meddelad i Stockholm den 4 april 2005

Transkript

1 1 (12) REGERINGSRÄTTENS DOM Mål nr meddelad i Stockholm den 4 april 2005 SÖKANDE Monsanto Crop Sciences Denmark A/S, Postboks 659, DK-2200 Köpenhamn N, Danmark Ombud Advokaten Johan Granehult, Mannheimer Swartling Advokatbyrå AB, Box 4291, Malmö KLANDRAT AVGÖRANDE Regeringens (Miljödepartementet) beslut den 13 maj 2004, M2003/52/R (slutligt) i fråga om villkor vid godkännande av bekämpningsmedlet Roundup Quick samt vid fortsatt godkännande av bekämpningsmedlen Roundup G och Roundup S (bilaga) SAKEN Rättsprövning Postadress Besöksadress Expeditionstid Telefon Box 2293 Birger Jarls torg Stockholm Stockholm Telefax

2 2 BAKGRUND Monsanto Crop Sciences Denmark A/S (bolaget) ansökte hos Kemikalieinspektionen om godkännande för bekämpningsmedlet Roundup Quick och om fortsatt godkännande för bekämpningsmedlen Roundup S och Roundup G. Samtliga medel är avsedda för ogräsbekämpning i hemträdgårdar och på allmänna platser. De båda förstnämnda produkterna utgörs av s.k. färdiga brukslösningar medan den sistnämnda innehåller koncentrat som skall spädas före användning. I samtliga produkter utgörs det verksamma ämnet av glyfosat. Kemikalieinspektionen biföll genom beslut den 28 november 2002 bolagets ansökningar, varvid godkännande för Roundup Quick meddelades för tiden den 28 november 2002 den 30 juni 2012 och fortsatt godkännande för Roundup S och Roundup G för tiden den 1 januari 2003 den 30 juni I besluten angavs att användningsområdet för produkterna är vegetation i trädgårdar och på allmänna platser. Vidare angavs att behandling ej får ske i sjöar, vattendrag och andra vattensamlingar. Enligt besluten klassificerades samtliga produkter i behörighetsklass 2 L. För Roundup S och Roundup G innebar det en ändring såtillvida att dessa produkter tidigare hänförts till behörighetsklass 3. Behörighetsklass 2 L innebär att produkterna inte får köpas och användas av var och en utan endast för yrkesmässigt bruk. Dessutom gäller vid denna klassificering särskilda kunskapskrav för den som skall använda medlen. Som skäl för klassificeringen i behörighetsklass 2 L angavs att inspektionen bedömde att det finns en risk för förorening av vatten vid användning av bekämpningsmedlen, speciellt när de används på hårdgjorda ytor. Den huvudsakliga användningen av glyfosatmedel i hemträdgårdar sker på sådana ytor, t.ex. på gårdsplaner, grusgångar, stenbelagda eller asfalterade ytor. Vidare angav inspektionen att de doseringsanvisningar som anges på produkterna kan vara svåra att följa och att spridningsmöjligheterna med vattenkanna eller sprayflaska inte underlättar doseringen. För att säkerställa en korrekt användning av bekämpningsmedlen ansåg inspektionen att det därför är rimligt att ställa krav på yrkesbehörighet och kunskap för användning av bekämpningsmedlen. Bolaget överklagade besluten hos regeringen och yrkade, såvitt nu är av intresse, att samtliga produkter skulle godkännas i behörighetsklass 3. Enligt bolaget var åtgärden att hänföra produkterna till behörighetsklass

