Budgetrådgivning en kortsiktig kommunal kostnad eller en lönsam social investering

Transkript

1 Rapport 2011:11 Budgetrådgivning en kortsiktig kommunal kostnad eller en lönsam social investering

2 2 (60) Budgetrådgivning en kortsiktig kommunal kostnad eller en lönsam social investering Överskuldsättning i ett socioekonomiskt perspektiv Projektledare: Vilhelm Nordenanckar Författare: Ingvar Nilsson och Eva Nilsson Lundmark Konsumentverket 2011

3 3 (60) Förord Syftet med föreliggande rapport är att ge underlag för en diskussion om vilken ekonomisk samhällsnytta kommunal budget- och skuldrådgivning kan leda till. Författarna, nationalekonomen Ingvar Nilsson och beteendevetaren Eva Nilsson Lundmark, har haft Konsumentverkets uppdrag att beskriva och föra ett resonemang om 1) vilka samhällsekonomiska kostnader som kan uppstå till följd av att individer hamnar i en ohållbar överskuldsättning 2) det ekonomiska värdet av de insatser som syftar till att undvika att medborgaren hamnar i sådan överskuldsättning som leder till ett socialt utanförskap 3) eventuella strukturer och mekanismer som gör att en effektiv samordning av insatserna inte görs. Resultatet en form av cost/benefit-analys har utarbetats med utgångspunkt i det som kallas socioekonomisk analys, vilken kan ses som en komplettering av traditionell samhällsekonomisk analys. Kalkylerna bygger på modeller som författarna har utvecklat i ett flertal uppdrag redovisade i den referenslista som finns i slutet av rapporten. Där finns också ett avsnitt om metod och data. De slutsatser och ståndpunkter som redovisas i rapporten är författarnas egna och de ansvarar för riktigheten i innehållet. Konsumentverkets förhoppning är att denna rapport ska ge underlag och leda till en diskussion, framför allt hos beslutsfattare inom kommuner, landsting, statliga myndigheter med flera. Diskussionen bör handla om vilka finansiella kostnader, förlorade produktionsvärden och andra välfärdskostnader som uppstår när medborgare hamnar i en ohållbar överskuldsättning samt vilka tänkbara samhällsekonomiska kostnadsbesparingar inte minst kommunala som skulle kunna uppstå till följd av olika insatser. Konsumentverket Karlstad november 2011

4 4 (60) Innehållsförteckning Sammanfattning Inledning Syfte Tillvägagångssätt Begränsningar och tolkningar av sifferuppgifter Fallbeskrivning worst case Utgångspunkten Överskuldsättningens onda cirkel Den komplexa bilden av utanförskap Vilken aktör i välfärdssystemet har ansvar? Många vägar leder till Rom orsaker till överskuldsättning Överskuldsättningens effekter för den enskilde En accelererande nedåtgående spiral Ekonomiska effekter för samhället Kostnaderna på ett principiellt plan Reala och finansiella kostnader Övertolka inte resultaten Kortsiktiga ekonomiska effekter av Roberts utanförskap Långsiktiga ekonomiska effekter av Roberts utanförskap Sammanfattning Fallbeskrivning best case: samverkan för en effektiv och tidig hjälp till den överskuldsatte Alternativt förlopp med tidiga stödinsatser Några skillnader mellan best case och worst case Socioekonomisk kalkyl Förutsättningar för kalkylen Projektet och dess kostnader Ekonomiskt resultat på kort sikt Ekonomiskt resultat på lång sikt Måttlig framgång i projektet Ett misslyckat projekt Var ligger break-even under en mandatperiod? Överskuldsättningsproblematiken ur ett kommunalekonomiskt beslutsperspektiv Helhetssyn och samverkan Kortsiktigheten... 41

5 5 (60) 7.3 Socialt investeringstänkande kring budget- och skuldrådgivning Budgetrådgivning och ekonomisk effektivitet Slutsatser och reflektioner Bilaga 1. Metod, angreppssätt och data Bilaga 2. Referenser & rapporter... 57

6 6 (60) Sammanfattning Utifrån en fallbeskrivning av en överskuldsättning som leder till socialt utanförskap beräknas i den här rapporten vad detta utanförskap kostar samhället. Kostnaderna består av direkta och indirekta välfärdskostnader som uppstår, till exempel till följd av att den överskuldsatte får psykisk eller somatisk (kroppslig) ohälsa eller utvecklar missbruk. En tredje grupp är vad ekonomer skulle kalla finansiella kostnader och som här dels beskrivs som olika kostnader för försörjning till följd av ett utanförskap, till exempel a-kassa, sjukpenning och ekonomiskt bistånd, dels produktionsförluster på grund av oförmåga att arbeta. Överskuldsättningen och utanförskapet i fallbeskrivningen leder till betydande samhällskostnader. De jämförs i studien med kostnaderna för en tidig samordnad insats, som motverkar att överskuldsättningen leder till utanförskap. I den kommun där den överskuldsatte i fallbeskrivningen bor görs ett ambitiöst arbete kring familjesociala frågor. Budget- och skuldrådgivningen har etablerat ett integrerat samarbete med socialtjänstens individ- och familjeomsorg kring ekonomiska frågor och familjerådgivning samt arbetar som ett samlat team med familjer som hamnat i problem till följd av överskuldsättning. Den bild som framkommer i denna översiktliga studie är att en budgetoch skuldrådgivning av god kvalitet och samordning med andra insatser har en betydande potential att förbättra livet för överskuldsatta människor och samtidigt bidra till att långsiktigt göra samhällsekonomiska inbesparingar. Rådgivarna kan också arbeta med andra metoder än de som skildras här. Många budget- och skuldrådgivare arbetar till exempel framgångsrikt med att åstadkomma frivilliga ackordsuppgörelser med borgenärerna och kommer på så sätt fram till tidiga lösningar innan några stora kostnader har drabbat samhället. De proaktiva insatserna betalas i allt väsentligt av en aktör kommunen. Kommunen får en vinst i form av minskade kostnader för bland annat socialtjänsten, men vinsterna tillfaller även försäkringskassan (som blir en storvinnare), landstingets vuxenpsykiatri och allmänsjukvård, arbetsförmedlingen samt rättsväsendet med flera. Detta kan upplevas som problematiskt ur ett snävt kommunalekonomiskt perspektiv och minskar incitamenten för kommunen att satsa på sådan verksamhet. Den empiriska delen i denna studie baseras på ett enda typfall och en arbetsmetod hos budget- och skuldrådgivningen. Trots de begränsningar som detta

7 medför pekar mycket på att bristen på helhetssyn och långsiktighet kring budget- och skuldrådgivning skulle kunna vara en orsak till att verksamheten i dag mot bakgrund av de stora positiva effekter som kan uppnås ofta är underdimensionerad i förhållande till vad som vore samhällsekonomiskt optimalt. 7 (60)

8 8 (60) 1 Inledning Människor som av olika anledningar råkat in i en ohållbar överskuldsättning kan i värsta fall hamna i ett mer eller mindre varaktigt socialt utanförskap med försämrad psykisk och fysisk hälsa. I samhället görs i dag olika insatser för att förhindra eller reducera riskerna för ett sådant förlopp, framför allt från landets kommunala budget- och skuldrådgivning. Från ett strikt kommunalekonomiskt perspektiv kan denna verksamhet kännas betungande. En fråga som dock bör ställas är om kostnaden för det arbetet i stället kan, eller rentav bör, ses som en långsiktig social investering som skapar betydande samhälleliga mervärden. 1.1 Syfte Syftet med rapporten är att med utgångspunkt i ett realistiskt exempel a) belysa långvarig överskuldsättning som leder till utanförskap samt olika kostnader som uppstår till följd av detta b) visa på värdet av insatser syftande till att undvika att personer hamnar i överskuldsättning och därefter utanförskap c) beskriva vilka strukturer och mekanismer som gör att de kostnadsbesparingar som går att göra för samhället genom att undvika överskuldsättning och utanförskap av olika skäl inte kommer till stånd d) visa på en metod med vars hjälp det i mer omfattande sammanhang går att göra denna typ av sociala investeringskalkyler kring frågor som skuldsanering och budgetrådgivning. Det skulle också i en mer övergripande mening kunna sägas att syftet med rapporten är att bidra till en perspektivförskjutning i denna fråga, det vill säga att synliggöra att tidiga insatser vid överskuldsättning inte bara är en metod för att hjälpa enskilda personer med ekonomiska problem utan att det också är en lönsam social investering. Denna investering skulle kunna leda till effektivare hushållning av de offentliga resurserna i allmänhet och de kommunala resurserna i synnerhet. Rapportens syfte är därför att utgöra ett underlag för fortsatta diskussioner inför beslut i dessa frågor. 1.2 Tillvägagångssätt Vi har valt att med utgångspunkt i ett konkret praktikfall (case) skildra vad som kan hända under resan mot överskuldsättning, socialt utanförskap och dess långsiktiga konsekvenser. Därefter beskriver vi de socioekonomiska effekterna av detta vilka finansiella kostnader, förlorade produktionsvärden och andra välfärdskostnader som uppstår, för vilka aktörer och ur vilka tidsperspektiv. Som kontrast till detta worst case skildrar vi ett tänkt

9 9 (60) best case där man från samhällets sida offensivt och tidigt agerar och bistår den enskilde med insatser som leder till att överskuldsättningens konsekvenser kan hanteras samt vilka socioekonomiska vinster detta kan leda till. I nästa steg diskuterar vi varför det trots den höga lönsamheten är så svårt att få till stånd ovanstående best case. Vi avslutar rapporten med några tankar och funderingar inför framtiden. Efter samtal med ett antal budget- och skuldrådgivare i olika kommuner har vi funnit att det typiska fallet knappast existerar. Varje situation är unik. Vi har här som illustration och exempel valt ett case som påvisar komplexiteten i de förlopp som kan uppstå i samband med överskuldsättning. Vi skildrar ett förlopp som illustrerar de komplexa samspelen mellan de ekonomiska, psykologiska, sociala och somatiska perspektiven kring överskuldsättning. Konsekvenserna av överskuldsättningen i det fall som skildras blir tämligen omfattande. Därmed kan det vara så att de allra vanligaste situationerna inte skildras. I stället synliggör vi ett brett panorama av effekter kring överskuldsättning. Det skulle vara möjligt att välja flera olika case, ställa dem mot varandra, belysa effekter utifrån fler perspektiv, till exempel sociodemografiska som ålder, kön, etnicitet och boendeort. Detta har det dock inte funnits utrymme för. Här beskrivs en situation där budget- och skuldrådgivarna arbetar integrerat med socialtjänsten. Rådgivarna kan också arbeta med andra metoder än de som skildras här. Många budget- och skuldrådgivare arbetar till exempel framgångsrikt med att åstadkomma frivilliga ackordsuppgörelser med borgenärerna och kommer på så sätt fram till tidiga lösningar innan några stora kostnader har drabbat samhället. Metoden att utgå ifrån ett specifikt fall gör att resultaten i form av konkreta siffror svårligen låter sig generaliseras. Däremot tror vi att metoden och dynamiken i stort har ett generaliserbart intresse och värde. Vi bygger våra resonemang på drygt trettio års erfarenheter i arbetet med utanförskapets ekonomi. I denna rapport återanvänder vi data från andra studier och erfarenheter. En del av dessa erfarenheter finns redovisade i form av en litteratur- och referenslista i slutet av rapporten. 1.3 Begränsningar och tolkningar av sifferuppgifter Det här är inte en djupgående utredning eftersom en begränsad tid har stått till vårt förfogande. Rapporten ska snarare ses som ett första steg och en aptitretare till kunskap som skulle kunna tas fram.

