Finansminister Sauli Niinistö

Transkript

1 Statsrådets skrivelse till Riksdagen om förslag till rådets direktiv om punktbeskattningen av dieselolja (punktbeskattning; bränslebeskattning) I enlighet med 96 2 mom. grundlagen översänds till riksdagen Europeiska gemenskapernas kommissions förslag av den 24 juli 2002 till direktiv om ändring av direktiv 92/81/EEG och direktiv 92/82/EEG i syfte att inrätta en särskild skattelagstiftning för dieselbrännolja som används som motorbränsle för yrkesmässiga ändamål och i syfte att åstadkomma en tillnärmning av punktskattesatserna för bensin och dieselbrännolja (KOM (2002) 419 slutlig) samt en promemoria om förslaget. Helsingfors den 19 december 2002 Finansminister Sauli Niinistö Konsultativ tjänsteman Leo Parkkonen

2 2 FINANSMINISTERIET PROMEMORIA (EU/300802/0642) FÖRSLAGET TILL RÅDETS DIREKTIV OM PUNKTBESKATTNING AV DIESELBRÄNNOLJA 1. Allmänt Kommissionen har den 24 juli 2002 gett ett förslag till direktiv om ändring av direktiv 92/81/EEG och direktiv 92/82/EEG i syfte att inrätta en särskild skattelagstiftning för dieselbrännolja som används som motorbränsle för yrkesmässiga ändamål och i syfte att åstadkomma en tillnärmning av punktskattesatserna för bensin och dieselbrännolja (KOM (2002) 419 slutlig). I förslaget till direktiv föreslås att minimiskattenivån för dieselbrännolja och bensin gradvis skall höjas och harmoniseras så, att de inom cirka åtta år skall ha samma minimiskattenivå, som medlemsstaterna om de så önskar kan överskrida. Å andra sidan föreslås i fråga om dieselbrännolja för yrkesmässig trafik en gemensam skattenivå som skall tillämpas i alla medlemsstater. Om de så önskar kan medlemsstaterna också differentiera beskattningen av dieselbrännolja så att skatten för dieselbrännolja som används i yrkesmässig trafik kan vara lägre än skatten för dieselbrännolja som används för andra ändamål, medan också dieselbrännolja som används i yrkesmässig trafik skall följa minimiskattenivån. Vidare föreslås en årlig indexjustering av minimiskatten. I förslaget ingår också en möjlighet att sänka skatten för dieselbrännolja som används i yrkesmässig trafik, om fordonet samtidigt måste betala vägavgifter. Också i dessa fall skall minimiskattenivån följas, och sänkningen får inte leda till överkompensation. 2. Nuläge Enligt rådets direktiv 92/81/EEG om harmonisering av strukturerna för punktskatter på mineraloljor, nedan skattestrukturdirektivet, skall medlemsstaterna för de mineraloljor som avses i direktivet uppbära punkskatt i enlighet med den i rådets direktiv 92/82/EEG om tillnärmning av punktskattesatser för mineraloljor, nedan skattenivådirektivet, fastställda miniminivån som medlemsstaterna om de så önskar kan överskrida. Nationellt kan varje produkt i regel ha endast en skattenivå. Skattenivådirektivet fastställer alltså endast en miniminivå, men inte en övre gräns för punktskatten. Minimiskattesatserna har inte justerats sedan direktivet utfärdades. Minimiskattesatsen för bensin är för närvarande 287 euro per tusen liten och för dieselbrännolja 245 euro per tusen liter. I Finland är punktskatten för bensin 552, 1(RP 130/2002 rd: 580,8) euro per tusen liter och för dieselbrännolja 300,2 (RP 130/2002 rd: 315,9) euro per tusen liter. Skattenivåerna för dieselbrännolja varierar i medlemsstaterna från 245 euro till cirka 750 euro per tusen liter. Punkskatten för bensin varierar mellan 296 euro och 742 euro per tusen liter. Det viktade genomsnittet i EU ligger på 411 euro för dieselbrännolja och 581 euro för bensin. Enligt skattestrukturdirektivets artikel 8 kan medlemsstaterna sänka skatten eller befria bränslen som används för vissa ändamål från skatt. Bestämmelsen gör det dock inte möjligt att sänka skatten för dieselbrännolja för yrkesmässigt bruk. Med stöd av 4 punkten i den nämnda artikeln får rådet dessutom genom enhälligt beslut på kommissionens förslag tillåta en medlemsstat att införa ytterligare regler om skattebefrielse eller nedsättning av skatten som motiveras av speciella hänsyn. Vissa medlemsstater har beviljats tillstånd att för en bestämd tid sänka skatten för bränslen som används i yrkesmässig trafik. Dessa tillstånd upphör i fråga om lastbilstrafik vid utgången av 2002 och i fråga om lokal kollektivtrafik vid utgången av Kommissionen och flera av medlemsstaterna har förhållit sig reserverat till dessa skattenedsättningsprojekt, och de har visat

