U 55/2008 rd. Jord- och skogsbruksminister Sirkka-Liisa Anttila

Transkript

1 U 55/2008 rd Statsrådets skrivelse till Riksdagen om ett förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om handel med sälprodukter (handel med sälprodukter) I enlighet med 96 2 mom. i grundlagen översänds till riksdagen Europeiska gemenskapernas kommissions förslag av den 23 juli 2008 till Europaparlamentets och rådets förordning om handel med sälprodukter samt en promemoria om förslaget. Helsingfors den 23 oktober 2008 Jord- och skogsbruksminister Sirkka-Liisa Anttila Regeringsrådet Timo Tolvi

2 2 U 55/2008 rd JORD- OCH SKOGSBRUKSMINISTERIET PROMEMORIA FÖRSLAG TILL EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING OM HAN- DEL MED SÄLPRODUKTER KOM(2008) 469 slutlig EU/2008/ Allmänt Det är fråga om en förordning vars syfte är att förbjuda saluföring på gemenskapsmarknaden, import till, transitering genom och export från gemenskapen av sälprodukter. Inom gemenskapen jagas sälar i Sverige, Finland och Förenade Kungariket (Skottland), antingen på grund av de produkter som kan utvinnas ur dem eller på grund av de skador som de orsakar. Utgångspunkten är den omfattande jakten på säl i Kanada, och ett handelsförbud föreslås närmast av etiska skäl som anknyter till djurens välbefinnande. Syftet med förordningen är att hindra transitering av sälprodukter som i huvudsak har sitt ursprung i Kanada och framställning av sälprodukter inom gemenskapen för export. Både i och utanför Europeiska gemenskapen bedrivs det handel med produkter som härrör från sälar. Utanför gemenskapen slaktas och avhudas sälar i bl.a. Kanada, Grönland, Namibia, Norge och Ryssland, antingen på grund av de produkter som kan utvinnas ur dem eller på grund av de skador som de orsakar. Europarådets parlamentariska församling antog den 17 november 2006 en rekommendation om säljakt i vilken de medlemsstater och observatörsstater i vilka det bedrivs säljakt bland annat uppmanades att förbjuda alla grymma jaktmetoder som inte garanterar att djuren dör omedelbart utan att lida samt att förbjuda att djuren bedövas med redskap som hakapik, klubbor och pistoler. Europaparlamentet antog den 26 september 2006 en förklaring i vilken Europeiska kommissionen uppmanas att reglera import, export och försäljning av alla produkter av grönlandssäl och klappmyts och därvid se till att inuiternas traditionella självhushållsjakt inte påverkas negativt. Belgien antog den 16 mars 2007 en lag om förbud mot tillverkning och saluföring av sälprodukter, och Nederländerna antog den 4 juli 2007 ett dekret om ändring av dekretet om djur och växter (beteckningar för djuroch växtarter) och om ändring av fridlysta djur- och växtarter (undantag) i samband med förbudet mot handel med produkter framställda av grönlandssäl. Dessutom har Tyskland planerat att anta en lag om förbud mot import, bearbetning och saluföring av sälprodukter. Gemenskapen har redan för länge sedan antagit lagstiftning som syftar till att säkerställa att säljakten i och utanför gemenskapen inte äventyrar nivån på skyddet för flera sälarter. Förutom bevarandet av sälarter har också de sätt på vilka sälar och kutar slaktas väckt stor uppmärksamhet i flera år bland allmänheten, olika organisationer och i vissa medlemsstater. Därför föreslog Storbritannien för kommissionen på framställning av vissa organisationer ett förbud mot sälprodukter, och med anledning av det har kommissionen nu avgett ett förslag till förordning som innebär förbud mot handel med sälprodukter. 2 Förslagets huvudsakliga innehåll Allmänt Enligt den föreslagna förordningen förbjuds handeln med sälprodukter, men handel är ändå möjlig när vissa villkor som gäller de sätt på vilka sälarna slaktas och avhudas är uppfyllda. För att handeln med sälprodukter ska kunna fortgå i en medlemsstat krävs det

