_ En rapport om höjda tak i sjukförsäkringen

Transkript

1 _ En rapport om höjda tak i sjukförsäkringen

2

3 Under höga tak ryms alla Rapport av Anna Hedborg

4 Innehållsförteckning Sammanfattning...5 Kommunals krav: höjda tak...6 Under höga tak ryms alla Tillit byggs av sociala institutioner...7 Sverige fortfarande jämlikt - jämfört med andra...8 Försäkring är inte bidrag och försäkringspremie är inte skatt...9 Socialförsäkringsavgifternas utveckling...12 Sjukförsäkringens fördelningseffekter...15 Behovet av reform...21 Ett samhällsekonomiskt perspektiv...24 Förslag till reform...26

5 Sammanfattning En dryg tredjedel står utan full sjukförsäkring En snabbt växande andel av dem som arbetar har inte längre ett fullgott inkomstskydd i den allmänna sjukförsäkringen. Det beror på att lönerna stadigt ökat, medan taket i sjukförsäkringen inte har hängt med. Fram till mitten av 1980-talet hade färre än var tionde löntagare en lön över taket. I denna rapport finns nya uppgifter som visar att den andelen har vuxit till en dryg tredjedel av alla löntagare Det innebär att en betydande del av dem som arbetar får ut betydligt mindre än 80 procent av sin inkomst från sjukförsäkringen om de blir sjuka. Andel personer med förvärvsinkomst i olika inkomstskikt mätta i prisbasbelopp för respektive år, % 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0 % Källa: SCB och beräkningar Kommunal. Det här är ett problem för tilltron till socialförsäkringarna. I takt med att färre omfattas av sjukförsäkringen kommer också många att börja ifrågasätta varför de ska betala skatt för en försäkring som inte gäller dem. Många betalar dessutom två gånger för att vara försäkrade mot sjukdom; genom arbetsgivaravgifter och avgifterna för kollektivavtalade tilläggsförsäkringar. Det är viktigt att bevara tilltron. Sjukförsäkringen hjälper inte bara den som drabbas av sjukdom - den fördelar också risker mellan inkomstgrupper. Låginkomsttagare blir Andel personer med förvärvsinkomst i olika inkomstskikt mätta i prisbasbelopp för respektive år,

6 oftare sjuka och arbetslösa än höginkomsttagare. Det gäller i synnerhet medlemmarna i Kommunal. Det innebär att stora belopp går från höginkomsttagarna till låginkomsttagarna, vilket gynnar Kommunals medlemmar. Den här rapporten visar att omfördelningen inom sjukförsäkringen är betydande. År 2008 omfördelades 36 miljarder kronor från hög- till låginkomsttagare i sjukförsäkringen. Det kan jämföras med inkomsterna från den samlade statliga inkomstskatten, inklusive den så kallade värnskatten, som samma år var 44 miljarder kronor. Om förtroendet för sjukförsäkringen minskar och den börjar urholkas kan det leda till att en stor del av svenska befolkningen föredrar en privat försäkring. Men en privat sjukförsäkring blir dyrare än en allmän sjukförsäkring, eftersom inte alla delar på risken. Det innebär att låginkomsttagare som tvingas köpa en privat sjukförsäkring får ännu mindre pengar i plånboken och att klyftorna ökar. Med andra ord kommer höjda tak, som vid en första anblick ser ut att främst gynna dem med högre inkomster, också att gynna låginkomsttagare eftersom de nyttjar sjukförsäkringen mest. Medlemmarna i Kommunal har allt att vinna på att sjukförsäkringen omfattar alla. Under höga tak ryms alla och kan alla bli rättvist behandlade. Kommunals krav: höjda tak Kommunal föreslår att taken i sjukförsäkringen höjs kraftigt. Vi tänker oss en höjning till 80 procent upp till kronor (10 inkomstbasbelopp), 65 procent mellan och kronor (10-20 inkomstbasbelopp) och 32,5 procent mellan och kronor (20-30 inkomstbasbelopp). Då omfattas alla med en månadsinkomst på drygt kronor av sjukförsäkringen. På så sätt försvaras den allmänna, gemensamma och solidariska försäkringen där alla delar på riskerna att bli sjuk. Under höga tak ryms alla. Förslaget innebär nästan ingen ny kostnad och små nya förmåner, eftersom huvuddelen redan finns och finansieras. Bakgrund Alla försäkringar handlar om att dela på risk. Genom att försäkringstagarna betalar till en gemensam buffert blir kostnaden betydligt mindre än om var och en tvingas bygga upp ett eget sparande. I försäkringar sker alltid omfördelningen från dem som har turen att inte drabbas till dem som har oturen att drabbas. Sjukförsäkringen är obligatorisk. Alla som har arbetsinkomster betalar en viss del av sin inkomst (genom att arbetsgivaren betalar in en arbetsgivaravgift som tas ur löneutrymmet) och får vid sjukdom ut cirka 80 procent av sin inkomst. Inkomsttryggheten gäller dock bara upp till ett inkomsttak på 7,5 (pris)basbelopp. År 2012 motsvarar det kronor per månad. Omfördelningen sker från friska till sjuka, men eftersom låginkomsttagare är sjuka oftare än höginkomsttagare omfördelar sjukförsäkringen i praktiken också från hög- till låginkomsttagare. 6

