2018:7 Operation Jean Nicot Myndighetssamverkan mot illegal tobak Länsstyrelsen 2018
Rapport: 2018:7 Rapportnamn: Operation Jean Nicot Myndighetssamverkan mot illegal tobak Utgåva: Digitalt och tryck Utgivare: Länsstyrelsen Blekinge län, 371 86 Karlskrona Hemsida: www.lansstyrelsen.se/blekinge Dnr: 705-5365-2017 ISSN: 1651 8527 Författare/ Kontaktperson: Annette Ludvigsson, annette.ludvigsson@lansstyrelsen.se, 010-22 40 169 Foto/Omslag: Mostphotos Länsstyrelsens rapporter: www.lansstyrelsen.se/blekinge Länsstyrelsen Blekinge
Förord Under hösten 2017 gav Svenska Tobaksleverantörföreningen tillsammans med KPMG AB ut rapporten Obeskattade cigaretter 2017 En undersökning av marknaden för obeskattade cigaretter i Sverige. Enligt denna rapport var Blekinge den region där andelen obeskattade cigaretter ökat mest sedan föregående år och Blekinge var det län som hade högst andel obeskattade cigaretter. 19,3 procent av undersökta cigarettpaket i Blekinge angavs vara obeskattade, jämfört med 13,1 procent i riket. Kommunernas och Polismyndighetens tillsyn vittnade också om att det förekom illegal och obeskattad tobak på försäljningsställen i Blekinge. I dagsläget krävs att den som vill sälja tobaksvaror anmäler detta till den kommun där man har sitt försäljningsställe, innan försäljningen påbörjas. Inom kort förväntas det ske en ändring i lagstiftningen, vilket innebär att det kommer att inrättas en tillståndsplikt. Den som då vill sälja tobaksvaror måste ansöka om att sälja tobaksvaror. Vid tillståndsprövning kommer kommunen inhämta synpunkter om näringsidkaren från Polismyndigheten innan beslut om tillstånd fattas. En näringsidkare som tidigare blivit fälld för att ha sålt obeskattade cigaretter bör rimligen inte få tillstånd att sälja tobak. Den nya tobakslagen med ovan förändringar förväntas träda i kraft den 1/1-2019. För att nå regeringens mål att minska tillgången till alkohol, narkotika, dopningsmedel och tobak behövs det bland annat till en samordnad, effektiv och likvärdig alkohol- och tobakstillsyn. Länsstyrelsen är regional tillsynsmyndighet enligt tobakslagen (1993:581) och ska bland annat främja samarbete mellan olika tillsynsmyndigheter och mellan tillsynsmyndigheter och andra. Med bakgrund av detta initierade Länsstyrelsen i Blekinge ett samverkansprojekt mellan olika tillsynsmyndigheter och mellan tillsynsmyndigheter och andra. Projektets namn blev Operation Jean Nicot Myndighetssamverkan mot illegal tobak. Deltagande myndigheter har varit, förutom Länsstyrelsen i Blekinge och samtliga kommuner, Polismyndigheten, Tullverket, Skatteverket, Kustbevakningen, Ekobrottsmyndigheten och Åklagarmyndigheten. Syftet med Operation Jean Nicot var att kartlägga hur stort problemet med illegal och obeskattad tobak är i Blekinge samt att minska andelen illegal tobak i Blekinge, utveckla samverkan mellan olika myndigheter och öka kunskaperna inom och mellan myndigheter om tobak och tillsyn. Genomförandet och resultatet av Operation Jean Nicot återfinns i denna rapport. Lars Olsson Avdelningschef Avdelningen för Samhällsutveckling 1
Innehåll Förord... 1 Bakgrund... 4 Regeringens övergripande mål inom ANDT-politiken... 4 Länsstyrelsens uppdrag... 4 Problematiken med illegal tobak i Blekinge... 4 Kommande lagändring... 5 Myndighetssamverkan... 5 Projektbeskrivning... 5 Syfte... 5 Mål... 5 Medverkande myndigheter... 5 Övergripande genomförandeplan... 6 Steg 1-Initiera och ingå samverkan... 6 Organisationsstruktur... 6 Steg 2-Egna förberedelser... 7 Steg 3 - Gemensamma förberedelser... 7 Steg 4-Genomförande... 7 Steg 5 Uppföljning... 8 Återkoppling... 8 Resultat... 9 Vanligt förekommande brist... 9 Skatteverkets resultat... 10 Tillsynsbesök avseende kassaregister.... 10 Kontrollbesök med kassainventering... 10 Personalliggarkontroll.... 10 Dag 5... 11 Värdet av operation Jean Nicot... 12 Bilaga... 14 Gällande bestämmelser... 14 Sanktionsmöjlighet eller straffrättslig åtgärd enligt tobakslagen... 14 Kommunen har tillsyn enligt 9, 9a och 11 samt 14 och 14 a tobakslagen (1993:581)... 14 Gemensamt tillsynsansvar för kommun och polis av 12-12 d och 12 f... 15 Fyra typfall under ett tillsynsbesök... 17 1. Tillsynsbesök utan anmärkning... 17 2. Upptäckt av brister som inte är straffsanktionerade... 17
3. Upptäckt av brister som inte är straffsanktionerade + upptäckt av straffsanktionerat handlande... 17 4. Upptäckt av enbart straffsanktionerat handlande... 18 Kommunen och Polismyndighetens roller... 18 När är det aktuellt med omhändertagande enligt tobakslagen?... 18 Märkning av rulltobak... 20 Vem ansvarar för märkningen av tobaksprodukterna... 20 Hur ska olika så kallade råtobaksvaror märkas med hälsovarning... 20 Hälsovarningar på förpackningar till cigaretter, rulltobak och tobak för vattenpipa... 21 Hälsovarningar på förpackningar för rökfria tobaksvaror... 21 Vad kan märkas om... 21 Vad ska kommunen göra om de hittar hittar felmärkt tobak... 21
