Lokalkostnader vid universitet och högskolor

Transkript

1 Lokalkostnader vid universitet och högskolor Sammanfattning Syftet med denna PM är att ge ett underlag för fortsatta studier och diskussioner kring universitets- och högskolesektorns lokalkostnader. Dessa kostnader utgör ungefär en sjundedel av de totala kostnaderna inom sektorn och är således av betydande storlek. För sektorn som helhet har andelen varit i stort sett oförändrad sedan mitten av 199-talet. Vid vissa lärosäten har andelen dock minskat på grund av rationaliseringar och vid andra har den ökat på grund av förhyrning av ett mer omfattande och/eller modernare lokalbestånd. Enligt föreliggande studie steg hyresnivån för lärosätena förhållandevis snabbt i början av 199- talet, när lokalbeståndet fortfarande förvaltades av Byggnadsstyrelsen. Efter det att Akademiska Hus tog över som huvudsaklig förvaltare 1993 har den genomsnittliga hyresnivån för lärosätenas totala lokalbestånd i fasta priser varit tämligen stabil. Detta är dock till viss del en effekt av att hyresnivån för lokaler förhyrda av andra värdar än Akademiska Hus sjunkit. Vidare diskuteras i denna PM huruvida den officiella ekonomiska statistiken om forskning och utveckling inom universitets- och högskolesektorn påverkats av den förändring av systemet för tilldelning av medel för lokalkostnader som skedde Innehållsförteckning 1. Inledning Utvecklingen av universitets- och högskolesektorns lokalkostnader Lokalkostnadernas andel av de totala kostnaderna Hyresutvecklingen i det samlade lokalbeståndet sedan början av 199-talet Hyresutvecklingen uppdelad på olika hyresvärdar Finansieringskällor Finansiering av lokaler via direkta statsanslag Finansiering av lokaler via externa medel Lokalkostnader i forskningsstatistiken Avslutande kommentarer Källor

2 1. Inledning Verksamheten inom universitets- och högskolesektorn har under de senaste årtiondena expanderat kraftigt. Som följd av detta har lokalbehoven ökat och universitet och högskolor utnyttjar nu en omfattande lokalyta. År 23 förhyrdes 3,7 miljoner kvadratmeter till en årshyra på 4,9 miljarder kronor. Jämfört med år 1995 är det en ökning av den förhyrda arean med över 4 % (Sveriges universitets- och högskoleförbund, SUHF 22 och Statskontoret 25). Fram till 1993 hade Byggnadsstyrelsen som uppgift att förse civila statliga myndigheter med lokaler. Merparten av universitetens och högskolornas lokaler ägdes av staten och förvaltades av Byggnadsstyrelsen. I den mån dessa lokaler inte var tillräckliga hyrde Byggnadsstyrelsen lokaler av andra förvaltare för universitetens och högskolornas räkning. Varje lärosäte anvisades i regeringens regleringsbrev medel som motsvarade Byggnadsstyrelsens kostnader för lokalerna vid lärosätet. Medlen betalades därefter från respektive lärosäte till Byggnadsstyrelsen. År 1993 avvecklades Byggnadsstyrelsen. I stället bildades två statliga bolag - Akademiska Hus AB, som övertog förvaltningen av de flesta av högskolans lokaler, och Vasakronan Holding AB. Vidare inrättades två nya myndigheter - Statens fastighetsverk och Statens lokalförsörjningsverk. Det senare verket avvecklades 1998, varvid dess funktioner överfördes till Statskontoret. I och med omstruktureringen av fastighetsförvaltningen och en förändring 1994 av systemet för tilldelning av statliga medel för lokalkostnader fick lärosätena ansvaret för sin lokalförsörjning. Det innebär att de själva beslutar om läge, storlek och standard för de lokaler som utnyttjas i verksamheten och att de därigenom kan påverka sina lokalkostnader. Syftet med denna PM är att belysa lokalkostnadsutvecklingen inom universitets- och högskolesektorn sedan början av 199-talet. I kapitel 2 analyseras utvecklingen både för sektorn som helhet och uppdelat på olika lärosäten. I kapitel 3 beskrivs finansieringen av lokaler inom universitets- och högskolesektorn både vad gäller medel från direkta statsanslag och externa medel. I kapitel 4 diskuteras huruvida den officiella ekonomiska forskningsstatistiken påverkats av förändringen av systemet för tilldelning av medel för lokalkostnader. 2

