EUROPEISKA KOMMISSIONEN Bryssel den 5.2.2013 SWD(2013) 20 final ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR Sammanfattning av konsekvensbedömningen Följedokument till Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om straffrättsligt skydd av euron och andra valutor mot penningförfalskning och om ersättning av rådets rambeslut 2000/383/RIF {COM(2013) 42 final} {SWD(2013) 19 final} SV SV
INNEHÅLLSFÖRTECKNING 1. Problemformulering och den rättsliga ramen... 2 2. Grundscenario... 4 3. Rättslig grund för att kunna agera... 4 4. Bedömning av subsidiaritetsprincipen... 5 5. Huvudsakliga mål... 5 6. Alternativ... 5 7. Övervakning och utvärdering... 8 1. PROBLEMFORMULERING OCH DEN RÄTTSLIGA RAMEN Penningförfalskning är fortfarande ett problem i hela Europeiska unionen. Förfalskningarna av euron är särskilt oroväckande på grund av dess omfattning. Idag är euron är den näst största internationella valutan i hela världen. Eurons globala betydelse gör den särskilt utsatt för risken för förfalskning. Sedan euron infördes 2002 uppgår, enligt uppgifter från Europeiska centralbanken, den totala fastställda ekonomiska skadan till följd av de förfalskningar av euron som registrerats i Europa till över 500 miljoner euro. Konsekvensbedömningen inriktas därför huvudsakligen på euron. Eftersom penningförfalskning också är ett stort problem för andra valutor i omlopp i Europa, kan de problem som identifierats i samband med euron anses vara av allmän karaktär och även giltiga för andra valutor. EU har redan instrument som är särskilt avsedda att skydda euron, såsom regelverk för äkthetskontroll av eurosedlar och euromynt och ett EU-program för medvetandegörande och utbildning (Periklesprogrammet 1 ). Särskilt i rambeslut 2000/383/RIF om förstärkning av det straffrättsliga skyddet mot förfalskning i samband med införandet av euron, uppmanas medlemsstaterna att se till att vissa gärningar straffbeläggs och att påföljder utdöms för brott som involverar förfalskning av euron och andra valutor. Detta rambeslut skyddar också andra valutor på samma sätt som euron. Ramverket för straffrättsligt skydd av euron och andra valutor har visat sig ha vissa brister när det gäller att uppnå en adekvat och ändamålsenlig skyddsnivå. Det skapar inte en tillräcklig grund för att förebygga, utreda och straffbelägga förfalskningar av euron på ett enhetligt sätt i hela unionen. Detta hämmar också samarbetet mellan medlemsstaterna och kan leda till att brottslingar flyttar sin verksamhet till medlemsstater som anses vara generösare i sin reaktion på förfalskningar av euron. Med beaktande av kommissionens utvärdering i tre kommissionsrapporter och ett standardiserat frågeformulär om genomförandet av rambeslutet och efter samråd med aktörer på olika expertmöten, identifierades följande brister i den rättsliga ramen för skyddet av den gemensamma europeiska valutan mot förfalskning: 1 Rådets beslut 2001/923/EG av den 17 december 2001. 2
Påföljdsnivån för penningförfalskning är inte tillräckligt avskräckande och ändamålsenlig o Otillräckligt avskräckande Det finns stora skillnader mellan de straffrättsliga påföljderna i de olika medlemsstaterna, vilket är en av orsakerna till att de är otillräckligt avskräckandeoch leder till ett ojämlikt skydd av euron och andra valutor i hela EU. Det finns ingen minimal straffrättslig påföljd i vissa medlemsstater, och i andra medlemsstater är den minimala påföljden så hög som tio års fängelsestraff. I praktiken är det kunskapen om de eventuella minimala påföljderna som avskräcker de som frestas att börja med penningförfalskning. Skillnaden är uppenbar mellan att dömas till fängelse under en viss tid i stället för att, till exempel, slippa undan med böter. o Risken för forum shopping Eftersom grupper inom den organiserade brottsligheten med betydande resurser ofta är inblandade i penningförfalskning, är det lätt för dem att flytta sin verksamhet över gränserna