Bakgrund Regeringens övergripande mål inom ANDT-politiken Regeringens övergripande mål inom ANDT-politiken är Ett samhälle fritt från narkotika och dopning, minskade medicinska och sociala skador orsakade av alkohol och ett minskat tobaksbruk. För att uppnå detta övergripande mål har regeringen tagit fram en samlad strategi för alkohol-, narkotika-, dopnings-, och tobakspolitiken 2016-2020. I strategin finns sex stycken mål. Ett av målen är att tillgången till alkohol, narkotika, dopningsmedel och tobak ska minska. Till detta mål finns insatsområden, varav ett är en samordnad, effektiv och likvärdig alkohol- och tobakstillsyn, där regeringen uppmuntrar samverkan på myndighetsnivå för en effektiv tillsyn. För ökad kvalitet och kompetens i tillsynen anges att samarbetet mellan kommuner bör utvecklas men också att länsstyrelserna och kommunernas tillsyn bör utvecklas genom exempelvis kompetensförsörjning och metodutveckling. Länsstyrelsens uppdrag Länsstyrelsen är regional tillsynsmyndighet enligt tobakslagen (1993:581) där kommunen har ansvaret för den omedelbara tillsynen. Länsstyrelsen ska följa kommunernas verksamhet, biträda dem med information och råd, främja samarbete mellan olika tillsynsmyndigheter och mellan tillsynsmyndigheter och andra. Länsstyrelsen har även uppdraget att regionalt samordna det brottsförebyggande arbetet. Problematiken med illegal tobak i Blekinge Sedan 2008 kartlägger Svenska Tobaksleverantörföreningen varje år, tillsammans med KPMG AB, hur stor andel av cigaretterna i Sverige som är obeskattade och tar fram en rapport. Enligt rapporten Obeskattade cigaretter 2017 En undersökning av marknaden för obeskattade cigaretter i Sverige, uppgick andelen obeskattade cigaretter till 13,1 procent av konsumtionen i Sverige. Den illegala handeln uppskattades till 9,1 procent av konsumtionen, vilket utgjordes av utländska cigaretter, taxfree, piratkopior och så kallade Illegal Whitevarumärken som är tillverkade speciellt för att föras in illegalt i Sverige. Illegal tobak är enligt Skatteverket en viktig inkomstkälla för kriminella grupperingar och den organiserade brottsligheten, och ofta säljs tobaken vidare till barn och ungdomar under 18 år. Skattebortfallet från den illegala handeln beräknades uppgå till cirka 1,0-1,1 miljarder kronor, jämfört med om dessa cigaretter istället skulle ha beskattats. Enligt samma rapport var Blekinge den region där andelen obeskattade cigaretter ökat mest sedan föregående år och Blekinge var det län som nu hade högst andel obeskattade cigaretter. 19,3 procent av undersökta cigarettpaket i Blekinge angavs vara obeskattade, jämfört med 13,1 procent i riket. Sedan 2014 är det främst städerna Malmö, Lund, Göteborg, Varberg och Norrköping som andelen obeskattade cigaretter minskat. Engagerade medarbetare inom kommun, Polis, Länsstyrelse, Tullverket och Skatteverket samt ett fungerande samarbete mellan myndigheterna anges som förklaring till att dessa städer över tid lyckats minska andelen obeskattade cigaretter. Rapporten är framtagen av Svenska Tobaksleverantörföreningen som består av Japan Tobacco International (JTI) och British American Tobacco (BAT). Förutom ovan rapport vittnar resultatet av kommunernas och polisens tillsyn under tidig höst 2017 om att illegal 4
och obeskattad försäljning av tobak förekommer i Blekinge. I Blekinge finns även två stora hamnar, Karlskrona och Karlshamn, där det antas att det förekommer ett stort inflöde från andra länder. Kommande lagändring Tobaksdirektivsutredningen presenterade i maj 2016 ett förslag om unik identitetsmärkning av cigarettpaket och införande av tillståndsprövning för försäljning av tobaksvaror (SOU 2016:14) En översyn av tobakslagen Nya steg mot ett minskat tobaksbruk. Dessa två steg kan utgöra viktiga steg i arbetet mot obeskattade cigaretter. Enligt tobaksutredningens förslag ska kommunen vid tillståndsprövning inhämta synpunkter om näringsidkaren från polisen innan beslut om tillstånd fattas. En näringsidkare som tidigare blivit fälld för att ha sålt obeskattade cigaretter bör rimligen inte få tillstånd att sälja tobak. Den nya tobakslagen med ovan förändringar förväntas träda i kraft den 1/1-2019. Myndighetssamverkan Vikten av samverkan mellan olika myndigheter lyfts fram i många olika sammanhang. I Proposition 2004/05:118 s. 52, Tobakskontroll genomförande av WHO s ramkonvention om tobakskontroll mm. står att: Såväl kommunerna som Tullverket har framhållit värdet av ett förbättrat samarbete mellan myndigheter för att motarbeta olaglig handel. Regeringen anser också att ett väl fungerande samarbete mellan Tullverket, Skatteverket, Polismyndigheter och landets kommuner är nödvändigt för att få ett stopp på försäljning av illegalt införda eller obeskattade tobaksvaror. Med ovan som bakgrund ansåg Länsstyrelsen i Blekinge att det fanns behov av att, genom myndighetssamverkan, minska andelen illegal tobak i Blekinge. Projektbeskrivning Syfte Syftet med Operation Jean Nicot var att kartlägga hur stort problemet med illegal och obeskattad tobak är i Blekinge samt att minska andelen illegal tobak i Blekinge, utveckla samverkan mellan olika myndigheter och öka kunskaperna inom och mellan myndigheter om tobak och tillsyn. Mål Målet med Operation Jean Nicot var att beslagta 100 000 obeskattade cigaretter i Blekinge. Medverkande myndigheter I Blekinge finns sedan länge ett myndighetsnätverk. I nätverket ingår flera myndigheter som var aktuella för genomförandet. De myndigheter som bjöds in att delta i Operation Jean Nicot var länets samtliga kommuner, Tullverket, Polismyndigheten, Skatteverket, Ekobrottsmyndigheten, Åklagarmyndigheten och Kustbevakningen. Länsstyrelsen Blekinge initierade operationen och samordnade arbetet. 5
Övergripande genomförandeplan Genomförandet av Operation Jean Nicot utgick ifrån handboken Samverkan i lokalt brottsförebyggande arbete och planerades genom fem steg; Initiera och ingå samverkan, Egna förberedelser, Gemensamma förberedelser, Genomförande och sist Uppföljning. I uppföljningen ingick även att kommunicera resultatet av operationen till media. Steg 1-Initiera och ingå samverkan Det första steget handlade om att identifiera lämpliga beslutsfattare inom respektive myndighet och organisation som kunde ingå i en ledningsgrupp och bjuda in dessa till ett första informationsmöte. Det var viktigt att de som deltog på detta möte hade mandat att fatta beslut om respektive myndighets deltagande samt möjlighet att besluta om vilka personer som skulle ingå i en arbetsgrupp samt delta i det operativa arbetet. Vid detta möte presenterades övergripande plan samt mål och syfte med operationen. Organisationsstruktur Förutom ledningsgrupp tillsattes även en strategisk arbetsgrupp och en operativ arbetsgrupp. I den strategiska arbetsgruppen ingick de som hade den kunskap och erfarenhet som behövdes för att planera och prioritera genomförandet av operationen, såsom kommunpolis, gruppchef på Tullverket, handläggare på Skatteverket samt kommunernas tillsynshandläggare. I den operativa arbetsgruppen ingick samtliga som även ingick i den strategiska arbetsgruppen men även ytterligare poliser, tulltjänstemän, personal från Kustbevakningen och handläggare från Skatteverket. 6