7 Under höga tak ryms alla Tillit byggs av sociala institutioner Vår bild av Sverige, sådant vi vill att Sverige ska vara och sådant vi tycker att Sverige i sina bästa stunder är, är ett land där en är så god som en ann och där vi känner igen varandra i våra - relativt sett - lika villkor. Tillit mellan människor har seglat upp som en allt tydligare förutsättning för inte bara goda livsvillkor, utan också för effektivitet och utveckling. Därom blir samhällsvetenskaperna alltmera eniga. Blickarna har då riktats mot de nordiska länderna och deras välfärdsmodell. Uppenbarligen ger den höga skatte- och avgiftskvot som modellen kräver inte självklart de negativa effekter som särskilt ekonomerna ofta förutsatt. Med alla mått mätt måste den som blickar ut över en globaliserad och krisande värld konstatera, att de nordiska länderna är relativt anpassningsbara, effektiva, okorrupta, rika och socialt anständiga. Tilliten mellan människor är därtill ovanligt hög. Uppenbarligen är inte nivån på skatter och avgifter, utan i vilken kultur och hur de används, mer avgörande. Grundidén är gemensamma livsvillkor, väl fångat i tesen att bara det bästa är gott nog åt folket. Genom att bygga skolor, sjukhus, bostäder och sociala trygghetsförsäkringar som är tillgängliga för alla och goda nog för de mest gynnade skapas inte bara jämlikhet. Det leder också till förståelse och inlevelse mellan människor på den fasta grund som skapas av insikten att dina villkor är i grunden mina villkor och mina villkor är också dina. Att förstå varandras villkor är grunden för att lita på varandra. Att våga lita på varandra, att inte förvänta sig att bli lurad eller avkrävas en muta, att tro på att yrkesmän/kvinnor och byråkrater kan sin sak och vill utföra den väl hör till det som ger vardagslivet kvalitet. Men det är också effektivt. Tilltro föder hederlighet och hederlighet skapar tilltro. Mycket blir därmed både enklare och effektivare. Den idylliska bilden av jämlika villkor har visserligen aldrig varit sann, men ändå kan mycket av senare tiders utveckling kännas hotfullt mot den sammanhållning som, relativt sett, trots allt varit vår verklighet. Arbetslöshet och utanförskap växer. Nya frälsen, som blir rika på märkliga affärer skapas. Löneskillnaderna växer, med en skenande elit i toppen. Boendesegrationen ökar, liksom olikheten skolor emellan. Tågen går inte. Elproduktionen säljs ut och priserna exploderar. De som har råd och är friska försäkrar sig förbi sjukvårdsköerna. Egna pengar blir allt viktigare för att säkra ett gott liv för sig och de sina. När egna pengar blir viktigare för den egna välfärden växer egoismen och minskar tilliten till det gemensamma och de andra. De gamla instrumenten förefaller inte lika användbara i en tid när marknadskrafter och privat vinst blivit alltings mätare. Allmänningen, det för alla tillgängliga, krymper, liksom den politiska djärvheten när det 7

8 gäller att i samhällets regi reglera, bygga, finansiera eller på annat sätt forma den sociala infrastruktur som förstärker känslan av det gemensamma samhället. Sverige fortfarande jämlikt _ jämfört med andra Emellertid finns också en hel del att försvara. Trots en utveckling under senare år mot större inkomstskillnader är Sverige fortfarande ett jämförelsevis jämlikt land. Förklaringen är inte så mycket hög progressivitet i skatteskalan. Proportionella skatter och avgifter som används för att finansiera t.ex. skola, vård och omsorg som utnyttjas ungefär lika mycket i olika inkomstklasser har starkt omfördelande effekter. För den relativa jämlikheten i disponibel inkomst är en hög och jämnt fördelad sysselsättning det allra viktigaste, även om lönernas och kapitalvinsternas fördelning naturligtvis också spelar roll. Därefter kommer ett fördelningsinstrument, som särskilt flitigt kommit att användas i de skandinaviska välfärdsstaterna, men som inte tillräckligt ofta diskuteras som fördelningspolitik, nämligen inkomstrelaterade trygghetsförsäkringar som ger inkomsttrygghet i relation till inkomst och finansieras med avgifter i relation till inkomst (arbetsgivaravgifter som betalas av arbetsgivarna, men tas ur löneutrymmet). De inkomstrelaterade allmänna trygghetsförsäkringarna, och därvid särskilt sjukförsäkringen, är vad som särskilt ska diskuteras i denna skrift. Att försäkringen fungerar väl för sin huvuduppgift att ge trygghet såväl inför framtida risker som i praktiken när något inträffat är det som i allmänhet är föremålet för intresse för socialförsäkringarna. Att sjukförsäkringen tappat i förtroende därför att villkoren för ersättning har urholkats diskuteras i den parlamentariska socialförsäkringsutredningen och kommer förhoppningsvis att leda till förändringar som kan återupprätta tilliten, något som är helt avgörande för värdet av försäkringen. Här ska istället en annan och mindre diskuterad aspekt behandlas, nämligen vilken roll som organisation och finansiering av försäkringarna spelar för fördelning av disponibel inkomst. Vid ett första påseende kan det tyckas att både förmån och betalning som följer inkomsten inte skulle verka omfördelande på annat sätt än från friska till sjuka, vilket är försäkringens grundläggande uppgift. All försäkring handlar om att dela på riskpremier, så att de som har turen att inte drabbas bidrar till dem som har oturen att drabbas. Det som alla får i lika mått är tryggheten att veta att om de drabbas är de ekonomiskt garderade för en förhållandevis liten riskpremie jämfört med om de individuellt skulle behöva bygga upp en buffert. Förklaringen till att sjukförsäkringen ändå, som en sidoeffekt, omfördelar mellan inkomstgrupper handlar om fördelningen av risker. Låginkomsttagare löper betydligt större risker att bli sjuka och/eller arbetslösa än höginkomsttagare. Även om varje individ som ingår i den allmänna trygghetsförsäkringen kan sägas få lika trygghet genom vetskapen att om det behövs få behålla en viss del av sin inkomst för en premie 8

