DOM Meddelad i Göteborg

Avd. 2 Meddelad i Göteborg Mål nr 1 KLAGANDE MOTPART Göteborgs kommun Kulturnämnden 404 82 Göteborg ÖVERKLAGAT BESLUT Kulturnämnden i Göteborgs kommuns beslut den 29 november 2016, 221, dnr 2055/16 SAKEN Laglighetsprövning enligt kommunallagen (1991:900), förkortad KL FÖRVALTNINGSRÄTTENS AVGÖRANDE Förvaltningsrätten avslår överklagandet. Dok.Id 522496 Postadress Besöksadress Telefon Telefax Expeditionstid Box 53197 Sten Sturegatan 14 031-732 70 00 031-711 78 59 måndag fredag 400 15 Göteborg E-post: forvaltningsrattenigoteborg@dom.se www.forvaltningsrattenigoteborg.domstol.se 08:00 16:00

2 VAD MÅLET GÄLLER Det förvaltningsrätten ska pröva i detta mål är om Kulturnämnden i Göteborgs kommun (kulturnämnden) har överskridit sin befogenhet genom att besluta om att under en period om drygt 15 månader stänga Röhsska museet. DET ÖVERKLAGADE BESLUTET Genom det överklagade beslutet beslöt kulturnämnden enligt följande: 1. Kulturnämnden godkänner förvaltningens redovisning av övergripande mål och inriktningar i handlingsplanen gällande utveckling av arbetsmiljön och verksamheten vid Röhsska museet. Förvaltningsdirektörens uppdrag i denna del förklaras fullgjort. 2. Kulturnämnden uppdrar till förvaltningsdirektören att ta fram en fördjupad handlingsplan gällande utveckling av arbetsmiljön och verksamheten vid Röhsska museet utifrån föreliggande tjänsteutlåtande. 3. Kulturnämnden uppdrar till förvaltningsdirektören att återkomma med en beskrivning och analys av de ekonomiska konsekvenserna av den fördjupade handlingsplanen. 4. Kulturnämnden fastställer tidsperioden för tillfällig stängning av Röhsska museet till 26 februari 2017 1 juni 2018. Förvaltningsdirektörens uppdrag att återkomma med tidsram för stängningen förklaras fullgjort. 5. Kulturnämnden uppdrar till förvaltningsdirektören att verkställa tillfällig stängning av Röhsska museet. 6. Paragrafen förklaras omedelbart justerad. YRKANDEN M.M. yrkar att beslutet i den del det gäller att stänga Röhsska museet ska upphävas och anför bl.a. följande. Beslutet är felaktigt. Kulturnämnden har inte mandat att frånta Göteborgs skattebetalare möjligheten att besöka ett skattefinansierat museum under så lång tid på grund av arbetsmiljöproblem. I enlighet med 3 kap. 9 KL ska kommunfullmäktige besluta i ärenden av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för kommunen. Denna bestämmelse hänvisas även till i kommunfullmäktiges

3 och kommunstyrelsens delegeringsordning. I reglementena för kommunstyrelsen och kommunens nämnder anges att kommunstyrelsen/nämnden ska inhämta kommunfullmäktiges ställningstagande innan beslut av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för kommunen fattas i verksamheten. Ärendet om att stänga Röhsska museet borde ha lyfts till kommunfullmäktige. I vart fall borde kulturnämnden ha inhämtat fullmäktiges ställningstagande innan beslutet fattades. Stängningen av Röhsska museet är av större vikt för kommunen. En museiverksamhet är en stor angelägenhet för stadens invånare. I sitt tjänsteutlåtande anför kulturförvaltningen i sin övergripande handlingsplan för en tillfällig stängning av Röhsska museet bl.a. att museet ifråga är en mötesplats inom sitt område, att en stor del av museets verksamhet genomförs i samarbeten med omvärlden nationellt och internationellt, att man i den pedagogiska verksamheten strävar efter att nå breda målgrupper och att en framgångsrik del är t.ex. arbetet med olika minoritetsgrupper. Stängningen av museet berövar invånarna i Göteborg, särskilt de nämnda grupperna, tillgång till en mycket viktig mötesplats. I reglementena för kommunstyrelsen och kommunens nämnder anges också att kommunstyrelsen/nämnden ska fullgöra sina uppgifter med fokus på kvalitet för dem verksamheten riktar sig till och effektiva arbetsformer för att utföra uppdragen. Det anges vidare att kommunstyrelsen/nämnden vid beslut och utövande av sitt uppdrag ska värna ett hela-staden-perspektiv och att dessa har ansvar för att samråda med och aktivt söka samverkan med andra nämnder och styrelsen när de egna besluten och det egna agerandet påverkar andra eller när det är nödvändigt för att uppnå en helhetssyn i genomförandet av kommunfullmäktiges visioner och mål. I reglementet för kulturnämnden anges gällande kulturnämndens verksamhetsområde och uppgifter att denna har till uppgift att förvalta kommunens museiväsende och dess samlingar och därvid verka för att samlingarna vårdas och tillgäng-