3 3 2 L alltför långtgående för att kunna anses vara tillåten enligt rådets direktiv 91/414/EEG om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden. Genom det nu klandrade avgörandet avslog regeringen bolagets överklagande. YRKANDEN M.M. Bolaget ansöker om rättsprövning av regeringens beslut och yrkar att Regeringsrätten upphäver beslutet samt återförvisar ärendet till regeringen för förnyad handläggning. Bolaget yrkar också att Regeringsrätten inhämtar ett förhandsavgörande från EG-domstolen avseende frågan om Kemikalieinspektionens beslut är förenligt med rådets direktiv 91/414/EEG. Till stöd för sin talan anför bolaget i huvudsak följande. Glyfosat har, genom kommissionens direktiv 2001/99/EG, upptagits i bilaga 1 till direktiv 91/414/EEG och är därmed godkänt inom EU. Godkännandet är inte förenat med några begränsningar avseende användarkategorier, utan det gäller även med avseende på användning i t.ex. hemträdgårdar. Det har föreskrivits att medlemsländerna vid godkännande av produkter innehållande glyfosat skall ta särskild hänsyn till skyddet för grundvattnet i känsliga områden. Detta ger emellertid inte stöd för att användningen kan begränsas i andra avseenden. Den undersökning av bekämpningsmedel i vatten från jordbruk och samhällen år 2001 (Statens lantbruksuniversitets rapport SLU 2002:4) som inspektionen hänvisat till ger inte anledning att ställa krav på behörighetsklass 2 L. Rapporten tar endast sikte på resthalter av medlet glyfosat i avloppsoch dagvatten. Den ger heller inte tillräcklig grund för att peka ut medlets användning i hemträdgårdar som källa till påvisade resthalter i dessa vatten. Av direktivet 2001/99/EG framgår att den nationella utvärderingen inför ett godkännande av ett bekämpningsmedel skall ske med utgångspunkt i att användningen av medlet är korrekt. Kemikalieinspektionens bedömning har i nu förevarande fall däremot grundats på ett antagande om att medlen kommer att användas på ett felaktigt sätt; ett antagande som inte är underbyggt. Riskbedömningen har vidare inte gjorts för varje produkt individuellt såsom direktivet föreskriver. Beslutet strider dessutom mot proportionalitetsprincipen, eftersom det framstår som fullt möjligt att genom användaranvisningar på produktförpackningarna tillgodose de krav som synes ha varit avgörande för inspektionens beslut. De produkter som bolaget nu ansöker om godkännande för är helt identiska med dem som bl.a. Danmark och Finland godkänt för användning inom alla användarkategorier. Irland har lämnat godkännande till fri användning av produkter som innehåller glyfosat, vilket godkännande meddelats efter det att ämnet godkänts på gemenskapsnivå. Av all-

4 4 männa förvaltningsrättsliga principer följer att Kemikalieinspektionen inte haft rätt att meddela beslut om fortsatt godkännande med villkor om behörighetsklass 2 L, eftersom bolaget enbart ansökt om godkännande i behörighetsklass 3. Regeringen har i yttrande anfört i huvudsak följande. Förfarandet för godkännande av ett växtskyddsmedel sker enligt direktivet 91/414/EEG i två steg. Först prövar gemenskapen om de enskilda verksamma ämnen som avses ingå i olika växtskyddsmedel uppfyller kraven för att tas upp i bilaga 1 till direktivet. Därefter skall respektive medlemsstat efter ansökan pröva om det enskilda växtskyddsmedlet kan godkännas för användning i medlemsstaten. Därvid kan nationella eller regionala jordbruks-, växtskydds- eller miljöspecifika hänsyn leda till att ett växtskyddsmedel inte godkänns i medlemsstaten, trots att det innehåller verksamma ämnen som godkänts på gemenskapsnivå. Vid ett godkännande är medlemsstaterna skyldiga att förena beslutet med villkor för att säkra en korrekt användning av växtskyddsmedlet. Medlemsstaterna är i det sammanhanget skyldiga att beakta principen om integrerad bekämpning, vilket innebär att användningen av kemiska växtskyddsmedel skall begränsas till vad som är absolut nödvändigt. Medlemsstaterna förfogar över ett visst utrymme för skönsmässig bedömning vid utformningen av de villkor som kan uppställas för en korrekt användning av godkända växtskyddsmedel. Några länder har valt att förbjuda användning i vissa områden medan andra, som Sverige, valt att bl.a. kategorisera medlen utifrån vilken behörighet användaren bör ha. Kemikalieinspektionen har konstaterat att nya undersökningar visar att rester av glyfosat återfinns i svenska bäckar, åar och dagvatten men även i avloppsvatten. Inspektionen har också bedömt att de anvisningar för dosering som anges på de aktuella växtskyddsmedlen ofta är svåra att följa. Detta beror bl.a. på glyfosatets fördröjda effekt på ogräset, som medför en överhängande risk för överdosering. Vissa andra växtskyddsmedel innehållande glyfosat har godkänts för användning i behörighetsklass 3. Detta visar att regeringens beslut inte utgör något otillåtet handelshinder. Bolaget har i yttrande tillagt bl.a. följande. De nya undersökningar regeringen hänvisar till är en enstaka undersökning som gjordes år 2001 i en liten kommun på den skånska landsbygden. Undersökningen tillåter inte att några slutsatser dras vad gäller effekter av användning av växtskyddsmedel i hemträdgårdar. Teorin om att glyfosatets fördröjda effekt på ogräs leder till feldoseringar är inte korrekt, eftersom produktförpackningarna innehåller tydliga anvisningar om att det tar viss tid innan medlet verkar. När det gäller Roundup Quick syns för övrigt

