1. BAKGRUND TILL FÖRSLAGET

Transkript

1 MOTIVERING 1. BAKGRUND TILL FÖRSLAGET Under årens lopp har EU tagit över ett antal uppgifter som involverade antingen dess institutioner tillsammans med de nationella förvaltningarna för att genomföra unionens politik eller, i ett begränsat antal fall, de institutioner som direkt administrerar unionens politik eller förfaranden. En rad organ, kontor och byråer har inrättats, varav vissa även utför administrativa uppgifter. Medborgare och ekonomiska aktörer blir alltmer involverade i frågor på EU-nivå: till exempel när de ansöker om EU-medel, när de lämnar in ett klagomål eller när de begär ut en handling. Denna mångfald av aktörer och den ökade komplexiteten i förfarandena har inte åtföljts av övergripande och horisontell lagstiftning. Faktum är att unionens förvaltningsrätt är splittrad. Endast ett fåtal områden inom unionens administrativa verksamhet behandlas på ett systematiskt sätt, och det finns många luckor och oklarheter. I artikel 41 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (stadgan) fastställs rätten till god förvaltning. Den anger vissa principer och rättigheter: principerna om rättvis behandling, opartiskhet och skyndsamhet i förvaltningens verksamhet, rätten att bli hörd innan ett negativt beslut fattas, rätten att få tillgång till sin akt, motiveringsskyldigheten, rätten att få ersättning för skador som orsakats av unionens institutioner samt språkrättigheter. Detta är dock inte tillräckligt. För att kunna utöva sin rätt till god förvaltning måste medborgarna få tillgång till ändamålsenliga, förutsebara och tillgängliga förfaranden: principerna och rättigheterna måste omsättas i regler som ger tydliga och enkla svar på grundläggande frågor som rör exempelvis inledandet av ett administrativt förfarande, tidsfrister och rättsmedel. Europaparlamentet har vid upprepade tillfällen begärt en förordning om unionens förvaltningsprocess. I sin resolution av den 6 september godkände parlamentet med ändringar den europeiska kodex för god förvaltningssed som utarbetats av ombudsmannen och uppmanade kommissionen att lägga fram ett förslag till förordning med en kodex för god förvaltningssed på grundval av artikel 308 i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen. Ikraftträdandet av Lissabonfördraget, som stärker de rättsliga ramarna för medborgarnas rättigheter och deltagande i det demokratiska livet i unionen, gav ny fart åt Europaparlamentets diskussioner och arbete om förvaltningsrätt. Införandet av en ny rättslig grund för hur unionens institutioner, organ och byråer ska utföra sina arbetsuppgifter artikel 298 i EUF-fördraget har förenat behovet av effektivitet med målet om öppenhet och oberoende. Den 23 mars 2010 inrättade utskottet för rättsliga frågor en arbetsgrupp om EU:s förvaltningsrätt i syfte att inventera den befintliga EU-förvaltningsrätten. Arbetsgruppen tog emot hjälp och expertis från yrkesverksamma, akademiker, icke-statliga organisationer samt ledamöter och tjänstemän från andra institutioner, organ och byråer. 1 EUT C 72 E, , s DV\ doc PE v03-00

2 Arbetsgruppens analys utmynnade i ett arbetsdokument, i vilket föreslogs möjligheten att utarbeta ett lagstiftningsinitiativ för en gemensam, allmän förvaltningsrätt som skulle vara bindande för unionens institutioner, organ och byråer. Detta skulle erbjuda ett säkerhetsnät i form av minimigarantier för medborgarna och företagen i deras direkta kontakter med unionens förvaltning. Arbetsdokumentet godkändes av utskottet för rättsliga frågor vid dess sammanträde den 21 november Godkännandet på utskottsnivå ledde senare till antagandet av en banbrytande resolution den 15 januari 2013, där Europaparlamentet uppmanade kommissionen att på grundval av artikel 298 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) lägga fram ett förslag till förordning om en europeisk förvaltningsprocesslag, i linje med ett antal detaljerade rekommendationer, som nu utgör grunden för det nuvarande förslaget. Syftet med detta förslag är att förse medborgarna och unionens förvaltning med en övergripande och horisontell förvaltningsprocess. Medborgare och ekonomiska aktörer kommer att kunna dra nytta av enhetliga förfarandegarantier, som är verkställbara i EU:s domstolar. Unionens förvaltning kommer också att tjäna på en tydlig och enhetlig uppsättning regler. Ökad öppenhet och tillgänglighet kommer att stärka förtroendet och förbättra förhållandet mellan medborgarna och unionsförvaltningen, vilket även stärker unionens legitimitet. 