Gränsen här har nåtts

Juridiska institutionen Vårterminen 2018 Examensarbete i konstitutionell rätt 30 högskolepoäng Gränsen här har nåtts Om regeringens beredning av lagstiftningsärenden Författare: Lovisa Widerström Handledare: Lektor Patrik Bremdal

2

FÖRKORTNINGAR... 5 1 INTRODUKTION... 6 1.1 BAKGRUND... 6 1.2 SYFTE OCH FRÅGESTÄLLNING... 7 1.3 AVGRÄNSNINGAR... 7 1.4 METOD OCH MATERIAL... 9 1.5 INGÅNG TILL TEXTEN: VIKTIGA BEGREPP OCH DISPOSITION... 11 1.5.1 Beredningsförfarandet... 11 1.5.2 Beredningskravet... 12 1.5.3 Disposition... 13 2 REGERINGENS BEREDNING AV LAGSTIFTNINGSÄRENDEN... 14 2.1 UTREDNINGSVÄSENDET... 14 2.1.1 Utredningsväsendet och dess funktion... 14 2.1.2 Olika utredningsformer... 14 2.1.3 Val av utredningsform... 15 2.1.4 Styrning av utredningsväsendet... 18 2.1.5 Underlagets kvalitet... 19 2.2 YTTRE BEREDNING... 21 2.2.1 Remissväsendet och dess funktion... 21 2.2.2 Remisstvånget... 22 2.2.3 Val av remissinstanser... 23 2.2.4 Remissförfarandet... 23 2.2.5 Remisstiden... 24 2.3 INTERN BEREDNING... 25 2.3.1 Beredningen i Regeringskansliet... 25 2.3.2 Lagrådsremissernas kvalitet... 26 2.4 LAGRÅDET... 28 2.4.1 Lagrådets förhandsgranskning... 28 2.4.2 Lagrådets funktion... 28 2.4.3 Förutsättningar för Lagrådets arbete... 30 2.5 BEREDNINGSKRAVETS KÄRNA OCH DESS VIDARE INNEBÖRD... 32 3 BEREDNING AV BRÅDSKANDE LAGSTIFTNING... 34 3.1 BRÅDSKANDE BEREDNING... 34 3.2 VAD GÖR ETT LAGSTIFTNINGSÄRENDE BRÅDSKANDE?... 35 3.3 BEREDNINGSKRAVETS NEDERSTA GRÄNS... 37 4 BEREDNINGEN AV LAGSTIFTNING SOM TILLKOMMIT MED ANLEDNING AV FLYKTINGKRISEN... 39 4.1 GRANSKNING AV DE UTVALDA LAGFÖRSLAGEN... 39 4.2 FÖRSLAGET OM SÄRSKILDA ÅTGÄRDER VID ALLVARLIG FARA FÖR DEN ALLMÄNNA ORDNINGEN ELLER DEN INRE SÄKERHETEN I LANDET... 39 4.3 FÖRSLAG SOM RÖR BOENDE FÖR ASYLSÖKANDE... 43 4.3.1 Förslaget om interimistiska beslut vid överprövning av upphandlingar... 43 4.3.2 Förslaget om upphörande av bistånd... 45 4.3.3 Förslaget om handräckning från Polisen... 46 4.3.4 Förslaget om kommunplacering av ensamkommande barn... 48 4.3.5 Förslaget om undantag från PBL... 50 4.4 FÖRSLAGET RÖRANDE FJÄRRUNDERVISNING... 51 4.5 FÖRSLAG RÖRANDE UPPEHÅLLSTILLSTÅND... 54 4.5.1 Förslaget om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd... 54 4.5.2 Förslaget om komplettering av den tillfälliga lagen... 57 4.5.3 Förslaget om en ny möjlighet för uppehållstillstånd... 59 4.6 SAMMANFATTNING: EN SAMLAD BILD AV BEREDNINGEN... 62 5 DISKUSSION... 65 3

5.1 BEREDNINGSKRAVET: EN INNEHÅLLSLÖS FORMALITET?... 65 5.2 HUR SKA KVALITET OCH RÄTTSENLIGHET I LAGSTIFTNINGEN GARANTERAS?... 66 5.3 AVSLUTANDE REFLEKTIONER... 69 KÄLLFÖRTECKNING... 70 BILAGA: URVAL AV MATERIAL... 83 4

Förkortningar BO Barnombudsmannen C Centerpartiet DO Diskrimineringsombudsmannen Ds Departementspromemoria EKMR Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna EU Europeiska unionen FARR Flyktinggruppernas riksråd HD Högsta domstolen HFD Högsta förvaltningsdomstolen IRK Förordning (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet JK Justitiekanslern JO Riksdagens ombudsmän KD Kristdemokraterna KU Konstitutionsutskottet L Liberalerna LO Landsorganisationen Sverige LMA Lag (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. M Moderata samlingspartiet MSB Myndigheten för samhällsskydd och beredskap PBL Plan- och bygglag (2010:900) Prop. Proposition RF Kungörelse (1974:152) om beslutad ny regeringsform RiR Riksrevisionens rapport RO Riksdagsordning (2014:801) SKL Sveriges kommuner och landsting SOU Statens offentliga utredningar SvJT Svensk juristtidning TCO Tjänstemännens Centralorganisation UtlL Utlänningslag (2005:716) 5

1 Introduktion 1.1 Bakgrund Det svenska lagstiftningsarbetet anses generellt motsvara högt ställda krav. En noggrann lagberedning, som främst innefattar utredningsväsendet, remissväsendet och Lagrådets granskning, medför att kvaliteten på svenska lagförslag i regel är hög. 1 Beredningsförfarandet bidrar också till en viss tröghet i lagstiftningssystemet, vilket kan skydda folket mot tillfälliga politiska idéer eller impulser. 2 Att ge tid för att ta fram tillräckligt beslutsunderlag är också av vikt för den demokratiska förankringen av lagförslag. 3 De senaste årtiondena har det politiska beslutstempot ökat, vilket beror på ett antal faktorer. En sådan är det allt större internationella engagemanget, exempelvis inom EU:s område, som ställer krav på anpassning av svensk rätt inom viss tid. Ett högre omvärldstryck bidrar också till regeringens vilja att visa handlingskraftighet och beslutsamhet genom att snabbt ta fram ny lagstiftning. Följden har blivit en allt större diskrepans mellan vad som anses politiskt nödvändigt och vad som är möjligt att genomföra med tillgängliga resurser. 4 Ett ökat förändringstempo gör det svårt att hinna med beredningen av lagförslagen, eftersom alla steg i lagstiftningsprocessen behöver gå snabbare. 5 En allt vanligare kritik har därför blivit att lagberedningen försummats, med följden att lagstiftningskvaliteten försämrats. 6 När händelser i omvärlden bidrar till en plötsligt förändrad samhällssituation kan kraven på snabb lagstiftning öka ytterligare. 7 Under hösten år 2015 kom ett stort antal människor till Sverige, vilket medförde en fördubbling av antalet asylsökande år 2015 jämfört med året innan. 8 Ökningen gav upphov till den s.k. flyktingkrisen, som föranledde regeringen att vidta brådskande åtgärder. 9 Med anledning av flyktingkrisen har stora förändringar i utlänningslagstiftningen och andra lagar genomförts från och med hösten 2015 och fram till idag. 1 Heckscher s. 845, Sterzel s. 79. 2 Derlén m.fl. menar att konstitutionen, genom att skapa tröghet i systemet, skyddar mot folkets tillfälliga sinnesförvirring, s. 34. 3 SOU 2000:1 s. 52. 4 SOU 2000:1 s. 52, Abrahamsson s. 2 och 7, Lambertz, Sammanfattning av symposiet och några egna synpunkter, SvJT 2011 s. 812 f. 5 Ds 2000:27 s. 70. 6 Bull & Sterzel s. 169, Abrahamsson s. 7 f. Att regeringen kritiseras för bristande beredning är dock inte en ny företeelse - exempel finns på nästan hundra år gammal lagrådskritik för bristande beredning, Abrahamsson s. 1. 7 Så skedde exempelvis vid den svenska bankkrisen 1990 1994, den globala finanskrisen 2008 2009 och pandemikrisen 2009, se 2009/10 KU: 10 s. 45 ff. 8 RiR 2017:25 s. 11. 9 Regeringen den 2015-11-24. 6

