DOM Meddelad i Luleå

Transkript

1 Föredragande: K. Rådén Meddelad i Luleå Enhet 2 1 KLAGANDE 1. Dan Ankarholm, Sundsvägen Råneå 2. Kenneth Backgård, Trångforsgränd Boden MOTPART Norrbottens läns landsting Luleå ÖVERKLAGAT BESLUT Landstingsstyrelsens i Norrbottens län beslut den 30 januari 2013, 12, dnr SAKEN Laglighetsprövning enligt kommunallagen (1991:900), KL FÖRVALTNINGSRÄTTENS AVGÖRANDE Förvaltningsrätten upphäver Landstingsstyrelsens i Norrbottens län beslut den 30 januari 2013, 12, dnr Dok.Id Postadress Besöksadress Telefon Telefax Expeditionstid Box 849 Residensgatan måndag fredag Luleå E-post: forvaltningsrattenilulea@dom.se 08:00-16:00

2 2 BAKGRUND Landstingsstyrelsen i Norrbottens län (landstingsstyrelsen) la fram Närsjukvårdsutrednings förslag tillsammans med styrelsens yttrande och förslag till beslut för Landstingsfullmäktige i Norrbottens län (landstingsfullmäktige). Underlaget innehöll flera olika punkter avseende med vilken inriktning genomförandet av närsjukvården skulle ske. Därefter beslutade landstingsfullmäktige (i enlighet med landstingsstyrelsens förslag) den juni 2012, 57, dnr under rubriken Införande av närsjukvård följande. 1. Att ge landstingsstyrelsen i uppdrag att genomföra införandet av närsjukvården utifrån ovan angiven inriktning och löpande rapportera till landstingsfullmäktige. 2. Åtgärder som innebär strukturförändringar ska prövas politiskt. Det överklagade beslutet Landstingsstyrelsen beslutade under rubriken Förändrad divisionsorganisation m.m. Genomförande av beslut med anledning av närsjukvårdsutredningen följande. 1. Fastställa den förslagna principiella grundorganisation enligt ovan redovisade organisationsskiss. 2. Ge landstingsdirektören i uppdrag att senast den 1 januari 2014 införa den förändrade divisionsorganisationen samt att inför detta genomföra de redovisade utestående processerna och uppdragen och fortlöpande redovisa till landstingsstyrelsen. Till beslutet ingavs två olika reservationer samt två särskilda yttranden.

3 3 PARTERNAS INSTÄLLNING Vad Dan Ankarholm och Kenneth Backgård framför Dan Ankarholm och Kenneth Backgård (klagandena) yrkar att landstingsstyrelsens beslut ska upphävas. De framför följande. Landstingsstyrelsens beslut strider mot 3 kap. 9 KL. Detta eftersom beslutet rör ett ärende av principiell beskaffenhet eller är av större vikt, varför beslutet ska fattas av landstingsfullmäktige. Därutöver strider beslutet mot det av landstingsfullmäktige fastställda reglementet för landstingsstyrelsen i så måtto att fullmäktige inte hänskjutit till styrelsen att besluta om en helt ny divisionsorganisation utan enbart den avgränsade närsjukvården. Även enligt regelmentet ska ärenden av principiell beskaffenhet eller annars är av större vikt hänskjutas till fullmäktige. Landstingsstyrelsens beslut innebär en väsentlig utvidgning av det uppdrag landstingsfullmäktige gav till landstingsstyrelsen i sitt beslut den juni Landstingsfullmäktiges beslut avsåg enbart närsjukvården och inte en stor genomgripande förändring av i princip större delen av hela landstingets totala divisionsorganisation. Denna inställning styrks dels av landstingsfullmäktiges respektive landstingsstyrelsens ärenderubriker, Införande av närsjukvård och Förändrad divisionsordning m.m.. Dels av att landstingsstyrelsens beslut innebär en helt nya principorganisation avseende hela länets hälso- och sjukvård. Landstingsstyrelsen har fastställt en principiellt ny övergripande organisationsförändring med nya strukturer, som enligt deras uppfattning ska beslutas av landstingsfullmäktige. Landstingsstyrelsen anger i brödtexten inför landstingsfullmäktiges beslut under rubriken Tidplan för genomförande att sex förutsättningar och utvecklingsområden (bland annat ett antal övergripande strategier och riktlinjer) ska beslutas före sommaren 2013; däribland en ny divisionsorganisation. De sex uppdragen måste uppfattas som en beställning från landstingsfullmäktige, att landstingsstyrelsen ska återkomma till landstingsfullmäktige med förslag att besluta avseende nämnda uppdrag under tiden fram till sommaren 2013.