genom organiserade distributionsnät. Dessa grupper bedriver ofta redan verksamhet i flera medlemsstater, vilket innebär att risken för att brottslingar flyttar till länder med mildare strafflagstiftning är betydande (forum shopping). Uppgifterna pekar på att medlemsstater med låga straffrättsliga påföljdsnivåer tenderar att dra till sig penningförfalskare. o Minskad effektivitet i det rättsliga samarbetet De olika påföljdsnivåerna kan ha en negativ inverkan på det rättsliga samarbetet. Om en medlemsstat har låga påföljdsnivåer i sin strafflagstiftning, kan detta leda till att brottsbekämpande och rättsliga myndigheter ger utredning och lagföring av fall av penningförfalskning låg prioritet. I praktiken kan det få negativa konsekvenser för det gränsöverskridande samarbetet när en annan medlemsstat begär bistånd, så att begäran inte kan behandlas i tid. Avsaknaden av en minimal påföljdsnivå i vissa medlemsstater kan leda till fängelsestraff som understiger fyra månader eller böter, vilket innebär att inte alla domar för framställning eller spridning av falska pengar gör det möjligt att begära en europeisk arresteringsorder. Gränsöverskridande utredningar och åtal kan misslyckas på grund av samarbetsproblem som orsakas av skillnader i tillgång till effektiva utredningsverktyg I vissa EU-medlemsstater behandlas penningförfalskning, som är en vanligt förekommande form av organiserad brottslighet, fortfarande inte med utredningsverktyg som vanligtvis används vid organiserad brottslighet och transnationella ärenden (telefonavlyssning, spårningsverktyg, kontrollerade leveranser och infiltratörer). Penningförfalskning begås ofta samtidigt i två eller flera medlemsstater, där framställningen äger rum i en medlemsstat och spridningen i en annan. Verktygen för att upptäcka denna verksamhet måste därför vara desamma. När utredningar av penningförfalskning inleds utomlands med hjälp av särskild utredningsteknik kan man inte fortsätta använda denna i en annan medlemsstat, vars lagstiftning saknar bestämmelser om sådan teknik. Detta förorsakar inte bara förseningar eller merkostnader vid utredningar, utan kan leda till att utredningen avbryts utan att leda till källan. 3
Förseningar av justeringarna av maskinerna för att upptäcka penningförfalskningar på grund av brister vid överföringen, under pågående rättsliga förfaranden, till behöriga myndigheter för analys av de falska pengar som beslagtagits Det finns för närvarande ingen skyldighet att överlämna falska pengar som beslagtagits under pågående rättsliga förfaranden. I praktiken vägrar de rättsliga myndigheterna i vissa fall att överlämna stickprov av förfalskade eurosedlar och euromynt för analys innan de rättsliga förfarandena avslutats, även om en sådan överföring skulle vara möjlig med hänsyn till den kvantitet falska euro som beslagtagits. Det är av begränsat värde att överföra förfalskningar efter det att de rättsliga förfarandena har avslutats. Det förekommer ofta betydande förseningar, ibland under flera år, innan de maskiner som använts för framställning av sedlar och mynt av finansinstituten kan justeras för att spåra förfalskningarna för att förhindra att dessa slag av förfalskningar fortsätter att finnas i omlopp. 2. GRUNDSCENARIO Om gällande ramverk behålls kan man förvänta sig att alla medlemsstaterna på medellång sikt fullt ut genomför bestämmelserna i rambeslutet. Att förhindra och spåra förfalskningar som ska sättas eller redan finns i omlopp kan komma att stärkas genom de nyligen förbättrade rättsliga instrumenten för äkthetskontroll 2 samt genom ökad medvetenhet och utbildning genom Periklesprogrammet. På lång sikt kan en förbättring ske av den avskräckande effekten, efter antagandet av ett övergripande initiativ som håller på att utarbetas för beslag av vinning från flera olika typer av brott, däribland penningförfalskning. De förbättringar som nämnts skulle inte lösa de problem som beskrivs i denna