2. RÄTTSLIG GRUND, SUBSIDIARITET OCH PROPORTIONALITET Rättslig grund Förslaget grundar sig på artikel 298 i EUF-fördraget, som föreskriver att unionens institutioner, organ och byråer när de fullgör sina uppgifter ska stödja sig på en öppen, effektiv och oberoende administration. I artikel 298 anges vidare att Europaparlamentet och rådet, genom förordningar i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet, ska fastställa bestämmelser för detta ändamål. Syftet med detta förslag är att garantera rätten till god förvaltning samt en öppen, effektiv och oberoende unionsförvaltning genom att fastställa processuella regler för unionens administrativa verksamhet. Den rättsliga grunden för förslaget är alltså artikel 298 i EUF-fördraget. Subsidiaritet I Lissabonfördraget (artikel 5.3 i fördraget om Europeiska unionen och artikel 3 i EUF-fördraget) föreskrivs att subsidiaritetsprincipen inte omfattar områden som hör till Europeiska unionens exklusiva befogenhet. En rättsakt såsom ett förslag till förordning som utarbetats i enlighet med artikel 298 i EUF-fördraget för att fastställa processuella regler för unionens administrativa verksamhet rör den interna organisationen och avser således ett område där Europeiska unionen är ensam behörig. Subsidiaritetsprincipen är därför inte tillämplig. PE v /2 DV\ doc

3 Proportionalitet Förslaget överensstämmer med proportionalitetsprincipen eftersom det är strikt begränsat till det som är nödvändigt för att uppnå målen. 3. NÄRMARE REDOGÖRELSE FÖR FÖRSLAGET Syfte och mål I förordningen fastställs processuella regler för varje skede av det administrativa förfarandet, från inledandet till handläggningen och slutförandet av förfarandet. Tillämpningsområde I linje med artikel 298 i EUF-fördraget anges det tydligt i artikel 2 att förordningen är tillämplig på förvaltningen av unionens institutioner, organ, kontor och byråer, och medlemsstaternas förvaltning undantas uttryckligen. Detta är också en följd av definitionen av unionsförvaltning i artikel 4 a i förordningen och återspeglar artikel 41 i stadgan. Endast administrativ verksamhet i strikt mening ingår i tillämpningsområdet för förordningen. Detta är anledningen till att lagstiftningsförfaranden, rättsliga förfaranden och förfarandena för antagande av delegerade akter och genomförandeakter samt icke-lagstiftningsakter som grundas direkt på fördragen uttryckligen undantas från förordningens tillämpningsområde. Endast administrativa beslut med allmän räckvidd följer vissa specifika regler, som fastställs i kapitel VI. Förhållandet mellan förordningen och andra unionsrättsakter I artikel 3 klargörs att förordningen är utformad som en lex generalis som ska tillämpas generellt på unionens alla administrativa förfaranden. Den upprepar också principen lex specialis derogat legi generali genom att förtydliga att bestämmelserna i förordningen tillämpas utan att det påverkar sekundärrättsliga unionsinstrument som föreskriver särskilda förvaltningsprocessregler. För att stärka garantin för god förvaltning föreskrivs dock uttryckligen i artikel 3 att bestämmelserna i förordningen ska tillämpas för att fylla luckorna i unionens befintliga sekundärrätt om särskilda förvaltningsprocessregler. Den föreskriver också att förordningen ska användas vid tolkningen av de processuella reglerna i annan sekundärrätt från unionen i syfte att möjliggöra en mer konsekvent tillämpning av liknande förfaranden, även om detaljerna skiljer sig åt. Inledande av ett administrativt förfarande Som en allmän princip kan administrativa förfaranden inledas på förvaltningens eget initiativ eller efter en ansökan. Artikel 6 handlar om fall där det administrativa förfarandet inleds på förvaltningens eget initiativ. Det införs en skyldighet att inleda förfarandet genom ett beslut av den behöriga myndigheten. Detta formella inledande av förfarandet ger rättssäkerhet, eftersom det utgör DV\ doc 3/3 PE v03-00