4 4 Utöver en ny division Närsjukvård bildas en helt ny division Länssjukvård. Fem gamla divisioner avvecklas och förs helt eller delvis in i de två nya divisionerna. Vidare uppdelas länet i fem geografiska närsjukvårdsområden, vilket innebär att den tidigare principen om nio stuprörs-divisioner upphör att gälla. I stället för att besluta i enlighet med landstingsfullmäktiges beslut, om att införa närsjukvård, har alltså landstingsstyrelsens majoritet på eget initiativ omtolkat landstingsfullmäktiges uppdrag och egenmäktigt beslutat om en närmast helt ny driftsorganisation för hela länets sjukvårdsverksamhet. Detta utan varken redovisning eller förslag till beslut i landstingsfullmäktige. En annan viktig omständighet som har betydelse för ärendets bedömning är beslutspunkt 2 i landstingsfullmäktiges beslut att åtgärder som innebär strukturförändringar ska prövas politiskt. Landstingsstyrelsens majoritet har tolkat detta som att uppdraget, förutom att fastställa en i det närmaste total omorganisation, även avsett att pröva och fastställa stukturförändringar politiskt. Enligt deras uppfattning har beslutspunkten en annan innebörd. Beslutspunkt 2 kan inte uppfattas på annat sätt än att strukturförändringar ska prövas av landstingsfullmäktige. Det finns endast två politiska organ i Norrbottens läns landsting landstingsfullmäktige och landstingsstyrelsen som skulle kunna pröva olika grader av strukturförändringar i verksamheten. Om landstingsfullmäktiges inställning hade varit att det står landstingsstyrelsen fritt att fastställa de aktuella strukturförändringarna så hade det saknats anledning att ha med beslutspunkt 2. Alternativt att särskilt ange att det är landstingsstyrelsen som ska pröva och fastställa strukturförändringar. Vad Landstingsstyrelsen framför Landstingsstyrelsen motsätter sig till bifall till överklagandet och anför följande. Det åligger landstingsstyrelsen, i enlighet med reglementet, bland annat att särskilt planera hälso- och sjukvården och utveckla landstingets insatser för förbättrad folkhälsa inom ramen för landstingsfullmäktiges beslut. Landstingsfullmäktige beslutade den juni 2012, 57, att hänskjutit till landstingsstyrelsen att

5 5 besluta om bland annat ny divisionsorganisation inom ramen för de principiella riktlinjerna landstingsfullmäktige fastställt. Landstingsstyrelsens beslut är en följd av det uppdrag som lämnades till styrelsen av fullmäktige genom dess beslut, 57. En genomgång av beslutet ger vid handen att det avsåg långt mer än införande av enbart närsjukvård. Närsjukvård eller primärvård är av grundläggande betydelse och utgör en stor del av landstingets hälso- och sjukvård. Det skulle därför inte vara möjligt att bara genomföra ett införande av närsjukvård, utan att också göra förändringar i andra delar av verksamheten. Det är riktigt att det beslut som fattades av landstingsstyrelsen bland annat innefattade förändringar i divisionsorganisationen. Det var också en del av det uppdrag som gavs till landstingsstyrelsen genom fullmäktiges beslut den juni Uppdraget var att svara för införandet av det som i beslutet benämndes division närsjukvård. Att detta skulle medföra förändringar av övriga divisioner och divisionsindelning var alldeles klart samt framgår av ärendebeskrivningen i fullmäktiges beslut. Även övriga delar av det som beslutades av landstingsstyrelsen kan hänföras till fullmäktigebeslutet den juni Landstingsfullmäktige har genom beslutet fastställt de principiella riktlinjerna för de organisationsförändringar som är följden av det nu överklagade beslutet. Landstingsstyrelsens beslut ligger inom ramen för de principiella riktlinjer som fullmäktige fastställt. Fullmäktige har således tagit ställning till de frågor som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt, i samband med att uppdraget gavs till landstingsstyrelsen. Eftersom landstingsstyrelsens beslut ligger inom fullmäktiges principbeslut, innebär det inget intrång i landstingsfullmäktiges exklusiva beslutanderätt. Landstingsstyrelsen är bunden av de principiella ställningstaganden fullmäktige gjort i sitt beslut och måste självklart lyfta frågor för beslut till fullmäktige om det skulle uppkomma nya principiella sådana under ärendets gång. Någon sådan situation har emellertid inte uppstått inom ramen för det nu överklagade beslutet. De klagande påstår vidare avseende Tidplan för genomförande, att dessa förutsättningar och utvecklingsområden ska presenteras för och beslutas av landstings-