rapport. Särskilt skulle inte problemet med avskräckning behandlas adekvat på grund av avsaknaden av tillräckliga straffrättsliga påföljdsnivåer. Det fortsatta hot som penningförfalskning utgör, vilket underbyggs av uppgifterna från ECB, skulle förmodligen vara konstant eller till och med öka. Vidare skulle de problem som identifierats ovan i samband med gränsöverskridande utredningar inte kunna lösas, eftersom inte alla medlemsstaterna kan använda utredningsverktygen vid allvarliga förfalskningsbrott med gränsöverskridande karaktär. Inte heller lämnas någon lösning på problemet med överlämning av förfalskningar under rättsliga förfaranden. Därför kvarstår risken för att penningförfalskningarna fortsätter att finnas i omlopp på grund av att inga äkthetskontroller görs i tid. 3. RÄTTSLIG GRUND FÖR ATT KUNNA AGERA EU får i enlighet med artikel 83 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUFfördraget eller Lissabonfördraget) anta direktiv med minimiregler om fastställande av brottsrekvisit och påföljder inom områden med särskilt allvarlig brottslighet med ett gränsöverskridande inslag till följd av brottets karaktär eller effekter eller av ett särskilt behov av att bekämpa dem på gemensamma grunder. Förfalskning av betalningsmedel nämns uttryckligen i artikel 83.1 i EUF-fördraget som ett område med särskilt allvarlig brottslighet. 2 Se förordningarna (EG) nr 1338/2001, nr 1210/2010 och ECB:s beslut av den 16.9.2010, som nämns i avsnitt 2.1. 4
4. BEDÖMNING AV SUBSIDIARITETSPRINCIPEN Det är nödvändigt att se till att effektiva och ändamålsenliga straffrättsliga åtgärder skyddar euron och all annan valuta i lagligt omlopp på lämpligt sätt i alla medlemsstaterna. Endast EU är i stånd att utveckla bindande lagstiftning med verkan i samtliga medlemsstater och därmed skapa en rättslig ram som skulle kunna bidra till att övervinna bristerna i nuvarande situation, vilket beskrivs i avsnitt 3.2.1. Var och en av de föreslagna straffrättsliga åtgärderna måste omsorgsfullt bedömas och utformas med tanke på dess möjliga effekter på skyddet av de grundläggande rättigheterna. En sådan bedömning ingår i denna rapport. 5. HUVUDSAKLIGA MÅL På grundval av de problem som identifierats har ett antal allmänna och särskilda mål fastställts: Allmänna mål: Att förhindra förfalskning av euron och andra valutor genom att stärka det straffrättsliga skyddet och det gränsöverskridande rättsliga samarbetet samt samarbeta om brottsbekämpning, i full överensstämmelse med EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna. Att behålla och stärka förtroendet för att den gemensamma europeiska valutan och andra valutor är äkta. Särskilda mål: Att i tillräckligt hög grad öka effektiviteten och den avskräckande effekten när det gäller förfalskningar (framställning och spridning) och undanröja incitament till forum shopping i vissa medlemsstater. Underlätta en proportionerlig tillämpning av den europeiska arresteringsordern i förhållande till penningförfalskning (framställning och spridning). Att underlätta gränsöverskridande utredningar i anknytning till penningförfalskning och minska förseningarna vid hanteringen av framställningar om samarbete. Att förhindra penningförfalskningar genom att öka möjligheten att upptäcka sedlar och mynt genom att i god tid tillämpa äkthetskontroller. 6. ALTERNATIV Tre alternativ har övervägts: Alternativ 1: Ingen ändring 5