4 startpunkten för den viktiga tvingande tidsfrist för antagandet av det slutliga beslut som föreskrivs i artikel I artikel 6 fastställs också den grundläggande skyldigheten att meddela det formella inledandet och att förse parterna med relevant och heltäckande information som gör det möjligt för dem att utöva sin rätt till försvar under förfarandet. Denna information omfattar namn och kontaktuppgifter för den tjänsteman som ansvarar för handläggningen av förfarandet. Utnämningen av en sådan ansvarig tjänsteman är viktig för att främja en bättre handläggning av förfarandet och ett starkare skydd för parternas processuella rättigheter. Vidare blir det förbjudet att offentliggöra ett beslut att inleda ett förfarande innan parterna har delgetts det, och det blir möjligt att skjuta upp eller utelämna en sådan delgivning endast om det är strikt nödvändigt med tanke på allmänintresset till exempel om en omedelbar delgivning kan äventyra utredningen. Enligt artikel 6.1 föreligger en skyldighet att pröva de särskilda omständigheterna i fallet innan beslutet om att inleda ett förfarande fattas, i överensstämmelse med kravet på noggrann och opartisk utredning i artikel 9. Slutligen krävs enligt rättssäkerhetsprincipen att förvaltningen handlar inom en viss tid från dagen för den händelse som ligger till grund för det administrativa förfarandet. Denna tidsfrist har fastställts till 10 år. I fall där förfarandet inleds på begäran av en part (artikel 7) omfattas ansökningarna av få formella krav. Å andra sidan beviljas sökande vissa viktiga processuella rättigheter, inbegripet rätten till ett mottagningsbevis med vissa relevanta uppgifter och rätten att få en tidsfrist för att rätta till en felaktig ansökan. Förvaltningens effektivitet är kärnfrågan här i artikel 7, i vilken det föreskrivs att meningslösa eller uppenbart ogrundade ansökningar får avslås som otillåtliga genom ett mottagningsbevis med en kortfattad motivering. Inget mottagningsbevis behövs om samma sökande ogrundat lämnar in flera på varandra följande ansökningar. Processuella rättigheter En allmän bestämmelse om processuella rättigheter är av avgörande betydelse. Artikel 8 räknar upp ett antal relevanta allmänna rättigheter för parterna som måste iakttas i alla skeden av det administrativa förfarandet. För det första garanteras rätten att erhålla all relevant information om förfarandet på ett tydligt och begripligt sätt och att delges alla åtgärder och beslut i förfarandet som kan påverka parterna. Rätten till information omfattar inte juridisk rådgivning i enskilda fall utan endast allmän information om hur förfarandet ska gå vidare. För det andra fastställs rätten att när så är möjligt och lämpligt kommunicera och uppfylla alla förfarandemässiga formaliteter på distans och på elektronisk väg, till exempel med hjälp av videokonferenser. För det tredje erkänns rätten att använda vilket fördragsspråk som helst och att få information på valfritt fördragsspråk, i enlighet med artikel 20.2 d i EUF-fördraget och artikel 41.4 i stadgan. Slutligen garanteras också rätten att bara betala de avgifter som är rimliga och står i proportion till kostnaderna för förfarandet i fråga, och det blir möjligt att välja lekmannarepresentation genom rätten att företrädas inte bara av en advokat, utan också av en person efter eget val. Dessa rättigheter är långt ifrån en uttömmande förteckning, men kompletterar andra rättigheter för parterna rörande specifika skeden i förfarandet som fastställs i andra artiklar PE v /4 DV\ doc

