformad för att en arbetstagare som har lidit en förlust av arbetstillfällen på grund av missbruk av på varandra följande visstidsanställningskontrakt ska ges möjlighet att kompensera konsekvenserna av ett sådant åsidosättande av unionsrätten, skulle uppfylla kraven på verkan. Domstolen påpekar också andra befintliga åtgärder för att förhindra och beivra missbruk av avtal om visstidsanställning, såsom chefers ansvar enligt artikel 36.5 i lagstiftningsdekret nr 165/2001. Domstolen konstaterar att det ankommer på den nationella domstolen att kontrollera huruvida de befintliga sanktioner som åläggs offentliga myndigheter (kompensation genom klumpsummor, kompensation för förlust av möjligheter och chefers ansvar) är tillräckligt effektiva och avskräckande för att säkerställa att de bestämmelser som antagits enligt ramavtalet ges full verkan. Härvidlag hänvisar EU-domstolen återigen till vikten av att arbetstagaren har möjlighet att förlita sig på en presumtion att det ankommer på staten att visa att den anställde som var föremål för missbruk av på varandra följande visstidsanställningar inte led förlust av möjligheter att hitta ett arbete eller inte skulle ha varit framgångsrik om ett uttagningsprov hade anordnats. Beslutet kommer att i framtiden göra det lättare för offentliganställda som har varit anställda genom missbruk av på varandra följande visstidsanställningar i strid med punkt 5 i ramavtalet 2 Mål C-494/16, Santoro, EU:C:2018:166. 3
att erhålla kompensation för förlusten av möjligheter de har haft på grund av dessa på varandra följande visstidsanställningar. I princip är det de nationella myndigheterna i det berörda medlemslandet, inklusive domstolarna, som ska tillämpa den nationella lagstiftningen, inklusive de bestämmelser som införlivar EU-lagstiftningen i varje enskilt fall. Nationella myndigheter är bättre lämpade att besluta i varje enskilt fall. Om de klagande anser sig vara offer för missbruk av på varandra följande visstidsanställningar och har lidit skada som en följd av detta kan de väcka skadeståndstalan vid den behöriga nationella arbetsdomstolen. Sanchez Ruiz-målet Dessutom, har i ett separat förfarande (mål C-103/18, Sanchez Ruiz) Juzgado de lo Centtencioso-Administrativo No 8 de Madrid begärt ett förhandsavgörande från EUdomstolen 3, om begärt vägledning i följande fyra frågor: 1. Den första frågan rör innebörden av uttrycket användning av flera på varandra följande visstidsanställningar i punkt 5.1 i ramavtalet. 2. Den andra frågan rör innehållet i domarna i målet Martínez Andrés och Castrejana López och i målet Pérez López. Domen i Pérez Lopez-målet rör specifikt begreppen objektiv motivering och permanent behov, och den hänskjutande domstolen är inte säker på konsekvenserna av dessa begrepp för särskilt den offentliga sektorn och, i synnerhet, grundläggande offentliga tjänster (hälsa, utbildning och rättvisa). Den hänvisar till relevant spansk rättspraxis av vilken det framgår att om det finns en motivering för vart och ett av de tillfälliga kontrakten, så finns det inget kringgående av lagen i en tillfällig utnämning, och inte heller skulle användandet av på varandra följande kontrakt uppgå till kringgående, eftersom inget hindrar att flera på varandra följande avtal om visstidsanställning ingås med samma arbetstagare, förutsatt att motiveringen till vart och ett av dem motsvarar skälen för den berörda formen av utnämning och att utnämningen uppfyller de andra formella krav och villkor som fastställts i lag. Detta leder till slutsatsen, som enligt den hänskjutande domstolen är oförenlig med EU-domstolens rättspraxis, att på grund av de särskilda förhållandena i en nödvändig offentlig tjänst kan missbruk aldrig uppstå inom den offentliga sektorn, direktiv 1999/70/EG kommer aldrig att gälla och därför kommer ersättande/tillfälliga/extra arbetstagare aldrig erhålla den stabilitet som var målet med direktivet. 