Steg 2-Egna förberedelser Efter att varje myndighet, genom ledningsgruppen, beslutat om att delta, fick de i uppdrag att utse vilka som skulle ingå i den strategiska arbetsgruppen. Varje myndighet behövde också förtydliga sina förutsättningar och bestämma vilka personalresurser som respektive myndighet kunde bidra med till den operativa arbetsgruppen. En förutsättning för att kunna samverka är att alla medverkande aktörer har kunskap om varandras uppdrag och befogenheter, för att få en förståelse för hur respektive myndighets uppdrag och befogenheter tillsammans kan användas på bästa sätt. Med anledning av detta anordnades en gemensam kunskapsdag, då varje myndighet själva fick presentera sina respektive uppdrag och befogenheter för varandra. På varje myndighet genomfördes även en kunskapsinventering. Ett behov som uppmärksammades på alla myndigheter var kunskapspåfyllnad gällande punktskattepliktig tobak och tobaksvaror. För att möta upp detta behov anordnas en utbildning som hölls av Ekobrottsmyndigheten. Föreläsningen var mycket uppskattad och gav, förutom kunskaper om punktskatteplikten, även en ökad produktkännedom. Åklagarmyndigheten bidrog med en föreläsning som bland annat lyfte fram vilken dokumentation vid tillsyn och förundersökning som krävs för att åklagare vid ett senare skede kan ta över ett ärende och driva det vidare. Förutom utbildningsinsatser uppmärksammades också ett behov av vägledningsdokument, utifrån olika lagstiftningar, till de som skulle ingå i den operativa arbetsgruppen. I detta steg ingick även, för varje myndighet, att ta fram en egen lokal problembild. Exempelvis fick kommunernas tobakshandläggare ta fram vilka försäljningsställen av tobaksvaror som vi har i Blekinge, men också samla ihop tidigare tillsynserfarenheter. Steg 3 - Gemensamma förberedelser Det tredje steget ansvarade den strategiska arbetsgruppen för. Varje myndighet fick presentera de lokala problem som de identifierat och tillsammans gjordes en prioritering. I Blekinge finns totalt ca 185 försäljningsställen som anmält till kommunerna att de säljer tobaksvaror. Då det inte skulle vara möjligt att genomföra tillsyn på samtliga prioriterades exempelvis stora kedjor bort. Utifrån de personalresurser från respektive myndighet som operationen tilldelats, delades samtliga i den operativa arbetsgruppen in i olika grupper. I varje grupp fanns två tulltjänstemän och en polis. I vissa grupper fanns kommunernas tobakshandläggare och i vissa grupper fanns tjänstemän från Skatteverket med. Personal från Kustbevakningen deltog också i insatsen. Steg 4-Genomförande Operation Jean Nicot genomfördes under vecka 17 2018. Under fyra dagar genomfördes totalt 47 tillsynsbesök i Blekinge. En stab hade inrättats för att leda insatsen. Stabens uppgift var att samorganisera de olika grupperna samt ha en övergripande bild av händelseförloppet och vid behov fördela om resurserna. I staben deltog kommunpolis, 7
gruppchef från Tullverket samt Länsstyrelsen i Blekinge. Den femte dagen genomfördes inga tillsynsbesök i butiker. Istället genomfördes punktskattekontroller i fordon. Steg 5 Uppföljning Samtliga operativa deltagare fick reflektera över vilka framgångsfaktorerna varit samt vilka förbättringsmöjligheter som uppmärksammats. Samma frågor har även ställts till de som deltagit i ledningsgruppen och den strategiska arbetsgruppen. Det som framkommit som framgångsfaktorer kan sammanfattas genom ledorden samverkan, stab, signalvärde och utbildning. Samverkan Möjligheten att tillsammans arbeta utifrån vems verktygslåda som passade bäst vid varje specifikt tillfälle. Samverkan inom ramen för inlärning och utförande av en insats med ödmjukt förhållningssätt inför varandras kompetens och kunskap. Samverkan skapar effektivitet, resursoptimerande och sparar mycket resurser. Stab Staben fungerade som feedback och backoffice. Bra att staben var inläst och hade kunskap för biträde. Bra samband mellan stab och yttre grupper som kunde ge ledningsstöd under insatsen. Signalvärde Bra att myndigheterna syns i samhället och även att myndigheterna tillsammans jobbar mot brottslighet på ett öppet och konsekvent sätt. Utbildning Insatsen i sig fungerade också som en utbildningsinsats. Återkoppling Återkoppling till ledningsgruppen med operationens resultat presenterades vid ett gemensamt möte. Vid detta tillfälle bjöds även press in för en gemensam pressinformation. 8