10 10 (60) Som vi redan påpekat är en begränsning att vi endast valt att studera ett enda scenario för överskuldsättning och ett arbetssätt för budget- och skuldrådgivningen. I själva verket finns det ett flertal andra scenarier som skulle behöva lyftas fram och analyseras: äldre skuldsatta, personer som blivit skuldsatta till följd av konkurser i egna företag, personer som drabbats av sjukdom eller företagsnedläggningar och så vidare. Denna begränsning betyder att man får vara varsam med användning och tolkning av de sifferuppgifter som följer. De låter sig naturligtvis inte generaliseras till hela gruppen av skuldsatta. Siffrorna i de olika tabellerna kan också ge ett intryck av exakthet när det gäller förutsägelser av framtiden. En sådan exakthet finns naturligtvis inte. Däremot är vi, med stöd av ett stort antal studier vi genomfört tidigare, säkra på storleksordningarna i dessa resultat. Extra noga bör man beakta de tämligen långa tidshorisonterna i några av kalkylerna där vi ibland räknat på effekterna i ett 20-årsperspektiv. Om den skuldsatte är 50 år eller äldre (vilket är vanligt) blir naturligtvis den meningsfulla tidshorisonten för en kalkyl kortare. Därför kommer vi i den löpande texten också att peka på de ekonomiska effekterna ur ett 10-årsperspektiv. I bilaga 1 och 2 återfinns beskrivningar av metod och databas. Ytterligare information finns på

11 11 (60) 2 Fallbeskrivning worst case Inledningsvis beskrivs ett fiktivt men representativt fall Robert en gift yrkesarbetande man i 30-årsåldern hamnar i en överskuldsättning som han inte förmår hantera på egen hand. I text och diagram återges två scenarier: 1) ett worst case som i de första kapitlen skildrar samhällets kostnader för Robert och 2) ett best case där Robert får hjälp och ett samordnat stöd, vilket beskrivs längre fram. Därefter ställs dessa båda alternativ mot varandra. I de långsiktiga kalkylerna är framtida intäkter och kostnader diskonterade med 4 procent. 2.1 Utgångspunkten Robert var vid 34 års ålder en ganska vanlig man i en ganska vanlig livssituation. Han var familjeförsörjare med goda inkomster och ansågs av de flesta som en kompetent och kapabel person. Vad var det som hände? Han hamnade genom skilsmässan i en totalt ny livssituation ekonomiskt, socialt och psykologiskt. Dessa faktorer samverkade för skapa en negativ utvecklingsprocess hos Robert. Hans skulduppbyggnad skedde stegvis som den sammanlagda effekten av bland annat hyresskulder, kontokortslån, underhållsskyldighet och sms-lån. Ett antal olika faktorer samverkade och fördjupade problemen. Den psykiska ohälsan i kombination med det självmedicinerande missbruket skapade en oförmåga att ta tag i skuldsituationen. Och omvänt: Skuld-situationen bidrog till att fördjupa dessa problem. Allt detta sammanlagt gjorde att det byggdes upp en oförmåga att hantera och ta tag i de problem han dragit på sig. Roberts historia väcker ett antal frågor som vi längre fram ska försöka belysa ur ett socioekonomiskt perspektiv: Hur mycket av det utanförskap som drabbar Robert är onödigt? Vad kostar detta honom, olika aktörer och samhället i stort? Skulle det gå att förhindra eller minska? Vad är kostnaden för detta? Varför gör vi det inte?

12 12 (60) 3 Överskuldsättningens onda cirkel 3.1 Den komplexa bilden av utanförskap I den kommande texten ska vi belysa utanförskapets komplexitet och förklaringar till denna. En första delförklaring går kanske att finna i bilden nedan. Den visar att personer som utvecklar ett utanförskap av det slag vi ovan skildrat har en problematik som är både diffus, inledningsvis ofta osynlig eller svårbegriplig och nästan alltid sammansatt. Gruppen vi beskriver är svårupptäckt och svårdiagnostiserad, och därför är den svår att göra tidiga insatser kring. De vinster som kan uppstå när det lyckas, syns oftast inte för de olika aktörerna. Vinsterna kanske hamnar hos andra aktörer eller långt in i framtiden. Potentialen att lyckas med denna grupp är emellertid betydligt större än man vanligtvis föreställer sig, och de möjliga vinsterna av en lyckad insats är överraskande stora. Gruppen innefattar ofta personer med problem som ofta består av flera svårigheter som inte behöver vara särskilt allvarliga var för sig, men som blir allvarliga när de sammanfaller. Man skulle kunna tala om utanförskapets negativa synergieffekter det negativa samspelet mellan olika grundproblem och alla de sociala effekter detta leder till. Eftersom det är samspelet mellan de olika delarna som skapar den marginaliserande effekten, upplever ingen enskild aktör något totalansvar för klienten. Därför blir samverkan en nödvändig, men inte tillräcklig, förutsättning för framgång.

13 13 (60) 3.2 Vilken aktör i välfärdssystemet har ansvar? Det går att identifiera några olika mekanismer bakom denna problematik. En första är att de personer som det rör sig om har en sammansatt problematik som gör att ingen enskild aktör har ansvar för, eller ser helheten bakom, eventuella synliga problem. Det leder till att insatserna kring den enskilde inte samordnas utifrån ett helhetsperspektiv. En annan mekanism är just det diffusa i problematiken. Eftersom den är diffus och svår eller mångtydig är det inte självklart vare sig vilken aktör som har kunskap om den eller vilken aktör som har ansvar för att hantera den. Många gånger saknas både personal och metoder för att arbeta med personer med diffusa och sammansatta problem. En följd av dessa båda mekanismer är att personerna är mycket tids- och arbetskrävande. Det är svårt att förstå det egentliga och underliggande problemet (det man i medicinska sammanhang kallar att ställa diagnos) och upprätta en samlad handlingsplan. Konsekvenserna kan vara att de här personerna inte får stöd, får felaktigt stöd, får ett stöd som inte ger önskat resultat eller i värsta fall motverkar det resultat man vill uppnå. De faller mellan stolarna. Många av dessa människor har under lång tid lärt sig leva med sina problem i utkanten av välfärdssystemen. Man skulle kunna tala om ett partiellt osynliggörande, eller möjligtvis otydliggörande, av gruppen och dess behovsbild. Ingen enskild aktör har totalansvaret för, eller helhetssyn kring, individen. 3.2 Många vägar leder till Rom orsaker till överskuldsättning De personer som kan hamna i denna situation är ytterst varierande vad avser sociodemografisk bakgrund, till exempel ålder, kön, yrke, utbildning och etnicitet. Och det finns många olika skäl till att människor hamnar i en skuldfälla. Det generella mönstret är att de på ett ytligt plan under kortare eller längre tid haft större utgifter än inkomster. De underliggande orsakerna kan vara många och olika, till exempel förändrade inkomster på grund av sjukdom, arbetslöshet eller konkurs förändrad livssituation, till exempel på grund av skilsmässa förändrade ekonomiska förutsättningar i samhället till följd av till exempel ränteförändring, bubblor på fastighetsmarknaden eller företagsnedläggningar

14 14 (60) psykisk ohälsa, neuropsykiatriska funktionsnedsättningar eller missbruk dåligt omdöme eller oförmåga att hantera den egna ekonomin. Dock bör man vara klar över att överskuldsättning överraskande sällan handlar om en utpräglad fattigdomsproblematik, utan just förmågan eller möjligheten att hantera utgifterna i förhållande till inkomsterna vid oförutsedda situationer. Det skulle, lite tillspetsat, kunna sägas att man inte hamnar i en skuldproblematik på grund av fattigdom, utan att man blir fattig till följd av överskuldsättningen. Som vi sett ovan är det många aktörer som är involverade, allt från fordringsägare som inte får betalt till kommunens socialtjänst som får stora kostnader för ekonomiskt bistånd när familjers ekonomi faller samman. Effekt- eller utfallspanoramat är brett och påverkar många delar av samhället. Men detsamma gäller också åtgärdspanoramat. För att ta ett exempel: Om den bakomliggande orsaken till överskuldsättningen är en neuropsykiatrisk funktionsnedsättning som leder till vissa kognitiva begränsningar och svårigheter, då ligger det i sakens natur att en lösning måste beakta och utgå från detta förhållande när man vill lösa problemet.