3 2. Utvecklingen av universitets- och högskolesektorns lokalkostnader 2.1. Lokalkostnadernas andel av de totala kostnaderna För universitets- och högskolesektorn sammantaget har lokalkostnaderna utgjort omkring en sjundedel eller cirka 14 % av de totala kostnaderna sedan budgetåret 1994/95 (tabell 1). Tabell 1. Totala kostnader (miljoner kr, mnkr), lokalkostnader (mnkr) och lokalkostnadernas andel av totala kostnader (%) för lärosäten (förutom de konstnärliga högskolorna) åren 1994/ Löpande priser. Källa: Universitetens och högskolornas resultatredovisning i Högskoleverkets NU-databas. 1994/ Totala kostnader Lokalkostnader Andel lokalkostnader (%) 14,39 14,21 13,69 13,63 13,82 13,71 14,21 14,16 14,18 Kring detta tämligen stabila medelvärde för lokalkostnadernas andel förekommer dock viss variation mellan de olika universiteten och högskolorna. Situationen år 23 visas i figur 1. Lokalkostnader (mnkr) UU KTH LU SU GU CTH KI LiU UmU SLU LuTU Totala kostnader (mnkr) Figur 1. Lokalkostnader (mnkr) i förhållande till totala kostnader (mnkr) för universitet och högskolor (förutom de konstnärliga högskolorna) år 23. Den streckade linjen representerar lokalkostnadernas genomsnittliga andel av de totala kostnaderna (14,18 %, tabell 1). De lärosäten som markerats i figuren är Luleå tekniska universitet (LuTU), Chalmers tekniska högskola AB (CTH), Sveriges lantbruksuniversitet (SLU), Linköpings universitet (LiU), Kungliga tekniska högskolan (KTH), Umeå universitet (UmU), Karolinska institutet (KI), Uppsala universitet (UU), Göteborgs universitet (GU) och Lunds universitet (LU). Källa: Universitetens och högskolornas resultatredovisning i Högskoleverkets NU-databas. År 23 var lokalkostnadernas andel högre än medelvärdet vid Chalmers tekniska högskola, Stockholms universitet och Kungliga tekniska högskolan. Det sistnämnda lärosätet hade högst andel lokalkostnader, drygt 18 %, och Umeå universitet hade lägst andel. SLU låg något under det genomsnittliga värdet. Nära den genomsnittliga andelen om 14 % låg universiteten i 3

4 Uppsala, Lund, Göteborg och Linköping samt Karolinska institutet och Luleå tekniska universitet. Om man ser på utvecklingen under perioden 1994/95 23 finner man att i början av perioden var spridningen mellan lärosätena betydligt större, vilket illustreras i figur 2a och 2b. Då var lokalkostnadernas andel av de totala kostnaderna avsevärt högre vid Luleå tekniska universitet (dåvarande Luleå tekniska högskola) och lägre vid Karolinska institutet (figur 2a). Vid Sveriges lantbruksuniversitet minskade andelen markant under andra hälften av 199- talet. Av de större lärosätena har Umeå universitet haft lägst andel lokalkostnader sedan millennieskiftet (figur 2b). Andel lokalkostnad (%) 22 (2a ) LU GU UU KI LiU LuTU Andel lokalkostnad (%) (2b ) KTH SU CTH SLU UmU Övriga Figur 2. Lokalkostnadernas andel (%) av de totala kostnaderna åren 1994/95-23 för de lärosäten som markerats i figur 1. I figur 2a visas lärosäten där andelen år 23 var nära det genomsnittliga värdet 14 %. I figur 2b visas lärosäten där andelen år 23 divergerade från det genomsnittliga värdet 14 % samt summan av övriga lärosäten, dvs. de som inte namngivits i figur 1 (förkortningar av lärosätens namn i enlighet med figur 1). Källa: Universitetens och högskolornas resultatredovisning i Högskoleverkets NU-databas Hyresutvecklingen i det samlade lokalbeståndet sedan början av 199- talet Frågan om Byggnadsstyrelsens avveckling år 1993 ledde till några kostnadsförändringar för universitet och högskolor kan undersökas med hjälp av data över utvecklingen av lokalernas areor och hyresnivåer. Det är dock viktigt att komma ihåg att det inte går att se 4