9 som likaså är en viss del av inkomsten så kommer ändå en betydande omfördelning att ske inom försäkringen eftersom en mycket större andel låg- än höginkomsttagare faktiskt kommer att drabbas av sjukdom och/eller arbetslöshet. I efterskott kommer det att visa sig att stora belopp gått från höginkomsttagarnas avgifter till låginkomsttagarnas försäkringsersättningar. För varje individ, hög- eller låginkomsttagare, är effekten densamma. Man får tryggheten att veta att den inkomstrelaterade avgift som betalats för den egna inkomsten kommer att leda till att en viss andel av inkomsten får behållas om något händer. Om det händer kommer såväl hög- som låginkomsttagare att vara lyckliga för att de har haft en försäkring. De flesta, såväl hög- som låginkomsttagare, kommer inte att drabbas och har därför skäl att vara ännu lyckligare. På individnivå får alla samma upplevelse till samma relativa pris. Men på kollektiv nivå har, genom att alla delar på risken, en betydande omfördelning mellan inkomstgrupper skett, så som kommer att visas nedan. Försäkring är inte bidrag och försäkringspremie är inte skatt Det är all försäkrings idé att gå samman för att dela på risken. De som inte drabbas betalar till dem som drabbas. Allmän försäkring och marknadsförsäkring skiljer sig däremot åt på så sätt att bara den kollektiva försäkringen kan låta alla ingå i samma riskgrupp. På marknaden är det naturligt att enskilda försäkringsbolag letar efter individer som ingår i grupper som löper ungefär samma, helst låga, risk och erbjuder dem en billigare försäkring än vad de som löper större risk kan få. Försäkringstagarna delas in i riskgrupper. De som bäst behöver försäkringen för att risken att de ska drabbas är särskilt stor, kanske då inte ens har råd med eller får en försäkring. När det bedöms som rimligt att alla ska ha en försäkring kan en allmän socialförsäkring i samhällsregi därför bli aktuell. Bara riksdagen kan skapa ett obligatorium, som samtidigt ger möjligheten att bestämma att alla ska dela på risken genom att betala samma andel av inkomsten i premie. 1 Så här långt har ingen hänsyn i resonemanget tagits till att rätten till ersättning enbart gäller till ett tak. Högsta ersättning från sjukförsäkringen får den som har 7,5 prisbasbelopp eller mera som inkomst, i 2012 års basbelopp kronor eller kronor per månad. I a-kassan ligger idag taket i praktiken vid ungefär fem prisbasbelopp. 1 Ett mellanting uppstår när en organisation skaffar en försäkring för alla i en grupp, t.ex. en avtalsförsäkring, förbundsförsäkring eller olycksfallsförsäkring för alla i berörd grupp. Premien kan då göras enhetlig, men med hänsyn tagen till hur riskbilden i gruppen ser ut. Genom att gruppen är definierad blir den en kalkylerbar riskgrupp. När t.ex. Saco-förbunden erbjuder sina medlemmar en tilläggsförsäkring till den allmänna a-kassan kan den bli relativt billig eftersom arbetslöshetsrisken i allmänhet är liten. 9

10 Avgifterna till försäkringarna tas emellertid ut på hela inkomsten. I själva verket kan dock de avgifter som tas ut över taket knappast sägas vara avgifter utan är i stället skatter. Skillnaden mellan avgift och skatt är att avgifter är betalning för något som den betalande själv har direkt nytta av och som man bara får genom att betala. Nyttan när man betalar försäkringsavgifter är omedelbar och består av tryggheten i att veta att man är garderad om något händer. Det är alltså inte för utbetalning från försäkringen som betalning sker, utan för trygghetstjänsten. Helst vill, åtminstone de flesta, inte ha utbetalningen, eftersom de föredrar att vara friska och ha arbete. Eller när det gäller brandförsäkring slippa vara med om en brand eller hemförsäkring inte råka ut för inbrott. Men om det värsta skulle hända vill de veta att de kan klara sig ekonomiskt och det är vad man betalar för. Skillnaden mellan skatter och avgifter är väsentlig. Skatter är viktiga eftersom de är allmänna medel som kan användas till det som samhället i demokratisk ordning finner är viktigt, inklusive att föra över resurser till enskilda och företag oberoende av om de har betalat avgiften själva. Barnbidrag, föräldraförsäkring (trots namnet), stimulansbidrag till arbetsgivare för att de ska ta emot arbetstagare med funktionsnedsättning är exempel på bidrag som betalas av skattemedel från alla, oavsett om de överhuvudtaget kan komma ifråga för bidraget. Medelålders barnlösa, som inte längre kan få barn, får vara med om att betala till barnbidrag och föräldraförsäkring. Att utjämna inkomsterna och levnadsstandarden mellan barn- och icke-barnfamiljerna är en del av själva idén med dessa bidrag, medan idén med försäkring är att de som löper samma slags risk sluter sig samman och gemensamt organiserar och betalar sin försäkring utifrån rent egenintresse. Diskussionen om att höga skatter kan innebära problem för att de kan locka till skattefusk eller minskat arbetsutbud gäller i princip inte avgifter som har karaktär av inkomstförsäkringspremie. Försäkringspremien ska betalas i förväg, innan man vet om man själv kommer att drabbas. Om man (eller arbetsgivaren) inte betalar, för att man fuskar eller inte arbetar, har man i princip inte heller rätt till ersättning. I själva verket är inkomstrelaterade trygghetsförsäkringar därmed arbetsfrämjande. Den som ökar sin inkomst ökar också sin rätt till sjukpenning, a-kassa och pension. Avgifter betalas och av dem följer ökade individuella rättigheter som är direkt beroende av och ett tillskott till den direkta ersättningen för arbetet. Att det finns internationella statistikkonventioner som definierar obligatoriska arbetsgivaravgifter som används för offentligt finansierade försäkringar som skatt förändrar inte faktum. Sköts den offentliga försäkringen som en försäkring, dvs. om försäkringstagarna själva får betala försäkringen med avgifter som i sin tur är förutsättningen för försäkringens rättigheter, så som inkomsttrygghetsförsäkringar som finansieras med inkomstrelaterade avgifter, så försvinner det mesta av de problem med drivkrafter som skatter kan ha. Vore man lagd åt det hållet skulle man rent av kunna ana en politisk komplott i de statistiska konventionerna. Nästa steg i den tankefigur som skapas av bilden av socialförsäkringsavgifter som skatter blir ju nämligen att socialförsäkringsavgifterna tränger ut andra skatter för t.ex. skola, vård och omsorg. Alltså; genom att avstå 10