15 15 (60) 3.3 Överskuldsättningens effekter för den enskilde I denna rapport fokuserar vi främst på överskuldsättningens socioekonomiska effekter, eller vad den kan tänkas kosta i kronor och ören. Men det kan vara viktigt att se att oavsett orsakerna till att någon hamnar i skuld så är effekterna av flera olika slag. De ekonomiska effekterna är av flera olika slag där möjligheterna att få krediter, hyreskontrakt och telefonabonnemang dramatiskt försämras. Naturligtvis leder det också till betydligt sämre konsumtionsmöjligheter, både absolut och relativt sett. Personerna får det sämre än dem runt omkring som de jämför sig med. Men överskuldsättningen kan också skapa andra effekter. De rent psykologiska kan handla om depression, psykisk ohälsa och i värsta fall självmord. Socialt kan överskuldsättningen leda till en rad olika fenomen som arbetslöshet, skilsmässa, stigmatisering och uteslutning ur, eller att man på egen hand lämnar, de sociala nätverken. Somatiskt kan överskuldsättningen leda till att man börjar missköta sin hälsa, tröstäter, får övervikt, drabbas av högt blodtryck, tröströker, tröstdricker och utvecklar eller fördjupar sitt missbruk.

16 16 (60) 3.4 En accelererande nedåtgående spiral De psykologiska, sociala och somatiska effekterna samspelar med och förstärker ofta varandra. En depression kan leda till att man inte orkar vidmakthålla de sociala nätverken. Man tröstäter för att stå ut, vilket leder till att man går upp i vikt, orkar inte ta tag i sin situation och de ekonomiska problemen förvärras. Det går alltså att se att överskuldsättningsproblematikens olika delar, som var för sig kan förefalla vara begränsade, sammantaget dels förstärker varandra, dels kan skapa en sorts accelerationseffekt. Den totala bilden blir att man inte orkar hantera situationen i sin helhet, trots att de olika delarna var för sig tämligen enkelt skulle kunna vara hanterbara. I Roberts fall har vi kunnat se hur hans inledningsvis måttliga depression kombinerat med en sorts självmedicinerande missbruk förstärker överskuldsättningen. Han dricker för att döva sin ångest. Han tvingas stanna hemma från jobbet. Skulderna växer och hans psykiska ohälsa tilltar. Han drabbas av övervikt och förhöjt blodtryck. Detta leder till sjukskrivning, vilket minskar inkomsterna och ökar hans överskuldsättning. De olika delarna i hans situation förstärker varandra och blir sammantaget kanske oöverstigliga.

17 17 (60) Överskuldsättningens onda cirklar Det skulle alltså gå att säga att överskuldsättningen kan utlösa självförstärkande onda cirklar. Nedan har vi illustrerat med en sådan cirkel. Man kanske har ett måttligt missbruk eller en period av tillfällig psykisk ohälsa, till exempel till följd av sjukdom eller en livskris. Detta leder till att man missköter sin ekonomi, vilket i sin tur leder till skuldsättning. Denna överskuldsättning skapar oro, ängslan och ångest, vilket fördjupar den redan befintliga problematiken som därmed förstärks och ytterligare spär på det destruktiva ekonomiska beteendet. Och så skjuter den självförstärkande onda cirkeln fart i ett andra varv. Det vi ser i bilden är att det som inledningsvis var orsaker till överskuldsättningen (den psykiska ohälsan) sedan blev en effekt av den för att därefter på nytt förvandlas till en orsak ett klassiskt mönster i ett system av onda cirklar. Av detta kan flera slutsatser dras. En uppenbar sådan är att överskuldsättningen knappast kan tacklas utan att orsakerna bakom den och de effekter den skapar tacklas samtidigt. En nedåtgående spiral Situationen kan också beskrivas som en ständigt nedåtgående och självförstärkande spiral som för varje varv accelererar med en sorts psykologisk negativ ränta-på-ränta-effekt. Problematikens olika delar samverkar och

18 18 (60) förstärker varandra, det som brukar kallas att en synergieffekt uppstår: 1+1 = 3. Den skuldsatte får inledningsvis en liten skuld, tar inte tag i den på allvar utan försöker lösa den genom att ta diverse smålån. I värsta fall sms-lån eller andra lån med ogynnsamma villkor. Den skuldsatte klarar inte av dessa heller och hamnar i en fördjupad överskuldsättning. Situationen blir så småningom omöjlig att hantera, och till slut blir konsekvenserna oöverstigliga och hela livet rasar samman. Utifrån detta går det att dra några olika slutsatser: Orsakerna kan vara många. De synliga orsakerna är inte alltid de verkliga orsakerna. Många aspekter samspelar och förstärker varandra. Ju längre man väntar desto värre blir det effekterna accelererar och förstärker varandra. Orsaker kan ibland förvandlas till effekter och tvärtom. Effekterna finns i flera dimensioner. Dessa samspelar och förstärker varandra.

19 Ur ett policyperspektiv kan följande uppmaningar formuleras: Agera tidigt väntan kostar. Ta reda på grundproblemen och tackla dessa samtidigt med de mer synliga symptomen (det vill säga själva överskuldsättningen). Försök bryta de negativa synergieffekterna och de självförstärkande onda cirklarna. Se och agera samtidigt ur flera olika perspektiv. Agera samordnat och se till att de olika insatserna stödjer varandra. 19 (60)

20 20 (60) 4 Ekonomiska effekter för samhället 4.1 Kostnaderna på ett principiellt plan Vid sidan av mänskligt lidande leder överskuldsättning och utanförskap också till betydande ekonomiska kostnader, både för den enskilde och för samhället. Till att börja med har vi alla de direkta kostnader som uppstår i form av de insatser som görs kring Robert och andra utsatta människor: utredningar, läkarbesök, medicin och så vidare. Till detta kommer vad som skulle kunna kallas de indirekta kostnaderna som uppstår, till exempel i form av effekter för familjen eller att Robert utvecklar missbruk, psykisk ohälsa eller somatisk ohälsa till följd av de indirekta effekterna kring överskuldsättningen. En tredje grupp är vad ekonomer skulle kalla finansiella kostnader och som vi här beskriver som olika kostnader för försörjning till följd av ett utanförskap, till exempel a-kassa, sjukpenning och ekonomiskt bistånd. Men dessutom uteblir skatteintäkter på grund av utanförskapet: moms, kommunalskatt, landstingsskatt och statlig skatt. Dessa är i sin tur kopplade till de produktionsförluster som uppstår till följd av Roberts utanförskap och att han kanske inte kan arbeta fullt ut efter sin förmåga och bidra till folkhushållet det som ibland brukar kallas BNP-bidrag. Effekterna är principiellt summerade i figuren på nästa sida. Dessa kostnader kan lite förenklat fördelas längs en tidsaxel och tickar ofta på år efter år. Utanförskapet kan liknas vid en ryssja det är lätt att hamna i men oerhört mycket svårare att ta sig ur. Tendenserna till permanentning tycks vara betydande. Ett av grundproblemen när utanförskapets kostnader ska värderas är att man dels missar alla osynliga indirekta kostnader (en sorts isbergseffekt), dels missar det långsiktiga tidsperspektivet (bristen på ett socialt investeringsperspektiv). Därmed underskattas normalt sett utanförskapets effekter och kostnader kraftigt.

21 21 (60) I figuren ovan illustrerar den gula ytan den totala kostnaden för en viss form av utanförskap. Ovanför den vågräta streckade linjen (isbergseffekten) finns utanförskapets synliga del. Till vänster om den lodräta streckade linjen (investeringseffekten) återfinns utanförskapets kortsiktiga kostnader. Den röda ytan i figuren markerar den kortsiktiga synliga delen av kostnader för utanförskap så som de uppfattas i en värld baserad på ettårsbudgetar. 4.2 Reala och finansiella kostnader Samhällsekonomiska kalkyler brukar normalt sett enbart innefatta reala kostnader och intäkter. I sådana kalkyler är en finansiell utgift, oftast en transferering som bidrar till någons försörjning, inte en kostnad. I stället är det arbetslösheten som förorsakar försörjningsproblemet som räknas som en kostnad i form av uteblivet produktionsvärde. Vi har här tagit med även de finansiella effekterna i kalkylen eftersom de aktörer som har ansvar för eller fattar beslut om dessa försörjningssystem är intresserade av hur en viss insats eller verksamhet påverkar behovet av framtida försörjningsstöd. Det är sannolikt en svår uppgift att försöka övertala socialchefer att de inte behöver beakta utbetalning av försörjningsstöd som en kostnad. Diagrammet på nästa sida visar den genomsnittliga fördelningen mellan reala och finansiella kostnader som andel av välfärdskostnaderna, vilket beskrivs i de kommande kalkylerna. Den reala andelen uppgår till 56 procent och den finansiella till 44 procent.

22 22 (60) Diagram 4.1 Fördelningen mellan reala och finansiella kostnader i de kommande kalkylerna 4.3 Övertolka inte resultaten I kalkylerna nedan har vi utgått från ett enda typfall. Vi har valt tidshorisonten 20 år för de långsiktiga kalkylerna. Detta är långt ifrån självklart. Den genomsnittlige skuldsatte är betydligt äldre än vårt exempel, kanske år gammal. I de fallen kan en tioårshorisont vara mera realistisk. Tabeller och diagram ger möjlighet för dig som läsare att även anlägga detta tidsperspektiv för att på så sätt göra en egen känslighetsanalys av kalkylernas resultat. Eftersom analysen utgår från detta enda specifika typfall går slutsatserna naturligtvis inte att generalisera till hela gruppen av skuldsatta. Den ger en indikation om vad som kan hända, men framför allt väcker den kanske en nyfikenhet att undersöka andra typfall. Siffrorna i tabellerna ger en känsla av exakthet som naturligtvis inte finns när man gör framskrivningar och förutsägelser om framtiden. De bör snarare ses som storleksordningar kring dessa förlopp. 4.4 Kortsiktiga ekonomiska effekter av Roberts utanförskap I tabellen på nästa sida ser vi de genomsnittliga årliga socioekonomiska effekterna av det utanförskap som uppstår till följd av Roberts överskuldsättning. Lite grovt går det att säga att effekterna består av två delar. Ena delen handlar om de olika välfärdskostnader som uppstår totalt sett drygt kronor. De är baserade på vilka ekonomiska konsekvenser vi i tidigare studier funnit att personer med denna typ av utanförskap förorsakar samhället. Dessa kostnader består lite förenklat av dels kostnader för försörjning, dels kostnader för olika former av insatser.