5 Byggnadsstyrelsens avveckling som bara ett regimskifte" till Akademiska Hus eftersom den lokalarea som universitet och högskolor förhyr från andra hyresvärdar utgör cirka en tredjedel av deras totala area (se avsnitt 2.3). Ett ytterligare problem är att det inte finns någon konsistent statistisk tidsserie på grund av Akademiska Hus övertagande av rollen som huvudsaklig förvaltare. Data från olika källor kan dock kombineras så att man kan göra en uppskattning av utvecklingen. Statskontoret har sedan 1998, då myndigheten övertog Statens lokalförsörjningsverks funktioner, byggt upp en databas med samtliga statliga myndigheters hyreskontrakt. Denna databas innehåller information om förhyrd area, hyreskostnad samt avtalsparter. Statskontoret använder databasen för att årligen beräkna en komponent som ingår i regeringskansliets beräkningar av pris- och löneomräkningen (PLO) inom statsbudgeten. Ur denna databas har vi fått tillgång till data på lärosätesnivå som beskriver total förhyrd area per den 1/8 varje år och total årlig hyreskostnad för samtliga kontrakt under perioden För 25 utgör uppgifterna en prognos 1. Vidare har vi fått tillgång till Byggnadsstyrelsens anslagsframställningar till regeringen för budgetåren 199/91, 1991/92 och 1992/93. Där anges varje lärosätes totala disponerade lokalarea vid en viss tidpunkt och hyresnivån. Det finns således en diskrepans mellan uppgifterna från Statskontoret å ena sidan och Byggnadsstyrelsen å den andra som består i skillnaden mellan "total förhyrd area" och "disponerad area". I det senare fallet är lokaler som universitet och högskolor hyr ut i andra hand inte medräknade. För dessa lokaler har vi dragit bort hyreskostnaderna, vilket gör uppgifterna från Statskontoret och Byggnadsstyrelsen jämförbara. 2 När dessa datamängder kombineras får vi en tidsserie för universitets- och högskolesektorns totala lokalbestånd under perioden 199/ (jämför avsnitt 2.3 där Akademiska Hus särskiljs från övriga hyresvärdar under tidsperioden ). Tidsseriens konsistens borde vara god, eftersom beräkningsgrunderna i stort sett varit desamma. Det finns dock ett visst bortfall av data på grund av institutionella förändringar. Lärosäten där data bortfallit eller tillkommit under perioden - Chalmers tekniska högskola, Högskolan i Jönköping, Sveriges lantbruksuniversitet, Idrottshögskolan och de konstnärliga högskolorna i Stockholm har därför uteslutits från beräkningarna. När data från Byggnadsstyrelsen och Statskontoret sätts samman för tidsperioden från 199/91 fram till de prognostiserade värdena för åren 24 och 25 blir det tydligt att den genomsnittliga kvadratmeterhyran ökade förhållandevis kraftigt i början av perioden (figur 3). 1 Databasen innehåller en viss diskrepans mellan hyresmått och areamått. För avtal som gäller för t.ex till har hyran för dessa två månader räknats med, men inte arean eftersom avtalet inte gäller per den 1/8. Det gäller bara tillfälliga förhyrningar av föreläsningslokaler mm. Denna omständighet genererar ett fel, men så länge tillfälligt hyrda lokaler bara utgör en liten del av lokalerna kommer felet att bli litet. Utslaget på alla kontrakt blir felet rimligen försumbart. 2 Ett problem är hur man räknar samman areor för byggnader/hyreskontrakt. I vissa sammanhang räknas källarlokaler enbart till hälften. I de aktuella data har troligen areorna räknats samman utan hänsyn till lokalernas belägenhet. Det fel detta i så fall genererar torde dock i sammanhanget vara försumbart. 3 Eftersom data från Byggnadsstyrelsen avser budgetår medan data från Statskontoret och andra statistikkällor avser kalenderår har det sista halvåret i budgetåret antagits överensstämma med kalenderåret, dvs. data för 1992/93 har antagits gälla för år 1993 etc. 5

6 Genomsnittlig hyresnivå (kr/m2) Figur 3. Genomsnittlig hyresnivå (kr/m 2 ) och variation (kvartilavstånd Q1-Q3) för universitets- och högskolesektorn 4 199/91-25 (prognos). Löpande priser. Källa: Byggnadsstyrelsens anslagsframställningar budgetåren 199/91, 1991/92 och 1992/93 och Statskontoret (24). För att tydligare visa utvecklingen av den genomsnittliga hyresnivån beräknar vi ett index där budgetåret 199/91 (i figurerna angivet som år 1991) sätts till 1 och utgör basår för beräkningarna. Av figur 4 framgår att den årliga ökningstakten av hyresnivån var drygt 1 % i början av 199-talet för att i mitten av 199-talet minska (figur 4). Indexvärde hyresniv Hyresnivå Årlig hyresförändring Årlig hyresförändring (%) Figur 4. Index (linje) och årlig procentuell förändring (staplar) av lokalkostnader i universitets- och högskolesektorn. Bearbetning av data från Byggnadsstyrelsens anslagsframställningar och Statskontoret (24). Man kan jämföra utvecklingen av hyresnivån för lokaler inom universitets- och högskolesektorn med den allmänna prisutvecklingen i den svenska ekonomin. Ett mått på den underliggande inflationen är UND1X (Johansson & Sjögren 1999) som räknas fram ur konsumentprisindex och finns tillgängligt via Konjunkturinstitutets hemsida ( Vid en jämförelse mellan den underliggande inflationen (UND1X) och den årliga hyresförändringen framgår att hyran för lokaler steg kraftigare än UND1X fram till Därefter följer hyresnivån utvecklingen av den allmänna prisnivån (figur 5). För att uppskatta lokalkostnadsutvecklingen utöver den underliggande inflationen har vi subtraherat UND1X från den årliga procentuella förändringen av lokalkostnaderna och därigenom beräknat ett 4 Universitet och högskolor förutom Chalmers tekniska högskola, Högskolan i Jönköping, Sveriges lantbruksuniversitet, Idrottshögskolan i Stockholm och de konstnärliga högskolorna i Stockholm. 6