6 6 fullmäktige. Denna uppfattning delas inte av landstingsstyrelsen. Tidplanen kan inte tillmätas annan betydelse än att vara just en tidplan. Avsikten är inte att vara någon redovisning av vad som i framtiden ska komma att beslutas av landstingsfullmäktige och vad som ska hanteras av landstingsstyrelsen. Landstingsfullmäktige har genom beslutet tagit ställning till ett antal frågor med avsikt att dessa inom ramen för landstingfullmäktiges riktlinjer i samband med genomförandet ska beslutas av landstingsstyrelsen. Vad gäller beslutspunkt 2 i landstingsfullmäktiges beslut så avser den inte annat än att upplysningsvis ange att fullmäktige förutsätter politisk behandling av strukturförändringar. Landstingsstyrelsen är ett politiskt organ som behandlar frågor politiskt och fattar politiska beslut. Till följd av den förändring av systemet för delegation som genomförts i landstinget har fullmäktige ansett det viktigt att påpeka att strukturförändringar är av den karaktären att sådana inte kan delegeras från landstingsstyrelsen. Inom ramen för landstingsstyrelsens beslutanderätt, såsom den principiellt har begränsats av landstingsfullmäktige, ligger i sin tur en delegationsbegränsning för landstingsstyrelsen som följer av 6 kap KL. Detta innebär alltså att landstingsstyrelsen inte får delegera sin beslutanderätt i ärenden som avser verksamhetens mål, inriktning, omfattning eller kvalitet. I nu förevarande fall är ärendet politiskt behandlat av landstingsstyrelsen och har inte delegerats vidare. Landstingsdirektören har fått i uppdrag att verkställa landstingsstyrelsens beslut. Inhibitionsyrkande Dan Ankarholm och Kenneth Backgård yrkade också att det överklagade beslutet skulle inhiberas, vilket landstingsstyrelsen motsatte sig. Förvaltningsrätten avslog inhibitionsyrkandet, genom beslut den 11 mars 2013, med motiveringen att skäl att meddela inhibition för närvarande inte förelåg.

7 7 UTREDNINGEN I MÅLET Förvaltningsrättens bedömning som redovisas senare under en egen rubrik grundar sig bland annat på den utredning som föreligger i målet. Här nedan redovisas de olika bestämmelser och förarbeten som varit aktuella. Tillämpliga bestämmelser Ett överklagat beslut ska upphävas, om 1. det inte har tillkommit i laga ordning, 2. beslutet hänför sig till något som inte är en angelägenhet för landstinget, 3. det organ som har fattat beslutet har överskridit sina befogenheter, eller 4. beslutet strider mot lag eller annan författning. Något annat beslut får inte sättas i det överklagade beslutets ställe (10 kap. 8 första och tredje stycket KL). Fullmäktige beslutar i ärenden av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för landstinget, främst 1. mål och riktlinjer, 2. budget, skatt och andra viktiga ekonomiska frågor, 3. nämndernas organisation och verksamhetsformer, 4. val av ledamöter, och ersättare i nämnder och beredningar, 5. val av revisorer, 6. grunderna för ekonomiska förmåner till förtroendevalda, 7. årsredovisning och ansvarsfrihet, samt 8. folkomröstning i landstinget. Fullmäktige beslutar också i andra frågor som anges i denna lag eller i andra författningar (3 kap. 9 KL). Fullmäktige får uppdra åt en nämnd att i fullmäktiges ställe besluta i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden. Ärenden som anges i 9 första stycket eller som enligt lag eller annan författning ska avgöras av fullmäktige får dock inte