11 från att organisera offentliga inkomsttrygghetsförsäkringar skulle man skapa ett resursutrymme för offentligt finansierad resursförbrukning. Men vad är det inkomsttrygghetsförsäkringar gör? De omfördelar inkomster i tiden _ från tider med arbete till tider av sjukdom, arbetslöshet och ålderdom. Däremot förbrukas inga resurser för t.ex. skolbyggnader, sjukhus eller löner till personal (utom till den i sammanhanget obetydliga skara som administrerar försäkringen). Att det finns beskattningsbara inkomster även hos sjuka, arbetslösa och pensionärer skapar snarare underlag för kommunalskatter och andra skatter som kan användas för offentlig konsumtion och offentliga investeringar. I den utsträckning som inkomstomfördelningen organiseras som alla inkomsttagares självfinansierade försäkringar avlastas också skattekvoten den del av inkomstöverföringar som utan obligatoriska försäkringar verkligen skulle behöva finansieras av skatter. I ett civiliserat samhälle dras försorg också om dem som inte kan eller har försörjt sig själva. Om inte inkomstförsäkringar funnes skulle det behövas en av alla, dvs. av skatter, betald minimiförsörjning, med helt andra och värre effekter för arbetsutbud och svartarbete. Den internationella statistikeliten utgör kanske trots allt inte en högermilitant gerilla. Att frågan inte problematiserats mera förklaras nog snarare av två andra förhållanden; För det första är det främst några få nordiska länder som i större skala organiserar obligatoriska inkomstrelaterade socialförsäkringar. De flesta länder med offentliga socialförsäkringar har faktiskt större skatteinnehåll i sina trygghetssystem. För det andra är inte ens dessa nordiska länder med Sverige i täten särskilt konsekventa och principiella i sin hållning. Om det slarvas med regelverk och lagas efter kortsiktigt politiskt läge riskerar den principiella argumenteringen att hamna i bakvatten. Inte minst brukar allsmäktiga finansministrar av alla kulörer ha svårt att acceptera att den del av arbetsgivaravgiften som går till sjukförsäkring, a-kassa och pension faktiskt är försäkringstagarnas egna avgifter och inte allmänna skattemedel. Det kan röra sig om mycket pengar. Det senaste år för vilket Försäkringskassan redovisat avgiftsöverskottet i sjukförsäkringen är Då handlade det om ca 11 miljarder kronor, som alltså kunde användas till andra statsutgifter eller skattesänkning. Pensionsuppgörelsen innebar att pensionsavgiften fick en särställning, dock efter viss vånda. 11

12 Socialförsäkringsavgifternas utveckling en kort ekonomisk-politisk historik Ursprungligen var det en självklar tanke att avgifter och rättigheter i socialförsäkringen skulle grundas på samma inkomstunderlag. På 1970-talet gjorde emellertid den borgerliga regeringen en administrativ reform, som då var mycket rationell. Det beslutades att arbetsgivaravgifterna som skulle finansiera sjukförsäkringen, a-kassan och pensionen skulle tas ut på hela lönesumman. Mycket få hade inkomster över den gräns på 7,5 prisbasbelopp som utgjorde tak för den inkomst som var försäkrad. Det fåtal som hade högre inkomst var i allmänhet täckta av avtalsförsäkringar. Alla var nöjda och ingen större debatt fördes om frågan. Arbetsgivare och skattemyndighet slapp mycket krångel med att hålla reda på individuella undre och övre inkomstgränser för avgiftsuttag och kostnaderna blev i stort sett desamma för arbetsgivarna. Klokt, rationellt och enkelt, men också något som fjärmade känslan hos såväl försäkrade som politiker för försäkringskaraktären hos socialförsäkringarna och deras avgifter. Avgifterna togs inte längre bara ut på inkomstdelar som gav förmåner. Det var inte längre lika självklart för vare sig de försäkrade eller finansministrar att försäkringsavgifterna var just avgifter och inte skatter bland andra skatter. Under en relativt lång tid var emellertid överensstämmelsen mellan avgifter och utgifter stor. Under och 80-talen hände inte mycket med reallönerna. Obetydligt fler hade i slutet av perioden inkomster ovanför det prisjusterade taket. På 1990-talet däremot började realinkomsterna att öka. Allt fler fick därmed inkomster ovanför taken. Avtalsförsäkringarna blev allt viktigare och kostade allt mer och processen fortsätter. När sjukförsäkringens tak (under förra socialdemokratiska regeringen) var 10 basbelopp hade omkring 20 procent av alla heltidsarbetande någon, ofta en mindre, del av sin inkomst ovanför taket med (av den borgerliga regeringen) sänkta tak var det över 45 procent av de heltidsarbetande _ och större delar av deras inkomster. Fram till 2010 kommer sannolikt två tredjedelar av alla med heltidsinkomst att ha _ ännu större delar _ över taket. (2010 års inkomststatistik finns ännu inte) Arbetslöshetsförsäkringen, som i formell mening inte räknas till socialförsäkringarna, har i ännu högre grad urholkats. Enligt en rapport från Arbetslöshetskassornas Samorganisation får numera bara 12 procent av tidigare heltidsarbetande arbetslösa 80 procent av sin tidigare lön i ersättning. Det kan jämföras med att 75 procent av de arbetslösa heltidsarbetande 2002 hade 80 procents ersättning 2. För många utvecklas alltså socialförsäkring och a-kassa till grundförsäkringar, medan det som verkligen avgör hur väl försäkrade de är blir avtalsförsäkringen. Det är ju sista kronan som avgör hur väl garderad man känner sig. En allt större del av de arbetsgivaravgifter som ska finansiera försäkring ger inte rättigheter. I slutet av 1990-talet bröts också ansvarssambandet mellan avgifter och förmåner. Finansdepartementet tog över det formella ansvaret för socialförsäkringsavgifterna från socialdepartementet och betraktar dem i enlighet med statistikkonventionen som 2 Arbetslöshetskassornas Samorganisation,SO rapport