De lagförändringar som flyktingkrisen har föranlett medför konsekvenser för ett stort antal myndigheter, domstolar och framförallt enskilda. Det är därför av vikt att lagarna tagits fram på ett sätt som garanterar deras kvalitet och demokratiska förankring, dvs. att de beretts på ett tillfredsställande sätt, trots att de ansetts brådskande. I den här uppsatsen kommer ett urval av de lagar som tillkommit med anledning av flyktingkrisen att granskas. Uppfyller beredningen av lagarna de krav som finns på beredningen av lagstiftningsärenden enligt svensk rätt? Om inte har detta fått några konsekvenser? Fyller regleringen av lagberedningen någon funktion? 1.2 Syfte och frågeställning Syftet med uppsatsen är att undersöka den rättsliga regleringen av regeringens beredning av lagstiftningsärenden samt hur denna efterlevs då lagstiftning anses brådska. Ett första steg är att utreda innehållet i regleringen av beredningen av lagstiftningsärenden. Utgångspunkten är det s.k. beredningskravet samt Lagrådets granskning (7 kap. 2 samt 8 kap. 20 22 RF). De frågor som ska besvaras i denna del är vilka steg som innefattas i beredningen av lagstiftningsärenden, vilka rättsliga ramar som finns för de olika stegen samt vilka funktioner dessa har i lagstiftningsprocessen. Ett andra steg är att undersöka efterlevnaden av regleringen i konkreta ärenden. I denna del följer en kritisk granskning av lagar som tillkommit med anledning av flyktingkrisen. Granskningen avser hur beredningen av förslagen gick till samt hur beredningen förhåller sig till de krav som kan ställas på beredningen av lagstiftningsärenden. Slutligen kommer en diskussion föras kring resultatet av granskningen i relation till det svenska konstitutionella systemet. Vilket innehåll har egentligen regleringen av beredningen av lagstiftningsärenden när frågan ställs på sin spets? Fyller beredningen den funktion i lagstiftningsprocessen som är avsedd? Om inte, vilka möjligheter för förbättring finns? 1.3 Avgränsningar Det svenska parlamentariska systemet bygger på en maktfördelning mellan riksdagen och regeringen. Riksdagen stiftar lag och beslutar om statens budget, medan regeringen styr (1 kap. 4 och 6 RF). Trots att riksdagen ensamt stiftar lag, är regeringens roll inom lagstiftningsarbetet framträdande. Regeringen utövar i betydande omfattning normgivningsmakt: direkt genom befogenheten att anta förordningar, men också indirekt genom att initiera lagstiftning i riksdagen genom att lägga fram propositioner (9 kap. 2 RF). Eftersom 7

riksdagen har begränsade utredningsresurser är frågans behandling ofta beroende av det beslutsunderlag som regeringen presenterar. 10 Regeringen har därför ett betydande ansvar för att upprätthålla god kvalitet i lagstiftningen. 11 Propositionerna har också en betydelsefull roll som rättskälla, vilket ger regeringen ett visst normativt inflytande. 12 Med hänsyn till regeringens betydelsefulla roll i lagstiftningsprocessen kommer endast regeringens beredning av lagstiftningsärenden utredas i uppsatsen, med utgångspunkt i beredningskravet (7 kap. 2 RF). Beredningen i riksdagen, och det s.k. beredningstvånget i riksdagens utskott (4 kap. 5 RF samt 10 kap. RO), kommer inte att behandlas. Eftersom Lagrådets förhandsgranskning av lagstiftning (8 kap. 20 22 RF) är ett viktigt inslag i lagberedningen, kommer även Lagrådets roll undersökas. Beredningskravet i 7 kap. 2 RF gäller för regeringsärenden. Begreppet definieras inte i RF. I förarbetena till 1974 års RF anges att alla frågor som anses kräva ett ställningstagande från någon i regeringskretsen ska behandlas som ett regeringsärende. 13 Det finns en mängd olika typer av regeringsärenden, som kan indelas i styrelseärenden och förvaltningsärenden. 14 I uppsatsen kommer endast beredningen av lagstiftningsärenden, som tillhör kategorin styrelseärenden, att behandlas. Det finns ytterligare bestämmelser som reglerar beredningen av regeringsärenden. I 10 kap. RO finns regler om att samråd ska ske med Utrikesnämnden eller EU-nämnden innan regeringen fattar beslut i vissa frågor. I ett antal lagar, exempelvis i miljöbalken och utlänningslagen (2005:716) (UtlL), föreskrivs också samråd med myndigheter, domstolar eller enskilda gällande vissa frågor. 15 Dessa specialbestämmelser gäller främst förvaltningsärenden och inte styrelseärenden, och kommer därför inte att beröras i uppsatsen. Förvaltningslagen (1986:223) 16 är inte tillämplig vid beredningen av lagstiftningsärenden, 17 och kommer således inte heller att behandlas inom ramen för arbetet. 10 1997/98: RR3 s. 3. 11 2003/04: KU 10 s. 54. 12 Derlén m.fl. s. 67 not 44. 13 Prop. 1973:90 s. 184. 14 Ds 1998:39 s. 11. KU har identifierat 24 st. olika typer av regeringsärenden, se 2008/09: KU10 bilaga 6.1 s. 187 200. 15 För en genomgång av dessa specialbestämmelser, se KU den 18 september 2008 s. 8 11. 16 En ny förvaltningslag (2017:900) träder i kraft 1 juli 2018. 17 Regeringen bör dock i så stor utsträckning som möjligt beakta förvaltningslagens bestämmelser vid handläggningen av förvaltningsärenden, prop. 2016/17:18 s. 25 ff. 8