8 8 delegeras till nämnderna (3 kap. 10 KL). Föreskrifter om delegering av ärenden inom en nämnds verksamhetsområde finns i 6 kap KL. Aktuella förarbeten I förarbetena till KL anges följande gällande delegering. Möjligheterna till delegering ska ökas jämfört med tidigare, men det är viktigt att slå vakt om fullmäktiges ledande ställning i beslutssystemet. Det mest väsentliga är att ge garantier för att fullmäktiges finansmakt inte rubbas och att fullmäktige har ansvaret för övergripande mål och riktlinjer för verksamheten. I sådana frågor är det politiska momentet helt avgörande och det bör därför förbehållas den folkvalda församlingen (prop. 1990/91:117 s. 47 f.). I specialmotiveringen till 3 kap. 9 KL i samma förarbeten uttalas vidare följande. Fullmäktiges beslutskompetens gäller i huvudsak beslut av mera grundläggande natur eller av mera generell räckvidd. Det ska vara fråga om avgöranden där det politiska momentet, allmänt sätt, är dominerande. Detta uttrycks på så sätt, att fullmäktige ska besluta i alla ärenden av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt. Den uppräkning som görs i 3 kap. 9 är inte uttömmande, vilket innebär att det finns exempel på annat som ligger inom fullmäktiges beslutsområde. Med första punkten i angiven paragraf avses beslut i sådana övergripande frågor som har betydelse för den kommunala verksamheten i stort. Det gäller t.ex. finanspolitiska riktlinjer och beslut om verksamhetsinriktningen på olika områden. Detta hindrar inte att de nämnder som har ansvaret för ett visst område också har till uppgift att formulera mål för verksamheten (a. prop. s. 157). Vidare uttalas i samma förarbeten följande avseende 3 kap. 10 KL. Bestämmelsen reglerar möjligheterna för fullmäktige att delegera ärenden eller ärendegrupper till nämnderna. Reglerna innebär att fullmäktige efter egen bedömning får avgöra i vilken omfattning delegering bör äga rum. En begränsning finns dock. Om det anges i en författning att en viss uppgift ankommer på fullmäktige, får en sådan uppgift inte delegeras. Det kan t.ex. gälla beslut om att anta vissa planer och

9 9 beslut om lokala föreskrifter. De ärendegrupper som anges i 9 första stycket faller också utanför möjligheten att delegera (a. prop. s. 158 f.). SKÄLEN FÖR FÖRVALTNINGSRÄTTENS AVGÖRANDE När landstingets ställningstagande angrips genom laglighetsprövning ska domstolen endast pröva om beslutet är olagligt på någon av de grunder som anges i 10 kap. 8 KL. Förvaltningsrätten kan således inte sätta något annat beslut i det överklagade beslutets ställe och ska inte heller göra någon lämplighetsbedömning av beslutet. Frågan i målet är om Landstingsstyrelsens i Norrbottens län beslut den 30 januari 2013, 12, dnr , ska upphävas för att det strider mot något av kriterierna enligt 10 kap. 8 KL. Dan Ankarholm och Kenneth Backgård menar att landstingsstyrelsens beslut strider mot 3 kap. 9 KL, nämligen att frågor av principiell beskaffenhet eller annars är av större vikt för landstinget ska fattas av landstingsfullmäktige då det inte får delegeras. Grunden för detta framförs vara att beslutet om en helt ny divisionsorganisation för Norrbottens läns landsting är just en sådan avgörande fråga som fullmäktige ska besluta om. Landstingsstyrelsen har alltså beslutat om ny divisionsorganisation för Norrbottens läns landsting. Den nya strukturen omorganiseras bland annat genom att tidigare divisionsindelning förändras samt att organisationen delas upp i division närsjukvård och division länssjukvård. Områdena diagnostik och opererande förs in under division länssjukvård. Vidare inrättas fem nya geografiska divisioner för närsjukvården. Landstingsfullmäktiges beslut har sin utgångspunkt i en närsjukvårdsutredning Framtidens hälso- och sjukvård i Norrbotten En rapport om hot, möjligheter och vägval inför år Utredningen baserade sina slutsatser bland annat på omvärldsanalys och genomgång av ett stort antal källor samt hade beaktat synpunkter