5 5 effekten redan efter 1 3 dagar. För alla ogräsmedel tar det viss tid att verka. Om det ändå anses att risk för feldoseringar kan förekomma, är den riktiga åtgärden att föreskriva att anvisningarna på förpackningarna skall förtydligas. Regeringens beslut är att jämställa med ett förbud mot försäljning av de i målet aktuella produkterna. Beslutet innebär således ett handelshinder. De glyfosatprodukter som godkänts i klass 3 och som förekommer på den svenska marknaden har ett helt annat användningsområde och är således inte relevanta i sammanhanget. SKÄLEN FÖR REGERINGSRÄTTENS AVGÖRANDE Av 1 lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s och 234). Den rättsliga reglering som legat till grund för Kemikalieinspektionens och regeringens beslut om fortsatt godkännande av de aktuella bekämpningsmedlen finns i 14 kap. miljöbalken, i förordningen (1998:947) om bekämpningsmedel samt i Kemikalieinspektionens föreskrifter på området. Genom de nämnda reglerna har i Sverige implementerats rådets direktiv 91/414/EEG av den 15 juli 1991 om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden samt därtill anknutna direktiv. Av dessa är i målet av särskild betydelse rådets direktiv 97/57/EG av den 22 september 1997 om fastställande av bilaga 6 till direktiv 91/414/EEG samt kommissionens direktiv 2001/99/EG av den 20 november 2001 om ändring av bilaga 1 till direktiv 91/414/EEG i syfte att införa bl.a. glyfosat som verksamt ämne i bilagan. Enligt 14 kap. 13 miljöbalken får inte ett bekämpningsmedel släppas ut på marknaden eller användas utan att vara godkänt av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Av 14 kap. 14 framgår