Resultat Det finns en rad bestämmelser i tobakslagen som den som säljer tobaksvaror måste rätta sig efter. Kommunen, tillsammans med Polismyndigheten, har tillsyn över att näringsidkarna följer tobakslagens bestämmelser vid försäljning av tobaksvaror. Om kommunen eller Polismyndighet uppmärksammar brister kan de ingripa. Vissa brister är straffsanktionerade medan vid andra brister har kommunen möjlighet att använda sig av administrativa sanktioner såsom omhändertagande och föreläggande med eller utan vite. Se bilaga. Operation Jean Nicot genomfördes under fem dagar under våren 2018. Totalt genomfördes 47 tillsynsbesök på försäljningsställen av tobak i Blekinge län under de fyra första dagarna. Då det är kommun och Polismyndigheten som har möjlighet att genomföra tillsynsbesök deltog Tullverket initialt vid tillsynerna som stöd för dessa, liksom personal från Kustbevakningen. Vid de tillsynsbesök som det hittades illegala cigaretter med utländsk text, ansvarade Polismyndigheten alternativt Tullverket för att inleda en förundersökning. Tjänstemän från Skatteverket deltog och genomförde kassakontroller. Vanligt förekommande brist En vanligt förekommande brist som uppmärksammades i en stor del av försäljningsställena var att det såldes rulltobak i stora förpackningar som var felmärkta. Förutom att dessa tobaksvaror saknade korrekt märkning är det möjligt att dessa inte heller är skattade i enlighet med lag (1994:1563) om tobaksskatt. Skatteverket i Ludvika har möjlighet att genomföra en så kallad skrivbordsutredning och påföra näringsidkaren punktskatt på de tobaksvaror där punktskatten inte är betald. För att genomföra en skrivbordsutredning behöver Skatteverket i Ludvika bland annat få dokumentation som anger vilken typ av tobak och vilka mängder som har hittats. I de fall som kommunerna hittade rulltobak i stora förpackningar utan korrekt märkning gjorde kommunen i stor utsträckning ett omhändertagande i enlighet med 21 tobakslag. I kombination med detta skickades även dokumentation av tobaksvarorna till Skatteverket i Ludvika. Näringsidkarna har i dessa ärenden möjlighet att rätta till märkningen så de är korrekt märkta och då få sina tobaksvaror tillbaka. I annat fall får kommunen förstöra dessa tobaksvaror. Av de 47 tillsynsbesök som genomfördes hittades brister på 23 stycken försäljningsställen. Totalt under insatsveckan hittades 41 405 illegala cigaretter. Kommunerna hittade 724,2 kg felmärkt tobak som till stor del omhändertogs. 724,2 kg tobak motsvarar cirka 724 200 cigaretter. Dessa mängder är även dokumenterade och dokumentationen är skickad till Skatteverket i Ludvika för skrivbordsutredning då det är möjligt att punktskatten inte är erlagd på dessa tobaksvaror. Utöver tobak fann man även 45,7 liter sprit. Det påträffades även två personer med narkotika. Det genomfördes sammanlagt fem husrannsakningar. Enligt lag Lag (1998:506) punktskattekontroll av transporter m.m av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter (LPK) har Tullverket rätt att genomföra transportkontroll för att kontrollera att dessa varor transporteras i enlighet med de gällande bestämmelserna. Under de fyra första dagarna genomförde Tullverket punktskattekontroller (LPK) på två lager 9
och i tre fordon. Totalt under veckan kontrollerades 152 fordon. Sammanlagt inleddes fyra stycken förundersökningar under veckan. Blekinge består av cirka 170 000 invånare och av fem kommuner, så alla siffror måste sättas i relation till det. Skatteverkets resultat Vid de gemensamma kontrollerna är det formellt sett tre former av besök som Skatteverket genomfört; tillsynsbesök avseende kassaregister, kontrollbesök med kassainventering och personalliggarkontroll. Tillsynsbesök avseende kassaregister. Tillsynsbesök används för att stämma av att näringsidkaren har kassaregister och kontrollenhet, att dessa enheter uppfyller lagstiftningens krav och att enheterna är anmälda till Skatteverket. Det är 33 tillsynsbesök som utförts under Operation Jean Nicot. Kontrollbesök med kassainventering Kassainventering används för att stämma av att kontanterna, kortbetalningarna m m i kassalådan stämmer överens med de registreringar som gjorts i kassaregistret d v s i praktiken ett sätt att kontrollera att all försäljning registrerats. Det är 33 kontrollbesök med kassainventering som utförts under Operation Jean Nicot. Personalliggarkontroll. Personalliggarkontroll används bl a på restauranger för att kontrollera att personalen antecknats i personalliggare och är i praktiken kontroller av eventuell svart arbetskraft. Det är två personalliggarkontroller som utförts under Operation Jean Nicot. Av samtliga 47 tillsynsbesök som genomfördes, deltog Skatteverket på 34 stycken. Av dessa 34 besökta näringsidkarna är det 14 besök där iakttagelserna vid besöken medfört åtgärder: Tre av dem har fått föreläggande eller skrivelser där de måste rätta till vissa brister t ex fortsättningsvis registrera växelkassan eller rätta felaktiga uppgifter på kassakvitton. Elva av de besökta ställena fick övervägande om kontrollavgift med 12 500 kr vardera, två av dem för att de ej anmält sina kassaregister och nio st för att framkom misstämning vid kassainventeringarna. Misstämningarna vid kassainventeringarna var i princip att det fanns mer kontanter i kassorna än vad som registrerats i kassaregisterna. Ärendena är fortfarande under handläggning hos Skatteverket och de vet inte slutresultatet ännu eftersom svarstiden på deras överväganden ännu inte gått till ända, vid den tidpunkt som denna rapport skrivs. 10
Dag 5 Inledningsvis planerades genomförandet av operation Jean Nicot genom tillsynsbesök i butiker under fem dagar. Efter fyra dagar var de tänkta tillsynerna genomförda varför staben beslutade om att istället genomföra gemensamma trafikkontroller och punktskattekontroller i fordon. Vid dess kontroller deltog Tullverket, Polismyndigheten och Kustbevakningen. Tullverket har, enligt lag Lag (1998:506) punktskattekontroll av transporter m.m av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter rätt att genomföra transportkontroll för att kontrollera att dessa varor transporteras i enlighet med de gällande bestämmelserna. Då det under insatsen Jean Nicot förelåg anledning att anta att en stor mängd punktskattepliktiga varor transporterades utan ledsagardokumentation eller ställd säkerhet till Skatteverket, beslutades det att sådan transportkontroll skulle genomföras. Under insatsens femte dag kontrollerades 149 stycken fordon och ett omhändertagande genomfördes. Kontrollerna blev väldigt effektiva av flera aspekter, då även Tullverkets och Polismyndighetens personal fick möjlighet att genomföra nykterhetskontroller på samtliga förare som stoppades. Polismyndighetens trafikgrupp genomförde även flygande inspektion av fordon. Det blev en samverkansinsats som sträcker sig betydligt bredare än enbart punktskattekontroller. 11
