Remissvar TCO. Ett öppnare och enklare system för tillträde till högskoleutbildning på grundnivå SOU 2017:20 Refnr: U2017/01213/UH

Transkript

1 1(9) Utbildningsdepartementet German Bender Tel Remissvar TCO Ett öppnare och enklare system för tillträde till högskoleutbildning på grundnivå SOU 2017:20 Refnr: U2017/01213/UH TCO har på remiss från Utbildningsdepartementet erhållit ovanstående remiss. TCOs övergripande synpunkter TCO är i huvudsak positiv till utredningens utgångspunkter och flertalet förslag. Det är angeläget att förenkla systemet, att öppna fler vägar in i högskolan och att systemet är hållbart i ett längre tidsperspektiv. Men utredningen brister i ett annat perspektiv, nämligen att systemet bör utformas så det gynnar ett livslångt lärande utifrån såväl individens som samhällets perspektiv. TCO bedömer att förslagen inte möter de behov av tillträde till högskolan som finns hos äldre och yrkesverksamma, vilket är en allvarlig brist med tanke på att utbildningsbehoven i arbetslivet väntas öka kraftigt framöver. Utredningens förslag innebär sammantaget att möjligheterna att nå grundläggande behörighet för dessa grupper ökar, men att det faktiska tillträdet försämras. Det är problematiskt, såväl för den enskilde individens möjligheter att möta ökade kompetenskrav på arbetsmarknaden, som för samhällets kompetensförsörjning. TCO anser avslutningsvis att utredningen varken gör en tillfredsställande analys av äldres behov av omställning eller presenterar förslag som i praktiken ger tillfredställande möjligheter för äldre som saknar gymnasiala meriter att bli antagna när det råder konkurrens om platserna. På systemnivå kan det verka som att problemet med konkurrens är litet när inget urval behöver göras på ca 70 procent av utbildningarna. Men samtidigt söker ca 70 procent till utbildningar där det råder konkurrens om TCO Stockholm Org nr: Besöksadress Linnégatan 14 Stockholm Leveransadress: Linnégatan Stockholm Tel: info@tco.se

2 2(9) platserna. Ur individens perspektiv är möjligheten att kunna konkurrera om platser därmed av stor betydelse. Grundläggande behörighet Utredningen föreslår att den grundläggande behörigheten ska uttryckas i kompetenser, för att tydliggöra vad som krävs av personer som inte kommer vägen från gymnasieskolan, samt att UHR ska få meddela närmare föreskrifter om de nödvändiga kompetenserna. Idag definieras grundläggande behörighet i högskoleförordningen utifrån hur den kan uppnås (inte vad den består i). En sökande ska enligt utredningen anses uppfylla kompetenserna om hen har examen från högskoleförberedande gymnasium eller kommunal vuxenutbildning på gymnasienivå, yrkesexamen i gymnasieskolan eller kommunal vuxenutbildning på gymnasienivå och har godkänt betyg i de kurser som krävs. Även de med svensk eller utländsk utbildning som motsvarar dessa utbildningskrav anses uppfylla kraven på kompetenser. TCO ställer sig bakom dessa utgångspunkter och förslag och anser att de bidrar till att förenkla tillträdesbestämmelserna. Utredningen betonar vikten av att effektivt ta tillvara kompetenser hos de som har arbetslivserfarenhet, annan erfarenhet eller utbildning för att underlätta det livslånga lärandet. Man föreslår därför att ett nationellt behörighetsprov införs på försök för de som inte uppfyller kraven på grundläggande behörighet. I detta prov prövas personens kompetens inom de områden som anges ovan. En åldersgräns på 24 år föreslås för att få skriva provet. Försöksverksamheten för detta prov föreslås pågå från hösten 2017 till och med För de personer som avstår från att göra provet ska möjligheten att bli bedömd för grundläggande behörighet på reell kompetens finnas kvar. Då krävs att den sökande genom utbildning, praktisk erfarenhet eller annat tillägnat sig kompetens. Om detta skett genom validering bör det enligt utredningen också kunna ge ett meritvärde i form av ett omdöme. Grundläggande behörighet ska enligt utredningen gälla även den som har uppfyllt kraven på detta enligt äldre bestämmelser.