6 6 vidare att ett godkännande får lämnas om medlet är godtagbart från hälso- och miljöskyddssynpunkt och behövs för de bekämpningsändamål som anges i 5 eller 6. Ett godkännande får också lämnas om förutsättningarna för godkännande är uppfyllda enligt direktivet 91/414/EEG. Enligt 3 förordningen (1998:947) om bekämpningsmedel beslutar Kemikalieinspektionen om godkännande av bekämpningsmedel. Enligt 10 samma förordning skall vid prövningen tillämpas de principer för utvärdering och godkännande som finns i bilaga 6 till direktivet. Av 11 förordningen följer att när ett bekämpningsmedel godkänns skall medlets hälso- och miljöfarliga egenskaper bedömas med hänsyn till användningsområdet. På grundval av denna bedömning skall medlet hänföras till någon av behörighetsklasserna 1 3. Behörighetsklass 3 innebär att medlet får användas av var och en, behörighetsklass 2 att medlet får användas endast för yrkesmässigt bruk och behörighetsklass 1 att medlet får användas för yrkesmässigt bruk av den som har särskilt tillstånd. Av 12 förordningen framgår att i vissa fall särskilda kunskapskrav får uppställas, bl.a. för den som använder bekämpningsmedel klass 2. Av den nämnda regleringen framgår således att Kemikalieinspektionen, när ett bekämpningsmedel godkänns, skall hänföra medlet till en viss behörighetsklass. Regeringsrätten finner inte att inspektionen eller regeringen förfarit formellt felaktigt när beslut meddelats om viss behörighetsklass trots att bolaget ansökt om godkännande eller fortsatt godkännande och därvid angivit att annan behörighetsklass önskades. Godkännande av bekämpningsmedel skall enligt de nu nämnda nationella bestämmelserna således ske med beaktande av direktivet 91/414/EEG. Genom detta direktiv har inom EU införts harmoniserade regler för prövning av växtskyddsmedel och deras verksamma substanser. Direktivet omfattar regler för godkännande, utsläppande på marknaden, användning och kontroll inom gemenskapen av kommersiella växtskyddsmedel (artikel 1.1). Med växtskyddsmedel avses bl.a. medel för att förstöra oönskade växter (artikel 2.1.4). Enligt direktivets preambel kan växtskyddsmedel påverka växtproduktionen negativt och deras användning kan innebära faror för människor, djur och miljö. Beroende på dessa risker finns i de flesta medlemsstater bestämmelser för godkännande av växtskyddsmedel. Skillnader i bestämmelserna hindrar handeln med växtskyddsmedel och påverkar därför den inre marknadens funktion. Direktivet syftar till att undanröja sådana hinder genom att harmonisera reglerna så att medlemsstaterna tillämpar enhetliga bestämmelser om villkor och förfaranden för godkännande av växtskyddsmedel. Samtidigt skall de harmoniserade godkännandebestämmelserna säkerställa en hög

7 7 skyddsnivå, särskilt för att förhindra godkännande av växtskyddsmedel vilkas risker för hälsan, grundvattnet och miljön inte har undersökts tillräckligt. Godkännande bör således endast lämnas för växtskyddsmedel som innehåller vissa verksamma ämnen, vilka fastställts på gemenskapsnivå på grundval av toxikologiska och ekotoxikologiska egenskaper. Av bestämmelserna i direktiv 91/414/EEG är följande av särskilt intresse i målet. I artikel 4 anges de villkor som ett växtskyddsmedel skall uppfylla för att godkännas. En första förutsättning är att medlets verksamma ämnen är upptagna i den förteckning som återfinns i bilaga 1 till direktivet och att (eventuella) villkor i bilagan är uppfyllda. Vidare krävs att medlet uppfyller i artikeln angivna krav på bl.a. effektivitet, avsaknad av skadliga effekter på människors eller djurs hälsa och påverkan på miljön. Prövningen av om dessa krav är uppfyllda skall ske mot de enhetliga principer för utvärdering och godkännande som anges i bilaga 6 till direktivet. Bilagan innehåller mycket detaljerade regler som syftar till att säkerställa att medlemsstaterna tillämpar kraven i artikel 4 på ett enhetligt sätt (jfr preambeln till direktiv 97/57/EG). Artikel 10 innehåller bestämmelser om bl.a. ömsesidigt erkännande av godkännanden. Om en ansökan om godkännande i en medlemsstat avser ett växtskyddsmedel som redan är godkänt i en annan medlemsstat skall, om sökanden begär det, den förstnämnda staten godkänna medlet under förutsättning bl.a. att detta innehåller endast sådana verksamma ämnen som tagits upp i bilaga 1 till direktivet. Undantag kan ske från denna bestämmelse om jordbruks-, växtskydds- och miljöförhållanden (även klimatiska) som är relevanta för användningen av medlet inte är jämförbara i de berörda områdena. Det nu redovisade systemet för godkännande av växtskyddsmedel inom EU ersätter således inte ett godkännande på nationell nivå av enskilda bekämpningsmedelsprodukter som skall släppas ut på marknaden. Den prövning som därvid skall ske måste dock ha stöd i direktivets bestämmelser. Det finns vissa närmare angivna möjligheter för en medlemsstat att beakta specifika miljö- och naturförhållanden vid den nationella produktprövningen. Avsikten synes emellertid i princip vara att godkända växtskyddsmedel skall kunna marknadsföras inom hela unionen (jfr prop. 1997/98:145 s. 273). Fråga om räckvidden av direktiv 91/414/EEG har tidigare varit föremål för Regeringsrättens prövning. I avgörandet RÅ 1998 ref. 56 prövade Regeringsrätten sålunda om ett beslut av regeringen att inte ändra Kemikalieinspektionens beslut att avslå en ansökan om godkännande av