1.4 Metod och material Den metod som kommer att användas i uppsatsen är den rättsdogmatiska, som kan användas för att tolka och systematisera gällande rätt. Utgångspunkten för den rättsdogmatiska metoden är den s.k. rättskälleäran, där vissa källor pekas ut som särskilt relevanta, och står i en inbördes hierarkisk ordning. Med hjälp av det relevanta materialet konstrueras sedan rätten med hjälp av tolkningsprinciper. 18 Rättskälleläran kan ha skiftande innebörder, men avser traditionellt den rent hierarkiska rättskälleuppfattningen, som innefattar lagstiftning, rättspraxis, lagförarbeten och den rättsdogmatiskt orienterade litteraturen. 19 Det finns dock vissa skillnader gällande rättskällorna inom konstitutionell rätt jämfört med andra rättsområden. Förutom att grundlagarna kompletteras av rättskällor som också är vanliga inom andra rättsområden, finns viktiga aspekter av den konstitutionella rätten utanför de traditionella rättskällorna. 20 Detta får betydelse för urvalet av material i uppsatsen, såsom kommer framgå nedan. Det första som undersöks i uppsatsen är innehållet i den rättsliga regleringen av lagberedning. Särskilt fokus kommer att ligga på beredningskravet i 7 kap. 2 RF. Vid undersökningen av bestämmelsens innehåll kommer lagrummets ordalydelse vara utgångspunkt. Bestämmelsen kommer därefter tolkas mot bakgrund av dess ändamål och syfte i lagstiftningsprocessen. För ändamålstolkningen är RFs förarbeten av direkt relevans. För den vidare undersökningen får det betydelse att lagberedningen inte är närmare reglerad i vare sig grundlag eller lag. Frågan om beredningskravets innebörd ställs heller aldrig inför en domstols prövning. Det material som i uppsatsen används för att tolka beredningskravets innebörd hämtas därför till stor del från de konstitutionella aktörerna: regeringen, riksdagen och Lagrådet. Regeringen tar ställning till hur enskilda ärenden ska beredas, och har också utfärdat interna föreskrifter på området. De interna föreskrifterna är ofta inte rättsligt bindande, men används i uppsatsen för att undersöka hur regeringen tolkat beredningskravet, och hur beredningen i regeringskansliet är avsedd att gå till. I propositioner uttalar sig också regeringen om beredningen i specifika lagstiftningsärenden. I uppsatsen får propositionerna främst betydelse för att visa på regeringens ställningstaganden och resonemang i fråga om lagberedning. 18 Asp s. 1. 19 Se Sandgren, Vad är rättsvetenskap? s. 120, Asp, s. 1, Kleinman, s. 21. 20 Derlén m.fl. s. 86 ff. Att viktiga aspekter av konstitutionen återfinns utanför de traditionella rättskällorna omtalas ibland som den levande författningen eller den osynliga konstitutionen. 9

Lagrådet kan i sina granskningar av lagförslag behandla beredningen av förslagen. Lagrådet uttalar sig sällan om kraven på lagberedning generellt, utan tar endast ställning till om de beredningsåtgärder som vidtagits i det aktuella ärendet uppfyller de krav som finns. I uppsatsen ses Lagrådets yttranden därför inte som konsekvent praxis, utan som bedömningar i enskilda fall, och används för att utreda beredningskravets nedre gräns. Den slutliga grundlagsuttolkaren är riksdagen. Det riksdagsutskott som bereder själva lagstiftningsförslaget kommenterar ibland beredningen, och har enligt KU till uppgift att i enskilda ärenden bedöma om beredningsunderlaget är tillräckligt. 21 De beredande utskottens betänkanden kommer därför att användas i uppsatsen för att exemplifiera beredningsåtgärder som av riksdagen bedömts tillräckliga eller otillräckliga. En del av maktbalansen mellan riksdag och regering utgörs av riksdagens kontrollmakt. Riksdagen har till uppgift att granska rikets styrelse och förvaltning (1 kap 4 RF), och ska därmed kontrollera att regeringen rör sig inom de rättsliga ramar som finns för riksstyrelsen, bland annat gällande beredningen av lagstiftningsärenden. En av kontrollmaktens aktörer är Riksrevisionen, som har till uppgift att granska statens verksamhet (13 kap. 7 RF). En annan aktör är konstitutionsutskottet (KU), som bl.a. granskar statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning (13 kap. 1 RF). Riksrevisionens granskningar, och framförallt KU:s betänkanden, utgör alltså ett uttryck för riksdagens tolkning av beredningskravet och kommer därför att tillmätas stor betydelse i fråga om beredningskravets innebörd. Rättsdogmatiken har traditionellt ansetts endast ha till uppgift att fastställa innehållet i gällande rätt., men synen på metodens uppgift är idag splittrad. 22 En kritisk granskning av rättsläget anses numera, åtminstone av vissa, kunna innefattas i den rättsdogmatiska ansatsen. 23 En sådan granskning kommer i uppsatsen ske med hjälp av tio utvalda lagförslag. Utgångspunkten vid urvalet var Lagrådets yttranden under perioden 1 januari 2015 till 31 mars 2018. I ett första steg selekterades förslag som antingen rörde utlänningslagstiftningen eller i övrigt angavs vara föranledda av flyktingkrisen. Totalt 23 lagförslag identifierades. I ett andra steg exkluderades förslag som inte initierats av regeringen, eller vid en närmare granskning visade sig inte vara direkt föranledda av flyktingkrisen. 24 16 lagförslag kvarstod därefter. Eftersom syftet med uppsatsen är att undersöka hur regleringen efterlevs då det 21 2017/18: KU9y s. 9. 22 Kellgren & Holm s. 47, Sandgren, Rättsvetenskap för uppsatsförfattare, s. 40 f. Av de som förordar en bredare rättsvetenskaplig ansats än den traditionellt rättsdogmatiska, har också andra begrepp för metoden förespråkats. Exempel på dessa är analytisk rättsvetenskap (Sandgren) och konstruktiv rättsvetenskap (Agell). 23 Jmf Agell s. 43, Olsen s. 117, Sandgren, Vad är rättsvetenskap? s. 121. 24 T.ex. förslag som gällde utlänningslagstiftningen men som var föranledda av ändringar i EU-lagstiftning. 10