Värdet av operation Jean Nicot Syftet med Operation Jean Nicot har varit att kartlägga hur stort problemet med illegal och obeskattad tobak är i Blekinge. Syftet var också att minska andelen illegal tobak i Blekinge, utveckla samverkan mellan olika myndigheter och öka kunskaperna inom och mellan myndigheter om tobak och tillsyn. Målet med operation Jean Nicot var att hitta 100 000 obeskattade cigaretter. Enligt rapport, Obeskattade cigaretter 2017 En undersökning av marknaden för obeskattade cigaretter i Sverige, som låg till grund för initiativet till operation Jean Nicot, var Blekinge den region i Sverige som hade högst andel obeskattade cigaretter vid undersökningstillfället. Om man enbart ser till att målet var att hitta 100 000 obeskattade cigaretter nåddes inte målet fullt ut. Men om man lägger till den mängd tobak, 724,2 kg tobak som omhändertogs av kommunerna, vilket motsvarar cirka 724 200 cigaretter så uppnåddes målet gott och väl. Operationen var även framgångsrik då samtliga syften med operationen egentligen var uppfyllda redan innan insatsveckan påbörjades. För att myndigheter ska kunna samverka med varandra är det viktigt att det finns en kunskap hos varje myndighet om de andra samverkande myndigheternas uppdrag och befogenheter. Detta möjliggör att resurser kan utnyttjas på bästa sätt, vilket blir betydligt mer effektivt. Kunskap om vilken lagstiftning och vilken myndighet som har bäst framgång vid respektive fall är en framgångsfaktor. I vissa ärenden kan till exempel det vara mest framgångsrikt att använda sig av Polismyndighetens befogenheter och i andra fall är det Tullverkets befogenheter eller kanske till och med kommunens möjlighet till administrativa sanktioner som är det bästa sättet att angripa ett problem. I många fall kan det även vara möjligt att använda sig av kommunens administrativa sanktion i kombination med Polismyndighetens eller Tullverkets befogenheter. Inledningsvis fick samtliga medverkande myndigheter möjlighet att presentera sina uppdrag och befogenheter för de andra myndigheterna. Detta möjliggjorde ett gemensamt lärande och en gemensam kunskapsbas. Känslan av lärande har därefter genomsyrat hela operationen, vilket förmodligen har bidragit till det öppna klimat och den prestigelöshet mellan medarbetare och mellan olika myndigheter, som många som deltagit i operationen vittnar om. Även själva insatsveckan fungerade som en utbildningsinsats då mycket av den teoretiska kunskap som förvärvats inför operationen fick omsättas i praktiken. Det blev ett gemensamt lärande när olika professioner möttes och tillsammans kunde komma fram till bästa möjliga lösning i varje enskilt ärende. Utbildningen kring punktskattepliktig tobak och tobaksvaror, som Ekobrottsmyndigheten bidrog med, var också otroligt viktig för utvecklingen av produktkännedomen av olika typer av tobaksvaror hos samtliga deltagande tjänstemän. Åklagarmyndigheten har också bidragit med sin kunskap och erfarenhet, vilket framför allt har underlättat vid dokumentationen av de tobaksvaror som hittades vid tillsynsbesöken. Tack vare alla insatser som genomfördes inför själva insatsveckan i kombination med det öppna klimatet under veckan har vi alla myndigheter lärt oss otroligt mycket av varandra. Genom operationen har ett kontaktnät etablerats mellan myndigheterna, vilket kommer 12
underlätta det vardagliga arbetet på lokal nivå framöver. De korta kontaktvägarna som har etablerats återfinns både på lokal och regional nivå. En viktig vinst med operationen är att det nu finns en organisation för liknande insatser, som kan komma att utnyttjas vid andra tillfällen och inom andra områden. 13
Bilaga Gällande bestämmelser Nedan återfinns information med hänvisning till gällande lagstiftning som har legat till grund för genomförandet av operation Jean Nicot. Informationen har använts som lathundar vid genomförandet av tillsynsbesöken och har även varit ett viktigt inslag i de utbildningar som har genomförts inför insatsveckan. Nedan framgår när kommunen har sanktionsmöjlighet eller när straffrättslig åtgärd enligt tobakslagen gäller, när det är aktuellt med omhändertagande av tobaksvaror samt på vilket sätt vissa tobaksvaror ska vara märkta med hälsovarningar. Sanktionsmöjlighet eller straffrättslig åtgärd enligt tobakslagen Kommunen har tillsyn enligt 9, 9a och 11 samt 14 och 14 a tobakslagen (1993:581) 9 Förpackningar till tobaksvaror och örtprodukter för rökning som är avsedda att tillhandahållas konsumenter på marknaden ska förses med texter och illustrationer som upplyser om de hälsorisker som är förenade med bruk av tobak och örtprodukter för rökning samt om rökavvänjning (hälsovarningar). Förpackningar till tobaksvaror som är avsedda att tillhandahållas konsumenter på marknaden ska förses med uppgifter för att säkerställa identifikation av platsen och tiden för tobaksvarans tillverkning. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om hur hälsovarningar enligt första stycket ska utformas och om de uppgifter som enligt andra stycket ska finnas på tobaksförpackningar. 9 a Märkningen på förpackningar till tobaksvaror och örtprodukter för rökning och på själva tobaksvaran får inte 1. antyda att en viss tobaksvara eller örtprodukt för rökning är minde skadlig än andra sådana varor eller produkter, 2. innehålla information om halten nikotin, tjära eller kolmonoxid i tobaksvaror eller örtprodukter för rökning, eller 3. likna ett livsmedel eller kosmetisk produkt. Märkningen på förpackningar till tobaksvaror eller på själva tobaksvaran får inte heller 1. antyda att en viss tobaksvara har miljöfördelar, eller 2. hänvisa till smak, doft eller tillsatser. Förbudet mot att hänvisa till smak, doft eller tillsats gäller dock inte snus. 11 Om en förpackning till en tobaksvara eller örtprodukt för rökning saknar hälsovarning eller denna är uppenbart oriktig, får varan eller produkten inte tillhandahållas konsumenter på marknaden. 14