5 i förordningen, såsom rätten att erhålla ett mottagningsbevis för en ansökan om att inleda ett administrativt förfarande, rätten att bli hörd, rätten att få tillgång till sin akt och rätten att få veta skälen till det slutliga beslutet. Krav på noggrann och opartisk utredning Kravet på noggrann och opartisk utredning har utvecklats utförligt i rättspraxis från Europeiska unionens domstol (domstolen). Detta krav är en viktig aspekt av principen om god förvaltning och ingår som sådant implicit i artikel 41.1 i stadgan. I artikel 9 finns en ytterligare uppräkning av vissa relevanta instrument för informationsinsamling som förutses i unionens sektorsspecifika lagstiftning, såsom bevis från parter, vittnen och sakkunniga, besök och inspektioner samt begäran om handlingar och uppgifter. I syfte att säkerställa en verklig rätt till försvar fastställer denna bestämmelse uttryckligen parternas rätt att lägga fram bevis. Skyldighet att samarbeta samt vittnen och sakkunniga Artiklarna 10 och 11 kompletterar principen om utredningar på eget initiativ, som fastställs i artikel 9. Genom att den fastställer parternas skyldighet att samarbeta med den behöriga myndigheten för att fastställa sakförhållandena och omständigheterna i ärendet innehåller artikel 10 viktiga rättssäkerhetsgarantier för parterna i förfarandet. Den kräver att parterna får en rimlig tidsfrist för att besvara varje begäran om samarbete och erkänner rätten att inte behöva vittna mot sig själv, som är en viktig del av den rätt till försvar som utvecklats av domstolen, i fall där det administrativa förfarandet kan leda till en administrativ påföljd. I artikel 11 anges att vittnen och sakkunniga får höras på initiativ av den behöriga myndigheten eller på förslag av parterna och att sakkunniga som valts ut av den behöriga myndigheten måste vara yrkesskickliga och inte beröras av någon intressekonflikt. Detta sistnämnda krav är särskilt viktigt med tanke på den nyckelroll som anlitade sakkunniga har i många av unionens administrativa förfaranden, exempelvis sådana där det slutliga beslutet bygger på en korrekt vetenskaplig riskbedömning. Inspektioner Mot bakgrund av de betydande konsekvenser som inspektioner kan få för medborgarna och företagen, vikten av dessa inspektioner för det administrativa beslutsfattandet samt förekomsten av ett antal processuella rättigheter som kan beviljas i samband med inspektioner fastställs i artikel 12 de tillämpliga grundreglerna. För det första ges befogenheten att inspektera på två villkor: den måste fastställas i en unionslagstiftningsakt, och inspektionen måste vara nödvändig för att fullgöra en skyldighet eller uppnå ett mål enligt unionsrätten. För det andra fastställs vissa grundläggande rättigheter för de parter som är föremål för inspektion. Slutligen tar artikeln hänsyn till proportionalitetsprincipen genom att fastställa att inspektionen måste utföras utan att orsaka alltför stor olägenhet för inspektionsföremålet eller dess innehavare. DV\ doc 5/5 PE v03-00

6 Intressekonflikter Artikel 13 behandlar den centrala frågan om opartiskhet och eventuella intressekonflikter hos tjänstemän som deltar i det administrativa förfarandet. Rätten att bli behandlad på ett opartiskt sätt av EU-myndigheter är en aspekt av den grundläggande rätten till god förvaltning, som slås fast i artikel 41.1 i stadgan. Denna bestämmelse förpliktigar en tjänsteman att avstå från att delta i förfarandet om han eller hon direkt eller indirekt har ett personligt intresse, särskilt familjeintresse eller ekonomiskt intresse, som kan påverka hans eller hennes opartiskhet. Bestämmelsen innehåller ingen uttömmande förteckning över grunder för intressekonflikter, utan innebär ett bredare och mer funktionellt synsätt. Vidare reglerar den hur denna skyldighet ska uppfyllas och garanterar parternas rätt att begära uteslutning av en tjänsteman som berörs av en intressekonflikt. Rätten att bli hörd och rätten att få tillgång till sin akt Rätten att bli hörd är utan tvekan den äldsta och viktigaste processuella rättighet som fastställs i de olika rättsliga traditionerna. Den har erkänts av domstolen som en allmän princip i unionsrätten och är en central del av den grundläggande rätten till god förvaltning enligt artikel 41.2 a i stadgan. Artikel 14 i förordningen återger bestämmelsen i stadgan och anger fyra viktiga aspekter som följer av domstolens rättspraxis: parternas rätt att få tillräcklig information, rätten att ges tillräckligt med tid att förbereda sitt försvar, rätten att biträdas av en person efter eget val och rätten att uttrycka sina synpunkter skriftligen eller muntligen. Nära kopplad till rätten att bli hörd är rätten