3 U 55/2008 rd 3 att undantag begärs hos kommissionen. Kommissionen ska bedöma om villkoren för beviljande av undantag är uppfyllda på grundval av de kriterier som anges i bilaga II. Förbudet avses inte gälla sälprodukter som härrör från inuitsamhällenas traditionella självhushållningsjakt. I den förordning som föreslås fastställs också märkningskrav som syftar till att säkerställa att sälprodukter som det är möjligt att saluföra på grundval av undantag som beviljats märks tydligt, att sälprodukterna härrör från länder som uppfyller villkoren eller alternativt att djuren har slaktats och avhudats av personer som iakttar lagstiftningen i länder där villkoren uppfylls. I artikel 1 i den föreslagna förordningen förklaras syftet vara att fastställa harmoniserade regler för saluföring, import till gemenskapen, transitering genom gemenskapen och export från gemenskapen av sälprodukter. Förbud Enligt artikel 3.1 i den föreslagna förordningen ska det vara förbjudet att saluföra sälprodukter på gemenskapsmarknaden, att importera sälprodukter till gemenskapen, att transitera sälprodukter genom gemenskapen och att exportera sälprodukter från gemenskapen. Enligt punkt 2 i artikeln ska förbudet inte gälla sälprodukter som härrör från inuitsamhällenas traditionella självhushållningsjakt. I anslutning till detta ska kommissionen vidta de åtgärder som krävs, även fastställa vilka i punkt 2 i artikeln avsedda bevis som behöver läggas fram för att bevisa att en sälprodukt härrör från den jakt som avses i den punkten. Villkor för saluföring, import, transitering och export Enligt artikel 4 ska det vara tillåtet att saluföra sälprodukter på gemenskapsmarknaden, importera sälprodukter till gemenskapen, transitera sälprodukter genom gemenskapen och exportera sälprodukter från gemenskapen om följande villkor uppfylls: - sälprodukterna härrör från sälar som har slaktats och avhudats i ett land där det finns lämplig lagstiftning eller andra bestämmelser som säkrar att sälarna avlivas och avhudas utan att de åsamkas onödig smärta, rädsla eller annat lidande, eller av personer som lyder under lagstiftningen i ett land där det finns sådan lagstiftning (led a) - de behöriga myndigheterna ska kontrollera efterlevnaden av den lagstiftning eller andra bestämmelser som avses i punkt a (led b) - det ska finnas ett lämpligt certifieringssystem som säkrar att sälprodukterna, inbegripet sälhudar och andra råvaror från säl som används för framställningen av sälprodukter, kommer från sälar som uppfyller villkoren i leden a och b (led c) Artikel 4 innehåller också bestämmelser om hur det faktum att villkoren i leden a, b och c uppfylls ska styrkas. Enligt led d ska uppfyllandet av villkoren styrkas med ett intyg (i) och en etikett eller annan märkning, i de fall då intyget inte är tillräckligt för att efterlevnaden av förordningen ska kunna kontrolleras (ii). Enligt artikeln ska medlemsstaterna inte förhindra att sälprodukter som uppfyller villkoren i förordningen saluförs, importeras eller exporteras. Undantag Enligt artikel 5 ska undantag beviljas de sökande som kan bevisa på ett för kommissionen tillfredsställande sätt att de uppfyller villkoren i artikel 4.1. Kommissionen ska bedöma om villkoren är uppfyllda på grundval av de kriterier som anges i bilaga II. Kommissionen ska bevilja undantag och besluta om tillfällig indragning och återkallande av undantag i enlighet med det kommittéförfarande som avses i artikel 9.2. Kommissionen ska dessutom anta de åtgärder som krävs för genomförandet av artikeln, som bestämmelser om ansökningar om undantag som ska lämnas in till kommissionen och om vilka bevis som krävs för att undantag ska kunna beviljas. Kommissionen ska därvid ta hänsyn till de olika villkor som råder på ländernas territorier.