7 hyresindex i fast pris. Detta index ökade med 27 % fram till år 1994 för att sedan ligga kvar på en tämligen stabil nivå under den resterande delen av den undersökta tidsperioden (figur 5, ofyllda trianglar). Hyresindex utöver inflation Årlig förändring (%) Hyresindex utöver UND1X Årlig hyresförändring Underliggande inflation (UND1X) Figur 5. Utvecklingen av hyresnivån för lokaler inom universitets- och högskolesektorn jämfört med den underliggande inflationen (UND1X). UND1X har beräknats utifrån data från Konjunkturinstitutet ( Sammanfattningsvis kan konstateras att i löpande priser har hyresnivån för universitets- och högskolesektorns totala lokalbestånd ökat varje år sedan 199-talets början. Ökningen var särskilt kraftig under periodens första år, när Byggnadsstyrelsen förvaltade merparten av lokalbeståndet. När den årliga procentuella ökningen minskas med den underliggande inflationen, dvs. den metod vi använt i denna PM för omräkning till fasta priser, visar det sig att den genomsnittliga hyresnivån för det totala lokalbeståndet legat på en tämligen stabil nivå efter det att Akademiska Hus bildades. Som ovan påpekats gäller beräkningarna i detta avsnitt det sammanlagda lokalbeståndet. Förutom Akademiska Hus finns det efter Byggnadsstyrelsens avveckling ett stort antal andra hyresvärdar som upplåter lokaler till universitets- och högskolesektorn. Vilken effekt detta haft på utvecklingen av hyresnivån diskuteras i avsnitt Hyresutvecklingen uppdelad på olika hyresvärdar Beräkningarna i avsnitt 2.2 är baserade på data för perioden som vi fått tillgång till via Statskontoret. Dessa data gäller samtliga hyresvärdar sammantaget och beskriver situationen den 1 augusti respektive år (Statskontoret 24). På SUHF:s hemsida ( finns motsvarande data om situationen den 8 oktober respektive år under tiden , uppdelade på hyresvärdar. För år 23 har vi av Statskontoret fått tillgång till data som är uppdelade på samma sätt (Statskontoret 25). Det framgår av materialet att under perioden förhyrdes ungefär 2/3 av lokalarean inom universitets- och högskolesektorn av Akademiska Hus (figur 6). Resterande 1/3 förhyrdes av ett stort antal andra hyresvärdar; Lunds universitet hade år 23 flest med 53 olika (Statskontoret 25). Den genomsnittliga kvadratmeterhyran för lokaler förvaltade av Akademiska Hus ökade något i fasta priser under perioden , medan den genomsnittliga hyran för lokaler förvaltade av övriga hyresvärdar sjönk något under samma tidsperiod (figur 6). 7

8 förhyrd area (m2 fyllda symboler år hyresnivå (kr/m2) ofyllda symboler Akademiska Hus förhyrd area Övriga hyresvärdar förhyrd area Akademiska Hus hyresnivå Övriga hyresvärdar hyresnivå Figur 6. Sammanlagd förhyrd area (m 2, fyllda symboler) och genomsnittlig hyresnivå i fasta priser (kr/m 2, ofyllda symboler) för Akademiska Hus lokaler (kvadratiska symboler) respektive övriga hyresvärdars lokaler (runda symboler) åren Uppgifterna gäller samtliga lärosäten förutom enskilda utbildningsanordnare. Omräkning i fasta priser (basår 1995) med hjälp av UND1X, se avsnitt 2.2 (Källa: SUHF 22 och Statskontoret 25). En rättvisande jämförelse av utvecklingen av hyresnivåerna för lokaler förvaltade av olika hyresvärdar är dock svår att göra eftersom utvecklingen beror av andelen nybyggda lokaler och renoveringsåtgärder. 3. Finansieringskällor 3.1. Finansiering av lokaler via direkta statsanslag I samband med en stor reform av hela anslagssystemet inom universitets- och högskolesektorn budgetåret 1993/94 avskaffades det särskilda lokalkostnadsanslaget Lokalkostnader m.m. vid högskoleenheterna. Inom detta anslag hade varje lärosäte haft en anslagspost utan öronmärkning för någon särskild del av verksamheten. Sedan budgetåret 1994/95 läggs medel för lokalkostnader i stället in i lärosätenas anslag för grundutbildning respektive för forskning och forskarutbildning. Inom anslaget för forskning och forskarutbildning utgör medel för lokalhyror en egen anslagspost, som inte är fakultetsbunden. För mindre och medelstora högskolor samt nya universitet är medel för forskningens lokaler dock inte specificerade utan ingår i posten övriga forskningsmedel i respektive lärosätes anslag för forskning och forskarutbildning (prop. 1996/97:1 s. 139). Vid omläggningen av anslagssystemet beräknade Utbildningsdepartementet medlen för grundutbildningens lokaler på följande sätt (prop. 1993/94:1, bilaga 9). Man utgick från ett underlag som tagits fram av Högskoleutredningen (SOU 1992:44) och räknade fram en schablonkostnad för lokaler, uppdelad på olika utbildningsområden. Beräkningarna utgick från faktiska kostnader vid mindre och medelstora lärosäten utan forskarutbildning. Lokalkostnaden lades in som en procentsats i den dåvarande s.k.studentpengen 5 (numera helårsstudenter HÅS), som skulle motsvara lokalkostnaderna vid dessa lärosäten, givet ett 5 Medel för grundutbildningen beräknas bl.a. utifrån antal studenter. Studentpengen/HÅS (helårsstudenter) är ersättningsnivån per student. 8