14 och 14 a När det gäller marknadsföringsåtgärder på eller i anslutning till försäljningsställen. 14 och 14 a anger att i princip all marknadsföring är förbjuden. Men det finns undantag. Exempelvis får näringsidkaren ha marknadsföring som anger att han eller hon tillhandahåller tobaksvaror för försäljning. Näringsidkaren får även ha marknadsföring inne på försäljningsstället som inte är påträngande, uppsökande och uppmanar till bruk. Kommersiella meddelanden ska placeras så att de inte är synliga från utsidan av försäljningsstället. Gemensamt tillsynsansvar för kommun och polis av 12-12 d och 12 f 12 a Tobaksvaror som säljs till konsumenter skall tillhandahållas på ett sådant sätt att det går att kontrollera mottagarens ålder. Detta gäller även när försäljningen sker genom automat, via postorder eller liknande. 12 b En förpackning med cigaretter skall innehålla minst 20 stycken cigaretter. En styckförpackning med rulltobak ska innehålla tobak som väger minst 30 gram. Cigaretter eller rulltobak får inte tillhandahållas konsumenter på marknaden i mindre mängd än vad som framgår av första och andra styckena. Regeringen får meddela ytterligare förskrifter om styckförpackningar för cigaretter och rulltobak. 12 c En näringsidkare får inte tillhandahålla tobaksvaror för försäljning till konsumenter utan att först ha anmält försäljningen till den kommun där försäljningen ska ske. Näringsidkaren ska utöva särskild kontroll (egenkontroll) över försäljningen och ansvara för att det ska finnas ett för verksamheten lämpligt egenkontrollprogram. Till anmälan enligt första stycket ska näringsidkaren foga egenkontrollprogrammet och de övriga uppgifter som behövs för kommunens tillsyn. Om uppgifterna ändras ska det anmälas till kommunen utan dröjsmål. 12 d En näringsidkare som tillhandahåller tobaksvaror för försäljning till konsumenter ska ge personalen den information och det stöd som behövs för att personalen ska kunna följa denna lag och anslutande föreskrifter. 12 f Tillverkare och importörer ska till Folkhälsomyndigheten anmäla nya tobaksvaror som de avser att tillhandahålla konsumenter på den svenska marknaden. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om hur anmälan ska göras och vad den ska innehålla. En ny tobaksvara som inte har anmälts i enlighet med första och andra styckena får inte tillhandahållas konsumenter på den svenska marknaden. 15
16
Fyra typfall under ett tillsynsbesök 1. Tillsynsbesök utan anmärkning 2. Upptäckt av brister som inte är straffsanktionerade 3. Upptäckt av brister som inte är straffsanktionerade + upptäckt av straffsanktionerat handlande 4. Upptäckt av enbart straffsanktionerat handlande 1. Tillsynsbesök utan anmärkning Inga fel och brister uppmärksamma. Allt är ok! 2. Upptäckt av brister som inte är straffsanktionerade 1. Bestämmelserna om marknadsföring, 14 och 14 a. 2. Att inte ha skylt om förbudet mot att sälja eller lämna ut till den som inte fyllt 18 år, 12 tredje stycket. 3. Tillhandahållandet sker på ett sätt som gör att försäljaren inte har kontroll över åldern på den som köper, 12 a. 4. Försäljning av cigaretter styckevis eller i förpackningar med färre än 20 cigaretter, 12 b. 5. Ej upprättat godtagbart egenkontrollprogram, 12 c andra stycket. 6. Ej lämnat in egenkontrollprogrammet, ej inkommit med uppgifter/ej uppdaterat med nya uppgifter som kommunen behöver för sin tillsyn, 12 c tredje stycket. 7. Inte gett personalen det stöd och den information som behövs, 12 d. 3. Upptäckt av brister som inte är straffsanktionerade + upptäckt av straffsanktionerat handlande De straffsanktionerade bestämmelserna är 27 Den som uppsåtligen i strid med förbudet i 11 tillhandahåller tobaksvaror som saknar föreskriven hälsovarning eller säljer tobaksvaror i strid med förbud som har meddelats enligt 20 a, döms för olovlig tobaksförsäljning till böter eller fängelse i högst sex månader. Detsamma gäller den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot 12 första eller andra stycket (att uppsåtligen eller av oaktsamhet sälja till: /person under 18 år/ till någon som kan antas lämna över tobaken till person under 18 år) eller 12 c första stycket (att sälja tobak utan att först ha anmält detta till kommunen). Är gärningen att anse som ringa döms inte till ansvar. 1. För de brister som inte är straffsanktionerade ansvarar främst kommunen, jämför Typfall 2. 2. För de brister som är straffsanktionerade kan kommunen vid sidan av polisens utredning även agera med administrativa sanktioner (20-20 a ) 3. Om kommunen under tillsynsbesöket upptäcker något som är straffsanktionerat, eller vid misstanke om annat, t.ex. smugglingsbrott enligt 28, ska alltid polis tillkallas för en brottsutredning 17