23 23 (60) De förra kostnaderna handlar främst om sjukpenning, sjukersättning, ekonomiskt bistånd samt i viss mån a-kassa. De senare handlar inom landstinget om besök på vårdcentraler, öppenvårdspsykiatrin och beroendevården samt kostnader för olika läkemedel. För arbetsförmedlingen kan det handla om olika stödinsatser och om handläggartid. För kommunens del kan det handla om kostnader inom socialtjänstens olika verksamhetsområden. Den andra stora delen av kostnaderna för Roberts utanförskap består av de produktionsförluster som uppstår till följd av att han som en konsekvens av sitt utanförskap inte längre arbetar. Årligen blir det en kostnad på cirka kronor 1. Total sett kostar detta utanförskap årligen mer än kronor. Denna summa skulle kunna sägas vara samhällets kostnader i form av finansiella kostnader, förlorade produktionsvärden och andra välfärdskostnader som uppstått till följd av Roberts situation. Tabell 4.1 De årliga genomsnittliga kostnaderna för Roberts utanförskap fördelat på aktörer Kostnad Produktionsvärde Summa Arbetsförmedling Försäkringskassan Kommunen Landstinget Rättsväsendet Övriga Summa I diagrammet på nästa sida ser vi hur olika finansiella kostnader, förlorade produktionsvärden och andra välfärdskostnader är fördelade mellan olika aktörer. Störst kostnader faller på försäkringskassan nära följd av kommunen. I den första delen handlar det främst om olika kostnader för sjukpenning och sjukersättning. Totalt sett uppgår de i genomsnitt till drygt kronor per år under perioden. Den senare delen omfattas dels av ekonomiskt bistånd, dels av olika insatser främst från kommunens socialtjänst. Kommunens årliga kostnader uppgår till knappt kronor. 1 Detta är baserat på att Robert tidigare har haft en månadslön på cirka kronor.

24 24 (60) Landstingets något blygsammare kostnader, cirka kronor per år, är de olika insatser inom primärvård, psykiatri och beroendevård som kan bli aktuella till följd av Roberts depression och missbruk samt efter hand tilltagande somatiska ohälsa. Diagram 4.2 De årliga genomsnittliga kostnaderna för Roberts utanförskap fördelat på aktörer Sett på detta vis går det att säga att de aktörer som har störst ekonomiska incitament att förhindra ett utanförskap är försäkringskassa och kommun. De har mest att vinna på att ett sådant förlopp inte inträffar. Ett annat sätt att formulera sig är att säga att varje år som Robert inte förvärvsarbetar till följd av det utanförskap han fastnat i innebär kommunalskatteförluster på cirka kronor och landstingsskatteförluster på cirka kronor. Under en 20-årsperiod betyder det (odiskonterat) totalt respektive kronor. 4.5 Långsiktiga ekonomiska effekter av Roberts utanförskap Ibland ställs frågan: Vad är prislappen för ett långt, kanske livslångt utanförskap? Svaret beror på flera olika saker, bland annat hur lång tidshorisont vi egentligen menar, vilka kostnader som medräknas och vilken form av utanförskap som avses. I diagrammet nedan visar vi de totala ackumulerade kostnaderna (diskonterade med 4 procents ränta) för Roberts utanförskap under 20 år. Vi ser då att kostnaderna för detta uppgår till totalt sett knappt 8 Mkr. Denna

25 25 (60) summa skulle kunna sägas vara samhällets kostnader i form av finansiella kostnader, förlorade produktionsvärden och andra välfärdskostnader som uppstått till följd av Roberts situation. Kostnaderna accelererar i början av processen till följd av den utveckling i form av ökat utanförskap som sker i Roberts liv. Kurvan viker av i slutet av perioden till följd av att framtida effekter diskonteras med 4 procent årligen. Om det med säkerhet, till exempel med hjälp av budgetrådgivning och skuldsanering tillsammans med andra stödjande insatser, skulle gå att förhindra detta utanförskap skulle det vara värt just dessa 8 Mkr. Alla kostnader mindre än detta innebär en ren samhällsvinst. Om vi i stället för ett 20-årsperspektiv tänker oss att Robert vore i 55-årsåldern och hade tio år kvar till pension skulle kostnaderna för dessa tio år uppgå till cirka 4 miljoner kronor. Diagram 4.3 De totala ackumulerade kostnaderna för Roberts utanförskap under en 20-årsperiod I tabellen nedan preciseras dessa ackumulerade kostnader för ett antal olika perioder. Vi ser till exempel att kommunens diskonterade kostnader för hela perioden uppgår till drygt 1 Mkr. De stora kostnadsbärarna är som tidigare försäkringskassan och kommunen. Men de verkligt stora kostnaderna uppstår till följd av att vi tappar Roberts produktionsförmåga och hans bidrag till det gemensamma folkhushållet.

26 26 (60) Tabell 4.2 De totala ackumulerade kostnaderna för Roberts utanförskap redovisade vid olika tidpunkter under en 20-årsperiod Arbetsförmedlingen Försäkringskassan Kommunen Landstinget Rättsväsendet Övriga Summa Produktionsvärde Summa Sammanfattning Vi har nu på kort sikt och på lång sikt studerat de socioekonomiska effekterna av det vi kallar ett worst case kring Roberts överskuldsättning. Bilden som träder fram bekräftar det vi sett i tidigare studier kring andra grupper i utanförskap och utmärks av följande egenskaper: Kostnaderna för utanförskapet är stora, i all synnerhet ur ett livslångt perspektiv. I detta fall cirka 8 Mkr under en 20-årsperiod. En stor, ofta osynlig post bland dessa kostnader utgörs av produktionsförluster. Försäkringskassan tillsammans med kommunen är två av de aktörer som långsiktigt är stora bärare av kostnaderna för Roberts utanförskap. Den aktör som ekonomiskt skulle ha mest att vinna på att förhindra detta utanförskap har få eller inga möjligheter (mandat eller resurser) att tidigt ingripa (i detta fall främst försäkringskassan). Sammanfattningsvis är kostnaderna höga för Roberts förväntade framtida utanförskap. Ingen enskild aktör har ekonomiska incitament att tillsammans med andra arbeta långsiktigt förebyggande kring Robert. Det ser alltså inte ut som om samhällets insatser i detta worst case kan kallas för effektiv resursanvändning.

27 27 (60) 5 Fallbeskrivning best case: samverkan för en effektiv och tidig hjälp till den överskuldsatte 5.1 Alternativt förlopp med tidiga stödinsatser Det behöver inte gå så illa för Robert. Det förlopp vi skildrat är inte naturlagsbundet, utan är konsekvenserna av ett antal beslut och de sammanhang där Robert ingår. Här beskrivs hur scenariot skulle kunnat se ut om han fått ett bättre stöd från samhället. I den kommun där Robert bor pågår ett ambitiöst arbete kring familjesociala frågor. Arbetet inom socialtjänstens individ- och familjeomsorg kring ekonomiska frågor och familjerådgivning är integrerat med budget- och skuldrådgivning. De arbetar som ett samlat team kring och med familjer som hamnar i problem. Man jobbar proaktivt och uppsökande med syfte att tidigt fånga upp och stödja hushåll där det finns en ökad risk för ekonomisk utsatthet, till exempel till följd av psykisk ohälsa, missbruk, arbetslöshet och skilsmässa. Robert nås av projektet efter sin separation. Han möts av en budgetrådgivare som vid första mötet kartlägger hans situation med fokus på de ekonomiska besvärligheter han hamnat i. Socialtjänst och kurator från primärvården kopplas in. Tillsammans med Robert lägger de nu upp en samlad handlingsplan kring dessa frågor och hans ekonomiska situation. Han får hjälp att lägga upp en plan för hur han ska ta tag i sina skulder och hjälp med att kontakta olika fordringsägare för att på så sätt få anstånd så att han kan tackla skulderna i en rimlig takt. Gradvis börjar Roberts ekonomi stabiliseras, hans depression mildras och hans drickande avtar, liksom perioderna av sjukskrivning. Det gör att det blir allt lättare för honom att både ta sitt underhållsansvar för sina barn och återuppta sitt umgänge med dem. Detta gör i sin tur att hans depression dämpas för att gradvis nästan helt försvinna. Robert behåller sitt jobb och sin bostad. Och han börjar nu rikta blicken mot framtiden. En framtid som inte längre enbart består av skulder, depressioner och drickande.

28 28 (60) 5.2 Några skillnader mellan best case och worst case Ja, så kan det i den bästa av världar gå för Robert. Det är inte alltid, kanske inte ens ofta, som det slutar på detta lyckliga vis. Men låt oss se på vilka pusselbitar den ovan beskrivna (och aningen idylliserade) bilden innehåller. Aktörerna agerar proaktivt och tidigt i stället för att invänta Robert tills situationen kan ha hamnat utanför hans kontroll. De agerar samordnat utifrån flera olika perspektiv som samverkar negativt i Roberts liv: överskuldsättningen, missbruket och depressionen. De tacklar därmed orsakerna bakom överskuldsättningen och inte bara de symptom som själva överskuldsättningen utgör. Därmed förstärker de olika aktörerna varandra de använder de gemensamma resurserna mer effektivt i arbetet med Robert. Aktörerna bemöter Robert på ett respektfullt och jämbördigt vis och löser inte i första hand hans problem utan ger honom redskap att lösa dem själv och med stöd. Man skulle kunna säga att förändringarna handlar om värderings- och bemötandefrågor, metodfrågor och rent strukturella insatser från de berörda aktörernas sida.