4 liggörs. Stängningen av museet innebär en avsevärd försämring av kvaliteten i den verksamhet som den riktar sig till, nämligen för allmänheten. I och med beslutet att stänga Röhsska kommer museiutbudet och tillgängligheten till samlingarna att försämras och därmed fullföljer kulturnämnden inte sitt uppdrag. Kulturnämnden stödjer sitt beslut på 3 kap. 2 och 2 a arbetsmiljölagen. Även om god arbetsmiljö är viktigt och arbetsproblem måste lösas, är stängning av ett helt museum för att omlokalisera personalen inte en adekvat och nödvändig lösning, såvida det inte är fråga om risk för liv, vilket det knappast är. Att stänga en kommunal verksamhet under så lång tid som 15 månader för att komma till rätta med personalproblem är en ytterst extraordinär åtgärd och därför måste allmänhetens intressen vägas in i beslutet. Det har inte gjorts. Göteborgs kommun anser att överklagandet ska avslås och anför i huvudsak följande. Det formella beslutet att stänga Röhsska museet fattades vid kulturnämndens extrainsatta sammanträde den 22 november 2016, då förvaltningsdirektören fick i uppdrag att genomföra stängningen och återkomma med tidsram för densamma. Kulturnämndens beslut grundar sig på ett gemensamt yrkande angående allvarliga brister i arbetsmiljön vid museet. Vid det ordinarie sammanträdet den 29 november 2016 fastställde kulturnämnden tidsramen för den tillfälliga stängningen av museet till den 26 februari 2017 1 juni 2018. Beslutet har tillkommit i laga ordning. Enligt 3 kap. 2 och 2 a arbetsmiljölagen är kulturnämnden i egenskap av arbetsgivare ytterst ansvarig för att genomföra insatser som förebygger ohälsa och olyckor. Det överklagade beslutet faller således inom ramen för nämndens befogenheter. Beslutet strider inte heller mot annan lag eller författning. Tidsperioden för den tillfälliga stängningen av Röhsska museet är väl avvägd i förhållande till de insatser som ska genomföras, där åtgärder för att komma till rätta med arbetsmiljöproblemen är högst prioriterade, följt

5 av verksamhetsutveckling och rekonstruktion. Beslutet hänför sig till sådan verksamhet, museiverksamhet, som regleras i det av kommunfullmäktige beslutade reglementet för kulturnämnden. Beslutet är således en angelägenhet för kommunen. Det finns ingen grund för att upphäva beslutet. Förvaltningsrätten avslog den 26 januari 2017 en begäran från om att beslutet, i den del det gäller stängning av Röhsska museet under perioden den 26 februari 2017 1 juni 2018, inte skulle gälla i avvaktan på att rätten avgör målet slutligt (inhibition). SKÄLEN FÖR FÖRVALTNINGSRÄTTENS AVGÖRANDE Förvaltningsrättens prövning I målet är KL tillämplig. Lagen är upphävd fr.o.m. den 1 januari 2018, men eftersom det överklagade beslutet har tillkännagetts innan dess, ska den upphävda lagen tillämpas (se punkt 4 i övergångsbestämmelserna till kommunallagen [2017:725]). Varje medlem av en kommun eller landsting har rätt att få lagligheten av kommunens eller landstingets beslut prövat genom att överklaga dem hos förvaltningsrätten (10 kap. 1 KL). En kommuns beslut ska upphävas, om 1. det inte har tillkommit i laga ordning, 2. beslutet hänför sig till något som inte är en angelägenhet för kommunen, 3. det organ som har fattat beslutet har överskridit sina befogenheter, eller 4. beslutet strider mot lag eller annan författning (10 kap. 8 KL).