att få tillgång till sin akt, en annan central del av den grundläggande rätten till god förvaltning. Artikel 15 i förordningen återger inte bara den motsvarande bestämmelsen i stadgan, utan lägger också till två viktiga inslag: den slår fast att tillgången till akten måste vara obegränsad och föreskriver en skyldighet att motivera begräsningar av tillgången. I linje med domstolens rättspraxis fastställs det i denna bestämmelse också att den berörda parten måste få en lämplig sammanfattning av innehållet i handlingarna, om obegränsad tillgång till hela akten inte kan beviljas. Det är viktigt att klargöra att artikel 15 är tillämplig oberoende av den allmänna rätten till tillgång till handlingar, vilken i sig är en grundläggande rättighet som skyddas av artikel 42 i stadgan och artikel 15.3 i EUF-fördraget. Diarieföringsskyldighet I linje med domstolens rättspraxis anges i artikel 16 skyldigheten för unionsförvaltningen att diarieföra in- och utgående post, inkommande handlingar och åtgärder som vidtas samt skyldigheten upprätta ett register över akterna. Denna diarieföringsskyldighet är ett mycket användbart komplement till rätten att få tillgång till sin akt, och den främjar uppenbart inte bara en öppen utan också en effektiv unionsförvaltning, i enlighet med artikel 298 i EUF-fördraget. Ett tillräckligt underlag är också avgörande för att parterna ska kunna utöva sin rätt till försvar och till rättslig prövning. PE v /6 DV\ doc

7 Tidsfrister Ett stort problem i de nuvarande reglerna för unionens administrativa förfaranden är den allmänna avsaknaden av tydliga tidsfrister för unionsförvaltningen i den sektorsspecifika lagstiftningen. Detta betraktas som en av orsakerna till onödiga förseningar och leder till ett oklart rättsläge för de berörda parterna. Efter en återgivning av den skyldighet som fastställts av domstolen att anta beslut inom rimlig tid tar artikel 17 upp detta problem genom att fastställa en frist på tre månader om ingen annan tidsfrist fastställs i den sektorsspecifika lagstiftningen. De administrativa beslutens utformning Det administrativa beslut som avslutar det administrativa förfarandet måste vara skriftligt och undertecknat och formuleras på ett tydligt, enkelt och begripligt sätt. Det sistnämnda kravet på utformningen ska inte tolkas på ett formalistiskt sätt och innefattar även den materiella skyldigheten att vederbörligen beskriva beslutet på ett sådant sätt att parterna kan förstå sina rättigheter och skyldigheter. Motiveringsskyldighet Motiveringsskyldigheten är en annan avgörande del av den grundläggande rätten till god förvaltning enligt artikel 41.2 c i stadgan och artikel i EUF-fördraget. I linje med befintlig rättspraxis från domstolen krävs därför enligt artikel 19 att motiveringen ska vara tydlig och ange den rättsliga grunden, relevanta fakta och det sätt på vilket de olika relevanta intressena har beaktats. Denna artikel medger inga undantag och tillåter att en separat motivering ersätts med en allmän motivering endast om ett stort antal parter berörs. Den senare bestämmelsen måste dock tolkas restriktivt och får inte användas som en ursäkt för att tillhandahålla standardiserade motiveringar. Rättsmedel Skyldigheten att ange tillgängliga rättsmedel i artikel 20 gör det lättare för parterna att utnyttja befintliga rättsmedel. Parterna bör uppmärksammas inte bara på den administrativa och rättsliga prövningen, utan även på möjligheten att lämna in ett klagomål till Europeiska ombudsmannen. Delgivning av administrativa beslut Principen om rättssäkerhet är tillämplig på alla typer av beslut med rättslig verkan och innebär i synnerhet en skyldighet för förvaltningen att meddela parterna antagandet av ett administrativt beslut och kravet att ett beslut får träda i kraft först efter denna delgivning. Korrigering av fel i administrativa beslut, rättelse eller upphävande av administrativa beslut som påverkar en part negativt samt rättelse eller upphävande av administrativa beslut som gynnar en part Möjligheten till rättelse eller upphävande av rättsstridiga administrativa beslut som antagits av EU:s förvaltning har behandlats av domstolen sedan allra första början av dess rättspraxis, DV\ doc 7/7 PE v03-00