3 3(9) TCO noterar att utredningen har valt att inte föreslå en särskild bestämmelse som omfattar arbetslivserfarenhet. Istället föreslås att ett nationellt behörighetsprov införs. TCO tillstyrker detta. Men vi har vissa invändningar mot det behörighetsprov som föreslås. Det finns en risk att förslaget urholkar själva tanken med att just arbetslivserfarenhet ska vara behörighetsgivande som ett sätt att öppna fler vägar in i högskolan, eftersom ett prov aldrig kan fånga samma aspekter som arbetslivserfarenhet. Ett nationellt behörighetsprov kan dessutom missgynna sökande som har arbetslivserfarenhet men inte är bekväma med att göra ett prov. Om ett nationellt behörighetsprov införs på försök är det därför av stor vikt att belysa dessa frågor i utvärderingar. Vidare föreslår utredningen att behörighetsprovet ska kunna ge ett meritvärde som kan användas vid urval, något TCO ställer sig mycket tveksam till. Framtagandet av ett behörighetsprov som både kan bedöma grundläggande behörighet och ge ett urvalsgrundande meritvärde skulle vara mycket kostnadskrävande och komplicerat, kanske inte ens möjligt. Det skulle dessutom göra högskoleprovets urvalsgrundande funktion oklar. Och alldeles oavsett dessa omständigheter skulle sannolikt antalet sökande med meritvärde från behörighetsprovet bli så litet att inga platser i praktiken skulle fördelas med den urvalsgrunden. Istället för att behörighetsprovet ska kunna ge meritvärde är det bättre att inte minska antalet platser som fördelas enligt resultat i högskoleprov så mycket som föreslås i utredningen (mer om detta nedan). TCO tillstyrker med viss försiktighet förslaget att validering av reell kompetens för grundläggande behörighet ska ge ett meritvärde. I teorin är det ett bra förslag, men i praktiken bedömer vi att det finns en risk att lärosätena då i än mindre utsträckning än idag kommer prioritera bedömningar av reell kompetens för behörighet. I så fall kommer urvalsgruppen som inkluderar behörighetsprov, reell kompetens och omdöme från folkhögskola att ha så få sökande att den i praktiken inte genererar platser. Vi menar därför att det kan vara nödvändigt att inrätta en kvot eller på annat sätt säkerställa att de som har annan urvalsgrund än gymnasiebetyg i realiteten och inte bara i teorin kan konkurrera om platser på översökta utbildningar.

4 4(9) I detta sammanhang vill vi även understryka att lärosätena måste ges tillräckliga resurser och styrning för att kunna genomföra den validering av reell kompetens som de faktiskt är ålagda att göra. Detta är ett viktigt medskick till den nyligen tillsatta utredningen Styrning för starka och ansvarsfulla lärosäten. Särskild behörighet När det gäller särskild behörighet föreslår utredningen att de krav som ställs på särskild behörighet ska vara helt nödvändiga för att kunna tillgodogöra sig utbildningen och de ska vara av betydelse för yrkesområdet som utbildningen syftar till. TCO instämmer i detta. Utredningen föreslår en större frihet för lärosätena genom att de ska få fastslå kraven på utbildning som leder till generell examen och fristående kurser (inte UHR, som är fallet för yrkesexamina). Lärosätena kan då utgå från specifika krav på förkunskaper för en viss utbildning. För att undvika alltför stor variation ska det finnas ett antal identifierade kurser att välja mellan som idag motsvaras av områdesbehörigheterna och som fastställs av UHR. Om lärosätena vill använda andra krav ska de kunna ansöka om detta. Den särskilda behörigheten ska även kunna uppnås genom reell kompetens. Det ska som idag inte vara möjligt att ställa högre betygskrav än E för särskild behörighet. TCO tillstyrker förslagen. Det är dock viktigt att definitionen av de särskilda skäl som krävs inte blir för snäv. Lärosätena ska ha goda möjligheter att anordna utbildningar, exempelvis fristående kurser, som vänder sig specifikt till yrkesverksamma och bör därmed kunna använda arbetslivseller specifik yrkeserfarenhet som särskilda behörighetskrav när det är befogat. Fördelning av platser mellan olika urvalsgrunder Betygsrelaterade frågor TCO tillstyrker utredningens förslag att betyg ska vara den urvalsgrund som blir huvudlinjen och därmed används för flest platser. Forskningen visar att betyg förutsäger studieframgång bättre än högskoleprov. Dessutom leder betygsurval till mindre snedrekrytering jämfört med högskoleprovsurval, både när det gäller social bakgrund och skillnader mellan svensk och utländsk bakgrund.