6 Vid prövningen av överklagandet får inte beaktas andra omständigheter än sådana som klaganden har hänvisat till före klagotidens utgång (10 kap. 10 KL). Förvaltningsrättens bedömning Utgångspunkter har i skrivelse, som kom in till förvaltningsrätten efter klagotidens slut, anfört bl.a. att kulturnämnden inte har haft en god hushållning i sin verksamhet i enlighet med 8 kap. 1 KL, att det är oklart vad de budgeterade medlen ska användas till när museet stänger och att ärendet borde ha lyfts till kommunfullmäktige för beslut, eftersom det uppstår risk för att skattepengar används på fel sätt. Eftersom dessa omständigheter anförts först efter överklagandetidens slut, får de inte beaktas i målet. Förvaltningsrättens prövning är begränsad till en prövning av om det överklagade beslutet är olagligt eller inte har tillkommit i laga ordning enligt bestämmelserna i 10 kap. 8 KL. Omständigheter som inte hänför sig till någon av de fyra prövningsgrunderna i den bestämmelsen kan inte beaktas vid förvaltningsrättens prövning. Förvaltningsrätten får således inte pröva det överklagade beslutets lämplighet i allmänhet och inte heller sätta något annat beslut i dess ställe. Vid laglighetsprövning gäller i princip att klaganden har bevisbördan för att det finns omständigheter som innebär att ett kommunalt beslut ska upphävas på någon av de grunder som anges i 10 kap. 8 KL (jfr RÅ 2010 ref. 119 I II).

7 Den kommunala beslutskompetensen Nämnderna beslutar i frågor som rör förvaltningen och i frågor som de enligt lag eller annan författning ska handha. Nämnderna beslutar också i frågor som fullmäktige har delegerat till dem (3 kap. 13 KL). Fullmäktige beslutar i ärenden av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för kommunen, främst 1. mål och riktlinjer för verksamheten, 2. budget, skatt och andra viktiga ekonomiska frågor, 3. nämndernas organisation och verksamhetsformer, 4. val av ledamöter och ersättare i nämnder och beredningar, 5. val av revisorer, 6. grunderna för ekonomiska förmåner till förtroendevalda, 7. årsredovisning och ansvarsfrihet, 8. folkomröstning i kommunen eller landstinget, och 9. extra val till fullmäktige (3 kap. 9 första stycket KL). Den uppräkning av exempel som görs i 3 kap. 9 KL är inte uttömmande, vilket innebär att det finns exempel på annat som ligger inom kommunfullmäktiges beslutsområde (prop. 1990/91:117 s. 157). Fullmäktige får uppdra åt en nämnd att i fullmäktiges ställe besluta i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden. Ärenden som anges i 9 första stycket eller som enligt lag eller annan författning ska avgöras av fullmäktige får dock inte delegeras till nämnderna (3 kap. 10 första stycket KL). Av äldre förarbeten framgår att kommunfullmäktiges beslutanderätt gäller beslut av mera grundläggande natur eller mera generell räckvidd. Det är fråga om avgöranden där det politiska momentet, allmänt sett, är dominer-