4 4 U 55/2008 rd Intyg, etikettering och märkning Uppfyllandet av villkoren för saluföring på gemenskapsmarknaden samt import till, transitering genom och export från gemenskapen av sälprodukter föreslås bli styrkt med intyg och etiketter eller annan märkning. Bestämmelser om kraven beträffande intyg finns i artikel 6. Intygen ska enligt förslaget innehålla all relevant information som behövs för att bevisa att den eller de sälprodukter som de avser uppfyller de villkor som anges i artikel 4.1 c. Intygen ska dessutom ha certifierats av ett oberoende organ eller en offentlig myndighet som går i god för den information som de innehåller. Kommissionen ska anta de åtgärder som krävs för genomförandet av artikel 6. Artikel 7 innehåller bestämmelser om kraven beträffande etikettering och märkning. Enligt artikeln ska etiketterna och märkningen vara läslig, outplånlig och synlig. Kommissionen ska anta de åtgärder som krävs för genomförandet av artikel 7, som bestämmelser om vilka krav etikettering och märkning ska uppfylla och bestämmelser om etiketteringens och märkningens placering. Ändring av bilagorna Enligt artikel 8 får kommissionen göra ändringar i bilagorna. Sådana åtgärder som syftar till att ändra icke väsentliga delar av förordningen ska antas i enlighet med det föreskrivande förfarande med kontroll som avses i artikel 9.3. Kommittéförfarande Enligt artikel 9 ska kommissionen biträdas av den kommitté som inrättats med stöd av rådets förordning (EG) nr 338/97 (den s.k. CITES-kommittén). Påföljder och säkerställande av efterlevnaden Enligt artikel 10 ska medlemsstaterna fastställa bestämmelser om sanktioner för överträdelser av förordningen och vidta alla nödvändiga åtgärder för att se till att dessa bestämmelser efterlevs. Sanktionerna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande. Rapporter Enligt artikel 11 ska medlemsstaterna vart femte år rapportera till kommissionen om de åtgärder som har vidtagits för att genomföra förordningen. Bilagor till förordningen Bilaga I till förordningen innehåller bestämmelser om sälarter enligt artikel 2. I bilaga II bestäms det enligt förslaget om kriterier enligt artikel 5.2 för bedömning av om gällande lagstiftning och andra bestämmelser är adekvata. Bedömningskriterierna gäller djurskyddsprinciper, jaktredskap, kontroll av känselförlust och död med hjälp av lämpliga mätmetoder, uttappning av blod på medvetslösa djur, jaktvillkor, utbildning av jägarna, oberoende övervakning, övervakning som utförs av tredje part, rapporteringskrav samt sanktioner och efterlevnad. 3 Förslagets konsekvenser 3.1 Ekonomiska, administrativa och organisatoriska konsekvenser Med avseende på handeln med sälprodukter har Finland inte stora ekonomiska intressen i frågan, eftersom det kommersiella utnyttjandet av sälar är ringa. I och med att sälbeståndet har ökat har det på Bottniska vikens kust uppkommit småskalig ekonomisk verksamhet kring utnyttjandet av sälskinn och sälkött. I Finland jagas ca 500 sälar årligen. Största delen av sälarna tas till vara i hushåll. Ett förbud mot handeln med sälprodukter leder alltså inte till direkta ekonomiska konsekvenser i stor skala. Ekonomiska konsekvenser föranleds i fråga om vissa lokala projekt och småföretag i kust- och skärgårdsområdena. Med avseende på de handelspolitiska principerna är frågan av mycket större betydelse, i synnerhet som förordningen får följder för den internationella handeln.