9 visst förväntat antal studenter. För budgetåret 1994/95 bestämdes således att cirka 23 % av studentpengen skulle utgöra ersättning för lokaler detta år (Fritzell, 24). Beräkningen av hur stora belopp som skulle avsättas för forskningens och forskarutbildningens lokalkostnader gjordes på följande sätt. För universitet och högskolor med fakultetsanslag räknade man fram vilken lokalersättning studentpengen skulle leda till, givet en schablon av antalet studenter. Skillnaden mellan denna summa och faktiska lokalkostnader (det tidigare lokalkostnadsanslaget) resulterade i anslagsposten Ersättning för lokalhyror inom verksamhetsområdet forskning/forskarutbildning. Detta belopp fyllde alltså upp med det som inte täcktes av anslaget till grundutbildning. Därför fanns/finns ingen egentlig koppling mellan de faktiska kostnaderna för forskningens och forskarutbildningens lokaler och anslagsposten för denna verksamhet. För att skydda universitet och högskolor mot ekonomiska problem till följd av en eventuell förändring i studentunderlaget skapade regeringen en garanti i budgetpropositionerna för 1994/95 och 1995/96 som motsvarade grundutbildningens schablonberäknande del av lokalkostnaderna. Denna garanti försvann år Hur stort belopp ett lärosäte förfogar över för lokalkostnader inom grundutbildningen är sedan dess prestationsrelaterat och därmed svårt att beräkna. Byggnadsstyrelsens underlag för regeringens årliga omräkning av lokalkostnadsanslaget fram till 1993 var i princip en ren anslagsframställning. Den ekonomiska kalkylen gjordes för att uppnå full kostnadstäckning för varje lärosäte. Som nämnts ovan fanns i budgetpropositionerna exakta belopp angivna för varje lärosäte inom det för alla gemensamma lokalkostnadsanslaget. Under en övergångsperiod efter Byggnadsstyrelsens omorganisation (1993/ /96) räknade regeringen i stället årligen upp medlen för lokalerna med en andel av konsumentprisindex. Sedan 1997 använder Statskontoret en beräkningsmodell vars syfte är att alla myndigheter ska behålla sin relativa köpkraft (Statskontoret 23). Resultaten av Statskontorets beräkningar används senare av departementen i vidare beräkningar av pris- och löneomräkningsnivån. Med modellen räknas en faktor fram utifrån dels nivån på den rådande marknadshyran på orten där lärosätet är beläget, dels den allmänna kostnadsutvecklingen. Arean på hyrda lokaler ingår som en post men används endast som vikt om lärosätet har lokaler som ligger inom områden med olika marknadshyror. Om lärosätet behöver mer lokalarea täcks det inte av Statskontorets prisomräkningsmodell, utan måste bekostas via lärosätets reguljära budget (t.ex. genom en ökning av antalet studenter eller extern forskningsfinansiering enligt principen om full kostnadstäckning se nedan). Statskontorets underlag till Utbildningsdepartementet motsvarar universitetens och högskolornas kostnader under förutsättning att lokalbeståndet är konstant och att hyresnivåerna inte stiger i förhållande till den omgivande marknaden. Utbildningsdepartementet använder ett enda pris- och löneomräkningstal för hela universitetsoch högskolesektorn. Förändringarna i lokalkostnader vid varje lärosäte (indexvärdet levereras från Statskontoret) vägs alltså samman med lönekostnader och övriga kostnader. Omräkningstalet är således beroende av flera olika faktorer och det sker ingen särskild uppräkning av medlen för lokalkostnader. 9

10 3.2. Finansiering av lokaler via externa medel Inom universitets- och högskolesektorn bedrivs en omfattande externt finansierad forskningsverksamhet. Det finns dock inga sammanställningar som visar hur stor andel av lärosätenas lokalkostnader som täcks av externa medel genom påslag på forskningsbidragen, den s.k. overhead-avgiften (enligt Ekonomistyrningsverket; Henricsson, 24). I detta avsnitt diskuteras problematiken kring frågan om täckning av kostnaderna för externt finansierad forskningsverksamhet. När Byggnadsstyrelsen förvaltade lokalerna inom universitets- och högskolesektorn skulle de externfinansierade projektens lokalbehov lösas genom förhyrning av lokaler. Således fanns formellt sett ingen motfinansiering av lokaler. I praktiken förekom dock en omfattande motfinansiering i och med att externa projekts verksamheter till stora delar inhystes i lokaler som finansierades med direkta statsanslag. Sedan 1994/95 har universitet och högskolor varit ålagda att tillämpa principen om kostnadstäckning fullt ut 6. Principen om full kostnadstäckning för projekt som finansieras av externa medel har kommit till för att de direkta statsanslagen till universitet och högskolor inte ska urholkas och i praktiken bli motfinansiering av externa medel. Således förväntas en andel av universitets- och högskolesektorns lokaler finansieras via de externa medlen. Ett sådant antagande fanns dock inte med bland utgångspunkterna när anslagssystemet reformerades 1993/94 (Fritzell, 24). Ett undantag härvidlag var att man flyttade lokalmedel från universitetens anslag till forskningsrådens anslag budgetåret 1994/95 7. I dag är ett minimipålägg på 18 % exklusive lokalkostnader föreskrivet i regleringsbrev för universitet och högskolor. SUHF har efter eget utredningsarbete skrivit avtal med ett antal forskningsfinansiärer om principer för täckning av kostnader. Det schablonpåslag som numera tillämpas är 35 % inklusive lokalkostnader (18 % för indirekta kostnader, 17 % för lokaler; SUHF 23). Skillnaden mellan SUHF:s avtal och regleringsbrevet är att lokalkostnader nu är klart specificerade. Ekonomistyrningsverket har förespråkat en mer exakt kalkylmodell för full kostnadstäckning (ESV 1999), men regeringen har inte föreslagit någon sådan modell med hänvisning till den administrativa belastningen på lärosätena (prop. 2/1:3 s ). En beräkning av hur stor del av lokalerna som finansieras via overhead-avgifter är komplicerad. Som nämnts finns det varken hos lärosäten eller centralt någon redovisning som innehåller en fördelning av lokalkostnaderna på verksamhet som bedrivs med stöd av anslag respektive bidrag. En övergripande beräkning av andelen externfinansierade lokaler vore i och för sig möjlig genom att jämföra de totala lokalkostnaderna (ur lärosätenas resultatredovisning) med de tilldelade medlen för lokaler. Beräkningen skulle dock bli problematisk eftersom storleken på medlen för lokaler inom grundutbildningen är dold i den rörliga per capita-ersättningen, dvs. ersättningen för helårsstudenter. I och med att externfinansiering ökat i betydelse under den senaste tioårsperioden är det dock säkerligen så att högskolans lokalkostnader till en ökande del täcks av extern finansiering. 6 Principen om full kostnadstäckning har varit reglerad tidigare. Från 1994/95 sker en specificering att kostnader för lokaler också ska omfattas av principen. 7 Prop. 1993/94: 1 bil. 9. 1