29 29 (60) 6 Socioekonomisk kalkyl 6.1 Förutsättningar för kalkylen Låt oss nu se hur det socioekonomiskt går att värdera ett sådant projekt som vi här har beskrivit. För att göra detta måste vi ställa oss några frågor: Vilka kostnader uppstår om inte projektet genomförs? Vad kostar projektet att genomföra? Vilka effekter ger projektet? Hur stor är skillnaden i kostnader med och utan projektet? Hur ser skillnaderna mellan de två förloppen ut på kort och lång sikt? Hur framgångsrikt måste projektet vara för att det ska vara lönsamt, och var går projektets break-even? Den första frågan har vi redan besvarat. I ett 20-årsperspektiv kostar Robert cirka 8 Mkr utan projektet. Nedan kommer vi att beskriva projektets kostnader och därmed besvara den andra frågan. Den tredje frågan är den svåraste i alla kalkyler av det här slaget; vi känner sällan till kausaliteterna och effekterna i kvantitativa termer. Och den fjärde frågan går inte att svara på om vi inte har någon form av uppfattning om svaret på den tredje. Om hela projektet däremot ses som ett socialt investeringsprojekt med en viss risk, får man göra som i alla andra investeringssammanhang: formulera en hypotes om framgång och göra en känslighetskalkyl kring den samt studera utfallet vid varierande grad av framgång. Detta kommer vi att göra i följande avsnitt. 6.2 Projektet och dess kostnader Grunden för att studera denna insats som en social investering är alltså att ha kunskap om vilka kostnader projektet innebär. I projektet ingår på heltid två nyanställda budgetrådgivare. Tjänster köps in från socialtjänstens individ- och familjeomsorg (IFO) på deltid. Arbetsförmedlingen deltar med arbetsvägledare och primärvården med socialmedicinsk kompetens. Kronofogdemyndigheten medverkar också, och viss kompetens köps in från externa konsulter. I tabellen på nästa sida ser vi det tänkta projektets totala budget och vilka aktörer som tillskjuter resurser i form av pengar eller arbetskraft. Totalt sett kostar projektet drygt 2 Mkr per år. Det innebär att om det aktivt ska arbetas med 50 klienter, vilket är målsättningen, så uppgår projektkostnaden per klient till cirka kronor per år. Inför den kommande kalkylen om

30 30 (60) projektets effekter har vi också antagit att varje klient deltar i projektet under två års tid. Detta leder till att den totala projektkostnaden per klient uppgår till kronor. Tabell 6.1 Projektbudget för budgetrådgivning och skuldsanering Projektets finansiering Intäkter Arbetsförmedling Försäkringskassan 0 Kommunen Landstinget Rättsväsendet 0 Övriga Summa Det är denna kostnad vi nu ska jämföra med business as usual -scenariot, det vill säga att vi låter Roberts resa mot utanförskap fortgå på det sätt som vi inledningsvis beskrivit. Detta har vi också kallat worst case. 6.3 Ekonomiskt resultat på kort sikt Som vi nämnt tidigare kostar en sådan person som Robert i genomsnitt drygt kronor per år till följd av sitt utanförskap i form av olika välfärdskostnader och produktionsförluster. Enkel huvudräkning säger att om det i projektet går att förhindra ett sådant förlopp för knappt fyra personer, det vill säga en framgång i 8 procent av fallen, så är projektet lönsamt redan på årsbasis. Om man å andra sidan tänker långsiktigt erinrar vi oss att Roberts utanförskap under en 20-årsperiod generar en kostnad på cirka 8 Mkr. Detta betyder att om vi lyckas förhindra en sådan utveckling för en enda person som Robert skulle det ge möjlighet att inte bara finansiera det här projektet utan tre till lika ambitiösa projekt. I tabellen på nästa sida har vi räknat på ett lite annorlunda vis. Vi har utgått från att en viss del av de som ingår i projektet på egen hand spontant lyckats ta sig ur sin skuldsituation. Denna andel har vi angivit till 10 procent. Därefter har vi antagit att det i projektet gått att vända utvecklingen för 30 procent av de deltagande klienterna. Vi har också antagit att klienterna deltar i projektet under två års tid. När sedan projektkostnaderna frånräknats får vi de genomsnittliga årliga vinsterna för hela projektet, vilka redovisas i tabellen.

31 31 (60) Längst till vänster i tabellen finns kostnaderna för projektet. I nästa kolumn finns de kostnader som upphör till följd av att man lyckats med 13 eller 14 klienter i projektet (30 procent av de som inte hanterat situationen på egen hand). I nästa kolumn återfinns skillnaderna mellan de två första kolumnerna. Därefter kommer vinster i form av produktionsvärde och totalvinst av projektet. Tabell 6.2 Totala årliga effekter av ett projekt med 50 klienter vid 10 % spontanrehabilitering och 30 % framgång i klientarbetet Intern kostnad Utebliven extern kostnad Vinst Arbetsförmedling Försäkringskassan Kommunen Landstinget Rättsväsendet Övriga Produktions värde Summa Summa Till att börja med framgår att projektet, vid dessa antaganden om framgång, redan på årsbasis leder till en vinst i form av cirka 1,6 Mkr i uteblivna samhällskostnader och drygt 5 Mkr i form av produktionsvärden. Totalt sett uppgår vinsten på årsbasis till strax under 7 Mkr. Men vi ser också något annat, vilket kanske blir ännu tydligare i diagrammet nedan som visar effekter på individnivå. Kommunen som tar den stora investeringskostnaden går med förlust det första året med totalt kronor eller cirka kronor per deltagare. Å andra sidan är två aktörer, försäkringskassan och landstinget, redan på kort sikt mycket stora vinnare. Försäkringskassan som inte alls investerat i projektet har en vinst på drygt 1,4 Mkr.

32 32 (60) Diagram 6.1 Årliga effekter på individnivå av ett projekt vid 10 % spontanrehabilitering och 30 % framgång i klientarbetet Vi har här identifierat ett fenomen som dyker upp kring de flesta sociala investeringar. Den som investerar (här kommunen) drabbas ofta (i synnerhet på kort sikt) av en förlust. De stora vinsterna tillfaller ofta aktörer som inte bidragit till den sociala investeringen. 6.4 Ekonomiskt resultat på lång sikt Måttlig framgång i projektet I det här avsnittet redovisas effekterna på lång sikt, vilket precis som tidigare definieras som 20 år. Vi börjar med att utgå från tidigare antaganden om ett tvåårigt projekt där 10 procent av klienterna på egen hand skulle kunna ta sig ur sin överskuldsättning, och där projektet bidrar till att 30 procent av den resterande gruppen, eller mellan 13 och 14 stycken, kommer att kunna bryta sitt utanförskap med hjälp av detta stöd. I diagrammet på nästa sida framgår de långsiktiga effekterna. Vi ser då att de totala vinsterna uppgår till totalt cirka 100 Mkr. Denna summa skulle kunna sägas vara samhällets vinster i form av uteblivna finansiella kostnader, förlorade produktionsvärden och andra välfärdskostnader till följd av effekterna av det projekt som genomförs. Kurvans form, som är svagt tilltagande i början, speglar att Roberts utanförskap inledningsvis har ett accelererande förlopp. Att kurvan därefter har en avtagande tillväxttakt speglar att vi diskonterar framtida effekter med 4 procent årligen.

33 33 (60) Effekterna består till cirka 60 procent av produktionsvärden och till cirka 40 procent av uteblivna välfärdskostnader. Vinsten ska jämföras med den ursprungliga investeringen på drygt 2 Mkr per år under två års tid, eller totalt 4 Mkr. Vi kan då se att denna sociala investering vid dessa antaganden om framgång på tjugo års sikt ger en avkastning på cirka 25 gånger pengarna. Diagram 6.2 De totala långsiktiga effekterna av projektet för 50 klienter vid antagande om 10 % spontanrehabilitering och 30 % projektframgång Om 20-årshorisonten känns för avlägsen och oöverblickbar kan vi se att effekterna i ett 10-årsperspektiv uppgår till cirka 50 Mkr. Vad som är särskilt intressant är nu att se hur effekterna av projektet fördelas på olika välfärdsaktörer. I tabellen på nästa sida framgår att av de cirka 40 miljonerna i form av uteblivna välfärdskostnader, tillfaller nästan 17 Mkr försäkringskassan. Men i detta längre perspektiv är även kommunen en stor vinnare. Vinsten uppgår för kommunens del totalt till knappt 11 Mkr.

34 34 (60) Tabell 6.3 Uteblivna välfärdskostnader av projektet vid olika tidpunkter för 50 klienter vid antagande om 10 % spontanrehabilitering och 30 % projektframgång Arbetsförmedlingen Försäkringskassan Kommunen Landstinget Rättsväsendet Övriga Summa Förloppet i tabellen ovan illustrerar en annan återkommande mekanism; den sociala investeraren (i det här fallet kommunen) gör nästan alltid en betydande vinst bara den är uthållig och har ett långsiktigt perspektiv. Problemet är att detta fenomen nästan aldrig återspeglas i de offentliga styr- och uppföljningssystemen. Detta får två effekter. Den ena är att beslutsfattarna saknar relevant information för att fatta kloka och resurseffektiva beslut på lång sikt. Den andra är att det byggs in kortsiktighet i beslutsfattandet kring frågor som kräver långsiktighet för att ge effekt. Även detta leder till ett ineffektivt handhavande av resurserna. I diagrammet nedan är vinsten omvandlad till individuell nivå. För varje genomsnittlig deltagare i projektet uppgår den långsiktiga vinsten under en 20-årsperiod till 2 Mkr vid de antaganden om framgång som gjorts.

35 35 (60) Diagram 6.3 De individuella långsiktiga effekterna av projektet för 1 klient vid antagande om 10 % spontanrehabilitering och 30 % projektframgång Ett misslyckat projekt Men det är ju inte alltid som det går bra i ett projekt. Ibland misslyckas man. Och för att göra en social investeringskalkyl kring en insats måste det också göras en känslighetskalkyl för att spegla risken av ett misslyckande. Låt oss därför se vad som händer om projektet bara lyckas med 10 procent, eller 4 5 stycken, av deltagarna. Av diagrammet nedan framgår att de långsiktiga effekterna sjunker till en vinst på cirka 30 Mkr under en 20-årsperiod. Vinsten fördelas så att cirka 20 Mkr handlar om produktionsvärden och resterande 10 Mkr om uteblivna välfärdskostnader. Även här är försäkringskassan den stora vinnaren med drygt 5 Mkr. Kommunens vinst reduceras till drygt 1 Mkr sedan kostnaderna för projektet frånräknats.

36 36 (60) Diagram 6.4 De totala långsiktiga ackumulerade effekterna av projektet för 50 klienter vid antagande om 10 % spontanrehabilitering och 10 % projektframgång Här syns tydligt det långsiktiga dilemmat vid sociala investeringar vilket är en egenskap som delas av nästan alla andra investeringar. Projektet skapar ett underskott under år 1 och år 2, och det är först under det tredje året som break-even passeras. En fälla vid utvärderingen av den här typen av projekt är att den görs för tidigt. Om projektet utvärderas efter två år skulle den felaktiga slutsatsen dras att det inte vore lönsamt. En sådan slutsats skulle kanske, i så fall på felaktiga grunder, kunna leda till att projektet avslutas just som vinsterna hade kunnat plockas hem ett fenomen vi stött på i många studier Var ligger break-even under en mandatperiod? Men det kan ju gå riktigt illa med projektet. Då kan det dyka upp en intressant fråga, inte minst ur ett politiskt perspektiv: Hur dåligt kan projektet vara och ändå finansiera sig själv under en mandatperiod. Med andra ord: Var går break-even under en fyraårsperiod? I diagrammet nedan framgår de fyraåriga effekterna vid en projektframgång på 6 procent eller knappt tre deltagare i programmet. Denna nivå på framgång leder precis till break-even under en fyraårsperiod.