5 U 55/2008 rd 5 Den undantagsmöjlighet som ingår i den föreslagna förordningen är mycket tungrodd administrativt sett och dyr att genomföra, så som bilaga II nu är utformad. Om Finland beslutar att begära undantag förhåller det sig sannolikt så att undantaget, så som förslaget till förordning nu är utformat, kan avse enbart sådan jakt som är avsedd för framställning av och handel med sälprodukter. Genom detta förfarande är det möjligt att minimera inverkan på jakten och därigenom på de skador som yrkesfisket orsakas. I kommissionens förslag förbjuds handeln med sälprodukter med åberopande av djurens välbefinnande och utgående från etiska värderingar. Förordningen handlar därmed framför allt om att den inre marknaden regleras på djurskyddsgrunder. Eftersom regleringen utsträcks till utnyttjande av frilevande djur är det fråga om en betydande principiell förändring. Ur handelspolitisk synpunkt är den föreslagna förordningen i viss mån problematisk. Enligt WTO-reglerna kan handeln begränsas, om begränsningsåtgärderna inte är diskriminerande och om de grundar sig på objektiva och relevanta fakta samt begränsar handeln så litet som möjligt. I det aktuella förslaget förekommer i och för sig ingen diskriminering, eftersom förbudet avser såväl tredjeländer som EU-länderna. Det är emellertid tveksamt om den föreslagna förordningen är i linje med WTO-reglerna, eftersom begränsningarna ska stå i rätt proportion till det mål som eftersträvas. Bilaga II, som gäller fångstmetoderna, förefaller inte att uppfylla detta krav. Kommissionen motiverar sitt förslag också med att avsikten med det är att trygga den inre marknadens funktion, när medlemsländerna på nationell nivå har antagit lagar som gäller förbud mot handeln med sälprodukter och därmed är till förfång för den fria rörligheten för varor på den inre marknaden. Det gäller att observera att EU bör förvissa sig inte bara om att den inre marknaden fungerar utan också om att regleringen av den inre marknaden inte strider mot internationella förpliktelser, i detta fall WTO-åtagandena. Sekundärt är det fråga om jakt. Så som begreppet sökande som begär undantag definieras i den föreslagna förordningen innebär det att det handelsförbud som förordningen innebär får endast smärre konsekvenser för säljakten på nationell nivå, eftersom förbudet avser bara sådana sälar som har slaktats i akt och mening att framställa sälprodukter. Dessa sälar utgör bara en liten del av de sälar som dödas i Finland årligen. Säljakten kommer ändå troligen att dimensioneras så, att sälarna kan tas till vara i jägarnas egna hushåll. Detta kan visserligen ha konsekvenser i fråga om mängden skador som sälarna orsakar yrkesfisket. Det system som anges i bilaga II är inriktat på det utnyttjande av sälar i industriell skala som är rådande i Kanada och där t.o.m. flera hundra sälar slaktas och hanteras vid vart och ett slakttillfälle. I Finland blir bytet på sin höjd några få exemplar per jakttillfälle. 3.2 Konsekvenser för lagstiftningen Om Finland inte var medlem i Europeiska unionens skulle förslaget falla inom riksdagens behörighet. I det fall att förslaget godkänns behöver jaktlagen (615/1993) och jaktförordningen (666/1993) ändras. Enligt 18 i grundlagen har var och en i enlighet med lag rätt att skaffa sig sin försörjning genom arbete, yrke eller näring som han eller hon valt fritt. Gemenskapsförordningen förbjuder i princip handeln med sälprodukter. Rättsakten begränsar möjligheten att skaffa sig sin försörjning genom handel med sälprodukter. Indirekt kan den dessutom komma att begränsa fiskarnas möjligheter att utöva sitt yrke. Förordningen kan leda till att sälfångsten avtar eller upphör. I så fall blir sälstammen så stor att den i praktiken hindrar bedrivandet av fiske i vissa områden. Gemenskapsförordningens eventuella konsekvenser för de grundläggande rättigheterna är beroende av den möjlighet till undantag från förbudet mot handel med sälprodukter som regleras i bilaga 2 till förordningen. Om undantagsmöjligheten insnävas eller slopas helt och hållet vid den fortsatta beredningen blir inskränkningarna av de grundläggande rättigheterna uppenbarare. Regeringen anser att förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om han-