11 4. Lokalkostnader i forskningsstatistiken Ett potentiellt problem är hur lokalkostnader behandlats av Statistiska centralbyrån (SCB) i de undersökningar som genomförs vartannat år om universitets- och högskolesektorn (Heyman och Lundberg 22). Förändringar i insamlingsmetoder och databehandling kan ha haft snedvridande effekter på den ekonomiska forskningsstatistiken. Nedan följer en beskrivning av dessa förändringar och en diskussion kring de effekter som kan ha uppstått i statistiken. Fram till och med undersökningen av budgetåret 1993/94 utgick forskningsstatistiken från kostnader. Lokalkostnader utgjorde ett eget kostnadsslag som SCB begärde in från fakulteterna. Enligt uppgift (Ålenius, 24) var det redan vid tidpunkten för datainsamlingen osäkert vad som rapporterats. Förmodligen har varje fakultet rapporterat in sin del av lärosätets lokalanslag eftersom medlen överfördes direkt till Byggnadsstyrelsen. Den databehandling som SCB genomförde var att fördela kostnaderna proportionerligt mellan utbildning och forskning med ledning av relationen mellan FoU och utbildning för varje område på varje högskoleenhet 8, för att på så sätt få fram forskningens lokalkostnader. Från 1995/96 års undersökning och framåt utgår forskningsstatistiken från intäkter i stället för kostnader. SCB har dock fortsatt att efterfråga specifika uppgifter om lokalkostnader i sina undersökningar vartannat år, men dessa data har oss veterligt inte använts i några statistiska sammanställningar. Hur lärosätena behandlat lokalkostnaderna i sin rapportering är oklart eftersom SCB inte givit några mer exakta specifikationer av vad som skulle ingå. Troligast är att lärosätena fördelat ned lokalkostnadsanslaget för forskning/forskarutbildning på fakultetsnivå. 9 Utifrån data i SCB:s undersökning av budgetåret 1991/92 och regleringsbrev för 1994/95 kan man utvärdera huruvida förändringen systemet för tilldelning av statliga medel för lokalkostnader (som genomfördes däremellan) påverkat forskningsstatistiken. I undersökningen av budgetåret 1991/92 beräknade SCB att driftskostnaderna för FoU uppgick till 55 % av lärosätenas totala driftskostnader 1. I regleringsbrevet för budgetåret 1994/95 anges för respektive lärosäte ett garantibelopp för hyreskostnader inom grundutbildningen samt en ersättning för lokalhyror för forskning och forskarutbildning. Forskningens och forskarutbildningens andel för ett urval av nio lärosäten uppgick till 52,8 % (tabell 2). Eftersom skillnaden i forskningens andel inte skiljer sig nämnvärt före och efter förändringen av lokalförsörjningssystemet verkar en korrigering för denna faktor inte vara nödvändig. 8 SCB U13 SM 911, sidan Det kan inte helt uteslutas att lärosäten rapporterat faktiska kostnader som uppstått för lokaler under rubriken fakultetsanslag. Vid flera universitet tillämpas internfaktureringssystem för lokalkostnader, ur vilka man kan få fram lokalkostnader per institution uppdelat på grundutbildning och forskning/forskarutbildning. 1 SCB U13 SM 951, sidan