anses bråttom, är det av intresse att granska fall då beredningen brustit i något led. Gällande sådana fall kan frågor såsom vad i processen som brast, om eller hur bristerna åtgärdades samt om eller hur bristerna påverkade lagstiftningsprocessen undersökas. I ett tredje steg utvaldes därför de lagförslag där Lagrådet kritiserat underlaget till eller beredningen av förslaget. Efter denna urvalsprocess kvarstod tio lagförslag. 25 Hela urvalsunderlaget finns i bilagan. Hur reglerna om beredningen tillämpats i de utvalda lagförslagen kommer att undersökas med hjälp av källor från beredningsprocessen såsom direktiv, underlag till förslagen, remisser, remissvar, protokoll från remissmöten, lagrådsremisser, lagrådsyttranden och propositioner. I viss mån har frågor om hur beredningen gått till fått ställas direkt till Regeringskansliet, varvid hänvisas till den e-postkorrespondens som skett. För att undersöka hur de olika konstitutionella aktörerna bedömt frågan om beredningskravets uppfyllande i de utvalda lagförslagen granskas propositioner, lagrådsyttranden och utskottsbetänkanden. Slutligen följer en diskussion kring resultatet av granskningen, som utmynnar i en analys de lege ferenda. Diskussionen kommer utgå från de ändamål med regleringen som identifierats i uppsatsen. 1.5 Ingång till texten: viktiga begrepp och disposition 1.5.1 Beredningsförfarandet Regeringens framtagande av lagförslag kallas i uppsatsen beredningsförfarandet, och omfattar hela den process som föregår framläggandet av en proposition. Beredningsförfarandet består av flera led. 26 Processen inleds ofta med ett beslut om att en utomstående utredning ska tillsättas eller att en utredning ska bedrivas inom ett departement. Utredningsväsendet 27 utgör därför ett viktigt led i beredningen. När utredningen tagit fram underlag till ett förslag, sker en yttre beredning i form av kontakter med utomstående, vilket innefattar det s.k. remissväsendet. Förslagen behandlas också inom Regeringskansliet i form av intern beredning. 25 Det bör anses vara observandum att 10 av de 16 lagförslag som föranletts av flyktingkrisen kritiserats av Lagrådet angående underlag eller beredning. 26 Se KU 18 september 2008 s. 2. 27 Ett annat begrepp är kommittéväsendet. Det är dock oklart vilka typer av utredningar det begreppet innefattar. Matz menar att med begreppet så menas den utredningsresurs som står till regeringens förfogande, s. 729. Begreppet kommitté är dock definierad i 2 kommittéförordningen (1998:1474) som en utredning bestående av flera personer. Det förekommer att utredningar bestående av en särskild utredare också kallas kommitté, se Holmberg m.fl., medan det av andra görs en särskiljning mellan kommittéer och särskilda utredare, se t.ex. Eriksson. I detta arbete kommer begreppet utredningsväsendet att användas som benämning av samtliga utredningsformer, medans begreppet kommitté kommer att användas enligt definitionen i kommittéförordningen. 11

Ett ytterligare led i beredningen som kan bli aktuellt är remittering av lagförslaget till Lagrådet. Efter att Lagrådet yttrat sig kan det finnas behov av ytterligare intern beredning innan en proposition kan färdigställas och läggas fram för riksdagen. Beredningsförfarandet har inte utförligt behandlats i grundlag. Det har ansetts att ingående grundlagsreglering av regeringens arbete bör undvikas, för att inte tynga regeringsarbetet med formaliteter och hindra anpassning av arbetet till växlande förhållanden. 28 Regelverket måste garantera att regeringen har den handlingsförmåga som krävs för att effektivt kunna styra riket. 29 Därför är 7 kap. RF, som behandlar regeringsarbetet, medvetet knapphändigt utformat. Det framgår dock att det är Regeringskansliet som bereder regeringsärenden (7 kap. 1 RF). Regeringskansliet utgör alltså regeringens beredningsorganisation. 30 Av de steg i beredningsförfarandet som nämndes ovan, är endast den yttre beredningen samt Lagrådets granskning reglerade i grundlag (7 kap. 2 respektive 8 kap. 20 22 RF). De övriga delarna av processen regleras antingen i förordningsform eller i Regeringskansliets interna föreskrifter. De konstitutionella ramarna som regeringen har att röra sig inom vid beredningsförfarandet är således vida. 1.5.2 Beredningskravet Av grundlagsregleringen av den yttre beredningen framgår att det vid beredningen av regeringsärenden ska inhämtas behövliga upplysningar och yttranden från berörda myndigheter. Upplysningar och yttranden ska också, i den omfattning det behövs, inhämtas från kommuner. Även sammanslutningar och enskilda ska, i den omfattning som behövs, ges möjlighet att yttra sig (7 kap. 2 RF). Bestämmelsen ger uttryck för beredningskravet, vilket inte ska beblandas med begreppet beredningstvånget, som avser beredningen i riksdagsutskott (4 kap. 5 RF samt 10 kap. RO). Beredningskravet innefattar således i sin ordalydelse endast inhämtningen av upplysningar och yttranden från utomstående. Detta kallas i uppsatsen för beredningskravets kärna. Trots att bestämmelsen endast omfattar den yttre beredningen, kan diskussionen angående beredningskravet handla om andra steg i beredningsförfarandet. I lagkommentarer till 7 kap. 2 RF behandlas exempelvis utredningsväsendet, och Eka menar att paragrafen utgör grunden för såväl remissförfarandet som hela utredningsväsendet. Holmberg m.fl. 28 Prop. 1973:90 s. 179. 29 Sterzel s. 74. 30 2017/18: KU10 s. 50. 12

behandlar även den interna beredningen inom ramen för 7 kap. 2 RF. 31 I Lagrådets resonemang kring beredningskravets uppfyllnad återfinns också argument angående beredningsunderlagets kvalitet. 32 Det tycks således vara så att beredningskravet kan innehålla mer än vad som följer av dess ordalydelse. Detta bredare innehåll ska utredas i uppsatsen, och kallas då beredningskravet i dess vidare bemärkelse. Beredningskravet i 7 kap. 2 RF gäller som sagt för samtliga för regeringsärenden. Regeringsärenden kan röra ett brett spektrum av frågor, från beslut om propositioner och kommittédirektiv till beslut om bidrag och dispenser. 33 De olika ärendena behöver beredas på olika sätt. Beredningskravets innehåll varierar därför beroende på ärendetyp. Beredningskravet är alltså inte absolut. KU har dock framhållit att den konstitutionella praxis som utvecklats innebär ett i huvudsak preciserat beredningskrav i fråga om just lagstiftningsärenden, 34 och det är detta beredningskrav som ska undersökas i uppsatsen. Det bör dock framhållas att de krav som kan ställas på beredningen i ett konkret ärende varierar beroende på lagstiftningens vikt, tillämpningsområde, omfattning och komplexitet. 35 1.5.3 Disposition I kap. 2 kommer beredningsförfarandet att behandlas, med utgångpunkt i varje dels funktion i lagstiftningsprocessen. De rättsliga ramarna för de olika stegen i processen kommer undersökas, i syfte att konkretisera beredningskravets kärna samt beredningskravet i dess vidare bemärkelse. I kap. 3 undersöks brådskande lagstiftning och beredningskravets nedre gräns. Därefter följer en kritisk granskning av de utvalda lagförslagen i kap. 4. Slutligen förs en diskussion kring regleringens ändamålsenlighet samt en analys de lege ferenda i kap. 5. 31 Holmberg m.fl., kommentaren till 7 kap. 2 RF, Eka, Regeringsformen, 7 kap. 2. 32 Se avsnitt 2.1.5 och 2.3.2. 33 Ds 1998:39 s. 11. KU har identifierat 24 st. olika typer av regeringsärenden, se 2008/09: KU10 bilaga 6.1 s. 187 200. 34 2008/09: KU10 s. 63 f. 35 Lagrådets yttrande den 12 november 2006 s. 3. 13