3. Den tredje frågan är hur man ska avgöra om det i den nationella lagstiftningen finns påföljder eller begränsningar för att förhindra missbruk av tidsbegränsade anställningar genom användning av på varandra följande avtal om visstidsanställning. och, om dessa finns, huruvida de är effektiva och proportionella och, om dessa saknas, vilka följder detta bör ha. Den hänskjutande domstolen drar slutsatsen att det inte finns någon övre gräns för tillfälliga utnämningar, de lagstadgade gränser som utformats för att förhindra en ökad användning av tillfälliga kontrakt (artiklarna 10 och 70 EBEP) inte iakttas och därför inte är effektiva, och att enligt lagstiftningen konsekvenserna av missbruk av tillfälliga utnämningar som fastställts för privata arbetsgivare inte får åläggas en offentlig arbetsgivare. Enligt den hänskjutande domstolen skulle omvandlingen av en tillfällig utnämning till en icke permanent utnämning på obestämd tid, såsom fastställts av Tribunal Supremo (Högsta domstolen) för personal som är anställd enligt ett anställningsavtal, inte heller uppfylla kraven i direktivet, eftersom den tillåter att tjänsten dras in eller att arbetstagaren avskedas när tjänsten tillsätts med en permanent anställd och därför helt enkelt är en annan sorts tillfällig anställning. Således finns det i den 3 EUT C 161, 7.5.18, s. 23. 4
hänskjutande domstolens åsikt ingen effektiv nationell åtgärd för att förhindra och, i förekommande fall, beivra missbruk av på varandra följande visstidsanställningar. 4. Den fjärde frågan rör procedurfrågor. Dess utgångspunkt är att en tillfällig arbetstagare (tillfällig, ersättande eller extra) hindras från att utöva sina EU-rättigheter på grund av tillämpning av en procedurregel som kräver att tillfälliga arbetstagare aktivt invänder mot eller överklagar alla på varandra följande utnämningar och avslutningar av anställningsförhållandet, och att den slutliga domen ges utan att det skydd som erbjuds genom direktivet uppnås. Sammanfattningsvis påpekar den hänskjutande domstolen att det finns slutliga administrativa beslut (avslutanden av anställningsförhållandet, utnämningar, uttagningsprov) och rättsliga beslut i första instans och sista instans som när de vinner laga kraft gör det svårt för arbetstagare att lämna in klagomål om oriktigheter och uppnå de mål som anges i direktiv 1999/70/EG, i synnerhet när det gäller lagakraftvunna rättsliga beslut baserade på rättspraxis som fattas domstolar med en enda instans vars tolkning inte är förenlig med EU-domstolens rättspraxis och som inte hänskjuter frågan för ett förhandsavgörande, trots att de var skyldiga att göra det. Enligt den hänskjutande domstolen skulle det administrativa organet, även om situationen ansågs involvera slutliga administrativa beslut (på varandra följande avslutanden av anställningsförhållandet, utnämningar och uttagningsprov) och mot bakgrund av principen om samarbete enligt artikel 4.3 i EUF-fördraget, vara skyldigt att när det mottar en ansökan om att åter granska ett slutligt beslut beakta relevant tolkning av EU-lagstiftningen. Nationella domstolar får emellertid inte fastställa innehållet i bestämmelser som strider mot unionsrätten eller de rättsakter som ogiltigförklaras, allt de kan göra är att åsidosätta den nationella bestämmelsen i syfte att tillämpa EU:s lagstiftning, och därmed uppfylla dess mål. Frågan uppkommer därför huruvida unionsrätten kräver att slutliga rättsliga beslut och administrativa rättsakter ska ses över under dessa omständigheter, när de fyra villkor som fastställs i domen i målet Kühne & Heitz är uppfyllda. Kommissionen väntar nu på beslut i det här målet. Slutsats Kommissionen är medveten om situationen för visstidsanställda i den spanska offentliga sektorn. Kommissionen bedömer överensstämmelsen för den spanska lagstiftning som reglerar situationen för anställda i den offentliga sektorn med punkt 5 i ramavtalet. Innan den avslutar sin bedömning kommer kommissionen att avvakta EU-domstolens avgörande i mål C-103/18 Sanchez Ruiz, som kommer att vara av betydelse för bedömningen. Det nyligen fattade beslutet i mål C-494/16 Santoro har klargjort frågor rörande kompensation för överträdelser av punkt 5 i ramavtalet och kommer att i framtiden göra det lättare för offentliganställda som har varit anställda genom missbruk av på varandra följande visstidsanställningar att erhålla kompensation för förlusten av möjligheter de har haft på grund av dessa på varandra följande visstidsanställningar. De klagande kommer att hållas informerade genom denna webbplats 4 om resultaten av kommissionens undersökning och om en eventuell uppföljning som kommissionen kan komma att besluta avseende denna undersökning. 4 https://ec.europa.eu/info/about-european-commission/contact/problems-and-complaints/how-make-complainteu-level/joining-similar-complaints/decisions-multiple-complaints_sv 5