6 6 U 55/2008 rd del med sälprodukter inte strider mot Finlands grundlag så som det nu är utformat. 4 Ålands behörighet och Ålands landskapsregerings ståndpunkt Med stöd av punkten i självstyrelselagen för Åland (1144/1991) har Åland lagstiftningsbehörighet i fråga om jakt. Med stöd av 25 och 26 punkten i samma paragraf har landskapet lagstiftningsbehörighet också i fråga om straff och tvångsmedel inom rättsområden som hör till landskapets lagstiftningsbehörighet. Med stöd av punkten i självstyrelselagen har riket dock lagstiftningsbehörighet i fråga om utrikeshandeln. Med anledning av kommissionens förslag till förordning har Ålands landskapsregering med stöd av 59 a 1 mom. i självstyrelselagen för Åland översänt till jord- och skogsbruksministeriet landskapets ståndpunkt, som daterats Ålands landskapsregering anser för det första att ett allmänt undantag från det förbud som avses i artikel 3 och gäller handeln med sälprodukter bör fastställas i fråga om länder där handeln med sälprodukter försiggår i liten skala i överensstämmelse med lokala mat- och hantverkstraditioner. Dessutom motsätter sig landskapsregeringen alla skärpningar. För det andra förutsätter Ålands landskapsregering att artiklarna 4.1 c, 6.1 b, 7 och 12 i kommissionens förslag ändras, liksom också bilaga II. 5 Förslagets behörighetsgrund Artiklarna 95 och 133 i EG-fördraget utgör rättslig grund för förslaget. 6 Behandling av förslaget i EG:s institutioner Förslaget har behandlats i miljöarbetsgruppen Ärendet har behandlats i Ständiga representanternas kommitté (CO- REPER) , då ordförandestatens frågor fastställdes inför miljöministerrådets möte Nationell behandling Jord- och skogsbruksministeriet har begärt utlåtanden om den föreslagna förordningen av utrikesministeriet, justitieministeriet, försvarsministeriet, arbets- och näringsministeriet, miljöministeriet, Ålands landskapsregering, Jägarnas centralorganisation, jaktvårdsdistrikten, Suomen Metsästäjäliitto - Finlands Jägarförbund ry och Finlands naturskyddsförbund rf. I utlåtandena understöds med vissa reservationer de synpunkter som anges i statsrådets ständpunkt i punkt 8. Suomen Metsästäjäliitto - Finlands Jägarförbund ry och vissa jaktvårdsdistrikt har dock i sina utlåtanden motsatt sig att hela den föreslagna regleringen träder i kraft. Beträffande Ålands landskapsregerings ståndpunkt hänvisas det till punkt 4. Kommissionens förslag har behandlats i sektionen för jordbruk och livsmedel under kommittén för EU-ärenden. EUministerutskottet har behandlat den E-skrivelse som gällt förslaget (E 84/2008 rd). Miljösektionen under kommittén för EU-ärenden har behandlat ärendet Riksdagens jord- och skogsbruksutskott har avgett utlåtande i ärendet (JsUU 17/2008 rd), riksdagens miljöutskott har avgett utlåtande (MiUU 23/2008 rd) och stora utskottet har avgett utlåtande Statsrådets ståndpunkt Finland kan med vissa reservationer stödja kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om handel med sälprodukter. Finland motsätter sig alla skärpningar. Statsrådet understöder möjligheten enligt artikel 4 att begära undantag från förbudet mot handel med sälprodukter. Undantag kan begäras av en medlemsstat eller av någon annan enhet som kommissionen har beslutat om vars sälfångst och sälprodukter motsvarar villkoren i artikeln. Kommissionen avses bedöma om villkoren för beviljande av undantag är uppfyllda på grundval av de kriterier som anges i bilaga II.