4. Upptäckt av enbart straffsanktionerat handlande Om brott upptäcks ska alltid en brottsanmälan upprättas och förundersökning inledas. Dvs. om kommunen under tillsynsbesöket upptäcker något som kan misstänkas vara brott, ska alltid polisen tillkallas för en brottsutredning Kommunen kan vid sidan av polisens utredning agera med administrativa sanktioner (20-20 a ) Kommunen och Polismyndighetens roller Kommunen och Polismyndigheten har olika roller när det gäller tillämpningen av tobakslagen. Polismyndighetens primära uppgift är att ingripa mot begångna brott. Kommunens uppgift är framåtsyftande och ska säkerställa att regelsystemet följs i framtiden. De båda myndigheternas insatser kan stärka varandra Den löpande tillsynen ankommer på kommunen. Polismyndigheten tillsyn är subsidiär till denna. En viktig huvudregel är att kommunen och Polismyndigheten samarbetar vad gäller efterlevnaden av de straffsanktionerade bestämmelserna När är det aktuellt med omhändertagande enligt tobakslagen? 21 En tillsynsmyndighet får besluta att en tobaksvara ska tas om hand om den bjuds ut till försäljning eller uppenbart är avsedd att bjudas ut till försäljning i strid med denna lag eller anslutande föreskrifter. Om en vara har tagit om hand, får ägaren under tillsynsmyndighetens kontroll vidta de rättelser som behövs för att varan ska få säljas. Varan ska återlämnas om det görs sannolikt att den inte kommer att säljas i strid med denna lag och anslutande föreskrifter. I annat fall får varan förstöras genom tillsynsmyndighetens försorg. Ett beslut enligt första stycket gäller omedelbart, om inte något annat anges i beslutet. Om en förpackning till en tobaksvara saknar hälsovarning (9 ), eller om förpackningen strider mot något av förbuden i 9 a får tobaksvaran omhändertas enligt 21. Eftersom: Om en förpackning till en tobaksvara eller örtprodukt för rökning saknar hälsovarning eller om denna är uppenbart oriktig får varan eller produkten inte tillhandahållas konsumenter på marknaden (11 ). Andra tillfällen då kommunen eller polisen kan omhänderta en tobaksvara: - Styckförpackning med cigaretter innehåller mindre än 20 stycken cigaretter (12 b ) - Cigaretter som säljes styckevis (12 b ) - En styckförpackning med rulltobak innehåller mindre än 30 gram tobak (12 b ) - Det går inte att kontrollera mottagarens ålder vid försäljning (12 a ) - Om det är uppenbart att den som säljer tobaksvaror inte kommer att förvissa sig om att mottagaren har uppnått 18 år ålder, eller om det är uppenbart att den som säljer 18
tobaksvaror kommer att lämna ut tobaksvaror trots att det finns särskild anledning att anta att tobaksvaran kommer att lämnas över till någon som inte uppnått 18 års ålder (12 ). Om näringsidkaren kan rätta till felen, ex. se till att tobaksvaran har rätt märkning, eller ändrar så att det går att kontrollera mottagarens ålder etc. ska tobaksvaran återlämnas. I annat fall får tillsynsmyndigheten förstöra varan. 9 Förpackningar till tobaksvaror och örtprodukter för rökning som är avsedda att tillhandahållas konsumenter på marknaden ska förses med texter och illustrationer som upplyser om de hälsorisker som är förenade med bruk av tobak och örtprodukter för rökning samt om rökavvänjning (hälsovarningar). Förpackningar till tobaksvaror som är avsedda att tillhandahållas konsumenter på marknaden ska förses med uppgifter för att säkerställa identifikation av platsen och tiden för tobaksvarans tillverkning. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om hur hälsovarningar enligt första stycket ska utformas och om de uppgifter som enligt andra stycket ska finnas på tobaksförpackningar. Saknas hälsovarning får tillsynsmyndighet omhänderta tobaksvaran. Observera att på cigaretter och rulltobak i påse ska märkningen vara tryckt på förpackningen och det går därför inte att själv märka om dessa produkter. 9 a Märkningen på förpackningar till tobaksvaror och örtprodukter för rökning och på själva tobaksvaran får inte 1. antyda att en viss tobaksvara eller örtprodukt för rökning är minde skadlig än andra sådana varor eller produkter, 2. innehålla information om halten nikotin, tjära eller kolmonoxid i tobaksvaror eller örtprodukter för rökning, eller 3. likna ett livsmedel eller kosmetisk produkt. Märkningen på förpackningar till tobaksvaror eller på själva tobaksvaran får inte heller 1. antyda att en viss tobaksvara har miljöfördelar, eller 2. hänvisa till smak, doft eller tillsatser. Förbudet mot att hänvisa till smak, doft eller tillsats gäller dock inte snus. 19
Om till exempel en tobaksvaras förpackning hänvisar till smak, doft eller tillsatser får den omhändertas. Ex. Blunt wraps och ibland även vattenpipstobak hänvisar till smak och doft. Dessa produkter får därmed omhändertas och även förstöras under myndighetens försorg. Märkning av rulltobak Vem ansvarar för märkningen av tobaksprodukterna Det är tillverkaren som ska se till att tobaksprodukterna är korrekt märkta. Ansvaret för att alla tobaksvaror är märkta på korrekt sätt när de sedan tillhandahålls konsumenter är dock den enskilde tobakhandlarens. Detta innebär att det är den enskilde handlaren som säljer felaktigt märkta tobaksprodukter till konsumenter som kan dömas till böter eller fängelse. Tobakslagen (1993:581) 10 Tillverkare och importörer svarar för att förpackningar till tobaksvaror och örtprodukter för rökning förses med hälsovarningar. 11 Om en förpackning till en tobaksvara eller en örtprodukt för rökning saknar hälsovarning eller om denna är uppenbart oriktig, får varan eller produkten inte tillhandahållas konsumenter på marknaden. 