8 exempelvis i domen Algera från I denna dom bekräftades en allmän princip om återkallelse av olagliga åtgärder inom en rimlig minimiperiod på grundval av de regler som erkänns av medlemsstaternas lagstiftning, rättslära och rättspraxis 1. Även många sektorsspecifika unionsförordningar innehåller bestämmelser om rättelse och upphävande av beslut. Bestämmelserna i kapitel V inför allmänna regler om rättelse och upphävande av beslut som har antagits av unionsförvaltningen och tar uttryckligen hänsyn till behovet att skilja mellan å ena sidan förfarandet för ändring av beslut som påverkar en persons intressen negativt och å andra sidan de beslut som gynnar den personen. I artikel 24 kodifieras de principer som fastställs i domstolens rättspraxis om skydd för berättigade förväntningar, genom att det anges att vederbörlig hänsyn måste tas till rättelsens eller upphävandets följder för parter som kunde ha berättigade förväntningar på att beslutet var lagligt. Ur denna synvinkel beaktar bestämmelsen även distinktionen mellan lagenliga och rättsstridiga administrativa beslut, och det anges följdriktigt att upphävandet av ett lagenligt administrativt beslut som gynnade en viss part inte har retroaktiv verkan med avseende på den parten. Respekten för processuella rättigheter samt rättslig grund, motivering och offentliggörande Eftersom mycket av unionsförvaltningens verksamhet handlar om antagande av administrativa beslut med allmän räckvidd fastställs i artiklarna 26 och 27 de relevanta specifika kraven. I synnerhet om ett beslut har allmän räckvidd måste vissa särdrag beaktas i förfarandet för antagandet av det och med tanke på delgivnings- och offentliggörandekraven. Syftet med artikel 26 är att se till att de förfarandemässiga kraven i förordningen är tillämpliga även på administrativa förfaranden som leder till beslut med allmän räckvidd. Därmed betonas uttryckligen att ett administrativt beslut med allmän räckvidd inte får undantas från bestämmelserna i förordningen. I artikel 27 fastställs specifika krav vad gäller ikraftträdandet av beslut med allmän räckvidd. Ordningen för sådana besluts ikraftträdande härrör från de relevanta fördragsbestämmelserna (artikel 297 i EUF-fördraget), som gör en åtskillnad mellan beslut som inte anger till vem eller vilka de riktar sig till och sådana som anger till vem eller vilka de riktar sig till. Artikel 27 hänvisar därför uttryckligen till möjligheten att göra ett beslut känt genom medel som är direkt tillgängliga för de berörda parterna, vilket i praktiken skulle omfatta offentliggörande via internet eller i Europeiska unionens officiella tidning. Onlineinformation om regler för administrativa förfaranden Genom att fastställa skyldigheten att främja tillhandahållandet av aktuell onlineinformation om befintliga administrativa förfaranden syftar artikel 28 till att säkerställa medborgarnas tillgång till tillämplig lag och tillämpliga förfaranden i det verkliga livet och på så sätt bidra 1 Domstolen, , i de förenade målen 7/56, 3/57 7/57. PE v /8 DV\ doc

9 till den allmänna insynen i det administrativa systemet. Det är viktigt att understryka att begreppet befintliga administrativa förfaranden i punkt 1 inte ska tolkas som pågående administrativa förfaranden. I stället syftar det på information om specifika delar av kategorier av förfaranden som fastställts enligt bestämmelserna i fördraget, institutionernas rättsakter eller någon annan form av reglering genom icke-bindande instrument. Sådan information kommer att göra det möjligt för potentiella sökande att förutse den tillämpliga lagstiftningen och de processuella och materiella rättsliga krav som måste vara uppfyllda innan nödvändiga anmälningar lämnas in eller till exempel nödvändiga tillstånd eller tillgängliga subventioner kan erhållas. Detta har också den fördelen att det är effektivt, i och med att det bidrar till att den offentliga myndigheten slipper ge råd i enskilda fall och minskar tidsödande behandling av felaktiga ansökningar och anmälningar. 4. BUDGETKONSEKVENSER Förslaget påverkar inte Europeiska unionens budget. DV\ doc 9/9 PE v03-00