3 3 sig vara svåra att lösa särskilt med avseende på gemenskapens regler om statligt stöd. 3. Förslagens mål och huvudsakliga innehåll Målet för kommissionens förslag är att småningom harmonisera punkskatterna för dieselbrännolja som används för yrkesmässiga ändamål i alla medlemsländer. På detta sätt förbättras situationen på den inre marknaden och snedvridningen av konkurrensen minskar. Ett annat viktigt mål är att höja minimiskattesatsen för dieselbrännolja för privat trafik och samtidigt föra den närmare minimiskattesatsen för bensin. Kommissionen motiverar sitt förslag med att den stora variationen i skattesatserna för dieselbrännolja orsakar snedvridningar av konkurrensen i den yrkesmässiga trafiken och leder till att man väljer resrutter för att koncentrera bränsleanskaffningarna till länder där beskattningen är förmånligast. Samtidigt leder det till att de länder som har en stängare beskattning förlorar skatteinkomster. För miljön innebär detta onödigt körande och extra utsläpp. Harmoniseringen av minimiskattesatserna för bränslen som används av personbilar motiverar kommissionen med det ökade antalet dieseldrivna passagerarfordon. Dieselbrännolja har traditionellt varit ett bränsle som i huvudsak använts i nyttotrafiken, vilket har motiverat den lindrigare beskattningen i jämförelse med bensin. Antalet dieseldrivna personbilar och samtidigt mängden dieselbrännolja som de förbrukar har ökat kraftigt i medlemsländerna. Eftersom dieselbrännolja om man betraktar helheten inte är ett bättre motorbränsle än bensin med tanke på utsläppen, finns det inga miljömässiga grunder för gynnandet av dieselbrännolja och dieseldrivna fordon i personbilstrafiken. Vidare anser kommissionen att harmoniseringen av bränslebeskattningen skapar ett klart rättsläge och förutsägbarhet för aktörerna i branschen, eftersom skattestrukturdirektivets bestämmelser inte enligt kommissionens uppfattning skapar en tillräckligt enhetlig rättslig grund för skattenedsättningarna, och eftersom minimiskattesatsen inte är tillräcklig för att avskaffa snedvridningen av konkurrensen på marknaden för gods- och persontrafik på väg. För att dessa mål skall uppnås föreslår kommissionen att direktiven om beskattningen av mineraloljor skall ändras. Förslaget består av flera olika delar: möjlighet att differentiera skattesatsen för dieselbrännolja för yrkesmässiga ändamål och skattesatsen för dieselbrännolja som används som motorbränsle för andra ändamål. en enda, för alla medlemsstater gemensam skattenivå för dieselbrännolja för yrkesmässigt bruk som skall införas enligt en bestämd modell tillnärmning av minimiskattesatserna för dieselbrännolja som används som motorbränsle och bensin en gradvis höjning av minimiskattesatserna för motorbränslen oberoende av användningsändamål till 410 euro per tusen liter fram till 2010 möjlighet att beakta vägavgifter som grund för sänkning av punkskatten för dieselbrännolja bindande av minimiskattenivån till konsumentprisindex. Kommissionen föreslår att punktskatten för dieselbrännolja för yrkesmässiga ändamål småningom förenhetligas så att den är på samma nivå i alla medlemsstater. Medlemsstaterna ges möjlighet att differentiera beskattningen i jämförelse med dieselbrännolja som används för andra ändamål, dvs. vanlig dieselbrännolja. Detta gör det möjligt att beskatta dieselbrännolja för yrkesmässigt bruk lindrigare än annan dieselbrännolja. Avsikten är att minimisatserna för punktskatt på vanlig dieselbrännolja och blyfri bensin skall fastställas till samma nivå. Enligt förslaget definieras dieselbrännolja för yrkesmässig trafik som dieselbrännolja som används för godstransport som utförs av motorfordon eller fordonskombinationer vars totala lastvikt är minst 16 ton, samt för passagerartransport som utförs av fordon registrerade för minst åtta personer utöver chaffören. Dieselbrännolja som används i andra fordon som personbilar, paketbilar,