27 Den som uppsåtligen i strid med förbudet i 11 tillhandahåller tobaksvaror som saknar föreskriven hälsovarning eller säljer tobaksvaror i strid med förbud som har meddelats enligt 20 a, döms för olovlig tobaksförsäljning till böter eller fängelse i högst sex månader. Hur ska olika så kallade råtobaksvaror märkas med hälsovarning Tobak odlas eller importeras av tobaksprodukttillverkare i olika former, allt ifrån stora blad till mer finfördelad tobak. Tobaksprodukttillverkaren tillverkar därefter färdiga tobaksvaror för konsumenter av det, exempelvis cigaretter, snus eller tobak till vattenpipa. Det förekommer även att tobaksprodukttillverkare säljer tobak, utan att först själva ha förädlat tobaken till en slutprodukt. I handeln och av allmänhet kallas detta för råtobak och råtobakspill och säljs oftast i större förpackningar, i plastlådor eller påsar. Så kallad råtobak och råtobakspill kan exempelvis inte användas som snus innan det har förädlats av konsumenten. Det händer att tillverkaren på förpackningen skriver Endast för snustillverkning, vilket tyder på att det inte är färdigt snus som konsumenten köper, utan är tänkt att konsumenten själv ska tillverka sitt snus av produkten. Det är även viktigt att ha i åtanke att bara för att tillverkaren har skrivit att produkten är till för snustillverkning, så innebär inte det att konsumenten kan använda tobaksprodukten till att själv tillverka andra tobaksvaror, till exempel cigaretter eller vattenpipstobak. Torkad tobak är väldigt skör och är lätt att med hjälp av fingrarna smula till lämplig storlek för cigarettillverkning. Enligt 9 tobakslag ska alla förpackningar till tobaksvaror som är avsedda att tillhandahållas konsumenter ha hälsovarningar. Hälsovarningarna ska vara utformade på olika sätt beroende på vilken produkt det är. 20
I Folkhälsomyndighetens föreskrifter om utformning av hälsovarningar och hälsovarningars placering på förpackning till tobaksvaror (HSLF-FS 2016:46) delas utformningen av hälsovarningar upp i tre kategorier: Hälsovarningar på förpackningar till cigaretter, rulltobak och tobak för vattenpipa Hälsovarningar på förpackningar till andra tobaksvaror för rökning Hälsovarningar på förpackningar för rökfria tobaksvaror I samma föreskrifter finns definitioner av vad de olika tobaksvarorna är. Definitionerna har sin grund i EU:s tobaksproduktdirektiv 2014/40/EU. Det finns dock inte någon definition, vare sig i tobaksproduktsdirektivet, i tobakslagen eller i föreskrifterna på råtobak eller råtobaksspill. Korrekt benämning på dessa tobaksvaror är snarar rulltobak. Enligt tobaksproduktdirektivet beskrivs rulltobak som tobak som konsumenter eller återförsäljare kan använda för att göra egna cigaretter. Hälsovarningar på förpackningar till cigaretter, rulltobak och tobak för vattenpipa De tobaksvaror som säljs i tobaksflagor och kan användas till att tillverka cigaretter och vattenpipstobak, det vill säga rulltobak, ska märkas enligt den första kategorin. Förpackningarna till cigaretter, rulltobak och tobak för vattenpipa ska ha en allmän varning: Rökning dödar, informationstext: Tobaksrök innehåller över 70 cancerframkallande ämnen, och två kombinerade hälsovarningar med en av fjorton texter (återfinns i HFSL-FS 2016:46) och tillhörande bild. Det ska även ingå en hänvisning till rökavvänjningsinformation: Sluta-Röka-Linjen: 020-84 00 00 www.slutarokalinjen.se, på varmgul bakgrund. Förvaltningsrätten i Stockholm, Mål 6128-18, 2018-04-05, konstaterar att det inte är visat annat i målet än att produkten Smokey Gold kan användas till att tillverka cigaretter. Enligt förvaltningsrättens mening måste den aktuella regleringen tolkas på så sätt att alla tobkasvaror, med undantag endast för sådana varor som klarlagts inte vara avsedda för rökning, ska förses med varningstext för rökning. Denna tolkning överrensstämmer med det grundläggandet syftet med regleringen. Det är inte klarlagt att Smokey Gold inte är avsedd för rökning. Förvaltningsrättens bedömning är att produkten ska vara försedd med hälsovarning för sådan priodukter som är avsedda för rökning för att få tillhandahållas konsumenter på marknaden. Hälsovarningar på förpackningar för rökfria tobaksvaror Det säljs även tobaksvaror som är riktigt finmald som mjöl och t.ex snusprillor där det bara är att tillsätta vatten. Dessa tobaksprodukter ska ha hälsovarning för rökfria produkter med texten: Denna tobaksvara skadar hälsan och är beroendeframkallande. Vad kan märkas om Cigaretter och rulltobak i påsar måste ha hälsovarningarna tryckta på förpackningen. På övriga tobaksförpackningar får hälsovarningarna klistras på förpackningen, förutsatt att klistermärkena inte går att avlägsnas, alltså borde vissa produkter gå att märka om. Vad ska kommunen göra om de hittar hittar felmärkt tobak Enligt 19 a punkt 2 har kommunen den omedelbara tillsynen över märkning av tobaksvaror (och örtprodukter för rökning) som tillhandahålls konsumenter. Kommunen ska vid tillsyn: 21
1. Bedöma vad det är för typ av tobaksprodukt vid försäljning och vad konsumenten kan använda den till. Till exempel, går det att tillverka cigaretter av tobaksprodukten ska det märkas enligt den kategorin och är produkten så finmald att det inte går att röka den, ska den märkas som en rökfri tobakvara. 2. Kontrollera att märkningen är korrekt utifrån bedömningen. Om märkningen inte är korrekt har kommunen flera olika handlingsalternativ. Förutom frivillig rättelse kan kommunen omhänderta tobaksvarorna samt förelägga näringsidkaren med förbud med vite att sälja felmärkta tobaksprodukter. För mer information om bland annat märkning besök www.folkhalsomyndigheten.se. I föreskriften Folkhälsomyndighetens föreskrifter om utformning av hälsovarningar och hälsovarningars placering på förpackning till tobaksvaror (HFSL-FS 2016:46) finns mer detaljerad information om märkning av tobaksprodukter. 22
LÄNSSTYRELSEN BLEKINGE LÄN SE-371 86 Karlskrona Telefon 010-224 00 00 E-post: blekinge@lansstyrelsen.se www.lansstyrelsen.se/blekinge Rapporter Länsstyrelsen Blekinge län ISSN 1651-8527