13 allmänna skattemedel, (vilket de i takt med allt större andelar över förmånstaken också kan sägas vara i allt högre grad). Pensionssystemet utgjorde även på detta område delvis ett undantag. Det reformerades 1994 och fr.o.m byttes prisbasbeloppet mot ett inkomstbasbelopp, som inte bara kompenserar för prisökningar, utan också för den genomsnittliga inkomstökningen. Inkomstbasbeloppet har sedan 2001 ökat med 38 procent, att jämföra med enbart priskompensation som inneburit 16 procent sedan Medan taket i sjukförsäkringen 2009 låg på kronor i årsinkomst var taket i pensionssystemet kronor efter åtta års tillämpning av det nya inkomstbasbeloppet. År 2009 hade 21 procent av inkomsttagarna inkomster över pensionstaket, medan 36 procent hade inkomster över sjukförsäkringstaket. Andelen växer hela tiden för sjukförsäkringen men ökar måttligt på pensionssidan. Pensionsavgiften är också principiellt genomskinlig genom att den går till AP-fonderna och ligger till grund för en individuell bokföring på pensionskontot som redovisas i det oranga kuvertet. Avgifterna som tas ut över taket bokförs som allmänna skatteinkomster. Utvikning om inkomstexplosionen över taket Nedan återfinns en figur som visar hur alla individer med förvärvsinkomster fördelar sig mellan olika inkomstskikt olika år. Avståndet mellan kurvorna visar hur stor andel av samtliga som respektive år finns i respektive inkomstskikt. Fram till 1980-talet var andelen med höga inkomster relativt konstant, men därefter har den vuxit kraftigt, från under 10 procent till 36 procent De som har arbetsinkomster över 10 basbelopp var fram till mitten av 1980-talet inte fler än 2 procent, men är procent, vilket innebär att andelen har sjufaldigats. Över 20 basbelopp hade personer 1985, inte ens en procent av alla inkomsttagare. Idag är de tio gånger så många, över personer, och utgör ungefär en procent av alla med förvärvsinkomster. Andelen personer med inkomster under 4 (pris)basbelopp har minskat kraftigt, medan den största gruppen, den som har arbetsinkomster mellan 4 och 7,5 basbelopp, är ganska konstant. De som har ökat sina andelar är de med inkomster över 7,5 basbelopp. Om man istället för andelen personer beräknar hur stor andel av den samlade förvärvsinkomsten som inkomsttagarna i olika inkomstskikt står för blir siffrorna över taket ännu högre; från att under 20 procent av den samlade förvärvsinkomsten låg hos dem med inkomster över 7,5 basbelopp fram till mitten av 1980-talet är det 2009 över hälften, 55 procent, av inkomstsumman som kommer från dem med inkomster över 7,5 basbelopp. Hos de 14 procenten av inkomsttagarna med inkomster över 10 basbelopp finns nu 30 procent av inkomstsumman mot 10 procent eller mindre fram till mitten av 1990-talet. Att tala om en inkomstexplosion över taket i sjukförsäkringen är alltså motiverat (för att inte tala om a-kassan). Det kan dock också noteras att låginkomsttagare, ofta deltidsarbetande, ofta kommunalanställda, också har fått realinkomstökningar under hela perioden sedan 1970-talet. Detta står i stark kontrast till utvecklingen i t.ex. USA och har antagligen ett visst samband med låglönesatsningar, facklig styrka och systematiskt arbete. 13

14 Andel personer med förvärvsinkomst i olika inkomstskikt Andel mätta personer i prisbasbelopp med förvävsinkomster respektive i år, olika inkomstskikt mätta i prisbasbelopp för respektive år, Källa: SCB och beräkningar Kommunal. Figuren visar alltså också att en allt större och snabbt växande andel av inkomsttagarna inte längre har ett lika gott inkomstskydd i sjukförsäkringen som tidigare. Ändå betalas arbetsgivaravgifter som finansierar försäkringen på hela inkomstsumman, samtidigt som avgifter för avtalslösningar över taket i princip också måste tas ut. (I praktiken råkar avgifterna för den avtalade sjukförsäkringen för närvarande vara mycket låga eftersom bolagen tagit höjd för de höga sjukersättningstalen från tidigare och därför just nu har stora överskott.) Vad är problemet? Frågor om avgifters konstruktion kan tyckas vara tekniska oväsentligheter. Ska man inte vara nöjd över att systemet i praktiken närmast i smyg har lyckats bygga in en progressiv beskattning av höginkomsttagare genom arbetsgivaravgifter över taken? Är det inte bra att avtalsförsäkringar i växande grad tar ansvaret för inkomsttryggheten för höga inkomster, så att utgifterna slipper belasta den offentliga sektorn? Är detta överhuvudtaget en fråga för Kommunal, som har få eller inga inkomsttagare med inkomster över taken? 14