8 8 vissa bekämpningsmedel var förenligt med direktivet. Regeringsrätten fann att så var fallet. Regeringsrätten angav visserligen att direktivet inte torde ge utrymme för att annat än under särskilda förhållanden upprätthålla mer långtgående krav än de som beslutats gemensamt. Direktivet hade emellertid vid prövningen ännu inte trätt i full funktion. Bl.a. hade bilagan 1 ännu inte upprättats vid tiden för regeringens klandrade beslut. De i målet aktuella bekämpningsmedlen innehåller som verksam beståndsdel ämnet glyfosat. Genom direktivet 2001/99/EG har glyfosat förts in som ett godkänt växtskyddsämne i bilaga 1 till direktiv 91/414/EEG. Medlemsstaterna skall senast den 1 januari 2003 ha satt i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet. Reglerna skall således tillämpas i nu förevarande fall. Upptagandet av det aktiva ämnet glyfosat i bilaga 1 innebär att medlet har godkänts på gemenskapsnivå som verksamt ämne i bekämpningsmedel. Till grund för införandet av ämnet glyfosat i bilaga 1 till direktivet finns en utvärderingsrapport som Tyskland, i egenskap av rapporterande medlemsstat, ingett till kommissionen den 1 februari Utvärderingsrapporten har granskats av medlemsstaterna och kommissionen inom ramen för arbetet i Ständiga kommittén för växtskydd. Granskningsresultatet har överlämnats till Vetenskapliga kommittén för växter för synpunkter. Proceduren har utmynnat i kommissionens bedömning att växtskyddsmedel som innehåller det verksamma ämnet glyfosat i allmänhet kan antas uppfylla direktivets krav och därför skall kunna godkännas i alla medlemsstater (jfr preambeln till direktiv 2001/99/EG). Av artikel 5.4 i direktivet framgår att upptagandet av ett verksamt ämne i bilaga 1 får förenas med villkor avseende bl.a. användningssätt. Något sådant villkor har inte föreskrivits för glyfosat i samband med att ämnet upptagits i bilagan. Däremot har upptagandet förenats med villkor om att särskild hänsyn skall tas till skyddet för grundvattnet i känsliga områden särskilt när det gäller andra användningsområden än grödor. Av artikel 5.1 i direktiv 91/414/EEG framgår att en förutsättning för att ett verksamt ämne skall tas upp i bilaga 1 är att medlet, när det används i enlighet med god växtskyddssed, inte ger skadliga effekter på människors eller djurs hälsa eller på grundvattnet eller medför en oacceptabel inverkan på miljön. Eftersom glyfosat har förts upp på bilaga 1 till direktivet kan således konstateras att det på gemenskapsnivå har gjorts bedömningen att ämnet när det används i enlighet med god växtskyddssed inte har några direkt eller indirekt skadliga effekter på människors eller