2 Regeringens beredning av lagstiftningsärenden 2.1 Utredningsväsendet 2.1.1 Utredningsväsendet och dess funktion Regeringskansliet, som har till uppgift att bereda regeringsärenden, är i ett internationellt perspektiv litet. 36 Till regeringens hjälp finns därför utredningsväsendet, som utgör ett viktigt led i beredningsförfarandet. Utredningsväsendet har en lång tradition, 37 och anses utgöra ett karakteristiskt och betydelsefullt inslag i den svenska lagstiftningsprocessen. 38 Utredningar kan tillsättas av många olika anledningar, varav den som är av relevans för det här arbetet är att förbereda lagstiftning. Utredningsväsendets grundläggande funktion är att utreda det som regeringen anvisar, exempelvis förslag på ny lagstiftning. Utredningsresultaten används sedan som en del av underlaget för regeringens beslutsfattande. 39 Utredningsväsendet kan ha en politisk funktion, som beredningsform för att finna långsiktiga politiska lösningar, en demokratisk funktion, genom att höra olika delar av samhället inom ramen för utredningsuppdrag, samt en kunskapsbildande funktion. 40 En utredning fyller också funktionen att ge utrymme för eftertanke, och minskar därför risken för förhastade slutsatser och beslut. 41 2.1.2 Olika utredningsformer En utredning som föregår ett lagförslag kan se ut på olika sätt. Ett alternativ är att en kommitté tillsätts. En kommitté är en tillfällig myndighet somt tillsätts för att utföra ett tidsbestämt utredningsuppdrag, och utgörs av en ordförande och ett antal ledamöter (2 kommittéförordningen [1998:1474]). En kommitté ska redovisa sitt uppdrag i ett eller flera betänkanden (13 kommittéförordningen), som i regel publiceras i Statens offentliga utredningar, SOU- serien. En kommitté kan bestå av företrädare för riksdagspartierna och kallas då för parlamentarisk kommitté. 36 Bull, 7 kap. 2 RF, Ds 2000:1 s. 9. 37 Utredningsväsendet har funnits i närmare fyra sekel, Zetterberg s. 753. 38 Holmberg m.fl., kommentaren till 7 kap. 2 RF. KU har framfört att utredningsväsendet har ett grundläggande värde i beredningen av lagstiftningsåtgärder, 2016/17: KU10 s. 79, 2017/18: KU10 s. 80, 82. 39 Matz s. 726 f. 40 1999/00: KU10 s. 10, 1997/98: RR3 s. 2, SOU 2016:5 s. 339. 41 Heckscher s. 844 f. 14

Ett annat alternativ är att tillsätta en särskild utredare, en s.k. enmansutredning. 42 En sådan är också en tillfällig myndighet och bedrivs på liknande sätt som en kommitté (1 2 st. kommittéförordningen). En enmansutrednings betänkande publiceras i SOU eller i Dsserien. 43 Om en särskild utredare väljs, men regeringen bedömer att ett parlamentariskt inslag behövs i utredningen, kan en parlamentarisk referensgrupp eller någon annan form av parlamentariskt samråd knytas till utredningen. Utredningar med ett parlamentariskt inslag i form av en referensgrupp har blivit allt vanligare. 44 Utredningar kan också genomföras inom Regeringskansliet i form av inomdepartementala utredningar, som också publiceras i Ds-serien. 45 Tillkomstförhållandena för inomdepartementala promemorior kan variera avsevärt. Ibland redovisas bakgrunden till att promemorian skrivits, ibland inte. Ibland redovisas vilka som deltagit i utarbetandet av promemorian, ibland inte. 46 En ytterligare möjlighet är att ta fram ett utkast till lagrådsremiss inom departementet. Denna form av utredning behandlas inte vare sig i förarbeten, interna föreskrifter eller i litteraturen, men har under senare år använts som enda utredningsunderlag i vissa lagstiftningsärenden. Regeringen kan också ge en förvaltningsmyndighet, andra organ eller privata företag utredningsuppdrag. 47 2.1.3 Val av utredningsform Det har ansetts att utredningsväsendet inte bör regleras i grundlag. Det finns därför inga regler angående vilken typ av utredning som bör tillsättas för att utreda en viss fråga, utan det ankommer på regeringen att avgöra från fall till fall. 48 KU och Riksrevisionen har dock kommit med rekommendationer om hur valet ska göras. Hänsyn bör tas till praktiska omständigheter, såsom uppdragets ämnesområde och karaktär, samt politiska omständigheter, såsom det parlamentariska läget i riksdagen. 49 Ett första val gäller om en utomstående utredning ska tillsättas eller om utredningsarbetet kan utföras inom Regeringskansliet. Inomdepartementala utredningar anses ha ett brett användningsområde, och utgör ett viktigt inslag i regeringsarbetet. De bör främst komma till 42 Eriksson s. 835. 43 Bull, Regeringsform, kommentaren till 7 kap 2. 44 2016/17: KU10 s. 3. 45 Holmberg m.fl., kommentaren till 7 kap. 2 RF, Bull, Regeringsform, kommentaren till 7 kap. 2. 46 1999/00: KU10 s. 10. 47 2017/18: KU: 10 s. 51. Anlitandet av privata företag för utredningsuppdrag granskades i 2012/13: KU20. 48 SOU 1972:15 s. 150, prop. 1973: 90 s. 288. 49 2016/17 KU10 s. 80, 2017/18: KU10 s. 80, 1997/98: RR3 s. 4 och 11. 15

användning när det gäller frågor av begränsad räckvidd eller av teknisk art, samt när frågor av tidsskäl måste utredas snabbt. Det händer också att mer svåra juridiska eller politiska frågor behandlas i inomdepartementala utredningar. 50 Användningen av utomstående utredningar har minskat sedan 70-talet, bl.a. på grund av det ökade tempot i det politiska livet. 51 I förarbetena till 1974 års RF, där det framfördes att det står regeringen fritt att välja vilken typ av utredning som används, nämndes dock inte möjligheten att bedriva inomdepartementalt utredningsarbete. 52 Ska en utomstående utredning tillsättas, måste valet göras mellan en särskild utredare och en kommitté, samt om utredningen ska innehålla ett parlamentariskt inslag eller inte. Tillsättandet av en kommitté förespråkas från flera håll om frågan rör omfattade och politiskt betydelsefulla reformer, samt om regeringen önskar få del av den kunskap som finns i samhället i en viss fråga. 53 Riksrevisionen har anfört att kommittéer i flera hänseenden är överlägsna andra utredningsformer, bland annat genom att de har särskilda fördelar när det gäller att kombinera olika slag av kunskap och kompetens som kan ge grund för nytänkande. 54 En särskild utredare anses å andra sidan vara att föredra om uppdraget är begränsat, av mer teknisk karaktär eller om det i uppdraget ingår att föreslå åtgärder för genomförande av EU-rätt, samt om utredningstiden är begränsad. 55 Under de senaste decennierna har utvecklingen varit att fler särskilda utredare och färre kommittéer tillsätts. Det helt övervägande antalet utredningar utgörs idag av särskilda utredare. 56 KU har upprepade gånger framfört att effektivitetskravet och vikten av en allsidig belysning i många fall tillgodoses bäst om skilda politiska meningsriktningar får påverka utredningsarbetet, såsom kan ske om utredningen har ett parlamentariskt inslag. 57 Vid införandet av 1974 års RF anförde departementschefen att parlamentariskt sammansatta kommittéer är utomordentligt värdefulla vid beredningen av lagstiftningsfrågor och bör utnyttjas i betydande omfattning. 58 Utredningsformen kan användas för att lägga grunden till en politisk samsyn på ett visst område redan under utredningsskedet, vilket kan vara angeläget om förslaget har starka politiska inslag. 59 Det parlamentariska inslaget ökar också 50 Matz s. 729. 51 Bland annat så skedde en s.k. kommittéslakt på 1980-talet, då antalet kommittéer reducerades radikalt, Matz s. 728. Se även KU 1984/85:35 s. 8 och 1997/98: RR3 s. 4. 52 Prop. 1973: 90 s. 288. 53 Holmberg m.fl., kommentaren till 7 kap. 2 RF, 2017/18: KU10 s. 80. 54 1997/98: RR3 s. 4 och 11. 55 2017/18: KU10 s. 56 och där gjorda hänvisningar samt s. 57 och 80. 56 Kommittéer utgör endast ca. 11 % av alla tillsatta utredningar, 2017/18: KU10 s. 65. 57 2017/18: KU10 s. 80. 58 Prop. 1973: 90 s. 288. 59 Eriksson s. 835. 16