Inga åtgärder vidtas på EU-nivå annat än de i den gällande ramen, dvs. man fortsätter med att genomföra insatserna i rambeslutet, tillika med medvetandehöjande verksamhet, utbildning och rådgivning för specialiserade utredare och åklagare. Alternativ 2: Ett direktiv som ersätter rambeslutet från 2000 och som inför bestämmelser om utredningsverktyg och överföring av falska pengar som beslagtagits I detta alternativ tas innehållet i nuvarande rambeslut över och ersätts med ett direktiv som också avser utredningsverktyg och överföring av falska pengar som beslagtagits, vilket löser problem 2 och 3. Alternativ 3: Ett direktiv som ersätter rambeslutet från 2000 och som inför bestämmelser om minimala och maximala straffrättsliga påföljdsnivåer vid brott, utredningsverktyg och överföring av falska pengar som beslagtagits Detta alternativ inbegriper innehållet i alternativ 2 (utredningsverktyg och överföring av förfalskningar) och kompletteras med en minimal och en maximal påföljdsnivå för framställning och spridning av falska pengar (för närvarande finns bara en högsta påföljdsnivå för framställning). En minimal nivå på minst sex månaders fängelsestraff och en maximal nivå på minst åtta års fängelsestraff införs. 6.1. Bedömning av alternativets konsekvenser Konsekvenser till följd av alternativ 1: Ingen ändring Detta alternativs ändamålsenlighet när det gäller att uppnå målen är lågt, om inte obefintligt. Kommissionens behörighet vad gäller övervakning och förmågan att kontrollera att lagstiftningen på området efterlevs i fråga om genomförandet av de bestämmelser som för närvarande finns i rambeslutet kommer att förstärkas efter den 1 december 2014 (enligt protokoll 36 till Lissabonfördraget). Ett bättre genomförande kan leda till ett större förtroende för valutan och att man kan undvika förfalskningar som påverkar den allmänna handeln negativt. Dessa fördelar skulle dock bli begränsade, eftersom de brister som identifierats i den rättsliga ramen ovan skulle kvarstå. Problemet med tillräcklig avskräckning skulle inte behandlas adekvat på grund av avsaknaden av tillräckliga påföljdsnivåer. Vidare skulle de problem som identifierats ovan i samband med gränsöverskridande utredningar inte kunna lösas, eftersom inte alla medlemsstaterna skulle kunna använda utredningsverktygen vid allvarliga förfalskningsbrott med gränsöverskridande karaktär. Ingen lösning lämnas heller på problemet med överföring av förfalskningar under pågående rättsliga förfaranden, och därför skulle risken kunna öka för att förfalskningarna finns kvar i omlopp på grund av bristen på äkthetskontroller i tid. Detta alternativ förväntas inte påverka de grundläggande rättigheterna, det nationella rättssystemet eller ekonomin mer än den nuvarande rättsliga ramen. Konsekvenser till följd av alternativ 2: Ett direktiv som ersätter rambeslutet från 2000 och som inför bestämmelser om utredningsverktyg och överföring av falska pengar som beslagtagits 6
Detta alternativ skulle underlätta gränsöverskridande utredningar av penningförfalskning och förhindra förfalskning genom att i man tid, under pågående rättsliga förfaranden, överför beslagtagna falska pengar för teknisk analys och spårning, vilket ökar möjligheten att upptäcka förfalskade sedlar och mynt i omlopp. Det svarar i viss mån på det ständiga hotet mot euron och särskilt att kvaliteten på förfalskningarna nyligen blivit mycket bättre. Alternativets mervärde vad gäller skyddet av euron är dock begränsat. Alternativet skulle få mindre till medelmåttiga konsekvenser för de grundläggande rättigheterna, eftersom utvidgningen av befintliga utredningsverktyg till att omfatta falska pengar och överföring av förfalskningar för undersökning under rättegången kan få en direkt inverkan på vissa grundläggande rättigheter. Den föreslagna åtgärden kan leda till ekonomiska fördelar eftersom man undviker de skador som förfalskningarna ger upphov till. Kostnaderna blir låga eftersom de begränsas till ändringar av nationell lagstiftning och vissa mindre kostnader för teknisk utrustning för särskilda utredningsverktyg och för överföring av förfalskningar i vissa medlemsstater. Konsekvenser till följd av alternativ 3: Ett direktiv som ersätter rambeslutet från 2000 och som inför bestämmelser om minimala och maximala straffrättsliga påföljdsnivåer, utredningsverktyg och överföring av falska pengar som beslagtagits Utöver de fördelar som uppnås i alternativ 2 skulle alternativet bidra till ett bättre skydd av