37 37 (60) Diagram 6.5 De totala långsiktiga ackumulerade effekterna av projektet för 50 klienter vid antagande om 10 % spontanrehabilitering och 6 % projektframgång För fullständighetens skull kan nämnas att vi roat oss med att ta reda på vad effekten blir om projektet endast lyckas med en enda klient, det vill säga ett framgångstal på 2 procent. Vi kunde då se att på tjugo års sikt uppstår en nettovinst för projektet i sin helhet på cirka tre miljoner kronor och att det passerar break-even efter ungefär tio års tid. En fråga av visst intresse, men som tagits bort ur kalkylen för att inte skapa dubbelräkning av produktionsvärdena, är vilka skatteeffekter som uppstår. Det kan vara intressant i varje fall ur ett kommunalt och landstingskommunalt perspektiv. För varje person i projektet som under en 20-årsperiod går från utanförskap till arbete utifrån de antaganden som gjorts om lönenivåer och ersättningsnivåer vid försäkringskassan, handlar det om kommunalskatteintäkter på cirka kronor och landstingsskatteffekter på cirka kronor.

38 38 (60) 7 Överskuldsättningsproblematiken ur ett kommunalekonomiskt beslutsperspektiv Ett övergripande syfte med denna rapport har varit att ge underlag i diskussionen om att fatta resurseffektiva beslut i fråga om kommunernas budget- och skuldrådgivning. Vi vill göra detta med utgångspunkt i två påståenden eller teser: 1. För det första bör det finnas någon form av organisationsstruktur som medger ett agerande utifrån helhetssyn och samverkan. 2. För det andra bör insatserna stödjas av ett styr-, budget- och uppföljningssystem som medger någon form av långsiktighet och socialt investeringstänkande. En av svårigheterna med att ha en helhetssyn kring beslut som rör budgetoch resursfördelningsfrågor är att beslutsfattare sällan har tillgång till information som rör samtliga effekter av de beslut som de tar. Låt oss illustrera detta med utgångspunkt i figuren nedan och följande exempel. När man frågar en socialchef vad kostnaderna kommer att uppgå till för personer som under ett år uppbär ekonomiskt bistånd och som har gjort det under en längre period, får man ofta ett svar som ligger i intervallet kronor på årsbasis. Det de då svarar på är hur stora utbetalningar som sker till denna målgrupp under ett år den lilla blå rutan längst ner till vänster i figuren. Men frågan var ju: Hur stora är kostnaderna? Dessa klienter har, precis som Robert i fallbeskrivningen, mängder av sido- och följdproblem som får konsekvenser i andra delar av kommunen och för andra delar av de offentliga systemen figurens resterande delar.

39 39 (60) Det den typiska socialchefen förmodligen svarar på är hur dessa klienter belastar den delen av socialtjänstbudgeten där ekonomiskt bistånd betalas ut. Övriga delar är osynliga. När vi, på uppdrag av Statskontoret, studerat frågan fann vi att den faktiska kostnaden för den typ av klienter som Robert utgör, uppgår till cirka kronor på årsbasis. Tre gånger högre än den summa som socialchefer vanligtvis uppger. Det är självklart att om det finns en felaktighet på 300 procent i beslutsunderlaget så är risken för felaktiga beslut ganska stor. Om det förutses att en budgetrådgivning kring Robert i bästa fall kan leda till en årlig besparing på kronor och det i själva verket handlar om kronor finns det en betydande risk att verksamheten underdimensioneras. 7.1 Helhetssyn och samverkan Vår offentliga sektor är uppbyggd i tydligt avgränsade strukturer med tydligt avgränsade ansvarsområden, kompetenser och uppdrag samt mandat och resurser. Det här förhållandet råder från departementsnivå och neråt. För ansvariga chefer blir den egna budgeten och uppdraget att hålla den i balans ofta en tydlig aspekt av detta förhållande. Det leder till den positiva möjligheten att bli professionell, utveckla spetskompetens och expertis inom detta ansvarsområde. Det fungerar också väl och leder till goda och kostnadseffektiva resultat så länge det problem som

40 40 (60) man ska arbeta med är tydligt avgränsat och faller inom den kompetens och det uppdrag man har. För Robert och den målgrupp som beskrivits, liksom för många andra personer i utanförskap, är det precis tvärtom. Deras problematik är sammansatt och består av sociala, somatiska, psykologiska och ekonomiska komponenter. Den är stundtals diffus och svår att upptäcka. Lösandet av problematiken förutsätter gränsöverskridande insatser från ett flertal aktörer inom flera olika myndigheter. Problemet är att de aktuella aktörerna är organiserade enligt figuren nedan. Figuren fångar det som ibland kallats stuprörstänkande i offentlig sektor, det vill säga kommun, landsting, försäkringskassa, arbetsförmedling, rättsväsende och så vidare. Men det bör observeras att inne i dessa stuprör finns det sugrör, till exempel skola, socialtjänst, kultur och fritid. Många gånger med lika vattentäta skott mellan sig som mellan myndigheterna. Det här betyder att när man ska ta tag i situationen kring personer med en komplex och sammansatt problematik uppstår ofta en sorts gränskonflikt eller perspektivkamp. Men det kan också uppstå en kamp om resurserna, eller snarare betalningsansvaret för insatserna. Vi har i de tidigare kalkylerna kring Robert sett hur kostnaderna för ett best case i allt väsentligt betalas av en aktör. Vinsterna tillfaller inom kommunen socialtjänstens försörjningsstöd, inom landstinget vuxenpsykiatrin och i samhället i stort allmänheten och försäkringskassan. Här, som i så många andra sammanhang, är försäkringskassan en stor vinnare.

41 41 (60) Med andra ord: De som tar kostnaden för insatsen får ingen eller ringa utdelning. Och de som får vinsterna satsar inte. Det saknas helt enkelt ekonomiska incitament för att agera preventivt. En chef som håller styvt på sitt budgetansvar har snarare stöd från ledning och revisorer i att hålla budgeten än för att agera klokt utifrån ett helhetsperspektiv. Konsekvensen av detta är en betydande risk för ineffektiv resursanvändning och slöseri både med mänskligt och ekonomiskt kapital. Organisationsstrukturen bidrar alltså inte till att uppnå rimliga mål om en effektiv resursanvändning i en kommun utifrån ett för många målgrupper nödvändigt helhetsperspektiv. Snarare motverkas en uppfyllelse av dessa mål av det sätt vi organiserat våra verksamheter på. 7.2 Kortsiktigheten Nästa problem är att man i de flesta offentliga sammanhang (vid sidan av fysiska investeringar som gator och hus) styr och följer upp verksamheter i termer av kostnader och intäkter som debiteras innevarande budgetår, men ytterst sällan i termer av investeringar. Om vi alltså tänker oss att det ska göras en samhällsinsats för att bistå barn med adhd, deprimerade flickor, arbetslösa unga eller skuldsatta personer, ses detta ofta som en budgetmässig kostnad som till 100 procent belastar innevarande års budget. Skulle vi i stället välja att satsa pengarna på att bygga ett nytt hus skulle detta budgetmässigt belasta en investeringsbudget, och innevarande års budget skulle i princip endast belastas med avskrivningskostnaden. Detta förhållande skapar en asymmetri i styrsystemen till humankapitalets nackdel. Det sociala investeringsperspektivet finns alltså normalt sett inte med i de styr- och rapporteringssystem som används. Därför går det att säga att man i våra offentliga system har institutionaliserat kortsiktighet i ledningsarbetet kring sociala frågor, vård, prevention och rehabilitering. Ofta i direkt motsatsförhållande till, ibland till och med i konflikt med, de grupper av professionella som jobbar med människor som Robert och för vilka långsiktighet är ett självklart perspektiv. Risktagande vid tidiga insatser Vårt exempel med Robert visar att tidiga insatser sannolikt är billigare än att vänta eller avstå från att göra något. Vi vet också att för att tjäna pengar måste det satsas pengar och att i detta satsande finns en viss risk. Det uppstår i allt investeringstänkande en sorts initial kostnadspuckel illustrerad i figuren nedan. Kostnaderna kommer före de framtida vinsterna. Och vinsterna är inte säkra.

42 42 (60) För personer som Robert, med en komplex och sammansatt problematik, blir konsekvenserna av detta tänkande dramatiskt för Robert själv ur ett socialt och mänskligt perspektiv och för samhället ur ett rent ekonomiskt perspektiv, eftersom konsekvenserna av ett misslyckande kan leda till utanförskap och en marginalisering under decennier. Vi pratar då, som exemplet här visar, ofta om ekonomiska effekter som kan mätas i miljontals kronor. Det finns en viss risk att så länge våra styr- och rapporteringssystem i offentlig verksamhet inte med självklarhet vare sig medger hantering av långsiktighet, investeringstänkande kring sociala frågor eller risktagande, kommer det att hålla kvar oss i en kortsiktighet som inte bara är ekonomiskt ineffektiv utan som dessutom skapar onödigt mänskligt lidande. Vi kan alltså se att oförmågan att hantera sociala investeringar inom ramen för de offentliga styr- och budgetsystemen och den risktagning samt de omfördelningar över tid som krävs för att tänka och arbeta i investeringsbanor för Robert och hans kamrater kan leda till betydande samhällsförluster och ineffektiviteter. Det finns helt enkelt inga ekonomiska incitament för en chef med strikt kortsiktigt budgetansvar att sträva efter långsiktighet.