insynen i utredningen. 60 Det har dock anförts att enmansutredningar i kombination med någon form av parlamentariskt samråd mycket väl kan uppnå lika tillfredsställande resultat som en parlamentarisk kommitté. 61 KU har anfört att en särskild utredare med tillgång till parlamentariskt samråd är att föredra om uppdraget rör frågor som inte förutsätter en bred politisk förankring, men där det ändå är önskvärt med någon from av politisk avstämning, eller om regeringen vill ge oppositionspartierna insyn i utredningsarbetet. Skäl för inte ha ett parlamentariskt inslag i utredningen kan vara att syftet med utredningsuppdraget enbart är att utveckla regeringens politik eller att inhämta och bearbeta expertkunskap. 62 En typ av underlag som ibland används för lagförslag, men som kanske knappast kan kallas en utredning, är utkast till lagrådsremiss. En sådan kan exempelvis användas då det är fråga om att justera eller komplettera ett redan befintligt utredningsbetänkande, som efter remissbehandling eller någon annan inträffad händelse behövs revideras. 63 Det kan också finnas flera äldre utredningar som i utkastet till lagrådsremiss sammanställs och uppdateras. 64 Utkast till lagrådsremiss har också använts då svensk rätt på ett mindre ingripande sätt måste anpassas för att överensstämma med EU-rätt. 65 Under senare år har dock ett utkast till lagrådsremiss i flera fall utgjort det enda utredningsmaterialet i lagstiftningsärendet. Gemensamt för dessa ärenden är att de på något sätt rört människor som inte är födda i Sverige. 66 Utkasten till lagrådsremiss har antagligen utformats inom departementet, men publiceras inte på samma sätt som inomdepartementala promemorior som publiceras i Dsserien, och är i regel mer kortfattade än dessa. Det förefaller oklart när det anses motiverat att ta fram ett utkast till lagrådsremiss istället för en interdepartemental promemoria. Sammanfattningsvis görs valet av utredningsform av regeringen från fall till fall. Regeringen är vid sitt val inte bundna av några föreskrifter, varför utredningsväsendet anses vara ett flexibelt verktyg för regeringen i beredningsarbetet. 67 Regeringen kan däremot ta 60 Matz s. 730. 61 Eriksson s. 835 och 837. 62 2016/17: KU10 s. 80. 63 Garner & Örnsved s. 788 not 4. Se exempelvis Ju2008/3848/LI om ägarlägenheter, där regeringen gör en ny bedömning av samma beredningsunderlag som en tidigare regering redan behandlat i en proposition, och prop. 2004/05:97, där undantag från arvs- och gåvoskatt föreslogs börja gälla tidigare än vad som gällde enligt en redan beslutad lagändring, med anledning av naturkatastrofen i Sydostasien. 64 Exempel från senare tid är prop. 2016/17:41 om maskeringsförbud vid idrottsevenemang, prop. 2017/18:194 om skola, förskola och fritidshem, Ju2018/01005/L4 om en ny kustbevakningslag, U2018/01639/F om behandling av personuppgifter för forskningsändamål och Fi2017/01329/B om Riksbanken. 65 Se exempelvis prop. 2017/18:35 om resehandlingar. 66 Prop. 2015/16:67 om identitetskontroller m.m., prop. 2015/16:174 om uppehållstillstånd, prop. 2016/17:86 om avhysning från anvisningsboenden, prop. 2016/17:133 om uppehållstillstånd, prop. 2016/17:165 om kroppsbesiktning, prop. 2016/17:191 om avvisning/utvisning och prop. 2017/18:252 om uppehållstillstånd. 67 Garner & Örnsved, Ds 2000:27 s. 64 f. 17

hänsyn till de rekommendationer som uttalats av KU och Riksrevisionen. Det finns normalt inte någon dokumentation som i efterhand kan belysa vilka överväganden som gjorts vid valet av utredningsform, 68 vilket gör det svårt att avgöra hur stor hänsyn regeringen tagit till dessa rekommendationer i specifika ärenden. 2.1.4 Styrning av utredningsväsendet Formerna för utredningsarbetet är inte grundlagsfästa utöver vad som följer av 7 kap. 2 RF, 69 och är inte heller närmare reglerade i lag. Eftersom regeringen bär det slutliga ansvaret för utformningen och innebörden av de förslag som läggs fram för riksdagen, har det ansetts att det ytterst bör ankomma på regeringen att avgöra hur den utredning som anses behövlig bedrivs. 70 Utomstående utredningar är också, som ovan nämnts, myndigheter under regeringen, och har således lydnadsplikt (12 kap. 1 RF). Detta innebär att kommittéer och särskilda utredare är skyldiga att följa de föreskrifter och direktiv som regeringen meddelar. 71 Regeringen har framtagit vissa styrdokument gällande framförallt kommittéers och särskilda utredares arbete. I kommittéförordningen finns exempelvis regler om kommittéers och särskilda utredares budget, arbetsplan och redovisning. I departementspromemorian Kommittéhandboken utvecklas hur utredningarna ska bedrivas i fråga om planering, regelreformering, arbetsmetoder och redovisning. 72 Det finns också styrdokument som behandlar hur utredningarna ska arbeta med konsekvensutredningar av de förslag som läggs. I fråga om utomstående utredning gäller att om betänkandet innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska förslagens konsekvenser anges i betänkandet på ett sätt som motsvarar de krav som finns i förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning (14 16 kommittéförordningen). Där framgår att en konsekvensutredning ska innehålla bl.a. en beskrivning av problemet och vad man vill uppnå, en beskrivning av vilka alternativa lösningar som finns och vilka effekterna blir om regleringen inte kommer till stånd, uppgifter om vilka som berörs av regleringen, uppgifter om vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser regleringen medför och en jämförelse med konsekvenserna av alternativa lösningar, samt en bedömning av om regleringen överensstämmer med de skyldigheter som följer av EU-rätten (6 ). Om regleringen kan få effekter för företags arbetsförutsättningar eller för kommuner och landsting, ska ytterligare 68 2017/18: KU10 s. 78. 69 Prop. 2009/10:80 s. 215. 70 Prop. 1973: 90 s. 288. 71 Prop. 1973:90 s. 397. 72 DS 2000:1. 18