4 4 taxibilar och lastbilar under 16 ton kallas vanlig dieselbrännolja. Hittills har samma gemenskapsregler tillämpats vid beskattningen av bränslen som används i olika fordonstyper. I förslaget föreslås en centralsats för dieselbrännolja som för dieselbrännolja för yrkesmässig trafik skall vara 350 euro per tusen liter från och med den 1 januari Den föreslagna centralsatsen på 350 euro för dieselbrännolja för yrkesmässig trafik är högre än den nuvarande genomsnittliga skattesatsen för dieselbrännolja i medlemsstaterna (343 euro). Medlemsstaterna skall tillåtas avvika från centralsatsen inom en viss fluktuationsmarginal under anpassningsperioden. Under det första året får avvikelsen vara 100 euro över och under centralsatsen och fluktuationsmarginalen skall minskas med 28 euro varje år genom att den nedre gränsen sänks och den övre gränsen höjs med 14 euro. Mellan 2009 och 2010 skall fluktuationsmarginalen minskas med 30 euro genom att den nedre gränsen höjs och den övre gränsen minskas med 15 euro. På så sätt uppnås en enhetlig skattesats före utgången av Fram till dess bör den med inflationen indexjusterade centralsatsen vara åtminstone 410 euro per tusen liter. Sålunda kan medlemsstaterna småningom närma sina skattesatser till centralskattesatsen och den enhetliga centralsatsen uppnås Dessutom föreslås ett undantagsarrangemang för att de stater som för närvarande har en hög skattesats för dieselbrännolja skall uppnå den gemensamma nivån. Till minimiskattesats för vanlig dieselbrännolja föreslås 302 euro per tusen liter den 1 januari 2003, och en höjning till 360 euro per tusen liter den 1 januari Dessutom skall minimiskattestasen för blyfri bensin höjas från 287 euro till 360 euro per tusen liter fr.o.m. den 1 januari Sålunda skall samma miniminivå för punktskatt tillämpas på vanlig dieselbrännolja som på blyfri bensin. I dessa förhöjningar skall inflationen fr.o.m beaktas. I förslaget till direktiv föreslås också att centralsatsen eller minimiskattesatsen skall bindas till det föregående årets harmoniserade konsumentprisindex i EUländerna. Indexet definieras i rådets direktiv (EG) nr 2494/95. Höjningen av minimiskattenivån skall dock begränsas till högst 2,5 procent även om konsumentprisindex skulle ange en större inflation. Vidare föreslås att minimiskattesatsen för vanlig dieselbrännolja och blyfri bensin aldrig får vara lägre än minimiskattesatsen för dieselbrännolja för yrkesmässig trafik. När den lägsta skattesatsen för dieselolja för yrkesmässig trafik överstiger 360 euro innebär detta att denna skattesats också blir den minimiskattestas som skall tillämpas på vanlig dieselbrännolja och blyfri bensin. På detta sätt justeras minimiskattesatsen för vanlig dieselbrännolja och blyfri bensin kontinuerligt enligt inflationen liksom också centralsatsen för dieselbrännolja för yrkesmässig trafik. På skattenedsättningsprogrammen för bränslen tillämpas gemenskapens regler om statligt stöd. Förslaget begränsar inte heller möjligheten att använda reglerna för skattenedsättningar i skattestrukturdirektivets artikel 8 enligt vilka det är möjligt att vid behov befria bränslen från skatt. De föreslagna åtgärderna skall träda i kraft den 1 januari Förslagets verkningar 4.1. Ekonomiska verkningar I kommissionens förslag bedöms de ekonomiska effekterna av förslaget bara allmänt och på hela Europeiska unionens nivå när det gäller transportbranschen, industrin, inflationen och skatteintäkterna. En granskning av förslaget utgående från de enskilda medlemsstaterna saknas nästan helt. Om inflationen konstateras t.ex. att högre inflation är en effekt endast i de medlemsstater vars punktskattesats är lägre än den föreslagna minimisatsen. Detta gäller t.ex. Finland. Vidare innebär den automatiska indexeringen av minimiskattenivån i praktiken en inflationsautomat för stater med en måttfull beskattning.