15 Det grundläggande problemet är att lösningen inte är stabil. Man kan inte (och bör inte) dölja faktiska förhållanden. I takt med att avtalsförsäkringarna kommer att kosta alltmer kommer protesterna mot att betala två gånger att växa sig allt starkare. Saco har principiella starka invändningar. Redan i dokumentet Färdriktning från Saco-kongressen 2005 sägs t.ex. att socialförsäkringarna ska vara så försäkringsmässiga som möjligt. Avgifter ska svara mot förmåner. Därför är dagens konstruktion med avgifter över taket oacceptabel. Sådana dolda skatter gröper ur socialförsäkringarnas legitimitet. Även från TCO hörs liknande invändningar. Samtidigt kan sägas att Saco, som än så länge är de mest berörda och de som mest sysslat med frågan, har en insiktsfull och ansvarstagande hållning till på vilket sätt som problemet kan lösas. I skriften Mellan golv och tak 3 dras slutsatsen att försäkringsmässigheten bör öka antingen genom att taken på förmånssidan slopas eller genom att avgifter inte tas ut över taken. Båda varianterna leder enligt skriften till samma försäkringsmässighet - men har mycket olika fördelningsoch inkomsteffekter. Att höja, eller t.o.m. helt avskaffa taken, har mycket små fördelningseffekter, medan att sluta ta ut avgifter över gällande tak får mycket stora fördelningseffekter med olika stor belastning för låginkomsttagarna beroende på hur man väljer att kompensera statsbudgeten för det mycket stora bortfallet av inkomster. En slutsats som kan dras är att trycket att göra något åt frågan kommer att växa i takt med att kostnaderna för avtalsförsäkringarna växer. Att tro att statsbudgeten utan en synnerligen svårvunnen politisk debatt i det långa loppet kan behålla övertaksuttaget av avgifter är helt enkelt inte trovärdigt. När kostnaderna för avtalsförsäkringarna ökar och tär på löneutrymmet kommer legitimiteten och stödet för dubbeluttaget att minska. För att belysa vilka fördelningseffekter som står på spel kommer i det följande att redovisas hur utfallet av försäkringsersättningar respektive avgiftsbetalning ser ut inom sjukförsäkringen. Sjukförsäkringens fördelningseffekter Socialförsäkringsutredningen presenterade 2005 i sin skriftserie en beräkning av hur omfördelande sjukförsäkringen var under åren 1996 och Saco replikerade undersökningen för 2008 i en skrift som diskuterade förutsättningarna för att parterna skulle kunna överta ansvaret för sjukförsäkringen 5. Resultaten sammanfattas i tabellen på sid 17. Först redovisas emellertid siffrorna för 2008 i figuren på sid 16. Kostnaden för från försäkringen betalda ersättningen till varje inkomstgrupp redovisas som procent av inkomstgruppens samlade inkomster för respektive år.(ljkusblå stapel). Procentsatsen jämförs sedan med den arbetsgivaravgift på alla inkomster som det året krävs för att täcka alla försäkringens kostnader (faktiskt betalt = 6,2 procent (mörkblå 3 Saco 2006, Mikael Halàpi. 4 Samtal om socialförsäkring nr 5, Riskgruppsutjämning - viktigare än progressivitet, Stockholm Kan arbetsmarknadens parter ta ett större ansvar för socialförsäkringarna? Marie-Louise Strömgren m.fl. Saco

16 stapel). Fram kommer då en procentsats som visar vad inkomstgruppen netto har fått ut mera än den betalat (+) eller vad den betalat mer än den kostat för samma inkomstgrupp (-) (omfördelning, den gröna stapeln i figuren nedan). Sjukkostnad för gruppen, faktiskt betald arbetsgivaravgift och omfördelning per grupp år 2008 (% av inkomst) erhållit % fakt bet % omförd % ,5 5,5-6,5 6,5-7,5 7, Inkomst basbelopp Som framgår omfördelas betydande andelar av inkomsterna från dem med högre inkomster till dem med lägre. Profilen är densamma alla åren och de faktiska siffrorna framgår för alla tre åren i tabellen på sid