43 43 (60) 7.3 Socialt investeringstänkande kring budget- och skuldrådgivning Utifrån ett kommunalt beslutsperspektiv går det att se på budget- och skuldrådgivning på två helt skilda vis. Ur ett stuprörsbaserat, kortsiktigt perspektiv kan det ses som en kommunal kostnad. Kanske rentav som en onödig kommunal kostnad. För att anlägga detta perspektiv krävs att verksamheten betraktas ur det traditionella sektorsperspektivet och det kortsiktiga budgetperspektivet. Men verksamheten kan också betraktas som ett sätt att inte bara sanera den enskilda personens ekonomi och skuldsituation. Eftersom överskuldsättning ofta leder till att kostnaderna för att försörja den enskilde när dennes ekonomiska situation blir ohållbar, ofta faller på kommunens försörjningsstöd skulle verksamheten också kunna ses som ett sätt att långsiktigt sanera kommunens ekonomi. Båda perspektiven är möjliga att inta. Det handlar ytterst om ett val, men också om vilket synsätt som råder i kommunledningen. Ett kortsiktigt sektorsperspektiv eller ett långsiktigt helhetsperspektiv.

44 44 (60) Budget- och skuldrådgivning = kommunal social investering Annorlunda uttryckt kan budget- och skuldrådgivningen antingen ses som en kortsiktig kommunal kostnad eller som en långsiktig social investering med tämligen stor potential att, rätt genomförd, ge en betydande avkastning. Ytterst måste frågan ställas hur vi ska se på denna fråga ur ett organisatoriskt perspektiv. Ska vi betrakta detta som ett övergripande kommunalekonomiskt managementproblem med fokus på att samtidigt på kort sikt göra en insats för den enskilde och på lång sikt för den kommunala ekonomin? Det senare synsättet kräver att man arrangerar förutsättningar för, tilldelar resurser och leder verksamheten ur just detta perspektiv. Det förra perspektivet liknar i hög grad dagens business as usual. Vi har ovan sett att det kring budget- och skuldrådgivningen finns i varje fall två strukturella egenskaper i våra offentliga system, vilka inte underlättar eller skapar incitament för en sund, långsiktig resurshushållning: en organisationsstruktur som försvårar en helhetssyn i arbetet med dessa frågor styr- och uppföljningssystem som försvårar långsiktighet och ett socialt investeringstänkande. Kring de här frågorna finns det goda möjligheter för en offensiv kommunledning att använda sig av budget- och skuldrådgivningssarbetet som en långsiktig metod att förbättra kommunens resurshushållning och ekonomiska läge.

45 45 (60) 8 Budgetrådgivning och ekonomisk effektivitet I stort sett alla våra offentliga beslutsfattare månar om att våra gemensamma resurser ska användas väl. Det pratas ofta om att vara effektiv i sin resursanvändning. Men vad menar vi med det? Inom ekonomisk teori används begreppet effektivitet på olika vis. En aspekt skulle kunna vara vad man i detta sammanhang skulle kunna kalla operativ effektivitet eller metodeffektivitet. Med detta skulle här kunna menas den insats eller modell kring budgetrådgivning och skuldsanering som, givet de resurser man förfogar över, ger mest eller bäst effekt till lägsta kostnad. Detta är också det effektivitetsbegrepp vi lättast kan koppla till begreppet evidensbaserad eller kunskapsbaserad metodik. Effektivitetsbegreppet handlar om att använda sig av de tilldelade resurserna på bästa vis. Strategisk effektivitet eller systemeffektivitet (som påminner om nationalekonomernas allokeringseffektivitet eller begreppet paretoeffektivitet) handlar på ett övergripande plan om hur resurserna fördelas mellan olika insatsområden. I det här sammanhanget handlar det om fördelningen av resurser mellan till exempel förskola, skola, barnpsykiatri och socialtjänst effektivitet ur ett helhetsperspektiv. Men det kan också handla om fördelningen av resurser mellan tidigt och sent, till exempel under uppväxten effektivitet ur ett långsiktighetsperspektiv. Här går det att se på budgetoch skuldrådgivning på två olika vis. Ur ett strategiskt perspektiv kan kommunledningen se det som en metod att lägga insatser på att förhindra överskuldsättning och framtida utanförskap, vilket med rimligt stor säkerhet leder till en möjlighet att långsiktigt reducera kostnaderna, inte minst inom socialtjänsten. Därmed höjs den strategiska resurseffektiviteten i kommunen. Ur ett operativt effektivitetsperspektiv bör frågan ställas om vilka metoder i det konkreta arbetet som bäst leder till framgång. Att spara på budgetoch skuldrådgivningens förhållandevis billiga insatser med stor ekonomisk vinstpotential på sikt för andra delar av den kommunala verksamheten, är sannolikt inte optimalt ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Fortsatta studier En begränsning i denna studie är att den empiriska delen består av ett enda case. För att få fullt genomslag vore det värdefullt att fördjupa den analys vi här har gjort och samtidigt skapa ny kunskap kring dessa frågor genom att införskaffa och utveckla

46 en bredare kunskap om olika utfall för skuldsatta och effekterna av detta att helt enkelt bygga upp en analys kring ett flertal andra case för att på så sätt få en mer generaliserbar kunskap en fördjupad empirisk kunskap om hur organisation och styrsystem motverkar ett klokt och långsiktigt förhållningssätt kring dessa frågor sett ur ett helhetsperspektiv tydligare modeller för att utvärdera de långsiktiga socioekonomiska effekterna av budgetrådgivning och skuldsanering. 46 (60)

47 47 (60) 9 Slutsatser och reflektioner När det ska till en förändring kring något i samhället ställer man sig ofta två typer av frågor: Blir det bättre eller sämre? Blir det billigare eller dyrare? Detta leder till fyra möjliga utfall illustrerade i figuren nedan. BÄTTRE OCH BILLIGARE? Billigare Dyrare Bättre Effektivt Ambitionshöjning Sämre Nedskärning Ineffektivt Best case i vår analys kring Roberts liv är i allt väsentligt ett betydligt billigare alternativ för samhället än worst case. Det leder till omfattande kostnadsreduktioner. Det är inte ett uttryck för det vi i figuren kallar ambitionshöjning. Ur ett rent mänskligt perspektiv är det bättre i och med att Robert mår bättre, han får ett bättre liv och även hans barn får ett bättre liv. Det handlar alltså inte om en nedskärning. En förändring som samtidigt blir både bättre och billigare brukar i ekonomisk teori kallas effektiv. Mycket talar för att det vi här kallar worst case är en ineffektiv lösning på ett samhällsproblem det är sämre och dyrare än best case. Varför undviker vi inte worst case och söker oss mot best case den effektiva lösningen? Svaret kan bero på att bilden är mer komplicerad än så: De totala kostnaderna för worst case är långsiktiga och, sett ur ett socioekonomiskt perspektiv, högre än för best case. Men inom ramen för best case sker det omfördelning av kostnaderna så att vissa delar av kommunen står för investeringskostnaden i form av budget- och skuldrådgivningsarbetet medan andra delar av kommunen (exempelvis ekonomiskt bistånd) samt andra samhällsaktörer (till exempel sjukvård och försäkringskassa) är vinnare. Det finns normalt sett inga enkla möjligheter för de stora vinnarna i form av minskade kostnader för ekonomiskt bistånd, försäkringskassa och sjukvård att tidigt tillskjuta resurser för att stimulera de finansierande aktörerna att agera tidigt och preventivt. Det finns ingen lokal (eller central) samhällsorganisation som har resurser eller mandat att omfördela vinster och förluster så att ekonomiska incita-

48 48 (60) ment för detta skapas och så att de totala samhällsvinsterna av ett best case kan tillvaratas. Kostnaderna för best case kommer tidigt, vinsterna senare och under lång tid. Omfördelningen av kostnader och intäkter över tid är betydande. Det finns inga styr- och uppföljningssystem som gör det möjligt att tidigt ta en social investering i Roberts fall för att senare få tillgodoräkna sig vinsten av denna insats. De ersättningssystem för insatser kring Robert som samhället tillhandahåller premierar vare sig helhetssyn eller långsiktighet. De ekonomiska incitamenten är kortsiktiga och organisationsbundna. Dessa faktorer kan bidra med en förklaring till varför det kan vara svårt att få fram resurser till ett förebyggande arbete och tidiga insatser kring Roberts överskuldsättning, trots att sådana mycket väl kan leda till en situation som är både bättre och billigare än alternativen. Ovanstående ekonomiska diskussion har stora likheter med andra sammanhang vi närmat oss, allt från prevention kring barn med adhd eller dyslexi till missbrukare och kriminella. Vi känner igen ett antal mönster som vi här vill lyfta fram: När man vidgar det ekonomiska analysperspektivet från ett kortsiktigt förvaltningsperspektiv till ett långsiktigt samhällsperspektiv får man ofta helt nya bilder av de ekonomiska effekterna av en viss åtgärd. Även tämligen mediokra resultat i en rehabiliterings- eller preventionsprocess generar förbluffande ofta betydande långsiktiga samhällsvinster. Avkastningstalen är ofta flera tusen procent. Många gånger leder även riktigt dåliga resultat till vinster på lång sikt. Den som gör den grundläggande sociala investeringen tjänar inte alltid på detta i början men nästan alltid på sikt. Den sociala investeraren måste vara uthållig för att först se och därefter plocka hem de vinster som står att få. Många gånger är det aktörer som inte alls bidragit till den första investeringskostnaden som får de verkligt stora vinsterna. Sammanfattningsvis kan det konstateras att vårt sätt att organisera, styra och följa upp effekter av långsiktiga, preventiva och rehabiliterande insatser knappast stöds av de styr- och uppföljningssystem vi har i dag. Många gånger motverkar dessa system en klok, långsiktig resurs- och kostnadseffektivitet.