5 5 I förslaget betonas särskilt det föreslagna direktivets positiva effekt på den inre marknaden i och med att det minskar snedvridningen av konkurrensen. Granskningen av effekterna har inte beaktat de särskilda förhållandena som råder i Finland där avstånden är långa och nyttotrafiken är av stor betydelse för godstransport och transport av passagerare. I Finland används den största delen av dieselbrännoljan i olika former av nyttotrafik. Lastbilarnas andel av förbrukningen är 56 procent, paketbilarnas 20 procent och bussarnas 7 procent. Personbilarnas andel av förbrukningen av dieselbrännolja är alltså endast 17 procent. Den största delen av dieselbrännoljan som säljs i Finland förbrukas alltså i inrikestrafiken, endast 10 procent i förbrukas i utlandstrafik. Det betyder att kommissionens motivering som hänvisar till snedvridning av konkurrensen och miljöeffekter av resor som görs för att skaffa bränsle inte gäller i Finland på grund av landets geografiska läge. Kommissionens förslag innehåller överhuvudtaget inga kostnadsberäkningar för de enskilda staterna. Det är dock motiverat att anta att de genomsnittliga kostnader som nämns i förslaget inte motsvarar trafik- och fordonskostnaderna i Finland. På grund av att förhållandena är hårdare och utrustningen tyngre är bränslekostnadernas andel högre i Finland än den som anges motiveringen till förslaget. I Finland ingår 15 procent av transportkostnaderna i produkterna, när andelen i Mellaneuropa är 5 procent. Dessutom gör fordon som är registrerade i Finland 90 procent av sina resor inom landet, varför en skattehöjning kommer att leda till en försämring av konkurrenskraften för transportbranschen, handeln och industrin. EU:s randområden har inte beaktats tillräckligt i förslaget. I första etappen av genomförandet förutsätter förslaget inte ändringar av skattenivåerna. På längre sikt innebär förslaget en betydande höjning av skattenivån i jämförelse med nuvarande nivå och sålunda också en höjning av kostnaderna för dieseldrivna fordon. Förslaget förutsätter att punkskatten på dieselbrännolja höjs med nästan 37 procent i jämförelse med nivån 2002 och med cirka 30 procent i jämförelse med den föreslagna nivån för För intäkterna av punktskatterna innebär detta en ökning med nästan 250 miljoner euro i jämförelse med nivån 2002 och en ökning på 217 miljoner euro i jämförelse med nivån En betydande del av denna ökning eller cirka 80 procent står de olika formerna av nyttotrafik för. Uteslutande av höjningen av minimiskattenivån följer en kostnadsökning på 135 miljoner euro för den finländska lastbilstrafiken som förbrukar 1,2 miljarder liter dieselbrännolja. Den föreslagna skattenivån för dieselbrännolja ökar också näringslivets totala kostnader och leder till inflation Miljökonsekvenser Under rubriken miljömässiga effekter konstateras ganska allmänt att skattehöjningen generellt kommer att resultera i minskade utsläpp av förorenade ämnen såsom kväveoxider, flyktiga organiska föroreningar, svaveloxid och partiklar. Förslagets gynnsamma effekter för miljön kommer totalt sett och särskilt i Finland att vara obetydliga, eftersom sådana resor inom den inre marknaden för att tanka där skattesatserna är lägst som avses i förslaget inte förekommer för Finlands del. I sig är motiveringen att det inte finns några miljömässiga skäl till skattenivåskillnaderna mellan beskattningen av dieselbrännolja och bensin och att dieseldrivna fordon inte borde gynnas riktig. I fråga om utsläpp kan dieseldrivna fordon och bensindrivna fordon anses vara nästan likvärdiga, eftersom skillnaderna beträffande utsläppen tar ut varandra. Att de dieseldrivna fordonens andel av fordonsparken ökar stämmer dock inte för Finlands del, eftersom andelen dieseldrivna personbilar av den totala mängden personbilar endast är drygt 10 procent. Vidare stämmer det inte heller för Finlands del att de dieseldrivna fordonen skulle gynnas i beskattningen, eftersom den årliga motorfordonsskatten effektivt utjämnar skillnaden i beskattningen av bränslen och skattebehandlingen i Finland när det gäller