euron mot förfalskningar genom ökade avskräckningseffekter, minskad forum shopping och ökade möjligheter att använda den europeiska arresteringsordern i förhållande till de huvudsakliga förfalskningsbrotten (framställning och spridning). Att tillföra en minimal påföljdsnivå för brott mot framställning och spridning och utvidga den befintliga lägsta påföljdsnivån för framställning till att också omfatta spridning av falska pengar kommer att innebära att den avskräckande effekten sannolikt kommer att bli mycket hög. Den gemensamma minimala påföljden förbättrar också samstämmigheten vad gäller påföljder i hela EU och därmed det ömsesidiga förtroendet mellan de rättsliga aktörerna. Detta skulle underlätta förmågan att kontrollera att lagstiftningen på området efterlevs i gränsöverskridande fall. Eftersom detta alternativ i betydande utsträckning skulle verka avskräckande och inverka på förmågan att kontrollera att lagstiftningen på området efterlevs, anses det ha medelmåttig till hög ändamålsenlighet. Alternativet skulle ha en medelmåttig inverkan på grundläggande rättigheter eftersom en harmonisering av minimala och maximala straffrättsliga påföljsnivåer, nya utredningsverktyg och förebyggande åtgärder kan ha en direkt inverkan på vissa grundläggande rättigheter. Dessa åtgärder avser att uppfylla mål av allmänt intresse som erkänns av unionen (se artikel 52.1 i stadgan) och särskilt ge ändamålsenliga och avskräckande åtgärder för skyddet av euron som inte sträcker sig utöver vad som är nödvändigt för att uppfylla detta mål. Man kan förvänta sig större ekonomiska fördelar än alternativ 2 på grund av bättre avskräckande verkan och förmåga att kontrollera att lagstiftningen på området efterlevs och att förfalskarna därmed förorsakar mindre skada. Medlemsstaterna väntas dock få vissa kostnader, särskilt i samband med ändringarna av lagstiftningen. 6.2. Det bästa alternativet Alternativ 3 är det alternativ som föredras. 7
Sammanfattning av det alternativ som föredras Det alternativ som föredras inbegriper en kombination av följande inslag. Sakinnehållet i rambeslutet från 2000 kommer att behållas i ett nytt förslag, med mindre ändringar, och med beaktande av Lissabonfördraget. Bestämmelserna om straffrättsliga påföljder kommer att ändras jämfört med rambeslutet genom att man inför ett minimalt straff på sex månader för framställning och spridning av falska pengar och genom att man inför ett maximalt straff på minst åtta år för spridning. En ny bestämmelse kommer att införas som förpliktigar medlemsstaterna att ge möjlighet att använda vissa utredningsverktyg vid utredning av penningförfalskning. En ny bestämmelse kommer att införas som förpliktigar medlemsstaterna att ge möjlighet att överlämna falska pengar som beslagtagits också under rättsliga förfaranden. 7. ÖVERVAKNING OCH UTVÄRDERING I direktivet kommer det att föreskrivas att medlemsstaterna ska rapportera om det effektiva genomförandet. Utöver medlemsstaternas kvantitativa uppgifter kommer andra kvalitativa uppgifter om förenlighet att samlas in från forumet för diskussion om EU:s politik och praxis på rättsområdet, Olaf och Eurojust. Kommissionen kommer att använda plattformen för mötena i expertgrupen mot förfalskning av euron för att regelbundet övervaka direktivets genomförande. Kommissionen planerar dessutom att genomföra en särskild empirisk studie med tonvikt på uppgiftsinsamling mellan 1 3 år från det att genomförandet av förslaget inleddes. Uppgifterna gör det möjligt för kommissionen att utvärdera medlemsstaternas faktiska efterlevnad, inte bara med denna lagstiftning, utan också vad gäller efterlevnaden av de rättigheter, friheter och principer som ingår i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna. När införlivandeperioden för direktivet har löpt ut ska kommissionen utföra nödvändiga kontroller av införlivandet och, vid behov, inleda överträdelseförfaranden i enlighet med EUF-fördraget. 8