9 9 djurs hälsa (t.ex. via dricksvatten, föda eller foder), dock med beaktande av det nämnda behovet av skydd för grundvattnet i känsliga områden. Genom Kemikalieinspektionens och regeringens beslut har de aktuella bekämpningsmedlen godkänts för att släppas ut på den svenska marknaden. Godkännandet har emellertid förenats med villkoret att medlen endast får användas för yrkesmässigt bruk och att särskilda kunskapskrav gäller för den som skall använda medlen. Fråga är då om villkor av detta slag är förenliga med direktivet. Enligt bilaga 6 till direktivet har medlemsstaterna rätt att knyta villkor och begränsningar till meddelade tillstånd (se närmare avsnitt C.1 i bilagan). Arten av och strängheten i sådana åtgärder skall emellertid väljas mot bakgrund av arten och omfattningen av de förväntade vinsterna och riskerna och stå i proportion till dessa. Hänsyn skall tas till bl.a. miljömässiga och klimatologiska förhållanden i det område där medlet är avsett att användas. Doseringen av medlen skall differentieras med hänsyn till bl.a. miljömässiga förhållanden. Villkor och begränsningar i användningen av ett bekämpningsmedel, som i övrigt uppfyller kraven för godkännande, synes sålunda kunna meddelas i syfte att skydda miljön, men förutsätter samtidigt en individuell prövning och ett beaktande av proportionalitetsprincipen. Möjliga villkor och begränsningar torde kunna innefatta krav på viss behörighet för användning av medlet, vilket sålunda ger principiellt stöd för en sådan klassindelning av bekämpningsmedel som föreskrivs i 11 förordningen om bekämpningsmedel. Regeringsrätten gör följande bedömning. Vid sin prövning har Kemikalieinspektionen haft att för vart och ett av bekämpningsmedlen avgöra om villkoren för godkännande enligt artikel 4 i direktivet är uppfyllda. Denna prövning skall göras enligt det förfarande som uppställts i bilaga 6 till direktivet. Om villkor för användningen ställs upp, skall beslut om detta också grundas på en individuell prövning enligt direktivets bestämmelser. Det framgår inte närmare av Kemikalieinspektionens beslut huruvida en sådan individuell prövning av de olika aktuella bekämpningsmedlen gjorts. Besluten synes snarast grundade på en generell uppfattning från myndighetens sida att bekämpningsmedel innehållande glyfosat medför risk för förorening av vatten och att yrkesbehörighet och särskild kunskap därför genomgående bör krävas för produkter med aktuellt användningsområde. Till stöd för denna uppfattning åberopas den tidigare nämnda undersökningen år 2001

10 10 (Statens lantbruksuniversitets rapport SLU 2002:4) avseende olika typer av ytvatten och avloppsvatten i vissa skånska jordbruksbäckar och åar. Villkoret om yrkesmässighet gäller således oavsett i vilken miljö eller i vilket område medlen skall användas. Enligt Regeringsrättens mening kan strängheten i denna begränsning i användningen inte anses stå i proportion till de befarade riskerna med de aktuella bekämpningsmedlen. Vid denna bedömning har beaktats att det verksamma ämnet i bekämpningsmedlen, glyfosat, i sig har godkänts på EU-nivå på det sätt som här tidigare angetts. Även om det skall vara möjligt att beakta specifika miljö- och naturförhållanden vid den nationella produktprövningen, ger den åberopade undersökningen i Skåne inte underlag för att införa generella begränsningar av aktuellt slag i hela Sverige. Det måste vidare beaktas att de i målet aktuella bekämpningsmedlen är avsedda för konsumentbruk och levereras i förpackningar avsedda för konsumenter. Motsvarande produkter marknadsförs, enligt vad bolaget uppgivit, i andra EU-länder. Besluten om att medlen i Sverige endast får användas i yrkesmässig verksamhet torde i praktiken innebära att det inte går att få avsättning för produkterna här. Effekten av det meddelade villkoret blir därför ett sådant hinder för handeln med växtskyddsmedel som direktivet avsett att undanröja. Regeringen har i sitt yttrande hänvisat till artikel 3 i direktivet, där det föreskrivs att medlemsstaterna skall föreskriva att växtskyddsmedel skall användas på ett korrekt sätt, varvid avses bl.a. att, där så är möjligt, principen om integrerad bekämpning bör tillämpas. Med integrerad bekämpning avses (se artikel 2 p. 13) en rationell användning av olika åtgärder som begränsar användningen av kemiska växtskyddsmedel till vad som är absolut nödvändigt. Även om det, som framgår av Kemikalieinspektionens beslut, endast är 1 2 % av den totala mängden glyfosat som används i Sverige som avser privat bruk, har således inspektionen haft skäl att beakta att onödig användning av medlet bör undvikas. Enligt Regeringsrättens mening kan emellertid direktivets stadganden om hänsynstagande till principen om integrerad bekämpning inte läggas till grund för åtgärder som i praktiken helt utesluter handel med de aktuella konsumentprodukterna i Sverige. Av regeringens beslut framgår att en utgångspunkt för dess prövning varit den försiktighetsprincip som genomsyrar såväl svensk rätt som EG-rätten. Att en hög skyddsnivå och krav på tillämpning av en försiktighetsprincip är grundläggande inom EG-rätten när det gäller skyddet för miljö och hälsa torde vara oomtvistat. Detta kommer också