12 Tabell 2. Forskningens och forskarutbildningens andel (%) av total lokalkostnadsersättning, beräknad utifrån garantibelopp för grundutbildningen samt anslag för forskning och forskarutbildning. Källa: Statsliggaren 1994/95, Utbildningsdepartementet VIII/U. Garantibelopp för hyreskostnader inom grundutbildningen Ersättning för lokalhyror inom forskning och forskarutbildningen Forskningens och forskarutbildningens andel av total lokalkostnadsersättning (%) Uppsala universitet ,9 Lunds universitet , Göteborgs universitet ,5 Stockholms universitet ,9 Umeå universitet ,1 Linköpings universitet ,2 Karolinska institutet ,9 Kungliga tekniska högskolan ,5 Luleå tekniska universitet ,2 Summa ,8 En ytterligare fråga är huruvida den i avsnitt 2 beskrivna utvecklingen av hyresnivån för lokaler inom högskolan inneburit konsekvenser för forskningsstatistiken. Om den förhållandevis kraftiga ökningen av hyresnivån under Byggnadsstyrelsens sista år i början av 199-talet var resultatet av politiska prioriteringar, snarare än omgivande faktorer, innebär det att jämförelser över tid försvåras. I jämförelse med nuvarande situation skulle i så fall forskningsintäkterna underskattas för den tidigare perioden, eftersom medlen för lokaler då var mindre men bekostade likvärdiga lokaler. En korrektion för detta skulle dock bli komplicerad med tanke på hur lokalbeståndet utvecklats både kvantitativt och kvalitativt. 5. Avslutande kommentarer Byggnadsstyrelsens hyror var satta för att täcka kostnaderna för underhåll m.m. för statens lokaler. Samtidigt fanns det särskilt under slutet på 198-talet önskemål från regeringen att Byggnadsstyrelsen skulle leverera in ett överskott till statsbudgeten. Därför pressades kostnaderna enligt instruktioner från Finansdepartementet (Norell, 24). Trots att Byggnadsstyrelsen inte hade något formellt avkastningskrav skapades stora överskott. Eftersom myndigheter inte fick upparbeta eget kapital överfördes överskotten till statsbudgeten. Inbetalningen till statskassan från statliga hyresvärdar var stor i början av 199-talet (SOU 1996:187 s. 29). Hur stor del av de inbetalda medlen som kom från universitets- och högskolesektorn är svårt att klarlägga. Notabelt är att inbetalningarna ökade i början av 199-talet samtidigt som hyresnivån inom universitets- och högskolesektorn höjdes. Ökningen av lokalhyrorna under Byggnadsstyrelsens sista år kan ha bidragit till att öka lokalernas utförsäljningsvärde vid överlåtelsen till Akademiska Hus. Utvecklingen kan ha berott på de skenande fastighetspriserna på den övriga fastighetsmarknaden, dvs. att prisnivån allmänt inom fastighetsbranschen ökade kraftigare än i andra branscher. Men ökningen av hyrorna för Byggnadsstyrelsens lokaler kan i stället ha varit politiskt motiverad för att skapa ett så högt försäljningsvärde som möjligt för statens fastigheter och kortsiktigt åstadkomma ett överskott som kunde levereras in till statsbudgeten. De fastigheter som i och med Byggnadsstyrelsens avveckling såldes till Akademiska Hus 1993 (och 1996) skulle invärderas till marknadspris. Huruvida fastigheterna snarare var övervärderade vid överlåtelsen har varit föremål för debatt. Den framkomna kritiken föranledde regeringen att tillsätta Utredningen om utvärdering av KBS ombildning. I sitt 12

13 slutbetänkande (SOU 1997:96) kom utredningen fram till att det främst var långa kontraktstider med indexreglerad hyreshöjning som var orsak till missnöjet och inte de initiala hyresnivåerna efter Byggnadsstyrelsens avveckling. Regeringen hade angivit att vid överlåtelsen av fastigheterna skulle värderingen ske utifrån återanskaffningsvärden. Detta visade sig dock vara svårt att genomföra och i stället gjordes värderingen utifrån den marknadshyra fastigheten kunde förväntas generera med hänsyn till vissa avkastningskrav (SOU 1997:96 s. 57; riksdagens revisorer 21/2:2). Hyrorna ansågs dock marknadsmässiga redan vid invärderingen. Detta innebar att fastigheterna med några få undantag värderades så att hyresnivån bibehölls (Norell, 24). Det invärderade värdet var alltså en funktion av den rådande hyresnivån. Det är i dag svårt att klarlägga om Byggnadsstyrelsens hyreshöjningar i början av 199-talet var avsedda att åstadkomma marknadsanpassning. Det är också svårt att bedöma om hyrorna skulle vara lägre i dag om utvecklingen av hyresnivån varit närmare den underliggande inflationen i början av 199-talet. Om Byggnadsstyrelsen marknadsanpassade hyrorna under den tidsperioden innebär det per definition att hyrorna inte var marknadsmässiga dessförinnan - vilket myndigheten dock själv hävdade (Norell 24). En invändning mot hypotesen ovan, att hyreshöjningen i början av 199-talet påverkade invärderingen, är att invärderingen skulle ha lett till samma slutresultat oavsett den rådande hyresnivån. Med andra ord, om hyresnivån varit lägre före invärderingen så skulle den i stället ha höjts kraftigt vid tidpunkten 1993/94. En aspekt att fundera över är huruvida lärosätena egentligen hade något intresse av att hyresnivån vid tidpunkten när Akademiska Hus övertog fastigheterna blev så låg som möjligt. Statsmakterna skulle ju anvisa medel i förhållande till den hyresnivå som bestämdes, antingen inom ramen för grundutbildningsanslaget eller inom ramen för anslaget för forskning och forskarutbildning. En högre hyra - och därmed mer anslagna medel - gav lärosätena större utrymme för besparingar genom rationaliseringar. När det gäller lokalkostnaderna inom universitets- och högskolesektorn har omläggningen av anslagssystemet och invärderingen av Byggnadsstyrelsens lokalbestånd varit viktiga händelser. Det är svårt att bedöma om, och i så fall hur, universitetens och högskolornas forskningsresurser påverkades av dessa förändringar. Under Byggnadsstyrelsens tid följde hyror och anslag av varandra. Efter det att Akademiska Hus bildades är lärosätena fria att anpassa sina lokaler efter behov och förhandla om hyran. Eventuellt kan en urholkning av forskningsresurserna ha inträffat om den årliga omräkningen av medlen för lokalkostnader inte följt den faktiska hyresnivåförändringen vid de olika lärosätena. Samtidigt finns i dag bättre möjligheter att få täckning för lokalkostnader via medel från externa finansiärer. Denna översiktliga studie ger inte svar på alla de frågor som finns att ställa, men vill ge ett underlag för fortsatta analyser. Ytterligare utredningar kring dessa frågor vore önskvärda för att i möjligaste mån skapa förutsättningar för konsistenta forskningsstatistiska tidsserier. 13