5 5(9) Samtidigt menar TCO att utredningen lägger alltför stor tonvikt vid betygens förmåga att prognostisera studieframgång. Betygen förklarar bara en begränsad del av skillnaderna mellan individers studieframgång. Dels finns nackdelar med betyg när det gäller syftet att rangordna individer, som bristande likvärdighet i betygssättning, betygsinflation och svårigheter med att jämföra olika betygssystem. Dels används ofta mått på studieframgång (exempelvis poängproduktion eller genomströmning), som på ett bristfälligt sätt täcker in syftet med och nyttan av just yrkesverksammas vidareutbildning. Dessutom är högskolan viktigare än någonsin för att yrkesverksamma ska kunna möta förändrade kompetenskrav och för att arbetsmarknaden ska klara sin kompetensförsörjning. Gymnasiebetygen bör visserligen användas för en stor del av urvalet till högskolans utbildning på grundnivå, men det behöver i ett nytt tillträdessystem vägas in att urvalsreglerna ska kunna hantera ett ökat behov av livslångt lärande. Därför avstyrker TCO de proportioner för urval via högskoleprov (minst 15 procent av utbildningsplatserna) som utredningen föreslår. Mer om detta under nästa rubrik (Högskoleprovet). Oavsett fördelningen mellan olika urvalsgrunder bör lärosätena följa upp konsekvenserna av valda kvotstorlekar, så att det inte blir alltför stora diskrepanser i studieförutsättningar mellan dem som antagits från olika urvalsgrupper (som högskoleprov, betyg och lokala urvalsgrunder). TCO avstyrker också konstruktionen med en undergrupp inom betygsurvalet som omfattar 1) meritvärde från det nya behörighetsprovet, 2) reell kompetens och 3) omdöme från folkhögskola. Eftersom platserna mellan de två betygsgrupperna fördelas efter antalet behöriga sökande är risken med den konstruktion som föreslås, att så få söker inom urvalsgrunden att det inte genereras platser eller mycket få platser till undergruppen. Det ser bra ut på pappret, men det är högst osäkert om förslaget innebär ökade möjligheter till tillträde i praktiken. En alternativ lösning som TCO skulle ställa sig mer positiv till, vore att undergruppen samtidigt kopplades till en särskild kvot. TCO instämmer i mycket av analysen angående så kallad konkurrenskomplettering, dvs. att redan godkända kurser som läses om eller prövas för att få ett högre betyg, inte

6 6(9) längre ska kunna användas i urvalet. Kompensatoriska lösningar gör systemet komplicerat, svåröverblickbart och icke transparent och kan därmed motverka breddad rekrytering. Men det är samtidigt önskvärt med en andra chans. En tänkbar lösning som förhoppningsvis inte innebär en ändrad incitamentsstruktur för elever i ungdomsskolan är att sätta en nedre åldersgräns för konkurrenskomplettering. Om en sådan gräns sätts vid 25 år minskar risken för olika typer av taktikval på gymnasieskolan, samtidigt som det möjliggör för nya karriärval för personer som kanske inte presterade utifrån sin fulla potential i ungdomsåren. TCO tillstyrker att systemet med meritpoäng avskaffas, då det inte syftar till att prognosticera studieframgång utan till att styra elevernas val i gymnasieskolan. TCO instämmer i utredningens ståndpunkt att tillträdet till högskolan inte ska lösa sådant som bör ombesörjas på en annan utbildningsnivå, som att få elever i gymnasieskolan att läsa mer avancerade kurser i matematik och språk. Om dessa kurser bedöms nödvändiga för att en student ska kunna tillgodogöra sig en utbildning bör de istället vara särskilda behörighetskrav. Utredningen avfärdar att högre betygskrav än E ska kunna ställas. Det finns förvisso tecken på att ett godkänt betyg inte är tillräckligt för att klara av en del utbildningar och att det därmed antas studenter som har dåliga förutsättningar. Utredningens anledning till att trots det avfärda möjligheten att kräva ett högre betyg än godkänt är att det strider mot betygssystemets principer och att det skulle innebära ett högre tryck på vuxenutbildningen av studenter som behöver behörighetskomplettera till ett högre betyg. TCO instämmer i bedömningen, men vill samtidigt inte helt avfärda att förslaget åter kan väckas i samband med en ny betygsreform. Högskoleprovet TCO avstyrker förslaget att minska kvoten för urval genom högskoleprov till att omfatta minst 15 procent av platserna (en dryg halvering, jämfört med dagens tredjedel). Högskoleprovet är en viktig möjlighet för äldre och yrkesverksamma att konkurra om platser på översökta utbildningar. En minskad andel från högskoleprovet ger därmed yrkesverksamma sämre möjligheter att konkurrera om platser på översökta utbildningar.