10 10 och fakta som kommit in vid kommundialog och möten med sakkunniga. Utredningen föreslog en genomgripande översyn och förändring av hela sjukvårdsorganisationen, inte endast närsjukvården. Den föreslog även att förändringar skulle genomföras utifrån inriktningen att närsjukvården behövde stärkas och att vissa områden behövde förändras. Olika framtidsscenarior och utmaningar presenterades. Fullmäktiges beslutsunderlag innehåller dock inte något förslag som preciserar hur den nya divisionsorganisationen skulle utformas. Hur förvaltningar ska organiseras är normalt inte ett sådant beslut som är förbehållet enbart fullmäktige att fatta beslut om. Det överklagade beslutet innebär dock, enligt förvaltningsrätten mening, en stor strukturell förändring av hälso- och sjukvårdsorganisationen i Norrbottens läns landsting. Landstingsfullmäktige anger att landstingsstyrelsen får i uppdrag att genomföra införandet av närsjukvård, utifrån angiven inriktning. Däremot anger fullmäktige inte hur den nya divisionsorganisationen ska utformas. Förvaltningsrätten bedömer sammantaget att landstingsstyrelsens beslut innebär en sådan förändring av sjukvårdsorganisationen att det principiella momentet i beslutet är så omfattande att beslutenderätten ska vara förbehållen fullmäktige. Förvaltningsrätten konstaterar att ärende av just principiell beskaffenhet eller som annars är av större vikt inte får delegeras till kommunstyrelsen i enlighet med 3 kap. 9 KL. Förvaltningsrätten finner därför att landstingsstyrelsens beslut ska upphävas. Förvaltningsrätten noterar att parterna även har olika uppfattningar gällande innebörden av den andra beslutspunkten i landstingsfullmäktiges beslut. Nämligen den om att åtgärder som innebär strukturförändringar ska prövas politiskt. Förvaltningsrätten vill i denna del endast belysa att det är viktigt att sådana principiella beslut utformas tydligt. Vad fullmäktige avsett med denna skrivning måste klart framgå, för att inte senare kunna missförstås. Detta just med tanke på att parterna synes ha olika uppfattning om vad landstingsfullmäktige menat med denna punkt.

11 11 Eftersom landstingsstyrelsens beslut ska upphävas prövar förvaltningsrätten inte om beslutet även i detta avseende har medfört att åtgärder blivit olagliga eller inte. HUR MAN ÖVERKLAGAR Hur man överklagar detta beslut framgår av formulär DV 3109/1 C, se bilaga. Susanne Johansson I avgörandet har även de särskilda ledamöterna Daniel Bergh och Mona Holmberg deltagit.

12 Bilaga 1 Bilaga HUR MAN ÖVERKLAGAR - PRÖVNINGSTILLSTÅND DV 3109/1C Producerat av Domstolsverket Den som vill överklaga förvaltningsrättens beslut ska skriva till Kammarrätten i Sundsvall. Skrivelsen ska dock skickas eller lämnas till förvaltningsrätten. För att kammarrätten ska kunna ta upp Ert överklagande måste Er skrivelse ha kommit in till förvaltningsrätten inom tre veckor från den dag då Ni fick del av domen/beslutet. Om beslutet har meddelats vid en muntlig förhandling, eller det vid en sådan förhandling har angetts när beslutet kommer att meddelas, ska dock överklagandet ha kommit in inom tre veckor från den dag domstolens beslut meddelades. Om sista dagen för överklagande infaller på lördag, söndag eller helgdag, midsommarafton, julafton eller nyårsafton räcker det att besvärshandlingen kommer in nästa vardag. Om klaganden är en part som företräder det allmänna, ska överklagandet alltid ha kommit in inom tre veckor från den dag beslut meddelades. För att ett överklagande ska kunna tas upp i kammarrätten fordras att prövningstillstånd meddelas. Kammarrätten lämnar prövningstillstånd om 1. det finns anledning att betvivla riktigheten av det slut som förvaltningsrätten har kommit till, 2. det inte utan att sådant tillstånd meddelas går att bedöma riktigheten av det slut som förvaltningsrätten har kommit till, 3. det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av högre rätt, eller 4. det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet. Om prövningstillstånd inte meddelas står förvaltningsrättens beslut fast. Det är därför viktigt att det klart och tydligt framgår av överklagandet till kammarrätten varför man anser att prövningstillstånd bör meddelas. Skrivelsen med överklagande ska innehålla 1. Klagandens person-/organisationsnummer, postadress, e-postadress och telefonnummer till bostaden och mobiltelefon. Adress och telefonnummer till klagandens arbetsplats ska också anges samt eventuell annan adress där klaganden kan nås för delgivning. Om dessa uppgifter har lämnats tidigare i målet och om de fortfarande är aktuella behöver de inte uppges igen. Om klaganden anlitar ombud, ska ombudets namn, postadress, e-postadress, telefonnummer till arbetsplatsen och mobiltelefonnummer anges. Om någon person- eller adressuppgift ändras, ska ändringen utan dröjsmål anmälas till kammarrätten. 2. den dom/beslut som överklagas med uppgift om förvaltningsrättens namn, målnummer samt dagen för beslutet, 3. de skäl som klaganden anger till stöd för en begäran om prövningstillstånd, 4. den ändring av förvaltningsrättens dom/beslut som klaganden vill få till stånd, 5. de bevis som klaganden vill åberopa och vad han/hon vill styrka med varje särskilt bevis. Adressen till förvaltningsrätten framgår av domen/beslutet.