6 6 dieseldrivna och bensindrivna fordon och de årliga fordonskilometrarna uppgår till i hög grad balanserad Övriga verkningar Om differentierade skattesatser införs, förutsätter det ett återbetalningssystem som i praktiken blir mycket arbetsdrygt både för förvaltningen och företagarna. Till ett sådant system ansluter sig en betydande möjlighet till missbruk, vilket innebär en ökning av det arbete som hör till skatteövervakningen. Utförandet av dessa uppgifter kräver ökade resurser vid tullväsendet som administrerar punktbeskattningen och punktskattekontrollen. 5. Behandlingen av förslaget i Europeiska unionens organ Förslaget till skattedirektiv har behandlats preliminärt under Danmarks ordförandeperiod i rådets arbetsgrupp, där nästan alla medlemsländer motsatte sig förslaget i dess nuvarande form. I samband med detta meddelade ordföranden att man kommer att ge ett eget kompromissförslag angående beskattningen av dieselbrännolja och att det skall behandlas tillsammans med energiskattedirektivet. Ordförandestatens förslag skiljer sig jämförelsevis mycket från kommissionens förslag. I ordförandestatens förslag föreslås inte en gemensam skattenivå för dieselbrännolja för yrkesmässig trafik, endast måttfulla höjningar av minimiskattenivån för dieselbrännolja. Höjningen av minimiskattenivån är betydligt måttfullare och förslaget innehåller inte heller en indexjusteringsmekanism. I enlighet med grundfördragets artikel 93 förutsätter ändring av skattedirektiv ett enhälligt beslut av rådet. 6. Beredningen av statsrådets ståndpunkt Statsrådets ståndpunkt till kommissionens förslag har beretts i finansministeriet i samarbete med handels- och industriministeriet, kommunikationsministeriet och miljöministeriet. Finansministeriet har begärt utlåtanden från organisationer som representerar trafik-, biloch bensinbranschen samt från vissa andra organisationer. Utlåtanden har erhållits från 14 organisationer. De flesta remissinstanserna förhåller sig reserverat till kommissionens förslag. I sig anser de att enhetliga konkurrensförhållanden och en minskning av utsläppen i princip kan understödas. Nästan alla remissinstanser ansåg dock att kommissionens förslag inte beaktar de särskilda förhållandena som råder i Finland där avstånden är långa och nyttotrafiken är av stor betydelse för godstransporten. Inte heller kommissionens motiveringar som hänvisar till snedvridningar av konkurrensen och miljökonsekvenser av resor som görs för att skaffa bränsle anses vara av betydelse när det gäller Finland. Remissinstanserna anser att de förslagna höjningen av skattennivån för dieselbrännolja närmast ökar näringslivets kostnader och anser endast en betydligt måttfullare höjning av minimiskattenivån vara möjlig. Också i fråga om miljön bedöms de positiva verkningarna vara obetydliga. Flera remissinstanser tvivlar dessutom på att den föreslagna möjligheten att sänka skatten är tekniskt genomförbar. I utlåtandena betonas också att beskattningen av trafiken skall granskas som en helhet och att man innan frågan om dieselbeskattningen avgörs borde invänta de andra förslag av kommissionen som gäller beskattningen av trafik. 7. Statsrådets ståndpunkt Statsrådet anser målen att åstadkomma enhetliga konkurrensförhållanden och minskning av utsläppen också inom trafiksektorn vara viktiga. I princip understöder statsrådet åtgärder som förbättrar förenhetligandet av beskattningen av trafikbränslen. Det sätt som kommissionen föreslår är dock inte med tanke på helheten den bästa lösningen, eftersom det inte beaktar skillnader som beror på lokala förhållanden och det därför inte heller leder till att målen uppnås.