konsekvensutredningar göras (7 8 ). I Kommittéhandboken finns vidare handledning i fråga om hur utredningar ska jobba med kostnadsberäkningar och andra konsekvensutredningar. Utöver dessa styrdokument är det upp till regeringen att ange riktlinjer efter vilka utredningsarbetet ska bedrivas i varje enskilt fall, vilket görs i direktiv. 73 För framtagandet av inomdepartementala utredningar finns inga liknande styrdokument. Inriktningen för utredningarna framställs inte heller i direktiv. Arbetet med inomdepartementala promemorior med författningsförslag utförs huvudsakligen av anställda i Regeringskansliet inom ramen för anställningen. Arbetet styrs oftare genom muntlig arbetsledning än genom skriftliga uppdrag till personalen. KU har uttalat att det, för att öka insynen i lagstiftningsärenden, finns anledning för regeringen att i större utsträckning ange bakgrunden och syftet med promemoriorna, samt vem eller vilka som huvudsakligen ansvarat för produkten. 74 Det finns dock vissa vägledningar som kan användas vid arbetet med inomdepartementala promemorior, bl.a. en PM som utarbetats av Statsrådsberedningen samt en vägledning som upprättats av Ekonomistyrningsverket. 75 Näringsdepartementet har också tagit fram en vägledning för arbetet med konsekvensbeskrivningar, där det anförs att ovan nämnda bestämmelser i förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning bör tjäna som vägledning då förslag till nya eller ändrade regler tas fram inom Regeringskansliet. 76 Dessa vägledningar är dock endast av rådgivande karaktär. 2.1.5 Underlagets kvalitet Eftersom en av utredningsväsendets funktioner är att bidra med kunskapsunderlag till regeringens beslut, är det av stor vikt att utredningar blir utförda på ett tillfredsställande sätt. KU har framfört att en förutsättning för att utredningsväsendet skall kunna utgöra en grundsten i den svenska förvaltningstraditionen, är att krav på hög kvalitet och integritet utgör utgångspunkter för regeringens val av utredningsform och uppdragets utformning. 77 Riksrevisionen menar också att kvaliteten på de beslutsunderlag som framtas av utredningsväsendet är en fråga av övergripande betydelse. Om kvaliteten är hög så ökar sannolikheten för beslut som är ändamålsenliga och resursbesparande, och sannolikheten 73 DS 2000:1 s. 10 och 51 84. 74 1999/00: KU10 s. 12. 75 PM 1995:2 och ESV 2015: 19 s. 5. 76 Näringsdepartementet den 13 juni 2008, Riktlinjer för arbetet med konsekvensutredningar i Regeringskansliet. 77 2001/02: KU20 s. 203. 19

minskar för samhällsekonomiskt dyrbara misstag. Om kvalitetskraven inte uppfylls finns risk för att statsmakterna fattar felaktiga och kostsamma beslut. 78 Om bristerna i utredningen är för stora är det svårt att reparera förslaget under den vidare beredningen. 79 Av 7 kap. 2 regeringsformen går det inte att utläsa några krav på kvaliteten i de beredningsunderlag som ska komma utomstående till del. Av Lagrådets yttranden framkommer dock ofta kritik mot bristande analyser i fråga om förslagets syfte och konsekvenser. Skäl för Lagrådet att avstyrka ett lagförslag kan vara att det saknas utredning eller närmare analys som grund för regeringens bedömning i en fråga, eller att konsekvenserna av förlagen inte är tillräckligt redovisade. 80 Avsaknaden av sådan analys försvårar enligt Lagrådet remissinstansernas arbete, 81 och inverkar därmed, som jag förstår det, på beredningskravets efterlevnad. Avgörande för utredningens kvalitet är innehållet i regeringens direktiv, exempelvis i fråga om hur utredningsuppdraget avgränsas samt vilken tid utredningen får till sitt förfogande. I Statsrådsberedningens riktlinjer framgår inte hur lång en utredningstid bör vara, utan endast att den tidsplan som ska anges ska vara detaljerad och ha inbyggda säkerhetsmarginaler för oförutsedda komplikationer. 82 Från att den normala tiden för ett kommittéuppdrag var ca. tre-fyra år för ett par decennier sedan, är genomsnittstiden idag ca 15 månader. Ungefär 45% av utomstående utredningar tar under ett år. 83 Utvecklingen har lett till kritik gällande utredningstiden. 84 Det har framförts att minskad utredningstid påverkar utredningarnas möjlighet till demokratisk förankring, exempelvis genom kontakter med civilsamhället, och leder till en försämrad kvalitet på utredningsarbetet. 85 Det finns faktorer som gör att tiden för ett utredningsuppdrag ibland måste begränsas, exempelvis att lagstiftning inom viss tid ska anpassas med anledning av krav från EU. 86 Även i andra sammanhang kan det dock finnas ett intresse av att snabbt ta fram ett lagförslag. 87 I vissa frågor kan samhällsdebatten eller medietrycket leda till att regeringen forcerar fram förslag, vilket kan ske genom s.k. snabbutredningar. 88 Att en fråga ska snabbutredas har blivit ett inte ovanligt budskap till allmänheten under senare år. De frågor som anses behöva 78 1997/98: RR3 s. 8 10. 79 Matz s. 734, SOU 1999:144 s. 12. 80 Lagrådets yttrande den 27 februari 2014 s. 4. 81 Prop. 2002/03:87 bilaga 3 s. 20. 82 Statsrådsberedningens PM 1994:3 s. 9. 83 2017/18: KU10 s. 77. Jag har inte hittat någon statistik gällande inomdepartementala promemorior. 84 Sterzel s. 79. 85 1997/98: RR3 s. 4 och 14, SOU 2016:5 s. 339. 86 Se exempelvis prop. 2015/16:38. 87 Matz s. 730. 88 Zetterberg s. 730 och 760. 20