11 11 till uttryck i preambeln till direktivet 91/414/EEG där det framhålls att godkännandebestämmelserna måste säkerställa en hög skyddsnivå, särskilt för att förhindra godkännandet av växtskyddsmedel vilkas risker för hälsan, grundvattnet och miljön inte har undersökts tillräckligt. Vidare föreskrivs i samma avsnitt att människors och djurs hälsa och miljön bör sättas före målet att förbättra växtproduktionen. I målet har inte framkommit något som ger anledning att hysa tvivel om att dessa ambitioner också har ledsagat kommissionen när det nu aktuella ämnet glyfosat har godkänts på gemenskapsnivå. Kemikalieinspektionens och regeringens beslut innebär således att Sverige för nu aktuella bekämpningsmedel vid godkännandet uppställt villkor som går längre än vad som är tillåtet enligt de EG-regler som skall tillämpas vid tillståndsprövningen. Fråga är om mer allmänna miljöskyddshänsyn ändå kan legitimera dessa begränsningar av de nu aktuella produkternas användning. Miljöskyddshänsyn återfinns inte uttryckligen bland de särskilda hänsyn i artikel 36 i EG-fördraget som undantagsvis medger att vissa nationella särbestämmelser tillåts trots att de egentligen utgör handelshinder inom gemenskapen. I praxis har dock accepterats att skyddet för miljön under vissa förutsättningar kan motivera även handelshindrande åtgärder. En grundläggande förutsättning är då emellertid att det aktuella området inte är föremål för harmonisering (se bl.a. EG-domstolens dom i målet C-293/94, Brandsma, REG 1996 s. I-03159). Som redovisats i det föregående är ordningen för medlemsländernas godkännande av växtskyddsmedel för utsläppande och användande inom gemenskapen harmoniserad. Harmoniseringen medför att mindre stränga krav inte får medges av ett medlemsland men också att inte heller längre gående krav får ställas försåvitt inte detta är särskilt sanktionerat i direktivet. Enligt Regeringsrättens mening strider således regeringens beslut, på sätt närmare redovisats i det föregående, mot direktivet 91/414/EEG och därtill anknutna direktiv. Därmed strider beslutet även mot bestämmelserna i 14 kap. 14 andra stycket miljöbalken. Den felaktiga tillämpningen av EG-rätten och miljöbalken har haft betydelse för utgången av ärendet. Regeringens beslut bör därför upphävas och målet visas åter till regeringen för ny behandling. Anledning saknas att inhämta förhandsavgörande från EG-domstolen.

12 12 REGERINGSRÄTTENS AVGÖRANDE Regeringsrätten avslår yrkandet om inhämtande av förhandsavgörande från EG-domstolen. Regeringsrätten upphäver regeringens beslut och visar målet åter till regeringen för ny behandling. Kjerstin Nordborg Marianne Eliason Stefan Ersson Karin Almgren Lennart Hamberg Thorbjörn Lindvall Föredragande regeringsrättssekreterare Avd II Föredraget