8 ande (prop. 1973:90 s. 231). I förarbetena anges vidare att fullmäktige bör ansvara för sådana övergripande frågor som har betydelse för den kommunala verksamheten i stort (prop. 1990/91:117 s. 158). Nämndernas grundläggande uppgift är att fullgöra förvaltningen (jfr t.ex. RÅ 82 2:77). Dock måste det ankomma på fullmäktige att besluta även i sådana ärenden när de rymmer frågor av principiell beskaffenhet eller annars är av större vikt för kommunen (jfr HFD 2016 ref. 28). Har nämnden överskridit sin befogenhet? Inledningsvis kan förvaltningsrätten konstatera att i det överklagade beslutet fastställer nämnden den tidsperiod som Röhsska museet ska hållas stängt (punkt 4 i beslutet). Att stänga Röhsska museet har beslutats redan den 22 november 2016, 200. Det beslutet är inte föremål för förvaltningsrättens prövning. har med sitt överklagande endast angripit punkten 4 i det överklagade beslutet och rättens prövning begränsar sig därför till en laglighetsprövning av den beslutspunkten. Med det överklagade beslutet avses nedan därför punkt 4 i kulturnämndens beslut. Som grund för att kulturnämnden har överskridit sin befogenhet har anfört att en museiverksamhet är en stor angelägenhet för stadens invånare och att det i beslutet om stängningen av Röhsska museet under en så lång tidsperiod som drygt 15 månader finns ett allmänt intresse, i och med att allmänheten under den perioden helt nekas tillträde till verksamheten och den mötesplats den utgör. Göteborgs kommun har anfört att nämnden i egenskap av arbetsgivare i enlighet med arbetsmiljölagen ytterst är ansvarig för att genomföra insatser som förebygger ohälsa och olyckor. Enligt Göteborgs kommun har kultur-

9 nämnden till följd av framför allt arbetsgivaransvaret beslutat att tillfälligt stänga verksamheten på Röhsska museet under tidsperioden 26 februari 2017 1 juni 2018. Arbetsmiljöansvaret för kommunen som arbetsgivare framgår av 3 kap. arbetsmiljölagen (1977:1160). I kapitlet finns bestämmelser om krav på arbetsmiljöns beskaffenhet. Enligt 3 kap. 2 ska arbetsgivaren vidta alla åtgärder som behövs för att förebygga att arbetstagare utsätts för ohälsa eller olycksfall. En utgångspunkt ska då vara att allt som kan leda till ohälsa eller olycksfall ska ändras eller ersättas så att risken för ohälsa och olycksfall undanröjs. Förvaltningsrätten kan därför konstatera att eftersom kulturnämnden är arbetsgivare är också kulturnämnden den som har det yttersta arbetsgivaransvaret för arbetsmiljön. Kulturnämnden är därför ansvarig för att verksamheten drivs i enlighet med arbetsmiljölagen och föreskrifter för arbetsmiljön. Är arbetsmiljön otillfredsställande, är det därför i normala fall kulturnämnden som ska vidta nödvändiga åtgärder. Med hänsyn till att fråga nu är om stängning av en kommunalt bedriven verksamhet som riktar sig till allmänheten och att det inte är en kortvarig stängning, kan även andra aspekter än de rent arbetsmiljömässiga komma att aktualiseras. Fråga uppkommer då om det rör sig om ett sådant ärende av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt som kommunfullmäktige ska besluta i. Vid bedömningen av om ett ärende är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt, bör flera omständigheter vägas in. En sådan omständighet är kommunens storlek. I en mindre kommun kan ett mindre omfattande beslut vara av principiell beskaffenhet utifrån kommunens individuella förutsättningar (jfr Kammarrätten i Göteborgs avgörande den 13 mars 2013, mål nr 5442-12). En annan omständighet som bör vägas in är vilken typ av kommunal verksamhet beslutet i fråga rör, nämligen om det är en verksamhet som kommunen är skyldig att driva enligt lag eller en frivillig verksamhet. Därutöver bör graden av politiskt moment vägas in.