utredas snabbt kan röra vitt skilda frågor såsom terrorlagstiftning, utbildningsfrågor och pensionsregler. 89 Om tidsnöd finns kan det hända att en utredning görs i form av en intern departementspromemoria eller, vad det verkar, endast genom utkast till lagrådsremiss - även fast goda skäl hade kunnat anföras för att ge uppgiften till en särskild utredare eller en kommitté. Förslagen anses måsta komma fram snabbare än vad som är möjligt med andra utredningsformer. 90 Avvändandet av snabbutredningar ger uttryck för synen att syftet med utredningsväsendet endast är att på kortast möjliga tid sammanfoga ett underlag som kan ge stöd för ett politiskt beslut i en fråga. 91 2.2 Yttre beredning 2.2.1 Remissväsendet och dess funktion När ett betänkande färdigställts inom Regeringskansliet eller överlämnats till regeringen från en utomstående utredning aktualiseras 7 kap. 2 RF om den yttre beredningen. Redan i 1809 års RF fanns den yttre beredningen reglerad. Där framgick att nödvändiga upplysningar skulle inhämtats från vederbörande ämbetsverk vid beredningen av regeringsärenden (10 ). 92 I praktiken inhämtades dock ytterligare material utifrån vid ärendeberedningen. Vid införandet av 1974 års RF anfördes att inhämtandet av upplysningar från berörda myndigheter skulle kunna anses vara så självklar, att förfarandet inte behöver nämnas i RF. Remissväsendet ansågs dock vara ett sådant betydelsefullt inslag i den svenska politiska beslutsprocessen att den borde komma till uttryck i grundlag. Ett tillägg gjordes också om att enskilda sammanslutningar i lämplig omfattning ska beredas tillfälle att yttra sig. 93 Vid grundlagsreformen 2010 tydliggjordes att remissförfarandet också omfattar kommunerna och landstingen. 94 Den yttre beredningen anses utgöra en viktig del i beredningen av regeringsärenden, inte minst i lagstiftningsärenden. Remissinstitutet bidrar till ett offentligt demokratiskt samtal, genom att låta förslag komma myndigheter, organisationer och andra till del. Förslagen kan därmed bli allsidigt belysta och konsekvenserna av förslagen kan så långt som möjligt bli 89 Se exempelvis Regeringen 2017-06-05 om premiepension, Regeringen 2017-05-18 om läkemedlet Naloxon, Regeringen 2016-01-20 om etablering, Regeringen 2016-01-12 om utbildning, Regeringen 2015-04-13 om statens finansieringsinsatser till företag och Regeringen 2015-03-12 om en strategi för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism. 90 Garner & Örnsved s. 788. 91 Jfr. 1997/98: RR3 s. 4. 92 Bestämmelsen hade varit utformad på detta sätt sedan 1841, SOU 1963:17 s. 288. 93 SOU 1963:17 s. 229, prop. 1973:90 s. 286 f. 94 Prop. 2009/10:80 s. 216, SOU 2008:125 s. 540 f. 21

kända på förhand. Remissförfarandet bidrar också till att media lättare kan granska regeringens förslag. Genom att tillföra kunskap och bidra till kritisk granskning kan remissinstitutet öka kvaliteten på regeringens, och i förlängningen även riksdagens, beslutsfattande. Remissförfarandet anses därmed vara till gagn för demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. 95 Att remissförfarandet blir utfört på ett bra sätt är en garanti för att olika invändningar blir framförda och att lagförslagen blir lämpligt utformade. Det är också en förutsättning för att Lagrådet ska få underlag för att på ett meningsfullt sätt kunna granska remitterade lagförslag. 96 Kritik har förekommit mot att remissväsendet inte uppfyller sin kvalitetsgranskande och kvalitetshöjande funktion. Detta får stört betydelse då förslaget redan på utredningsstadiet brister i kvalitet. 97 Medan det av vissa framförs att remissväsendet ska kunna kompensera för brister i utredningen genom sin kvalitetssäkrande funktion, menar andra att en sådan ståndpunkt avspeglar en slapp, defensiv och närmast kunskapsföraktande hållning. 98 Det verkar hur som helst svårt att genom remissinstitutet, eller senare i beredningen, reparera alltför stora brister i utredningsförslagets kvalitet. 2.2.2 Remisstvånget Enligt 7 kap. 2 RF ska behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter samt från kommuner och sammanslutningar i den omfattning det behövs. Bestämmelsen är tvingande, och ger uttryck för det s.k. remisstvånget. Bestämmelsen är dock inte absolut, utan upplysningar och yttranden ska endast inhämtas i den mån det är behövligt. Innebörden av bestämmelsen varierar således mellan olika typer av regeringsärenden. Om och hur utomstående ska höras inom ramen för beredningen avgörs enligt av den aktuella departementschefen, eller annat statsråd. Departementschefen kan också delegera beslutanderätten till en tjänsteman. 99 Vanligast är att beslut om remiss fattas av en chefstjänsteman eller av huvudmannen för den enhet som handlägger ärendet. Den ansvariga tjänstemannen måste i varje enskilt fall bedöma om det finns behov av att inhämta upplysningar utifrån med anledning av ett betänkande. Huvudregeln enligt 7 kap. 2 är att ett remissförfarande ska ske. Skäl att avvika från huvudregeln kan vara att frågan har förlorat 95 2008/09: KU10 s. 63, SOU 1999:144 s. 7 och 13 f. 96 Lagrådets yttrande den 7 januari 2005 s. 2. 97 SOU 1999:144 s. 12. 98 SOU 2000:1 s. 52. 99 Holmberg m.fl., kommentaren till 7 kap. 2 RF. 22

i aktualitet, att förslaget ska överlämnas till en annan utredning, eller till en myndighet, för att beaktas i det arbete som bedrivs där, eller om det rör sig om smärre tekniska frågor. 100 2.2.3 Val av remissinstanser Inom Regeringskansliet har promemorian Propositionshandboken utarbetats för stöd och vägledning vid framarbetandet av propositioner. Här framförs att det vid beslut om remissförfarande ska tas hänsyn till att remissbehandlingen tar lång tid och stora resurser i anspråk hos remissinstanserna. 101 Hänsyn måste tas till att myndigheter under regeringen som får ett förslag på remiss har en skyldighet att besvara remissen. 102 Riksrevisionen har också framfört att om allt för många remissinstanser anges, kan det finnas en risk för att remissinstansernas engagemang minskar, då de befarar att deras synpunkter kan försvinna i mängden. Detta kan inverka negativt på remissyttrandenas kvalitet. 103 Å andra sidan har ett för snävt urval av remissinstanser, liksom att vissa för ärendet viktiga instanser har utelämnats, föranlett kritik från Lagrådet i fråga om beredningskravets uppfyllnad. 104 Det är därför viktigt att beslut kring vilka instanser som ska ingå i remissförfarandet inte sker slentrianmässigt, utan prövas i varje enskilt fall. 105 2.2.4 Remissförfarandet I 7 kap. 2 RF föreskrivs inte på vilket sätt inhämtandet av upplysningar och yttranden ska ske. KU har dock framhållit att ett skriftligt remissförfarande alltid bör vara det normala sättet att inhämta synpunkter vid beredningen av lagförslag. 106 Det skriftliga remissförfarandet benämns också i Propositionshandboken som det traditionella sättet för regeringen att få upplysningar och yttranden angående förslag. Det anges att alla komplicerade lagstiftningsärenden regelmässigt ska föregås av remissbehandling. 107 Det förekommer dock att synpunkter istället inhämtas muntligt, vid ett s.k. remissmöte. I Propositionshandboken framförs att remissmöten kan användas som en del av beredningsförfarandet om ärendet har föregåtts av tidigare utredningar och 100 DS 1997:1 s. 29 ff. 101 Ds 1997:1 s. 29. År 1999 gjordes uppskattningen att det kostar ca. 25 000 kr för en myndighet eller organisation att ta fram ett remissvar, SOU 1999:144 s. 9. 102 Andra remissinstanser som t.ex. kommuner och organisationer har inte en skyldighet, men en möjlighet att svara på remisser, 1999/2000: KU10 s. 22. 103 1997/98: RR3 s. 23 f. 104 Prop. 2002/03:87 bilaga 3 s. 20. Av vad som framgår hördes nio instanser i ärendet, bilaga 1 s. 17 f. Se även Lagrådets yttrande den 25 november 2014 s. 3. 105 Ds 1997:1 s. 31. 106 2008/09: KU10 s. 59. 107 Ds 1997:1 s. 29. 23