7 7(9) Att minska andelen platser som knyts till högskoleprovet kan vara rimligt. Det skulle exempelvis lösa en del problematik på lärarutbildningarna, där den allt för höga kvoten för högskoleprovet lett till att studenter med uppenbart sämre studieförutsättningar tagits in före studenter med för ändamålet bättre betygsmeriter. Men att minska andelen så kraftigt som utredningen föreslår och dessutom inte kombinera det med en kvot för det lokala urvalet, riskerar att i praktiken leda till att lärosätena fyller sina utbildningar genom betygsurval till 85 procent och högskoleprovet endast på miniminivån 15 procent. Högskoleprovet och det lokala urvalet skulle med utredningens förslag få alltför begränsat utrymme i platsfördelningen. TCO vill också peka på ett problem med förslaget att införa en nedre åldersgräns på 19 år (man ska enligt detta fylla 19 det kalenderår då provet genomförs) för att få genomföra högskoleprovet. En sådan åldersgräns blir i praktiken en inskränkning av gymnasieelevers vägar in i högskolan. Utredningen verkar dock medveten om detta, då man skriver att det bör vara möjligt att skriva högskoleprovet även under gymnasietiden, men först under sista terminen (s. 321) och att det behöver finnas möjlighet att göra undantag från denna åldersgräns om det finns särskilda skäl, framför allt för de ungdomar som har börjat skolan tidigare och som är 17 eller 18 år när de går sista terminen i gymnasieskolan (s. 322). TCO vill understryka vikten av att denna problematik beaktas i Utbildningsdepartementets fortsatta beredning av utredningens förslag kring en lägsta åldersgräns för att skriva högskoleprovet. Lokalt beslutade urvalsgrunder Att lärosätena även fortsatt ges möjlighet att arbeta med lokalt beslutade urvalsgrunder är bra, exempelvis möjliggör det att man tar in fler sökande med resultat högskoleprovet genom att väga samman högskoleprovet med betyg eller andra meriter. Men TCO vill samtidigt varna för att det finns risker med lokal antagning. Lokal antagning innebär ett mindre överskådligt system vilket kan vara till nackdel för personer från icke studievan bakgrund. Det finns också en risk att lokal antagning blir mindre likvärdig, exempelvis kan ett intervjuförfarande leda till social likriktning (forskningen

8 8(9) visar att detta är fallet på arbetsmarknaden, vid anställningsintervjuer). Ett tecken på att detta kan hända är att andelen personer med utländsk bakgrund är lägre bland dem som har antagits via särskilt urval än bland dem som antagits via betyg, vilket nämns i utredningen. Därför bör lokal antagning löpande följas upp av lärosätena för att säkerställa att dessa inte motverkar breddad rekrytering. TCO anser vidare att det behöver skapas en kvot i urvalet för dem som nått behörighet genom behörighetsprov eller reell kompetens. Det kan utformas på olika sätt. En tänkbar möjlighet kan vara, vilket föreslogs av tillträdesutredningen 2004 (SOU 2004:29) att minst tio procent av platserna ska fördelas på grundval av lokalt beslutat urval. Oavsett kvotens konstruktion måste bestämmelserna utformas på ett sådant sätt att de möjliggör för dem som söker med andra meriter än gymnasiebetyg att konkurrera om platserna. Utvärderingar av Högskoleverket och UKÄ visar att lärosätena trots successivt ökade möjligheter i mycket liten utsträckning har valt att tillämpa det lokala urvalet, med undantag för konstnärliga utbildningar och vissa elitutbildningar där det har varit ett sätt att skilja på sökande som redan har höga meritvärden från gymnasieskolan. Det lokala urvalet har därmed inte använts annat än i marginell utsträckning och det finns inget som talar för ökad användning. I de fall det lokala urvalet trots allt har tillämpats har det inte heller använts i syfte att ge sökande som saknar gymnasiemeriter möjligheter att konkurrera om platserna. TCO bedömer att risken är överhängande att platsfördelningen på de flesta utbildningar, om utredningens förslag genomförs, kommer baseras på 15 procent högskoleprov och 85 procent betyg. Slutligen vill TCO, i likhet med utredningen, avråda från att införa speciella tillträdesbestämmelser för lärarutbildningarna. Eva Nordmark Ordförande German Bender Utredare

9 9(9)