10 Skälen för kulturnämndens stängning av museet under den aktuella tidsperioden är enligt Göteborgs kommun framför allt arbetsmiljömässiga. Därutöver har kommunen anfört att skälen för den tillfälliga stängningen också grundar sig i behov av verksamhetsutveckling och rekonstruktion, vilket är frågor som avser fullgörandet av förvaltningen och som därför ligger inom kulturnämndens uppdrag att fatta beslut om. Det överklagade beslutet rör stängning av en kommunalt bedriven museiverksamhet. Det saknas skyldighet för kommunen att bedriva sådan verksamhet och fråga är alltså om en frivilligt bedriven kommunal verksamhet. I förhållande till Göteborgs kommuns storlek blir betydelsen av beslutet att stänga museet, även om det berör många människor och gäller under en relativt lång period, inte så stor för varje kommuninvånare. Röhsska museets verksamhet är inte den enda museiverksamheten i Göteborg och det finns andra mötesplatser för konst och kultur i kommunen. Mot denna bakgrund anser rätten att det överklagade beslutet inte kan anses omfatta något större politiskt moment. Det har vid en samlad bedömning inte kommit fram i målet att fråga är om ett sådant beslut av principiell betydelse eller annars av större vikt som kommunfullmäktige ska fatta enligt 3 kap. 9 KL. Kulturnämnden har därmed inte överskridit sin befogenhet genom det överklagade beslutet. Det har heller inte kommit fram något annat skäl att upphäva nämndens beslut. Överklagandet ska därför avslås. HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga 1 (DV 3109/1 B) Karin Hartmann Rådman I avgörandet har även de särskilda ledamöterna Lena Palm och Elisabet Ericson deltagit. Föredragande i målet har varit föredragande juristen Emelie Lindh.

Bilaga 1 Bilaga HUR MAN ÖVERKLAGAR - PRÖVNINGSTILLSTÅND DV 3109/1B 2013-06 Producerat av Domstolsverket Den som vill överklaga förvaltningsrättens beslut ska skriva till Kammarrätten i Göteborg. Skrivelsen ska dock skickas eller lämnas till förvaltningsrätten. För att kammarrätten ska kunna ta upp Ert överklagande måste Er skrivelse ha kommit in till förvaltningsrätten inom tre veckor från den dag då Ni fick del av domen/beslutet. Om beslutet har meddelats vid en muntlig förhandling, eller det vid en sådan förhandling har angetts när beslutet kommer att meddelas, ska dock överklagandet ha kommit in inom tre veckor från den dag domstolens beslut meddelades. Om sista dagen för överklagande infaller på lördag, söndag eller helgdag, midsommarafton, julafton eller nyårsafton räcker det att besvärshandlingen kommer in nästa vardag. Om klaganden är en part som företräder det allmänna, ska överklagandet alltid ha kommit in inom tre veckor från den dag beslut meddelades. För att ett överklagande ska kunna tas upp i kammarrätten fordras att prövningstillstånd meddelas. Kammarrätten lämnar prövningstillstånd om 1. det finns anledning att betvivla riktigheten av det slut som förvaltningsrätten har kommit till, 2. det inte utan att sådant tillstånd meddelas går att bedöma riktigheten av det slut som förvaltningsrätten har kommit till, 3. det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av högre rätt, eller 4. det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet. Om prövningstillstånd inte meddelas står förvaltningsrättens beslut fast. Det är därför viktigt att det klart och tydligt framgår av överklagandet till kammarrätten varför man anser att prövningstillstånd bör meddelas. Skrivelsen med överklagande ska innehålla 1. Klagandens person-/organisationsnummer, postadress, e-postadress och telefonnummer till bostaden och mobiltelefon. Adress och telefonnummer till klagandens arbetsplats ska också anges samt eventuell annan adress där klaganden kan nås för delgivning. Om dessa uppgifter har lämnats tidigare i målet och om de fortfarande är aktuella behöver de inte uppges igen. Om klaganden anlitar ombud, ska ombudets namn, postadress, e-postadress, telefonnummer till arbetsplatsen och mobiltelefonnummer anges. Om någon person- eller adressuppgift ändras, ska ändringen utan dröjsmål anmälas till kammarrätten. 2. den dom/beslut som överklagas med uppgift om förvaltningsrättens namn, målnummer samt dagen för beslutet, 3. de skäl som klaganden anger till stöd för en begäran om prövningstillstånd, 4. den ändring av förvaltningsrättens dom/beslut som klaganden vill få till stånd, 5. de bevis som klaganden vill åberopa och vad han/hon vill styrka med varje särskilt bevis. Adressen till förvaltningsrätten framgår av domen/beslutet.. www.domstol.se