14 6. Källor Byggnadsstyrelsen ( ) Lokalförsörjningsplaner. Bilagor till anslagsframställningarna 199/91 t.o.m. 1992/93. Ekonomistyrningsverket, ESV (1999) Kalkylmodell för beräkning av kostnader för forskning vid universitet och högskolor. ESV 1999:25. Fritzell, Ann (24) Ämnessakkunnig vid Utbildningsdepartementet Samtal under januari och november 24. Gehlin, Stefan (24) Avdelningsdirektör vid Statskontoret. Samtal med Martin Hällsten under februari-augusti 24. Henricsson, Lars (24) Utredare vid ESV. Samtal under februari 24. Heyman, U. & Lundberg, E. (22) Finansiering av svensk grundforskning. Vetenskapsrådets rapportserie, rapport 22:4. Högskoleverket (24) Universitet och högskolor, Högskoleverkets årsrapport 24. Högskoleverket/Statistiska centralbyrån (24a) Universitet och högskolor. Forskarstuderande och examina i forskarutbildningen läsåret 22/23. UF 21 SM 41. Högskoleverket/Statistiska centralbyrån (24b) Universitet och högskolor. Personal vid universitet och högskolor 23. UF 23 SM 41. Johansson, J. & Sjögren, I. (1999) UND1X and UNDINHX: Implementation of Two measures of Underlying Inflation by Statistics Sweden ur M. Silver and D. Fenwick (eds.) Proceedings of the Measurement of Inflation Conference, Cardiff University, s ( Konjunkturinsitutet (24) Filerna kpi2.xls och ok2.xls hämtade oktober 24 från Lundberg, E. (23) Forskning och forskarutbildning. Reformer Rapport från Vetenskapsrådet. Norell, Thomas (24) Vice VD Akademiska Hus och tidigare vid Byggnadsstyrelsen. Samtal under januari/februari 24. Proposition 199/91: 1 Bilaga 9. Budgetpropositionen, Utbildningsdepartementets del. Proposition 1993/94: 1 Bilaga 9. Budgetpropositionen, Utbildningsdepartementets del. Proposition 1996/97:1. Budgetpropositionen, Utbildningsdepartementets del. Proposition 2/1:1. Budgetpropositionen, Utbildningsdepartementets del. Riksdagens revisorer (21) Statens ändamålsfastigheter hyressättning och förvaltning. RR 21/2:2. SCB (23) FoU-verksamhetens utveckling inom högskolesektorn. Intern PM SOU 1996:187 Statens ändamålsfastigheter principer för förvaltning och hyressättning. SOU 1992:44 Resurser för högskolans grundutbildning. SOU 1997:96 Lokalförsörjning och fastighetsägande. Slutbetänkande av Utredningen om utvärdering av KBS ombildning. Statskontoret (23) Beskrivning av statskontorets uppdrag att redovisa underlag för prisomräkning av lokalkostnadsdelen i anslagsbaserna. Statskontoret (24) Excelfil med sammanlagd hyra och area för alla hyreskontrakt i lärosäten i UoH-sektorn , skickat med e-post från Stefan Gehlin, Statskontoret, till Martin Hällsten. Statskontoret (25) PDF-fil med hyra och area för alla hyreskontrakt i lärosäten i universitets- och högskole-sektorn 23, skickat med e-post från Stefan Gehlin, Statskontoret, till Per Hyenstrand februari 25. Statsliggaren (1994/95) Utbildningsdepartementet VIII/U. 14

15 SUHF (22) Sveriges universitets- och högskoleförbund, Faktamaterial från konferensen: seminarium kring universitetens och högskolornas lokalhantering ( /14). SUHF (23) Överenskommelse för universitet och högskolor med VR, FAS och FORMAS. SULF (22) Utbildning Utbyggnad Urholkning (författad av Ann Fritzell och Björn Birath). Uppsala universitet (1991) Lokalkostnadernas hantering i det nya styr- och anslagssystemet. Arbetsgruppen för universitetets styr- och anslagssystem (AGUSTA grupp 4). Rapport Ålenius, Annemieke (24) Förestod forskningsstatistiken vid SCB 1991/92. Samtal under februari