49 49 (60) Bilaga 1. Metod, angreppssätt och data Socioekonomiska analyser och samhällsekonomiska utvärderingar Denna rapport är skriven med utgångspunkt i det vi kallar socioekonomisk analys, som starkt påminner om samhällsekonomiska kalkyler eller Cost- Benefit-analyser. Vår modell bygger i stort på detta synsätt och vi följer de flesta vedertagna principerna för sådana analyser. Utgångspunkten är de tre stegen identifiera, kvantifiera och värdera de olika alternativ som ska ställas mot varandra. Och precis som i en god samhällsekonomisk kalkyl utgår vi från begreppet helhetssyn. Det finns några skillnader. Man kan säga att vi kompletterar och vidgar den traditionella samhällsekonomiska kalkylen genom att identifiera och fokusera på aktörsperspektivet, som vi upplever som helt centralt i allt beslutsfattande. Beslut fattas aldrig av den abstrakta aktören samhället, utan av enskilda personer i kommuner, landsting, företag och så vidare. Beslut leder till omfördelningseffekter, och ofta finns det vinnare och förlorare. Därför är det för oss helt centralt att utgå från aktörsperspektivet för att kunna följa sådana effekter. Vi vill nå beslutsfattare med vår analys. Transfereringar Samhällsekonomiska kalkyler brukar enbart innefatta reala kostnader och intäkter. I sådana kalkyler är en finansiell utgift, oftast en transferering som bidrar till någons försörjning, inte en kostnad. I stället är det arbetslösheten som förorsakar försörjningsproblemet, som räknas som en kostnad i form av uteblivet produktionsvärde. Vi har här tagit med även de finansiella effekterna i kalkylen eftersom de aktörer som har ansvar för eller fattar beslut om dessa försörjningssystem är intresserade av hur en viss insats eller verksamhet påverkar behovet av framtida försörjningsstöd. Man står sannolikt inför en svår uppgift om man ska övertala socialchefer att de inte behöver beakta utbetalning av försörjningsstöd som en kostnad. För mer utförlig information om metoden se

50 50 (60) Utanförskapets kostnader Överskuldsättning kan i olika former leda till utanförskap och marginalisering, helt eller delvis. Det kan ske på olika sätt och i olika omfattning. De ekonomiska effekterna kan beskrivas som bestående av flera olika delar. En första uppenbar kostnad handlar om att försörja den enskilde. Denna kostnad kan synas i olika former av myndighetsstatistik som försörjningsstöd, a-kassa, sjukpenning, sjukersättning, studiestöd med mera. Detta är basala välfärdskostnader i form av olika insatser från samhällets sida. Kostnaderna är tämligen enkla att identifiera. Men detta är bara en begränsad del av de kostnader som uppstår. Det uppstår även en mängd indirekta effekter förknippade med utanförskap. Ju längre tid man befinner sig i utanförskap, desto mer tenderar man att bli mer och mer hjälplös och beroende av samhällets stöd. Denna effekt skulle vi vilja kalla marginaliseringsaccelerationen. Man skulle också kunna kalla det en samhällelig hospitaliseringseffekt som gör att ju längre man befinner sig i utanförskap, desto mer tilltar ens behov av olika välfärdsinsatser. Den tredje effekten är att till följd av utanförskapet går samhället miste om det produktionsvärde som inte utnyttjas och som till följd av överskuldsättningen och dess konsekvenser inte går att utnyttja. En fjärde effekt, som utgör en bieffekt eller följdeffekt av föregående, handlar om de välfärdsintäkter i form av löneskatt, sociala avgifter och utebliven moms som inte kommer samhället till del på grund av utebliven produktion, med uteblivna skatteintäkter av olika slag som följd. Allt detta kan sammanfattas i vad vi skulle vilja kalla en sorts marginaliseringsekvation. Marginaliseringsekvationen marginaliseringskostnader = direkta försörjningskostnader + välfärdskostnader på kort sikt + ökade välfärdskostnader på lång sikt + uteblivna produktionsvärden + uteblivna välfärdsintäkter M (K) = K (F) + K (VFK) +K (VFL) K (P) + K (VFI) där K (F) = direkta kostnader för försörjning K (VFK) = de välfärdskostnader som på kort sikt är förknippade med våldet K (VFL) = de välfärdskostnader som på lång sikt tilltar till följd av det fortsatta utanförskapet K (P) = det produktionsvärde som inte tillförs samhället till följd av våldet

51 51 (60) K (VFI) = de välfärdsintäkter som inte tillförs samhället till följd av att personer i utanförskap inte betalar skatt, socialförsäkringsavgifter etc. eller på andra sätt kan bidra till de kollektiva välfärdssystemen Vad är det vi jämför? Den socioekonomiska analysen så som vi här tillämpar den är ett synsätt och ett knippe metoder (modeller) samt en strukturerad databank med vars hjälp man i ekonomiska termer kan beskriva, värdera och analysera samhällets kostnader för olika former av utanförskap för individer, grupper av individer, händelseförlopp och situationer eller populationer. Metoden bygger på tre steg: identifiera de effekter som uppstår kvantifiera effekterna värdera effekterna. Analysen bygger här på att vi jämför två alternativ med varandra. Vi kallar dem i denna rapport för best case och worst case. Identifieringsfasen Det första steget i arbetsprocessen är att i stora drag identifiera vilka insatser och aktiviteter som finns kring det man studerar. Nedan har vi illustrerat resultatet av en sådan identifieringsfas för personer med vad man brukar kalla diffus problematik.

52 52 (60) Vår grund för socioekonomiska analyser utgörs av en strukturerad empirisk databas uppbyggd under 15 års arbete med att analysera olika former av utanförskap. Denna databas består av några hundra olika prisuppgifter för olika välfärdsinsatser kring människor i utanförskap samt kostnaderna för olika former av preventions- och rehabiliteringsinsatser. Databasen är sorterad utifrån den samhällstruktur vi i dag har i form av olika myndigheter och andra aktörer (kommun, landsting, arbetsförmedling etc.) samt är fördelad så att man kan titta på delar av myndigheters insatspanorama (primärvård, psykiatri, ambulanssjukvård, akutsjukvård, beroendevård etc.). Kvantifieringsfasen I det andra steget övergår vi till att kvantifiera alla dessa insatser med hjälp av en sorts insatskarta där alla insatser finns redovisade. Nedan visas en sådan karta för målgruppen personer med missbruk. Normalt sett omfattar en socioekonomisk analys allt mellan 50 och 250 sådana olika insatser.

53 53 (60)

54 54 (60) Datainsamlingen för att genomföra detta kan ske på flera olika vis. En metod är att bygga en eller flera typscenarier kring olika typer av utanförskap. Denna modell kan kombineras med registerdata eller journaldata från olika myndigheter, vilket ger möjlighet att kontrollera scenario-metodens tillförlitlighet. Den mest arbetskrävande metoden är att arbeta med slumpmässiga urval av personer i en målgrupp (med eller utan kontrollgrupp enligt double blind modellen) och använda sig av journaldata på individnivå. Värderingsfasen Värderingsfasen handlar om att prissätta alla dessa insatser och aktiviteter. För detta ändamål upprättas prislistor där vi korrigerar så kallade administrerade priser och ersätter dem med marknadspriser eller det som skulle motsvara detta pris på en marknad. Nedan visas ett utdrag ur en sådan prislista. Av prislistan framgår också produktens och prisets organisatoriska hemvist man måste få svar på frågan vem som drabbas av kostnaden, eftersom detta är en viktig del av analysen. Kedja Aktör Enhet Aktivitet Sort Pris Real Försörjning Arbetsförmedlingen AF A-kassa Månad Försörjning Arbetsförmedlingen AF Aktivitetsstöd Månad Försörjning Arbetsförmedlingen AF Utredning AF Tillfälle Boende Försäkringskassan FK Bostadsbidrag Månad Försörjning Försäkringskassan FK Sjukpenning 100% Månad Försörjning Försäkringskassan FK Utredning FK Tillfälle Sysselsättning Kommunen Socialtjänsten Arbetsträning Månad Barn Kommunen Socialtjänsten Barnutredning? Tillfälle Boende Kommunen Socialtjänsten Behandlingshem Månad Boende Kommunen Socialtjänsten Funktionsbedömning Tillfälle Försörjning Kommunen Socialtjänsten Försörjningsstöd Månad Sysselsättning Kommunen Socialtjänsten Rehabiliteringsplan Tillfälle Sysselsättning Kommunen Socialtjänsten Sysselsättningsprojekt Månad Sysselsättning Kommunen Socialtjänsten Utredning Tillfälle Boende Kommunen Socialtjänsten Utredning boende Tillfälle Missbruk Kommunen Socialtjänsten Utredning omhändertagande Tillfälle Missbruk Kommunen Socialtjänsten Utredning Tillfälle Missbruk Kommunen Socialtjänsten Öppenvård Månad Somatisk vård Landsting Akutsjukvård Akutmottagning Tillfälle

55 55 (60) Somatisk vård Landsting Akutsjukvård Operation Lätt Tillfälle Somatisk vård Landsting Akutsjukvård Operation Medel Tillfälle Barn Landsting BUP Terapi Månad Barn Landsting BUP Utredning BUP Tillfälle Somatisk vård Landsting Primärvård Läkarbesök Tillfälle Medicinering Landsting Primärvård Medicin Primy Månad Somatisk vård Landsting Primärvård Sköterskebesök Tillfälle Medicinering Landsting Psykiatri Medicin Psyk Månad Psykvård Landsting Psykiatri Psykakut Tillfälle Psykvård Landsting Psykiatri Psykiatrisk öppenvård Tillfälle Psykvård Landsting Psykiatri Utredning Tillfälle Somatisk vård Landsting Specialistsjukvård Läkarbesök Tillfälle Somatisk vård Landsting Specialistsjukvård Specialistvård Lätt Tillfälle Somatisk vård Landsting Specialistsjukvård Specialistvård Tung Tillfälle Brott och straff Rättsväsendendet Kronofogden Inkassoärende Tillfälle Brott och straff Rättsväsendendet Kronofogden Utredning Tillfälle Brott och straff Rättsväsendendet Polisen Polisingripande Tillfälle Brott och straff Övriga Allmänhet Inbrottsskadekostnad Tillfälle Brott och straff Övriga Försäkringsbolag Inbrottsskadereglering Tillfälle Försörjning Övriga Föräldrar Bidrag Månad Men värderingsfasen handlar också om att konfrontera insatser och priser med konsumtionsvolymer av olika välfärdstjänster över tid. De flesta socioekonomiska analyser har långa tidsperspektiv. Hela barndomstiden eller hela vuxenåldern kan ibland vara meningsfulla tidshorisonter att analysera. Detta innebär att analysen måste beakta detta konsumtionsmönster längs en tidsaxel.

56 En matematisk sammanfattning Matematiskt är detta en tämligen trivial process, vilket framgår av den sammanfattande ekvationen nedan. De verkliga svårigheterna är det tidskrävande arbetet med att först identifiera konsumtionsmönster för hundratals variabler under en flerårsperiod samt att därefter kvantifiera och värdera detta. 56 (60)