17 Kostnader för försäkringsersättning och omfördelning per inkomstgrupp, % av lön i resp. inkomstskikt åren 1996, 2002 och ,2 % av lön 9,3 % av lön 6,2 % av lön Inkomst prisbasbelopp Inkomst prisbasbelopp Kostn. 7,2 % av Omförd. lön Kostn. 9,3 % Omförd. av lön Kostn. 6,2 % av Omförd. lön 0-4 Kostn 14,7 Omförd +7,5 Kostn 32,5 Omförd +23,2 Kostn 24,1 Omförd +17, ,5 14,7 10,8 +7,5 +3,6 32,5 +23,2 18,5 +9,2 24,1 +17,9 21,6 +15,4 4-5,5 5,5-6,5 10,8 6,9 +3,6-0,3 18,5 13,4 +9,2 +4,2 21,6 +15, ,8 5,5-6,5 6,5-7,5 6,9 5,1-0,3-2,1 13,4 8 +4,2-1,3 9 5,6 + 2,8-0,6 6,5-7,5 7,5-5,1 2,6-2,1-4,6 8 3,5-1,3-5,8 5,6 2,1-0,6-4,1 10 7,5-2,6-4,6 3,5-5,8 0,3 2,1-5,9 4,1 Kostnader 10 - för försäkringsersättning och omfördelning för kvinnor 0,3 och - män, 5,9 % Kostnader av lön åren för 1996, försäkringsersättning 2002 och 2008 och omfördelning för kvinnor och män, % kvinnor av lön åren 1996, 9, och 2, ,9 + 3,6 8,8 + 2,6 Som framgår omfördelas betydande andelar av inkomsterna från dem med högre män kvinnor 5,9 9, ,3 2,1 12,9 7, ,3 3,6 4,4 8, ,8 2,6 inkomster till dem med lägre. Profilen är densamma alla åren och de faktiska siffrorna framgår män för alla tre 5,9 åren i tabellen. - 1,3 7,0-2,3 4,4-1,8 Den samlade kostnaden har varierat över åren med en topp 2002, när den motsvarade Källa: För 1996 och 2002, Samtal om Socialförsäkring nr 5, Stockholm 2005 och för 2008, Saco Av tabellen ovan framgår att den samlade kostnaden har varierat över åren med en topp 2002, när den motsvarade 9,3 procent av alla förvärvsinkomster. Att låginkomsttagare är så mycket mer sjuka än höginkomsttagare framgår av att inkomstklasserna med inkomster lägre än 6,5 basbelopp (för 1996 lägre än 5,5 basbelopp) om de själva skulle ha betalat fullt ut för den egna inkomstgruppens kostnader hade fått ta mera i anspråk av sitt löneutrymme, i vissa fall betydligt mera. Gruppen med 4 _ 5,5 basbelopp, motsvarande en årsinkomst 2008 på _ , genererade det året t.ex. kostnader som motsvarade 15,4 procentenheter högre arbetsgivaravgift än vad som faktiskt behövdes när avgiften tas ut på alla förvärvsinkomster. I skiktet 7,5 till 10 basbelopp var å andra sidan kostnaderna 4,1 procentenheter lägre än kostnaden för gruppen. En särskild kvinnoförsäkring hade 2008 behövt ta ut en 2,6 procentenheter högre avgift än 6,2 procent för att finansiera sina utgifter, medan det för männen hade räckt med en 1,8 procentenheter lägre avgift. Tämligen självklart skulle låginkomstgrupperna knappast anse sig kunna undvara minst tre och för många omkring 10 ytterligare procentenheter av sin inkomst för sjukförsäkringen, samtidigt som höginkomstgrupperna skulle kunna behålla ytterligare flera procentenheter av sin inkomst. Om kvinnor och män skulle ha olika försäkringsvillkor, något som vore det naturliga på en försäkringsmarknad som lever på att söka upp de faktorer som differentierar risk, skulle kvinnoinkomsterna i genomsnitt 17

18 Omfördelning Omfördelning mellan mellan grupper grupper i sjukförsäkringen sjukförsäkringen i miljarder miljarder kr, kr, åren åren 1996, 1996, och och Kostnad låginkomsttagare Kostnad låginkomsttagare (under 6,5 prisbb) (under 6,5 prisbb) Kostnad höginkomsttagare Kostnad höginkomsttagare (över 6,5 prisbb) (över 6,5 prisbb) Summa: TOTALKOSTNAD sjukförs. totalkostnad sjukförs. resp.år, mdr kr resp.år, mdr kr därav: därav: Avgifter låginkomsttagare Avgifter låginkomsttagare Avgifter höginkomsttagare Avgifter höginkomsttagare Omfördelade Omfördelade avgifter avgifter från från friska friska höginkomsttagare höginkomsttagare o och från från avgifter avgifter över över taket till taket låginkt.,mdr till låginkt.,mdr kr kr Inkomstomförd. fr högtill Inkomstomförd. lågink., andel av fr försäkringentill lågink., finansiering andel av för- högsäkringens ca1/4 ca1/3 ca1/2 finansiering ca1/4 ca1/3 ca1/2 omfördelade avgifter från män omfördelade till kvinnor, avgifter mdr kr från män till kvinnor, mdr kr Statlig skatt på förvärvsinkomst, mdr kr Statlig skatt på förvärvsinkomst, mdr kr källa: För 1996 och 2002 Samtal om Socialförsäkring nr 5, Stockholm 2005 och för 2008 SACO Källa: För 1996 och 2002 Samtal om Socialförsäkring nr 5, Stockholm 2005 och för 2008 Saco