7 7 I Finland är transport med lastbil en viktig transportform på grund av de stora avstånden och därför att det i praktiken inte finns några alternativa transportformer. Dessutom är bränslekostnadernas inverkan på transportkostnaderna och därför också på produktpriserna större än vad som anges motiveringen till förslaget. Den form av skatteplanering som nämns i motiveringen till förslaget är inte i praktiken möjlig i Finland till följd av landets geografiska läge. Därför förekommer inte sådana snedvridningar av konkurrensen mellan transportbolagen och sådana skatteförluster för staten som nämns i förslaget. Förslagets miljömässiga effekter är obetydliga, eftersom största delen av dieselbrännoljan i Finland förbrukas i nyttotrafik, där möjligheten att genom beskattningen styra förbrukningen är mindre då det i praktiken inte finns några alternativa transportformer. Det innebär för Finlands del att t.ex. de allmänna ekonomiska konjunkturerna har en större inverkan på förbrukningen av dieselbrännolja än en skattehöjning. Redan med anledning av landets geografiska läge förekommer inte heller de resor för att tanka till ett lägre pris som kommissionen nämner och det kringgående av skatt och de onödiga resor som de medför. Enligt statsrådets uppfattning är den beskattning av dieselbrännolja som tillämpas i Finland tillsammans med den motorfordonskatt som uppbärs för personbilar tillräcklig för att förhindra miljöproblem som uppstår till följd av de skillnader i skattenivån för vanlig dieselbrännolja och bensin som kommissionen nämner. På grund av skattestrukturen har inte heller andelen av dieseldrivna personbilar ökat i Finland på det sätt som nämns i förslaget. Statsrådet anser det inte vara nödvändigt eller motiverat att differentiera skattesatserna för kommersiell och icke-kommersiell dieselbrännolja. Statsrådet motsätter dock inte sig skattedirektivets möjlighet att differentiera skattesatserna för bränslen för yrkesmässig trafik och andra bränslen i de medlemsstater som anser åtgärden vara nationellt ändamålsenlig. Härvid skall det dock vara ett mål att följa gemenskapens minimiskattenivå. Samtidigt skall man försäkra sig om att en sådan tillämpning inte orsakar snedvridning av konkurrensen mellan medlemsstaterna. Statsrådet anser att den föreslagna begränsningen av yrkesmässig trafik till lastbilar som väger minst 16 ton är konstgjord. Ett godkännande av differentieringsmöjligheten förutsätter en mer ändamålsenlig definition. I så fall borde möjligheten till stegvis differentiering i sig snarare vara så omfattande som möjligt ock gälla alla lastbilar. Enligt statsrådets uppfattning leder den föreslagna skattegraderingen till förmån för den yrkesmässiga trafiken dessutom till att det behövs ett system för återbetalningar som är svårt att genomföra och som ger upphov till snedvridningar av konkurrensen, problem med övervakningen och mycket administrativt arbete. Statsrådet anser det inte i princip vara nödvändigt och motiverat att en medlemsstat kan sänka skattenivån för dieselbrännolja på grund av vägavgifter som tas ut av fordonen. Utgångspunkten skall vara att system av helt olika typer som är svåra att samordna inte skall kopplas till varandra. Statsrådet anser dock att ett sådant arrangemang kan godkännas, om man samtidigt försäkrar sig om att det inte medför snedvridningar av konkurrensen och att minimiskattenivåerna iakttas. På grund av det ovan sagda understöder statsrådet inte heller en enhetlig skattenivå för dieselbrännolja för yrkesmässig trafik och inte heller bindningen av minimiskattenivån till unionens konsumentprisindex. Varje medlemsstat skall ha rätt att välja de för beskattningen och miljön bästa och å andra sidan också kostnadseffektivaste sätten att genomföra en rättvis bränslebeskattning, som beaktar både den yrkesmässiga trafikens behov och miljöaspekterna. Statsrådet understöder inte heller det föreslagna sättet att genomföra en tillnärmning av minimiskattesatserna för dieselbrännolja och bensin. En måttfull höjning av minimiskattesatserna för bensin och dieselbrännolja kan dock understödas. Statsrådet anser att den föreslagna tidpunkten

8 8 för ikraftträdandet är för tidig.