7 U 55/2008 rd 7 I artikel 6 förutsätts det att intygen certifieras av ett oberoende organ eller en offentlig myndighet som går i god för den information som de innehåller. Genom intygen bevisas det att den eller de sälprodukter som de avser uppfyller de villkor som anges i artikel 4.1 c. Statsrådet förhåller sig emellertid kritiskt till det tilltänkta certifieringssystemet och särskilt till bilaga II, eftersom de kriterier för bedömning av om undantag kan beviljas som ingår i bilagan är alltför tungrodda och byråkratiska och kostnaderna för dem oskäligt höga så som kriterierna nu skisserats upp, med beaktande av att säljakten och framför allt jakten på säl för framställning av sälprodukter är mycket småskalig i Finland. Statsrådet anser att ändringar i bilaga II bör föreslås, särskilt ändringar i punkterna 3, 4 och 8. I punkt 3 åläggs jägarna att kontrollera att en säl är oåterkalleligt medvetslös innan den tappas på blod och innan jägarna går vidare till nästa säl. Punkten bör preciseras så, att jägarna åläggs att kontrollera att en säl har dött efter att ha beskjutits och att en säl vid bedövning är oåterkalleligt medvetslös innan den tappas på blod och innan jägarna går vidare till nästa säl. I punkt 4 krävs det att uttappningen av blod alltid ska göras omedelbart efter det att en säl har gjorts medvetslös på lämpligt sätt, dvs. att uttappningen alltid ska göras innan jägarna går vidare till nästa säl. Punkten bör preciseras på så sätt att den gäller bara situationer där djuren bedövas och de dör på grund av att de tappas på blod. Vid skjutning behöver sälarna inte omedelbart tappas på blod. Enligt punkt 8 är det möjligt att låta tredje part utföra övervakningen. Statsrådet anser att övervakning som tredje part utför bör gälla endast storskalig jakt där tio- eller hundratals sälar dödas under en enda jaktfärd. I artikel 7 förutsätts det att de etiketter och den märkning som avses i artikel 4.1 d iii ska vara läslig, outplånlig och synlig. Statsrådet anser att detta kan vara problematiskt att genomföra särskilt i fråga om plagg gjorda av sälskinn. Punkten bör därför formuleras så att märkningen dock kan avpassas till produkten i fråga. Statsrådet anser att artikel 12 är komplicerad. Enligt kommissionen kan handeln förbjudas redan inom sex månader efter det att förordningen har antagits. Denna tidrymd är alltför kort för att eventuella nationella författningar ska hinna utarbetas, särskilt bestämmelser om genomförandet. Finland anser att exempelvis sex månader efter att genomförandebestämmelser har antagits är en vettigare tid för ett handelsförbud. I förteckningen i bilaga I gäller punkterna 1, 8, 9 och 13 underarter, men ingen förklaring till detta ges. I synnerhet punkterna 12 och 13 kräver en förklaring: 12 avser hela arten knubbsäl medan 13 avser den underart som påträffas i Stilla havets östra delar. Finland anser att förteckningen över sälarter som bestämmelserna omfattar i bilaga I till förordningen bör förenhetligas så att den entydigt upprättas på artnivå så som hänvisningen till artikel 2 förutsätter. Med avseende på handelspolitiska principer är frågan av större betydelse, i synnerhet som förordningen inverkar på den internationella handeln. Finland anser att villkoren i bilaga II förefaller att vara onödigt tungrodda och svåra att uppfylla med beaktande av det politikmål som eftersträvas. De kan dessutom misstänkas stå i strid med Världshandelsorganisationens WTOs bestämmelser. Förslaget bör därför ändras så att denna eventuella motstridighet mot WTO-regleringen undanröjs.