19 minska drygt ett par procent (för Kommunals kvinnor skulle inkomsten behöva minska ännu mera om de skulle ha en egen försäkring), medan männens nettoinkomster skulle kunna öka. Såväl inkomsterna i samhället som villkoren i sjukförsäkringen skulle dras isär, samtidigt som många inte alls skulle kunna få en rimlig försäkring om vi inte hade en allmän sjukförsäkring. Det är också precis det som är argumenten för en allmän sjukförsäkring där alla delar på risken. Hur många miljarder som omfördelas mellan olika grupper kan inte utläsas ur tabellen sid 17, men kan hämtas ur grundmaterialet och återges på sid 18. Där visas också att omfördelningen mellan inkomstklasser motsvarar en växande andel av hela finansieringen av sjukförsäkringen. En betydande del av omfördelningen uppstår genom att höginkomsttagare löper mindre risk att bli sjuka och betydligt mindre risk att bli förtidspensionerade. En växande andel av bidraget till finansieringen kommer emellertid från inkomster över taken för den försäkrade inkomsten omfördelades 29 miljarder kronor inom sjukförsäkringen från högre inkomstklasser till de sjuka i lägre. Därav stod - enligt arbetsmaterial från Socialförsäkringsutredningen _ riskomfördelning under taket för drygt hälften och avgifter över taket för knappt hälften. Från män till kvinnor omfördelades 14 miljarder kronor omfördelades 36 miljarder inom sjukförsäkringen från dem i högre inkomstklasser till dem i lägre och 13 mdr från män till kvinnor. Det är svårt att förstå hur mycket pengar 36 miljarder är. Summan kan t.ex. jämföras med att all statlig taxerad inkomstskatt på förvärvsinkomster samma år var 44 miljarder. Det betyder att omfördelningen mellan hög- och låginkomsttagare genom arbetsgivaravgifterna som tas ut för sjukförsäkringen i stort sett börjar motsvara hela progressiviteten i skatteskalan, inklusive värnskatten! Observera att argumentet inte är att det skulle vara fel eller orättvist att höginkomsttagare liksom andra betalar den genomsnittliga kostnaden för inkomsttrygghet vid sjukdom. Att räkna ut vad varje inkomstgrupp bidrar med eller behöver använda betyder inte att det vore en rimlig idé att skapa riskkollektiv efter enbart inkomst. Friska låginkomsttagare omfördelade till sjuka låg- och höginkomsttagare åtminstone fram till början på 2000-talet åtminstone lika mycket som höginkomsttagarna betalade till sjuka låginkomsttagare. Många friska låginkomsttagare har säkert mera gemensam riskbild med många höginkomsttagare än med sjuka låginkomsttagare. Friska hög- och låginkomsttagare avstår individuellt lika stor andel av sin inkomst till sjuka låg- och höginkomsttagare. Att de inte drabbade betalar till de drabbade är all försäkrings idé. Omfördelningen från hög- till låginkomsttagare är inte det primära syftet med riskgruppsutjämningen utan snarast en bieffekt, om än en kraftfull sådan, eftersom hög inkomst i så hög grad samvarierar med faktorer som innebär bättre hälsa och mindre behov av sjukfrånvaro. Om de sämsta arbetsmiljöerna skulle förbättras skulle vissa, ofta låginkomstgrupper, med hög sjukfrånvaro vara friskare och därmed ha högre inkomster. Riskgruppsutjämningen skulle minska men inkomstutjämningen i samhället skulle öka eftersom full arbetsinkomst alltid ger högre inkomst än försäkringsersättningen. Samma effekt skulle utjämnade villkor mellan kvinnor och män innebära. Om kvinnor och män 19

20 hade lika löner, samma arbetsvillkor och samma sjukfrånvaro skulle riskgruppsutjämningen minska, samtidigt som utjämningen av inkomsterna i samhället skulle öka. Maximal riskgruppsutjämning är alltså inte i sig önskvärd. Snarare tvärtom. En stor systematisk riskgruppsutjämning mellan hög- och låginkomstgrupper i en allmän försäkring speglar i själva verket att riskerna i samhället är systematiskt ojämlikt fördelade. Det är inte sannolikt att just inkomst skulle vara den faktor som marknadsförsäkring i stället för socialförsäkring skulle välja för att riskdifferentiera. Utbildning, yrke, bostadsadress, tidigare sjukhistoria, ålder och kön är kanske minst lika sannolikt. I efterhand skulle det ändå visa sig att samvariationen mellan låg inkomst och hög premie, respektive hög inkomst och låg premie, skulle vara mycket stor. Ett exempel på detta är att Saco:s tilläggsförsäkringar blir så systematiskt mycket billigare än LO:s. Medlemsfördelningen sker i huvudsak efter yrke, vilket i sin tur speglas i inkomster - och lägre frånvaro för dem med högre inkomster. Låga inkomster och höga risker för ofärd i form av sjukdom och arbetslöshet följs åt, men om vi väljer att alla dela på riskerna på grund av arbetslöshet och sjukdom kommer fattigdomen till följd av arbetslöshet och sjukdom att vara mindre och inkomstutjämningen i samhället större än den annars skulle vara. Samtidigt får alla ett rimligt skydd till överkomligt pris. För den höginkomsttagare som blir sjuk är försäkringen också precis lika mycket värd som för den låginkomsttagare som blir sjuk. Risker må vara systematiskt olika när man tittar på grupper. Den enskilda individen kan likafullt inte veta om just han eller hon kommer att drabbas. Den tjänst som försäkringen levererar _ vetskapen att om det oönskade inträffar så är man i alla fall ekonomiskt garderad _ är därmed för varje individ lika viktig. Det kan t.o.m. vara så att den höginkomsttagare som skaffat sig stora utgifter eftersom inkomsten är hög känner sig ännu mera beroende av att veta att det är möjligt att klara viss tids sjukdom. Det lika värdet för individen av att betala sin premie förutsätter dock att höginkomsttagaren får ett likvärdigt skydd. Det får hon eller han inte från den allmänna försäkringen, men väl i stort sett från avtalsförsäkringar. Och det är där som den betalning två gånger uppstår, som, begripligt nog, Saco-grupperna protesterar allt högljuddare emot. Sammanfattningsvis kan konstateras att allmänna inkomstrelaterade försäkringar med enhetliga procentavgifter på inkomsten är bland de allra mest fattigdomsbekämpande och inkomstomfördelande system som finns, därtill med inbyggda sunda ekonomiska drivkrafter när de finansierar förmåner som likaså är relaterade till inkomsten. Om den som arbetar mera eller höjer sin inkomst vet att den högre inkomsten också ger högre ersättning vid sjukdom och arbetslöshet blir det en drivkraft inte bara för arbete utan också för vitt arbete. Känslan av det legitima i att dela solidariskt på riskerna att bli arbetslös eller sjuk skapas samtidigt. Det är den legitimiteten som riskerar att gå förlorad när en allt större del av finansieringen av försäkringen tas ur inkomster som inte genererar rättigheter. Det är inga små belopp som riskerar att gå förlorade om avgifter som inte motsvaras av rättigheter inte längre uppfattas som legitima. Av Saco:s beräkningar 20